1. 

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica ( 2 ). Sud koji je uputio zahtjev pita, posebice, o značenju izraza „višegodišnji program” u članku 3. stavku 1. drugom podstavku te uredbe. Taj sud želi znati spada li financiranje projekta za izgradnju sustava za gospodarenje otpadom za regiju Alytus u taj pojam te, ako da, kako se treba primjenjivati rok zastare utvrđen u toj odredbi.

2. 

Na temelju pravila koja uređuju pomoć u okviru Kohezijskog fonda i donesenih mjera za pružanje potpore zemljama kandidatkinjama, Europska komisija donijela je odluku kojom se odobrava financijska potpora tom projektu prije pristupanja Litve Europskoj uniji. Zahtjev za prethodnu odluku podnesen je u okviru postupka između Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Agencija za upravljanje projektima zaštite okoliša; u daljnjem tekstu: Agencija) i UAB „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras”, privatnog društva osnovanog za upravljanje centrom za gospodarenje otpadom (u daljnjem tekstu: društvo).

3.

Jedan od zadataka Komisije iz članka 17. stavka 1. UEU‑a jest izvršiti proračun Unije i upravljati programima.

4.

Članak 312. stavak 1. UFEU‑a navodi, među ostalim, da godišnji proračun Unije mora biti u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom kojim se utvrđuju maksimalni godišnji iznosi (u daljnjem tekstu: gornje granice) koji se mogu utrošiti na različite politike (u daljnjem tekstu: naslovi) za svaku godinu nekog razdoblja (trenutno od 2014. do 2020.). Kohezijski fond osnovan na temelju članka 177. UFEU‑a osigurava financijske doprinose za projekte u sektorima okoliša i transeuropskih mreža u vezi s prometnom infrastrukturom ( 3 ).

5.

Članak 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 4 ), među ostalim, jamči da svatko ima pravo da institucije Unije njegove predmete obrađuju u razumnom roku.

6.

Glavni je cilj Uredbe br. 2988/95 zaštititi financijske interese Europske unije kako su navedeni u općem proračunu Unije koji Komisija izvršava u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja ( 5 ). U tom se kontekstu u uvodnima izjavama navodi da: (i.) više od polovice rashoda Unije isplaćuje se korisnicima posredno putem država članica; (ii.) u svim područjima treba se suprotstaviti radnjama koje štete financijskim interesima Unije; i (iii.) u skladu s pravom Unije, Komisija i države članice moraju provjeriti da se proračunska sredstva Unije troše na ono za što su i namijenjena ( 6 ).

7.

Članak 1. stavak 1. navodi da se radi zaštite financijskih interesa Europske unije uredbom uvode opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Unije. Članak 1. stavak 2. definira „nepravilnost” kao „[…] povred[u] odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije] ili proračune kojima [Unija] upravlja[…], bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime [Unije], ili neopravdanim izdacima”.

8.

Članak 3. stavak 1. određuje:

„Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.

U slučaju stalnih ili ponovljenih nepravilnosti, rok zastare teče od dana prestanka nepravilnosti. U slučaju višegodišnjih programa, rok zastare u svakom slučaju teče do konačnog završetka programa.

Rok zastare prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.

Međutim, zastara nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare, a [da] nadležno tijelo ne odredi kaznu, osim ako je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1.” ( 7 ).

9.

Članak 3. stavak 3. omogućuje državama članicama da zadrže mogućnost primjene roka zastare koji je dulji od roka od četiri godine iz članka 3. stavka 1.

10.

U prosincu 2001., kada je Komisija donijela odluku o odobravanju financijske potpore za projekt uspostave sustava za gospodarenje otpadom za regiju Alytus ( 8 ), pravila iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 1164/94 o osnivanju Kohezijskog fonda ( 9 ) bila su na snazi. Financijska pomoć zemljama kandidatkinjama bila je regulirana Uredbom Vijeća (EZ) br. 1267/1999 o uspostavljanju Instrumenta za strukturne politike u pretpristupnom razdoblju ( 10 ).

11.

Uredba (EZ) br. 1164/94 imala je za cilj, među ostalim, da se u interesu pravilnog upravljanja Kohezijskim fondom (u daljnjem tekstu: Fond) predvide učinkovite metode evaluacije, praćenja i provjere djelatnosti Zajednice i utvrde mjere koje treba poduzeti kao odgovor na nepravilnosti ili nepridržavanje bilo kojeg od utvrđenih uvjeta kada je odobrena pomoć iz tog fonda ( 11 ).

12.

Člankom 1. stavkom 1. te uredbe osnovan je Kohezijski fond. Člankom 1. stavkom 3. Fondu je dopušteno da doprinese financiranju projekata, odnosno fazama projekta ili skupinama projekata povezanih s vidljivom strategijom koja je dio koherentne cjeline. U skladu s člankom 2. stavkom 1., Fond je trebao osigurati financijske doprinose projektima „[…] u područjima okoliša i transeuropskih infrastrukturnih mreža u državama članicama […]”. Litva je ostvarila pravo na pomoć iz Fonda od datuma njezina pristupanja Europskoj uniji (1. svibnja 2004.) do 31. prosinca 2006. godine sukladno članku 2. stavku 5. ( 12 ).

13.

Članak 3. nosio je naslov „Prihvatljive mjere”. Sukladno članku 3. stavku 1., projekti zaštite okoliša koji su pridonijeli ciljevima Ugovora, posebice projekti usklađeni s prioritetima prenesenima na politiku Zajednice o zaštiti okoliša Petim programom politike i djelovanja u vezi s okolišem i održivim razvojem, predstavljali su mjere za koje je Kohezijski fond mogao pružiti pomoć (u daljnjem tekstu: mjere Kohezijskog fonda). Financijska potpora mogla se dodijeliti i za preliminarne studije povezane s prihvatljivim projektima te za mjere tehničke potpore, kao što su kampanje oglašavanja i informiranja iz članka 3. stavka 2.

14.

Na temelju članka 4., Fondu su se tre bala dodijeliti financijska sredstva za razdoblje 2000. – 2006. Projekti su se trebali odobriti u skladu s pravilima utvrđenima u članku 10. Projekte koje je financirao Fond trebala je odobriti Komisija u dogovoru s državom članicom korisnicom koja je podnijela zahtjev za pomoć kako je utvrđeno u članku 10. stavcima 1. i 2. Odlukama Komisije kojima su, među ostalim, odobreni projekti određen je iznos financijske potpore i utvrđen plan financiranja, zajedno sa svim odredbama i uvjetima potrebnima za provedbu tih projekata u skladu s člankom 10. stavkom 6. Najvažniji dijelovi tih odluka bili su objavljeni u Službenom listu Europskih zajednica sukladno članku 10. stavku 7.

15.

U članku 11. stavku 1. navedeno je da su se odobrena sredstva za preuzimanje obveza (to jest, pravno obvezujuća obećanja o trošenju novca koji ne mora nužno biti isplaćen u istoj godini, ali bi mogao biti isplaćen tijekom nekoliko financijskih godina) unesena u proračun trebala dodijeliti na temelju odluka o odobravanju dotičnih mjera u skladu s člankom 10. Pomoć koja se odnosi na mjere Kohezijskog fonda trebala se, u pravilu, dodijeliti u godišnjim obrocima. Međutim, Komisija je mogla, u odgovarajućim slučajevima, dodijeliti ukupan iznos dodijeljene pomoći kada je donijela odluku o dodjeli pomoći (članak 11. stavak 2.).

16.

Financijske provjere koje su države članice trebale izvršiti bile su utvrđene u članku 12. stavku 1. One su uključivale:

„[…]

[…]”

17.

Članak 16.a stavak 1. umetnut je Aktom o pristupanju. Propisivao je da: „Za mjere koje su, na dan pristupanja […] Litve […] bile predmet Komisijinih odluka o pomoći na temelju [Uredbe Vijeća br. 1267/1999] […] i čija provedba nije dovršena do tog dana smatra se da ih je Komisija odobrila na temelju ove uredbe. Osim ako je u stavcima 2. do 5. propisano drukčije, odredbe kojima se uređuje provedba mjera odobrenih na temelju ove uredbe primjenjuju se na te mjere.” [neslužbeni prijevod]

18.

