1.

Marina del Mediterráneo SL i drugi (u daljnjem tekstu: tužitelji) podnijeli su ponudu za dodjelu ugovora o koncesiji za proširenje luke u Španjolskoj. Druga skupina poduzetnika također je podnijela ponudu za dodjelu ugovora. Međutim, tužitelji su smatrali da potonja nije ispunila uvjete za podnošenje ponude. Stoga su oni posebnim pravnim sredstvom u području javne nabave pobijali to što je drugoj skupini dopušteno sudjelovanje u postupku javne nabave. Međutim, sud koji je uputio zahtjev obavijestio je tužitelje da je moguće da je upravna tužba, kao što je njihova, nedopuštena jer je njezin predmet isključivo pripremni akt, to jest dopuštanje natjecateljeva sudjelovanja u postupku.

2.

U ovom predmetu Sud je pozvan utvrditi standard koji je pravom Unije određen za pravnu zaštitu protiv pripremnih akata, kao što je odluka da se poduzetniku dopusti podnošenje ponude. Konkretnije, zahtijeva li se Direktivom 89/665/EEZ ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o pravnim sredstvima) od država članica da predvide neposredan i samostalan nadzor svake odluke javnog naručitelja ili je pravnu zaštitu moguće odgoditi do kasnijeg stadija postupka dodjele ugovora?

3.

Cilj je Direktive o pravnim sredstvima, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ ( 3 ), osigurati primjenu direktiva Unije o javnoj nabavi tako da se državama članicama nametne obveze da propišu djelotvorna i brza pravna sredstva u slučaju povrede prava Unije ili nacionalnih pravila kojima se prenosi pravo Unije.

4.

U drugoj uvodnoj izjavi te direktive navodi se da „postojeća rješenja na nacionalnoj razini i na razini Zajednice za osiguravanje njihove primjene ne osiguravaju uvijek na odgovarajući način usklađenost s odgovarajućim odredbama Zajednice, pogotovo u fazi kada se kršenja mogu otkloniti”.

5.

Članak 1. Direktive o pravnim sredstvima glasi kako slijedi:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore navedene u Direktivi 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama ( 4 ), osim ako su takvi ugovori izuzeti u skladu s člancima 10. do 18. te Direktive.

Ugovori u smislu značenja ove Direktive uključuju ugovore o javnoj nabavi, okvirne sporazume, koncesije za javne radove i dinamičke sustave nabave.

Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/18/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.

[…]

3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.”

6.

Člankom 2. stavkom 1. od država se članica