Provedbene odredbe Uredbe br. 1164/94 bile su utvrđene u Prilogu II. koji se sastojao od niza članaka označenih slovima od „A” do „K”. „Projekt” je bio definiran u članku A stavku 2. točki (a) Priloga II. kao: „gospodarski neodvojiv niz radova koji ispunjavaju točno određenu tehničku funkciju i s jasno utvrđenim ciljevima na temelju kojih je moguće procijeniti je li projekt u skladu s kriterijem utvrđenim u prvoj alineji članka 10. stavka 5.” ( 13 ). [neslužbeni prijevod]

19.

U skladu s člankom C stavkom 1., proračunske obveze trebale su se preuzeti na temelju odluka Komisije kojima se odobravaju dotične mjere. Obveze za projekte zaštite okoliša koji su se trebali provesti tijekom razdoblja od dvije godine ili više trebalo je u pravilu izvršiti u godišnjim obrocima. Obveze u vezi s prvim godišnjim obrokom trebale su se preuzeti kada je Komisija donijela odluku o dodjeli potpore Zajednice. Obveze u vezi sa sljedećim godišnjim obrocima trebale su se temeljiti na početnom ili revidiranom planu financiranja za mjeru te su se obično trebale preuzeti na početku svake proračunske godine (članak C stavak 2. točka (a)). Pojedinosti koje se odnose na obveze trebale su biti navedene u odlukama Komisije kojima se odobravaju mjere o kojima je riječ (članak C stavak 4.).

20.

Prema članku D stavku 1.: „isplate financijske pomoći vrše se u skladu s odgovarajućim proračunskim obvezama [nadležnom nacionalnom tijelu]. Plaćanja mogu biti u obliku avansnih plaćanja, privremenih plaćanja ili plaćanja preostalog iznosa. Privremena plaćanja i plaćanja preostalog iznosa odnose se na stvarno isplaćene izdatke koji moraju biti potkrijepljeni plaćenim računima ili računovodstvenim dokumentima jednake dokazne vrijednosti”. Sukladno članku D stavku 2. točki (d), preostali iznos pomoći Unije izračunan na temelju potvrđenih i stvarno isplaćenih izdataka trebao se isplatiti nadležnom nacionalnom tijelu, ako se ispune određeni uvjeti, uključujući da je završno izvješće o projektu dostavljeno Komisiji u roku od šest mjeseci od njegova završetka (na temelju članka D stavka 2. točke (d) treće alineje). Da to izvješće nije poslano Komisiji u roku od 18 mjeseci od konačnog datuma za završetak radova i plaćanja kako je navedeno u Komisijinoj odluci o dodjeli pomoći, sredstva koja su predstavljala preostali iznos projekta trebala su biti otkazana na temelju članka D stavka 3. ( 14 ).

21.

Članak D stavak 5. omogućavao je da se plaćanje izvrši tijelu ili organu koji odrede države članice, u pravilu najkasnije u roku od dva mjeseca nakon primitka prihvatljivog zahtjeva za plaćanje ( 15 ).

22.

Tijela država članica bila su dužna na temelju članka G stavka 3. Priloga II. čuvati popratnu dokumentaciju u razdoblju od tri godine nakon plaćanja preostalog iznosa od strane Komisije. Sukladno članku H stavku 1. Priloga II., Komisija je bila dužna primjenjivati financijske ispravke ako je zaključila da je došlo do nepravilnosti u vezi s pomoći Kohezijskog fonda.

23.

U vrijeme nastanka činjenica, Instrument za strukturne politike u pretpristupnom razdoblju (u daljnjem tekstu: ISPA), u obliku Uredbe br. 1267/1999, bio je dio pretpristupne strategije Zajednice. Slijedio je pristup Kohezijskog fonda. Sljedeći ciljevi navedeni u uvodnim izjavama Uredbe br. 1267/1999 posebno su važni. Prvo, pretpristupna strategija uključivala je odredbu o instrumentu putem kojeg bi se zemlje kandidatkinje uskladile s infrastrukturnim standardima Zajednice i dali financijski doprinosi za „mjere zaštite okoliša i mjere prometne infrastrukture”. Drugo, pomoć Zajednice u okviru programa ISPA olakšala je provedbu pravne stečevine Zajednice od strane tih zemalja u vezi s okolišem i doprinijela održivom razvoju. Treće, u interesu pravilnog upravljanja financijskom pomoći na temelju ISPA‑e, trebalo je odrediti učinkovite metode, među ostalim, ocjenjivanja, praćenja, evaluacije i nadzora, te utvrditi mjeru koju treba poduzeti kao odgovor na nepravilnosti i nepridržavanje jednog od uvjeta koji su bili utvrđeni kada je dodijeljena pomoć na temelju ISPA‑e ( 16 ).

24.

Člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 1267/1999 uspostavljena je ISPA.

25.

Članak 2. nosio je naslov „Prihvatljive mjere”. Članak 2. stavak 1. propisivao je da je financijska pomoć Zajednice na temelju ISPA‑e uključivala projekte koji su tehnički i financijski neovisni u, na primjer, „[…] području okoliša […]”. Na temelju članka 2. stavka 2. točke (a) pomoć na temelju ISPA‑e mogla se pružati kako bi se državama korisnicama omogućilo da ispune zahtjeve prava okoliša Zajednice i ciljeve Pristupnih partnerstava ( 17 ). Pomoć Zajednice na temelju ISPA‑e dodijeljena je za razdoblje od 2000. do 2006. ( 18 ).

26.

Komisija je mogla donositi odluke o mjerama koje se trebaju financirati u okviru ISPA‑e sukladno članku 7. stavku 1. u skladu s postupkom utvrđenim u članku 14. ( 19 ).

27.

Članak 8. stavak 1. propisivao je da Komisija izvršava rashode u okviru ISPA‑e u skladu s Financijskom uredbom ( 20 ) na temelju memoranduma o financiranju koji je sastavila ona i države korisnice. Odredbe koje se odnose na obveze i plaćanja iz članka 8. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1267/1999 odražavale su odredbe članka C stavka 2. Priloga II. Uredbi br. 1164/94.

28.

Na temelju članka 9. stavka 1., Komisija je trebala od zemalja korisnica zahtijevati da provjere da su mjere koje se financiraju iz sredstava Zajednice bile pravilno provedene, da spriječe nepravilnosti i vrate sredstva izgubljena zbog nepravilnosti ili nepažnje ( 21 ). Sukladno članku 9. stavku 5. Komisija je trebala osigurati pridržavanje načela dobrog financijskog upravljanja, s posebnim naglaskom na elemente utvrđene u Prilogu III. Uredbi br. 1267/1999. Među tim elementima bio je i zahtjev da se odredi središnje tijelo kojim bi se usmjeravala sredstva Zajednice odobrena na temelju ISPA‑e. Nadležna tijela morala su čuvati svu popratnu dokumentaciju u vezi s izdacima u razdoblju od pet godina od zadnje isplate u vezi s projektom. Naposljetku, memorandum o financiranju između Komisije i svake zemlje korisnice trebao je sadržavati odredbe za financijske ispravke u vezi s nepravilnostima ( 22 ).

29.

Pristupna partnerstva definiraju okvir pristupnog procesa. Utvrđuju ključna prioritetna područja u kojima zemlje kandidatkinje trebaju napredovati zajedno s detaljima o pretpristupnoj pomoći ( 23 ). Svaka zemlja kandidatkinja sastavlja i nacionalni program za usvajanje pravne stečevine Unije. Načela, prioriteti, privremeni ciljevi i uvjeti za Litvu bili su utvrđeni u Prilogu Odluci Vijeća 2002/89/EZ ( 24 ). Točka 4. Priloga, pod naslovom „Prioriteti i privremeni ciljevi”, navodila je, što se tiče okoliša, da su ti ciljevi uključivali „potpuno prenošenje pravne stečevine” i da bi se trebala „stalno provoditi pravna stečevina, posebice što se tiče […] upravljanja otpadom […]”.

30.

Na temelju članka 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1386/2002 od 29. srpnja 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1164/94 u vezi sa sustavima upravljanja i kontrole za pomoć koja se dodjeljuje iz Kohezijskog fonda i postupkom izrade financijskih ispravaka ( 25 ), relevantni sustavi kontrole uključivali su postupke provjere autentičnosti prijavljenog izdatka i provedbe dotičnog projekta.

31.

Članak 8. stavak 2. točka (b) podtočka (i) propisivala je da se prije svake ovjere izjave o izdacima (u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 1164/94 i člankom D stavkom 2. točkom (d) četvrtom alinejom njezina Priloga II.), tijelo zaduženo za isplatu treba uvjeriti, među ostalim, da izjava o izdacima uključuje samo izdatke koji su stvarno nastali u razdoblju prihvatljivosti navedenom u Komisijinoj odluci o dodjeli pomoći te da je poduprta plaćenim računima ili računovodstvenim dokumentima jednake dokazne vrijednosti.

32.

Uredbom Komisije (EZ) br. 16/2003 ( 26 ) utvrđena su zajednička pravila za određivanje prihvatljivosti izdataka mjera Kohezijskog fonda kako je bilo utvrđeno u članku 1. Tijelo nadležno za provedbu bilo je javno ili privatno tijelo odgovorno za organizaciju natječaja za projekt kako je navedeno u Komisijinoj odluci o dodjeli pomoći iz Kohezijskog fonda predviđene člankom 2.

33.

Članak 4. navodio je da su se svi izdaci koje je imalo tijelo nadležno za provedbu trebali temeljiti na pravno obvezujućim ugovorima ili sporazumima i/ili dokumentima. Trebalo je pripremiti odgovarajuću popratnu dokumentaciju.

34.

Članak 5. stavak 1. navodio je:

„Izdaci koji se trebaju uzeti u obzir za isplatu pomoći Zajednice morali su stvarno nastati tijekom razdoblja prihvatljivosti kako je definirano u odluci Komisije [o dodjeli potpore iz Kohezijskog fonda], u skladu s člankom 8. stavkom 2. točkom (b) [Uredbe br. 1386/2002], i moraju biti u izravnoj vezi s projektom. Izdaci se moraju odnositi na plaćanja koja je potvrdila država članica i koja je izvršila ona sama ili su izvršeni u njezino ime […] i moraju biti potkrijepljeni plaćenim računima ili računovodstvenim dokumentima jednake dokazne vrijednosti.

„Računovodstveni dokument jednake dokazne vrijednosti” znači svaki dokument koji je dostavilo tijelo koje je nadležno za provedbu kako bi se dokazalo da knjiženje pruža istinit i objektivan prikaz stvarno izvršenih transakcija, u skladu sa standardnom računovodstvenom praksom.” [neslužbeni prijevod]

35.

Na temelju članka 7. stavka 1. nastali izdaci zadovoljavali su uvjete za pomoć od datuma kada je Komisija zaprimila potpun zahtjev. Na temelju članka 7. stavka 2. Komisijinom odlukom o odobrenju projekta utvrđivao se početak razdoblja prihvatljivosti. U skladu s člankom 8., konačni datum za prihvatljivost (koji se utvrđivao Komisijinom odlukom) odnosio se na plaćanja koja je izvršilo tijelo nadležno za provedbu ( 27 ).

36.

Članak 23. stavak 1. propisivao je da su izdaci za kupnju ili izgradnju postrojenja i opreme koja se trebala trajno instalirati i ugraditi u projektu bili prihvatljivi, pod uvjetom da su uključeni u popisu trajne opreme tijela nadležnog za provedbu, i da ih se smatralo kapitalnim izdacima u skladu sa standardnim računovodstvenim pravilima.

37.

Smjernice za zaključenje projekata Kohezijskog fonda i projekata nekadašnjeg instrumenta ISPA za razdoblje 2000. – 2006. (u daljnjem tekstu: Smjernice za zaključenje) ( 28 ) primjenjuju se na sve projekte Kohezijskog fonda i projekte nekadašnjeg instrumenta ISPA donesene nakon 1. siječnja 2000. Izraz „zaključenje projekata” definiran je na način da obuhvaća „financijsko poravnanje nepodmirenih obveza [Unije] konačnom isplatom imenovanom tijelu ili izdavanje obavijesti o terećenju i povrat sredstava od bilo kojeg preostalog iznosa”. U dokumentu je dalje navedeno da zaključenje ne utječe na obvezu nadležnog tijela i nacionalnih tijela da čuvaju svu popratnu dokumentaciju u vezi s izdacima i provjerama u razdoblju od tri godine od plaćanja preostalog iznosa od strane Komisije.

38.

Agencija je tijelo odgovorno za provedbu razvoja sustava za gospodarenje otpadom za regiju Alytus u Litvi (u daljnjem tekstu: projekt ili projekt izgradnje). Ona je tuženik u prvom stupnju (žalitelj pred sudom koji je uputio zahtjev) i bila je javni naručitelj za potrebe dodjele ugovora o javnoj nabavi u vezi s projektom izgradnje. Društvo je tužitelj u prvom stupnju (tuženik pred sudom koji je uputio zahtjev) i krajnji korisnik pomoći koju je dodijelila Komisija.

39.

Komisija je 13. prosinca 2001. donijela odluku o dodjeli pomoći za projekt izgradnje (u daljnjem tekstu: izvorna odluka ISPA). Istoga je dana potpisala i povezani memorandum o financiranju (u daljnjem tekstu: Memorandum o financiranju). Litva je taj dokument potpisala 14. ožujka 2002. Na temelju Memoranduma o financiranju, 31. prosinca 2004. određen je kao završni datum projekta i plaćanja od strane Agencije za provedbu projekta morala su biti završena najkasnije do 31. prosinca 2006. Izvješće državnog revizora koje je trebalo dostaviti kako bi Komisija platila preostali iznos financijske potpore litvanska tijela trebala su predati Komisiji najkasnije šest mjeseci nakon tog datuma.

40.

Agencija i društvo su 10. studenoga 2004. potpisali Sporazum o provedbi programa ISPA/kohezijskog programa o raspodjeli zadataka i odgovornosti između Agencije i društva koji se odnose na upravljanje sredstvima Kohezijskog fonda u provedbi projekta izgradnje. Komisija je 27. prosinca 2004. donijela odluku o izmjeni Memoranduma o financiranju dodavanjem, među ostalim, sljedećeg stavka članku 2.: „5. Izdatci u vezi s projektom prihvatljivi su do 31. prosinca 2008.” Članak 2. Memoranduma o financiranju je sukladno tomu izmijenjen kako slijedi: „Datum završetka: 31. prosinca 2008.”

41.

Ministarstvo financija i Agencija predali su zahtjev za pomoć od Kohezijskog fonda. U svojstvu javnog naručitelja, Agencija je organizirala postupak javne nabave za projekt. Između 22. travnja 2004. i 6. prosinca 2006. Agencija, društvo i određeni drugi privatni izvođači potpisali su ugovore o javnoj nabavi ( 29 ).

42.

Dana 17. prosinca 2009. litvanski nacionalni revizijski ured sastavio je izvješće državne revizije.

43.

Agencija je 28. ožujka 2013. izdala četiri „zaključka” o prihvatljivosti pojedinih stavki u izdacima projekta na temelju ugovora o javnoj nabavi jer društvo nije opravdalo stjecanje dugotrajne i kratkotrajne imovine na temelju članka 5. stavka 1. i članka 23. Uredbe br. 16/2003 te članka 8. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1386/2002 (u daljnjem tekstu: provedbene uredbe). Ravnatelj Agencije je 29. ožujka 2013. donio odluke (u daljnjem tekstu: pobijane odluke) kojima se od društva zahtijevao povrat sredstava koja nisu prihvatljiva za pomoć.

44.

Litvansko je Ministarstvo financija 31. svibnja 2013. Komisiji podnijelo ažurirani konačni zahtjev za plaćanje projekta prema kojemu je tražilo konačnu isplatu u visini od 826069,28 EUR. Ministarstvo financija obavijestilo je Komisiju da, zbog sudskih postupaka koji su u tijeku u vezi s projektom izgradnje, izdaci u visini od 40276,31 EUR, koji bi mogli biti neprihvatljivi, nisu bili izbrisani iz ažuriranog konačnog zahtjeva za plaćanje.

45.

Društvo je 5. studenoga 2013. pokrenulo postupak u kojem je zatražilo poništenje pobijanih odluka. Taj je zahtjev usvojen u prvostupanjskom postupku zbog toga što se primjenjivao četverogodišnji rok zastare iz članka 3. stavka 1. podstavka 1. Uredbe br. 2988/95. Budući da se smatralo da je rok zastare počeo teći 31. prosinca 2008. (završni datum projekta kako je utvrđen u članku 2. revidiranog Memoranduma o financiranju), slijedilo je da je istekao 31. prosinca 2012., prije nego što su donesene pobijane odluke.

46.

Agencija je 28. svibnja 2014. sudu koji je uputio zahtjev podnijela žalbu protiv te odluke. Dopisom od 14. srpnja 2014. Ministarstvo financija dostavilo je Komisiji ažurirano izvješće o projektu (od 17. prosinca 2009.), zajedno s izjavom o zaključenju (oba su dokumenta od 25. lipnja 2014.) ( 30 ).

47.

U žalbenom postupku, sud koji je uputio zahtjev donio je rješenje kojim Agenciju i društvo poziva da dostave informacije i podatke koji se odnose na završetak projekta, zajedno s objašnjenjem i argumentima koji se odnose na primjenu Uredbe br. 2988/95. Sud koji je uputio zahtjev uočio je, posebice, da su sljedeće činjenice bile nejasne: (i.) datum završetka projekta; (ii.) nepodmireni iznos koji nije bio plaćen i kada je trebao biti plaćen; i (iii.) značenje riječi „program”, „mjera” i „projekt”, koje su se naizmjenično upotrebljavale u dokumentu(-ima) pred sudom koji je uputio zahtjev.

48.

U odgovoru na taj zahtjev, Agencija je sudu koji je uputio zahtjev iznijela nove činjenične elemente. Točnije, Agencija je predočila dopis Ministarstva financija od 30. travnja 2015. Iz tog je dopisa bilo vidljivo da od Komisije nije dobiven preostali dugovani iznos za projekt.

49.

U postupku pred sudom koji je uputio zahtjev, Agencija tvrdi da projekt još nije bio finaliziran i da rok zastare utvrđen u članku 3. stavku 1. podstavku 1. Uredbe br. 2988/95 nije počeo teći. Poziva se i na definiciju „zaključenja projekata” iz gornje točke 37.

50.

Dopisom od 26. lipnja 2015. Komisija je zaključila projekt. Zaključila je da je ukupno 106225,67 EUR predstavljalo neprihvatljivi izdatak. Komisija je zatim navela: „[…] s obzirom na činjenicu da postoje dostatne rezervacije („overbooking”), nepravilni izdaci neće imati utjecaja na izračun završnog plaćanja. Što se tiče proračuna Europske unije, slučajevi nepravilnosti stoga se mogu zaključiti. Preostale obveze [Kohezijskog fonda] bit će plaćene u cijelosti” ( 31 ).

51.

Sud koji je uputio zahtjev odlučio je da mu je za rješavanje spora u glavnom postupku potrebno razjašnjenje u pogledu pitanja je li financijska potpora Zajednice za projekt izgradnje bila obuhvaćena pojmom „višegodišnji program” za potrebe članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95, zatim je li se rok zastare utvrđen u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 primjenjivao u glavnom postupku te, ako jest, je li istekao. Sukladno tomu 10. srpnja 2015. uputio je Sudu sljedeća prethodna pitanja:

52.

Grčka i litvanska vlada i Komisija dostavile su pisana očitovanja i iznijele usmena očitovanja na raspravi 7. rujna 2016.

53.

Izvorna odluka ISPA donesena je 13. prosinca 2001., a Memorandum o financiranju potpisan je 14. ožujka 2002. Projekt je sukladno tomu uspostavljen prije pristupanja Litve Europskoj uniji 1. svibnja 2004. Međutim, budući da projekt izgradnje nije bio završen do tog datuma, pravila kojima se uređuje njegovo zaključenje, a posebice financijsko poravnanje – plaćanje nepodmirenih obveza iz proračuna Unije Agenciji – uređivat će se odredbama o Kohezijskom fondu iz Uredbe br. 1164/94 ( 32 ).

54.

Dalje, u vezi s ugovorima o javnoj nabavi ( 33 ), sud koji je uputio zahtjev navodi da je utvrdio da društvo nije dostavilo dokumentaciju koja dokazuje da su izdaci stvarno nastali (tijekom razdoblja prihvatljivosti definiranog u izvornoj odluci ISPA), u skladu s člankom 5. stavkom 1. i člankom 23. stavkom 1. Uredbe br. 16/2003, zajedno s člankom 8. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 1386/2002 ( 34 ).

55.

Društvo je gospodarski subjekt za potrebe članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 ( 35 ). Nepotvrđivanje izdataka sukladno zahtjevima provedbenih uredbi predstavlja povredu prava Unije koje „[…] utječe ili bi moglo negativno utjecati na opći proračun [Unije] […]”.

56.

Članak 12. stavak 1. točka (d) Uredbe br. 1164/94 zahtijeva da deklaracija o izdacima bude točna i da jamči da se može potkrijepiti računovodstvenim sustavima na temelju provjerljive popratne dokumentacije. Nadalje, što se tiče zaključenja projekata, članak D stavak 2. točka (d) Priloga II. toj uredbi navodi da se preostali iznos pomoći Unije treba izračunati na temelju potvrđenih izdataka koji su stvarno plaćeni.

57.

Nesporno je da se rok zastare za projekte nekadašnjeg instrumenta ISPA ili projekte Kohezijskog fonda ne uređuje posebnim sektorskim pravilima. Stoga smatram da nepotvrđivanje izdataka od strane društva u vezi s ugovorima o javnoj nabavi u skladu s provedbenim uredbama predstavlja nepravilnost u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95. Stoga se primjenjuju pravila koja uređuju tijek roka zastare utvrđen u članku 3. stavku 1. te uredbe.

58.

Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži pomoć u vezi s tumačenjem izraza „višegodišnji program” iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95. Drugim se pitanjem želi utvrditi je li projekt takav program za potrebe te odredbe. Budući da su pitanja usko povezana, razmotrit ću ih zajedno.

59.

Smatram da je, u nedostatku bilo kakve definicije „višegodišnjeg programa” iz Uredbe br. 2988/95, potrebno započeti s razmatranjem tog izraza s obzirom na kontekst u kojem se upotrebljava i ciljeve uredbe ( 36 ).

60.

Pojam „višegodišnji program” nije uobičajen. Više mi se čini da se radi o tehničkom jeziku koji bi se mogao upotrijebiti za financijsko programiranje u sferi kao što je proračun Unije.

61.

U tom kontekstu pojam višegodišnji program treba razlikovati od višegodišnjeg financijskog okvira (navedenog u članku 312. UFEU‑a) ( 37 ). Opći izraz „višegodišnji program” odnosi se na široki spektar politika Unije koje se provode putem fondova kojima se pruža financijska potpora korisnicima posredovanjem država članica. Projekti Kohezijskog fonda i projekti nekadašnjeg instrumenta ISPA primjeri su takvih „programa”. Što je opisni pridjev „višegodišnji”?

62.

Komisija tvrdi da se riječ „višegodišnji” odnosi na razdoblje dulje od jedne godine.

63.

Iako to mora biti točno, čini mi se da, za potrebe članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95, razdoblje o kojem je riječ treba trajati najmanje dvije godine. Prvo, razdoblje od jedne godine zajedno s dijelom sljedeće godine ne odgovara baš najbolje pojmu „višegodišnji”. Drugo, takvo se stajalište očituje u zakonodavnom sustavu koji se odnosi na dodjelu proračunskih obveza ( 38 ). Na temelju Uredbe br. 1164/94, proračunske obveze, među ostalim, za projekte koji su se provodili više od dvije ili više godina, u pravilu su se izvršavale u godišnjim obrocima. Obveze u vezi s prvim obrokom preuzete su kada je Komisija donijela odluku o dodjeli financijske potpore. Obveze u vezi sa sljedećim godišnjim obrocima temeljile se na memorandumu o financiranju za dotični projekt ( 39 ). Taj model proračunskih obveza opisan je u prijedlogu Komisije za uspostavu Instrumenta za strukturne politike u pretpristupnom razdoblju kao „jednostavniji i učinkovitiji sustav” koji se primjenjuje na „višegodišnje projekte” ( 40 ).

64.

Riječ „program” ima dovoljno široko područje primjene i obuhvaća sferu politike Unije (strategija ISPA i Kohezijski fond), kao i mjere poput građevinskih projekata koje se provode u državama članicama za provedbu tih politika.

65.

Jesu li obje vrste programa predviđene člankom 3. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 2988/95?

66.

Po mojem mišljenju nisu.

67.

Članak 1. stavak 2. te uredbe definira nepravilnost kao povredu prava Unije koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje proračun Unije. To se odnosi na mjere koje su uvedene radi provedbe politike Unije u državama članicama odobravanjem pomoći korisnicima. Društvo u glavnom postupku primjer je vrste predviđenog korisnika.

68.

Prva, druga i treća uvodna izjava Uredbe br. 2988/95 potvrđuju stajalište da se pojam „višegodišnji program” naveden u članku 3. stavku 1. drugom podstavku odnosi na projekte uspostavljene za provedbu politika Unije ( 41 ). U vezi s takvim projektima sredstva Unije kojima upravljaju nadležna tijela država članica isplaćuju se korisnicima.

69.

Na toj razini dolazi do primjene Uredbe br. 2988/95. Po mojem mišljenju nije usmjerena na razinu na kojoj višegodišnji financijski okvir određuje potrošnju niza programa politike Unije, uključujući Kohezijski fond.

70.

Sud koji je uputio zahtjev posebice pita mogu li riječi „mjere” i „projekt” biti obuhvaćene pojmom višegodišnji program iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95.

71.

Po mojem mišljenju, obje su riječi obuhvaćene pojmom „višegodišnji program”.

72.

Što se tiče Kohezijskog fonda, članak 1. stavak 3. Uredbe br. 1164/94 potvrđuje da se pomoć može dodijeliti za projekte, faze projekata ili skupine projekata. Članak 3. navodi one mjere koje zadovoljavaju uvjete za pomoć. Iz članka 3. stavka 2. slijedi da je potpora dostupna ne samo za projekte, nego i za pomoćne mjere, kao što su preliminarne studije koje se odnose na prihvatljive projekte i mjere tehničke potpore, uključujući kampanje oglašavanja i informiranja ( 42 ).

73.

Riječ „mjere” stoga ima šire značenje od „projekata” u zakonodavnom sustavu Uredbe br. 1164/94. Ona obuhvaća projekte, faze projekata i skupine projekata, zajedno s pomoćnim mjerama navedenima u članku 3. stavku 2. te uredbe ( 43 ).

74.

Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, „mjere”, „projekt” i „program” upotrebljavali su se naizmjenično u izvornoj odluci ISPA, odluci o izmjeni od 27. prosinca 2004. i Memorandumu o financiranju. Dosljednost terminologije u tim dokumentima pomogla bi olakšati razumijevanje. S obzirom na navedeno, iz zakonodavstva slijedi da su i izrazi „mjere” i „projekt” obuhvaćeni pojmom „programa” za potrebe članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95.

75.

Što se tiče pitanja je li projekt izgradnje o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaćen pojmom „višegodišnjeg programa” u smislu te odredbe, čini mi se da jest zbog sljedećih razloga.

76.

Prvo, radi se o projektu zaštite okoliša za potrebe članka 2. stavka 1. i članka 3. stavka 1. Uredbe br. 1164/94 (vidjeti i članak A stavak 2. točku (a) Priloga II.). Vrsta projekta o kojem je riječ – uspostava sustava gospodarenja otpadom za regiju Alytus – u skladu je sa zahtjevima članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1267/99, zato što je njime Litvi omogućeno usklađivanje s pravnom stečevinom Unije o okolišu, posebice što se tiče gospodarenja otpadom, te s ciljevima njezina Pristupnog partnerstva ( 44 ).

77.

Drugo, projekt je uspostavljen u skladu s člankom 7. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1267/1999. U izvornoj odluci ISPA od 13. prosinca 2001., datum završetka projekta izgradnje bio je predviđen za 31. prosinca 2004. Dakle, trebao je biti završen tijekom trogodišnjeg razdoblja (uz dodatne dvije godine tijekom kojih su isplate trebale biti izvršene). Međutim, Komisija je 27. prosinca 2004. donijela odluku kojom je izmijenjen Memorandum o financiranju navodeći da je procijenjeni datum završetka projekta izgradnje 31. prosinca 2008. Sukladno članku 8. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1267/1999, obveze su trebale biti izvršene u razdoblju od te odluke do završnog datuma u godišnjim obrocima. Stoga su postojale obveze tijekom razdoblja koje se protezalo od izvorne odluke ISPA od 13. prosinca 2001. do 31. prosinca 2008. Jasno je da se radi o višegodišnjem razdoblju.

78.

Naposljetku, kako bi bio prihvatljiv za potporu Unije na temelju Uredbe br. 1267/1999, građevinski projekt morao je biti dovoljno velik da bi značajno utjecao na zaštitu okoliša ( 45 ). To, zajedno s razdobljem navedenim u odlukama Komisije o odobravanju pomoći i Memorandumu o financiranju (kako je izmijenjen), potvrđuje da je projekt izgradnje obuhvaćen pojmom višegodišnjeg programa.

79.

Prema mojem mišljenju, ako je financijska pomoć Zajednice pružena na temelju Uredbe br. 1267/1999 za projekt: (i.) koji predstavlja prihvatljivu mjeru za potrebe članka 2. stavka 2. te uredbe; (ii.) koji je uspostavljen u skladu s Komisijinom odlukom i Memorandumom o financiranju koje su dogovorili Komisija i nadležna tijela dotične države članice; i (iii.) koji se provodio tijekom razdoblja od barem dvije godine, takav projekt je obuhvaćen pojmom višegodišnjeg programa za potrebe članka 3. stavka 1. podstavka 2. Uredbe br. 2988/95. Prema tome, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev da projekt poput razvoja sustava gospodarenja otpadom za regiju Alytus u Litvi ispunjava te uvjete, projekt takve vrste može predstavljati višegodišnji program na temelju Uredbe br. 2988/95.

80.

Ako je razvoj sustava za gospodarenje otpadom za regiju Alytus obuhvaćen pojmom višegodišnjeg programa za potrebe članka 3. stavka 1. podstavka 2. Uredbe br. 2988/95, sud koji je uputio zahtjev u trećem pitanju pita koji vremenski trenutak predstavlja početak roka zastare na temelju te odredbe?

81.

U podjeli nadležnosti između sudova Europske unije i nacionalnih sudova na temelju članka 267. UFEU‑a, u načelu potonji moraju utvrditi jesu li ispunjeni činjenični uvjeti koji dovode do primjene pravila Unije u postupku koji je pred njim u tijeku, dok Sud prilikom odlučivanja o zahtjevu za prethodnu odluku može, prema potrebi, dati pojašnjenja koja će služiti kao nit vodilja nacionalnom sudu prilikom tumačenja ( 46 ). Stoga je na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će po potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena ( 47 ). Na nacionalnom sudu je da utvrdi činjenice koje su dovele do spora u glavnom postupku i iz toga zaključi o posljedicama koje one imaju za odluku koju je pozvan donijeti.

82.

Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi kako se rok zastare utvrđen u članku 3. stavku 1. primjenjuje na predmet o kojem je riječ u glavnom postupku. Iz mojeg zaključka u točki 79. gore slijedi da smatram da je projekt izgradnje zaista višegodišnji program u smislu te odredbe. Članak 3. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 2988/95 navodi: „U slučaju višegodišnjih programa, rok zastare teče do konačnog završetka programa”. Stoga je potrebno tumačiti izraz „do konačnog završetka”, kako bi se utvrdilo kako se taj rok zastare ovdje primjenjuje. Osim toga, tekst te odredbe označava kraj roka zastare kao ključni događaj u slučaju višegodišnjih programa, a ne početak tog roka.

83.

Odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev u vezi s tim koji se vremenski trenutak treba smatrati početkom roka zastare stoga ne može utvrditi je li ravnatelj Agencije donio pobijane odluke prije isteka roka zastare u slučaju višegodišnjeg programa iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95. Pristup trećem pitanju mora biti širi i tako što će se utvrditi kako se rok zastare iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 odnosi na nepravilnost o kojoj je riječ u glavnom postupku. Nadalje, kako bih sudu koji je uputio zahtjev dala potpuniji odgovor, također ću razmotriti kako se nepravilnost ili nepravilnosti o kojima je riječ u glavnom postupku trebaju klasificirati i kako bi se rok zastare iz članka 3. stavka 1. mogao primjenjivati u konkretnim okolnostima predmeta (vidjeti točke 86. do 95. u nastavku).

84.

Dalje, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je činjenični kontekst spora pred sudom koji je uputio zahtjev i dalje nejasan. Utvrđeni su datumi i slijed događaja koji su doveli do zaključenja projekta o kojem je riječ. Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku nije vidljivo jesu li litvanska tijela postigla dogovor s Komisijom u vezi sa zaključenjem projekta na način da bi kasno podnošenje obveznih dokumenata bilo prihvatljivo i je li (ako je tako) takav dogovor bio sukladan pravilima utvrđenima u Uredbi br. 1164/94 i Smjernicama za zaključenje ( 48 ).

85.

Ispitat ću primjenu roka zastare utvrđenog u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 s obzirom na te čimbenike.

86.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, Uredba br. 2988/95 uvodi: „opća pravila […] homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije]” i radi „[suprotstavljanja] radnjama koj[e] štete financijskim interesima [Unije] […] u svim područjima” ( 49 ).

87.

Rok naveden u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 nastoji zajamčiti pravnu sigurnost gospodarskim subjektima ( 50 ). To načelo osobito zahtijeva da se prava i obveze gospodarskog subjekta prema nacionalnom tijelu ne mogu neograničeno dovoditi u pitanje; mora postojati rok zastare koji se odnosi na nepravilnost o kojoj je riječ; taj rok mora biti utvrđen unaprijed; te sva pravila moraju biti dovoljno predvidiva dotičnom gospodarskom subjektu ( 51 ).

88.

Člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 utvrđuje se četverogodišnji rok zastare za pokretanje postupka od trenutka počinjenja nepravilnosti što ću nazivati „različite nepravilnosti”. U slučaju stalnih i ponovljenih nepravilnosti, rok zastare teče četiri godine od dana njezina prestanka ( 52 ). Nepravilnost je „stalna” ako se nastavi propust koji je doveo do kršenja odredbe prava Unije ( 53 ). Nepravilnost je „ponovljena” u smislu te odredbe kad ju je počinio subjekt koji stječe gospodarske koristi iz skupa sličnih transakcija koje krše istu odredbu prava Unije ( 54 ). Različite nepravilnosti moraju imati dovoljno usku vremensku povezanost da bi se smatrale ponovljenim nepravilnostima. Takva vremenska povezanost postoji kada je trajanje koje razdvaja svaku nepravilnost od prethodne kraće od općeg roka zastare od četiri godine ( 55 ). U sustavu članka 3. stavka 1. opći je rok zastare četiri godine. S obzirom na navedeno, čini mi se da, (čak i ako nepravilnost (ili nepravilnosti) o kojima je riječ u glavnom postupku nisu obuhvaćene pojmom višegodišnjeg programa) u nedostatku potrebnih činjeničnih podataka, Sud ne može ponuditi više smjernica o tome jesu li u glavnom predmetu počinjene stalne ili ponovljene nepravilnosti.

89.

Za višegodišnje programe utvrđen je poseban rok zastare. U tom slučaju rok teče do „konačnog završetka” programa. Stoga se riječi „rok zastare” u članku 3. stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 2988/95 mogu tumačiti na način da rok zastare za višegodišnje programe općenito traje četiri godine, ali da će u svakom slučaju teći dok program o kojemu je riječ konačno ne završi ako takav program prelazi četverogodišnji rok. S obzirom na to da Uredba br. 2988/95 propisuje općenita pravila koja se primjenjuju (na višegodišnje programe) u nizu sektora, ne čudi što zakonodavac nije utvrdio točan broj godina.

90.

Čini mi se da je to tumačenje u skladu s posebnim ciljem pravila iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95 u vezi s višegodišnjim programima. Za takve se programe tijek roka zastare ne utvrđuje točkom kada je nepravilnost počinjena ili kada prestaje. Niti je rok zastare ograničen na četverogodišnji rok. Za razliku od situacije koja se odnosi na različite nepravilnosti i stalne ili ponovljene nepravilnosti, rok zastare za višegodišnje programe ovisi o konačnom završetku programa o kojemu je riječ. Slijedom toga, može teći dulje od općeg četverogodišnjeg roka.

91.

Sud je presudio, što se tiče pojma „radnj[e] u vezi s istragom ili sudskim postupkom” u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95, da rokovi zastare ne bi ne imali funkciju osiguranja pravne sigurnosti kao i to da ta funkcija nije potpuno ostvarena ako taj rok može prekinuti svaka radnja nacionalne uprave u smislu općeg nadzora koji nije povezan sa sumnjama u nepravilnosti koje se odnose na dovoljno precizno određene transakcije ( 56 ). Stoga članak 3. stavak 1. podstavak treći Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da radnja mora dovoljno precizno odrediti transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti kako bi se kvalificirala radnjom koja uzrokuje prekid u smislu te odredbe ( 57 ).

92.

Po mojem mišljenju, izvješće državne revizije od 17. prosinca 2009. je preopćenito da bi predstavljalo takvu radnju.

93.

Člankom 3. stavkom 1. podstavkom četvrtim Uredbe br. 2988/95 utvrđuje se apsolutno ograničenje sudskih postupaka o nepravilnosti. Taj rok zastare nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare od četiri godine propisanom u podstavku 1. te odredbe, a da pritom nadležno tijelo nije izreklo sankciju, osim u slučaju kad je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1. ( 58 ). Članak 3. stavak 1. podstavak četvrti Uredbe br. 2988/95 doprinosi na taj način jačanju pravne sigurnosti gospodarskih subjekata onemogućavajući da se rok zastare može beskonačno odgađati opetovanim radnjama koje ga prekidaju ( 59 ).

94.

Budući da sud koji je uputio zahtjev nije naveo da činjenično stanje predmeta koji se vodi pred njim dovodi do stalnih ili ponovljenih nepravilnosti ili da ovaj predmet uključuje opetovane radnje koje ga prekidaju, članak 3. stavak 1. podstavak četvrti Uredbe br. 2988/95 ovdje nije relevantan.

95.

Sud je u prošlosti ispitivao i jesu li rokovi zastare proporcionalni, posebice pri ocjenjivanju vremenskog okvira za pokretanje postupka prema nacionalnim propisima u kontekstu članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95. Presudio je da svaki rok zastare „[…] ne smije, među ostalim, očito prekoračivati ono što je nužno za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Europske unije […]” ( 60 ).

96.

Smatram da je projekt izgradnje o kojem je ovdje riječ višegodišnji program. Rok zastare stoga se mora utvrditi u skladu s drugim podstavkom članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95.

97.

Što znače riječi „rok zastare teče do konačnog završetka programa”?

98.

Litvanska vlada tvrdila je u svojim pisanim očitovanjima da su sva 53 projekata u sektorima okoliša i prometa koje podržava ISPA (i kojima je zatim upravljao Kohezijski fond) višegodišnji programi. Projekt o kojem je riječ dio je te skupine mjera. Ta je vlada stoga tvrdila da rok zastare iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95 teče sve do dovršetka svih 53 projekta. Budući da neki od tih projekata još nisu završeni, rok zastare i dalje teče. To ću nazivati „prva opcija”.

99.

Litva je promijenila svoje stajalište tijekom usmenog dijela postupka. Prihvatila je da ne bi bilo potrebno dokazati da su sva 53 projekta zaključena kako bi se rok zastare iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka smatrao konačno završenim.

100.

Smatram da je Litva s pravom promijenila svoje stajalište, jer prva opcija nije sukladna uporabi riječi „program” u toj odredbi da bi se odnosila na projekt ili mjeru o kojoj je riječ, nego na širu politiku Unije o pružanju pretpristupne pomoći za velike infrastrukturne projekte. Također nije sukladna osiguranju pravne sigurnosti gospodarskim subjektima, načelu koje je temelj djelovanja roka zastare iz članka 3. stavka 1. Gospodarski subjekti koji su uključeni u takve projekte moraju biti u stanju znati koje su od njihovih transakcija konačne i koje bi mogle biti predmet pravnih postupaka. Rok zastare koji završava kada su dovršeni infrastrukturni projekti u kojima gospodarski subjekt nije sudionik i na koje ne može imati nikakav utjecaj ne može po mojem mišljenju biti u skladu s pravnom sigurnošću.

101.

Komisija tvrdi da datum na koji njezine službe zaključe projekt predstavlja konačni završetak višegodišnjeg programa. U ovom je predmetu to zaključenje izvršeno dopisom od 26. lipnja 2015. To ću nazivati „druga opcija”.

102.

Ne slažem se sa stajalištem Komisije.

103.

Čini mi se da će druga opcija dopustiti Komisiji znatnu marginu prosudbe u određivanju konačnog zaključenja projekta u smislu članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95. Takvo tumačenje ne bi bilo u skladu s razinom pravne sigurnosti potrebnom za zaštitu interesa gospodarskih subjekata. Moglo bi ih izložiti dugom razdoblju nesigurnosti i riziku da ih se stavi u položaj u kojem ne mogu podnijeti dokaze o zakonitosti predmetnih transakcija ( 61 ). Moglo bi se smatrati i da potiče (ili u svakom slučaju ne obeshrabruje) dilatornu praksu unutar uprave Komisije. To ne bi bilo u skladu s načelom proporcionalnosti jer se rok zastare ne bi odredio potrebom za zaštitom financijskih interesa Europske unije, nego dinamikom upravne aktivnosti. To bi također bilo u suprotnosti s člankom 41. Povelje, koji jamči da će se predmeti neke osobe obrađivati u razumnom roku, kao i s ciljevima pravila o zaključenju iz Uredbe br. 1164/94 i Smjernica za zaključenje.

104.

Stoga odbacujem drugu opciju.

105.

Teško je navesti točan trenutak kada projekt izgradnje završava, s obzirom na to da nekoliko različitih faza i procesa dovodi do završetka ( 62 ). Unatoč tomu, Sud mora dati tumačenje koje odgovara tekstu i ciljevima Uredbe br. 2988/95 i koje je u isto vrijeme u skladu s Uredbom br. 1164/94 (jer projekt izgradnje uređuju posebna pravila potonjeg).

106.

Stoga pravila koja posebice uređuju plaćanje preostalog iznosa financijske pomoći iz Priloga II. Uredbi 1164/94 (i Smjernica za zaključenje) i izraz „do konačnog završetka programa” iz članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti usklađeno i dosljedno.

107.

Odlukom Komisije o odobrenju financijske pomoći utvrđen je iznos potpore, financijski plan i svi uvjeti, zajedno s procijenjenim datumom završetka projekta, koji je ujedno bio i konačni datum za prihvatljivost izdataka na temelju Uredbe br. 1164/94 ( 63 ). Ključni detalji te odluke trebali su biti objavljeni u Službenom listu ( 64 ). Pravilima Kohezijskog fonda predviđale su se provjere (članak 12. stavak 1.) i zahtijevalo se da se obvezni dokumenti dostavljaju Komisiji. Iz Opće sheme utvrđene u članku D stavku 2. točki (d) Priloga II. Uredbi br. 1164/94 proizlazi da se završno izvješće treba dostaviti Komisiji u roku od šest mjeseci od roka za završetak radova i za izdatke (članak D stavak 2. točka (d) treća alineja), ili najkasnije u roku od 18 mjeseci od konačnog datuma za završetak radova i plaćanja kako je navedeno u odluci o dodjeli pomoći (članak D stavak 3.). Dva mjeseca nakon što je primila prihvatljivi zahtjev za plaćanje, Komisija je trebala izvršiti konačnu uplatu nadležnom nacionalnom tijelu (članak D stavak 5.). Nacionalna tijela zatim su trebala Komisiji staviti na raspolaganje svu popratnu dokumentaciju u razdoblju od tri godine (članak G stavak 3.).

108.

Tim pravilima nije moguće utvrditi točan vremenski raspored za zaključenje projekata. Situacija će se razlikovati ovisno o okolnostima slučaja. Unatoč tomu, čini mi se da veza između procesa zaključenja na temelju Uredbe br. 1164/94 i konačnog završetka projekta za potrebe drugog podstavka članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 omogućuje utvrđivanje dodatne opcije, koju ću nazivati „treća opcija”.

109.

Kako bi se utvrdilo hoće li se projekt Kohezijskog fonda (projekt nekadašnjeg instrumenta ISPA) smatrati konačno završenim, najprije je potrebno utvrditi jesu li nadležna nacionalna tijela Komisiji podnijela prihvatljiv zahtjev za plaćanje u vezi s dotičnim projektom. Drugo, treba uzeti u obzir odluku Komisije o odobrenju pomoći i datum završetka utvrđen u memorandumu o financiranju. Treće, potrebno je utvrditi je li završno izvješće dostavljeno Komisiji u skladu s člankom D stavkom 2. točkom (d) drugom alinejom ili člankom D stavkom 3. Priloga II. Uredbi 1164/94. Četvrto, Komisija ima u pravilu dva mjeseca nakon primitka prihvatljivog zahtjeva da plati preostali iznos. Peto, osim ako nije drukčije navedeno, dokumenti koji se odnose na projekt moraju se čuvati tri godine kako bi se Komisiji omogućilo da izvrši sve financijske provjere ( 65 ). Na kraju tog razdoblja, treba smatrati da je projekt konačno završen.

110.

Čini mi se da treća opcija označava kraj, ili kako je navedeno u tekstu Uredbe br. 2988/95, „završetak” projekta. Takav pristup u skladu je s Komisijinim općim obvezama na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a da izvrši proračun i upravlja programima, a posebno njezinom dužnošću na temelju Uredbe br. 1164/94 da izvrši provjere i provede financijske ispravke (članci G i H Priloga II. toj uredbi). Treća opcija također omogućuje državama članicama da ispune svoje obveze. One uključuju obavljanje potrebnih financijskih provjera, kao što su otkrivanje nepravilnosti, dokazivanjem da je projekt bio ispravno proveden i dobivanjem plaćanja preostalog iznosa na temelju te uredbe ( 66 ).

111.

Iako je neosporno da je gospodarskim subjektima lakše da budu svjesni roka zastare koji je izražen tako da traje određeno vremensko razdoblje (npr. četiri godine) koji počinje teći zbog nastupanja konkretnog događaja, taj model nije pogodan za primjenu u slučaju pojma kao što je višegodišnji program koji je sam po sebi fluidan. Datum završetka takvog programa može se procijeniti samo na njegovu početku. Smatram da treća opcija zaista pruža dostatnu pravnu sigurnost. Ona jamči da se prava gospodarskih subjekata neograničeno ne dovode u pitanje. Rok zastare utvrđuje se s obzirom na Uredbu br. 1164/94, a njezini se parametri stoga utvrđuju unaprijed i dovoljno su predvidivi dotičnom gospodarskom subjektu. Višegodišnji su programi veliki pothvati. Oni će vjerojatno biti povezani s odgovarajuće velikim i sofisticiranim gospodarskim subjektima od kojih se može očekivati da će donekle poznavati relevantna pravila i postupke ili im imati pristup. Ta treća opcija može čak imati prednost da gospodarske subjekte potakne u osiguranju da nadležnim tijelima države članice pravovremeno dostave materijale potrebne za sastavljanje dokumenata za zaključenje u skladu sa zakonskim propisima.

112.

Smatram da je treća opcija proporcionalna jer slijedi pravila utvrđena u Uredbi br. 1164/94 kojima se osigurava da države članice i Komisija izvršavaju svoje dužnosti na temelju te uredbe. Rok zastare koji uzima u obzir datum završetka projekta o kojem je riječ, podnošenje završnog izvješća i prihvatljivog zahtjeva za isplatu zajedno s rokom od dva mjeseca unutar kojeg Komisija mora izvršiti uplatu, uz rok od tri godine u kojem se mogu izvršiti financijski ispravci, odgovara pravilima koja je zakonodavac uveo za zaštitu financijskih interesa Europske unije i ne prekoračuje ono što je nužno u tu svrhu.

113.

Što se događa ako država članica Komisiji nije podnijela prihvatljivi zahtjev (na primjer, ako je završno izvješće Komisiji dostavljeno nakon razdoblja od 18 mjeseci utvrđenog u članku D stavku 3. Priloga II. Uredbi br. 1164/94 (što je mogao biti slučaj u ovom predmetu) ili uopće nije poslan) ( 67 )? Smatram da je u takvim okolnostima zatim potrebno uzeti u obzir datum završetka projekta u Memorandumu o financiranju i odluci Komisije kojom se odobrava projekt. Razdoblje od 18 mjeseci od roka za konačni datum završetka radova i plaćanja koja treba izvršiti nadležno nacionalno tijelo na temelju članka D stavka 3. Priloga II. Uredbi br. 1164/94 tada treba upotrijebiti kao zamjenu za stvarno podnošenje završnog izvješća. U tom bi slučaju u skladu s tom odredbom plaćanje preostalog iznosa trebalo u svakom slučaju biti poništeno, a Komisija bi trebala utvrditi je li primjereno primijeniti financijski ispravak. Čini se da u zakonskoj odredbi postoji pravna praznina ukoliko države članice podliježu obvezi čuvanja dokumenata u razdoblju od tri godine od konačne isplate, ali nije naveden odgovarajući vremenski okvir ako se takva isplata ne izvrši. Ne bi bilo u skladu s načelom pravne sigurnosti, međutim, da Komisija ima na raspolaganju neodređeno vrijeme za provjeru situacije. Bilo bi jednako neobično da je odgovarajući rok kraći od tri godine navedene u članku G stavku 3. Priloga II. Uredbi br. 1164/94. Stoga smatram da bi se taj rok od tri godine također trebao uključiti ako dotična država članica Komisiji nije dostavila prihvatljivi zahtjev.

114.

Čini se da završetak građevinskih radova označava prirodni završetak projekta izgradnje. Je li moguće da je četvrta opcija bolja od treće opcije?

115.

Po mojem mišljenju odgovor je „ne”.

116.

Prvo, pravila Kohezijskog fonda sadržavaju detaljne odredbe o zaključenju projekata ( 68 ), ali ne postoje slična pravila kojima se utvrđuje kada je građevinski projekt završen. Nepostojanje takvih odredbi ukazuje na to da bi nedostajalo transparentnosti i pravne sigurnosti kada bi se završetak projekta izgradnje smatrao konačnim završetkom.

117.

Drugo, više je u skladu s općim ciljevima Uredbe br. 2988/95 da zaključenje projekta predstavlja „završetak”, a ne trenutak u kojemu su završeni građevinski radovi. Iako je cilj Uredbe br. 2988/95 gospodarskim subjektima osigurati pravnu sigurnost, njezin je primarni cilj zaštititi financijske interese Europske unije progonom nepravilnosti u cijelom spektru politika Unije ( 69 ). Stoga, što se tiče tijeka roka zastare, relevantno je pitanje kada su sredstva Unije isplaćena iz proračuna.

118.

Stoga smatram da završetak građevinskih radova ne predstavlja uvjerljivu četvrtu opciju.

119.

Pravilima iz Uredbe br. 1164/94 uspostavljena je razina pravne sigurnosti. Međutim, način njihova djelovanja razlikovat će se ovisno o okolnostima slučaja.

120.

U ovom je predmetu sud koji je uputio zahtjev naveo određene pojedinosti koje se odnose na izvornu odluku ISPA ( 70 ). Međutim, Sud nema gotovo nikakve informacije o tome što se dogodilo nakon revizije Memoranduma o financiranju izvršene Komisijinom odlukom od 27. prosinca 2004., osim činjenice da je revidirani datum završetka projekta izgradnje postao 31. prosinca 2008. Sukladno članku D stavku 3. Priloga II. Uredbi br. 1164/94, završno izvješće trebalo je biti dostavljeno Komisiji najkasnije do 30. lipnja 2010. (u roku od 18 mjeseci navedenom u članku D stavku 3. Priloga II. Uredbi br. 1164/94). Sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti kada su se isplate koje je vršila Agencija morale završiti. U odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku ne navodi se ništa o tome. Sud ne zna niti je li podnesen prihvatljivi zahtjev za plaćanje – ako nije, ne bi se primjenjivao rok od dva mjeseca, što znači da bi rok bio 31. kolovoza 2010. Izračunu se zatim treba dodati trogodišnje razdoblje iz članka G stavka 3. Priloga II. toj uredbi da bi se Komisiji omogućilo ispunjenje dužnosti obavljanja provjera i utvrđivanja treba li odrediti financijske ispravke.

121.

Slijedi da bi rok zastare istekao najranije 31. kolovoza 2013. da je podnesen prihvatljiv zahtjev za plaćanje. Završio bi dva mjeseca ranije (30. lipnja 2013.), da takav zahtjev nije podnesen. U svakom slučaju, čak i ako datum do kojeg je Agencija morala završiti isplate nije bio dulji od 31. prosinca 2008., pobijane odluke od 29. ožujka 2013. bile bi obuhvaćene rokom zastare.

122.

Nije jasno jesu li litvanska tijela i Komisija sklopili neku vrstu dogovora koji je dopuštao da se obvezni dokumenti podnose znatno kasnije od završnog datuma 31. prosinca 2008. utvrđenog u izmijenjenom Memorandumu o financiranju ( 71 ). Također nije jasno, ako je tako, bi li takav dogovor bio u skladu s Uredbom br. 1164/94. Komisija nije poništila plaćanje preostalog iznosa zbog nepodnošenja završnog izvješća u skladu s člankom D stavkom 3. Priloga II. Uredbi. Nije niti pokrenula mehanizam financijskog ispravka. Sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi i provjeriti dogovor između Komisije i litvanskih tijela u vezi sa zaključenjem projekta o kojem je riječ.

123.

Stoga smatram da se, podložno provjeri činjeničnih okolnosti od strane suda koji je uputio zahtjev, 30. lipnja 2013. treba smatrati kao najraniji datum na koji se projekt mogao konačno završiti i da su pobijane odluke donesene unutar roka zastare utvrđenog u članku 3. stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 2988/95.

124.

Da bi se utvrdio tijek roka zastare za potrebe članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 u slučaju višegodišnjeg programa koji se odnosi na projekt nekadašnjeg instrumenta ISPA uređen odredbama Priloga II. Uredbi br. 1164/94, potrebno je utvrditi: (i.) jesu li nadležna nacionalna tijela dotične države članice podnijela Komisiji prihvatljiv zahtjev za plaćanje iz članka D stavka 5.; (ii.) konačni datum za dovršetak radova i plaćanja kako je naveden u odluci Komisije o dodjeli pomoći i pratećem Memorandumu o financiranju; (iii.) je li završno izvješće koje se zahtijeva člankom D stavkom 2. točke (d) dostavljeno Komisiji; (iv.) je li rok od dva mjeseca utvrđen u članku D stavku 5. istekao; i (v.) je li istekao rok od tri godine (osim ako nije odlučeno drukčije na temelju članka G stavka 3. priloga) od plaćanja preostalog iznosa od strane Komisije u vezi s projektom. Prema tome, u vezi s projektom kao što je razvoj sustava gospodarenja otpadom za regiju Alytus u Litvi, sud koji je uputio zahtjev dužan je ustanoviti te elemente i, ovisno o svojim zaključcima, utvrditi je li višegodišnji program koji se odnosi na taj projekt konačno završen 30. lipnja 2013. godine ili kasnije.

125.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da bi Sud trebao na sljedeći način odgovoriti na pitanja koja je postavio Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Visoki upravni sud Litve):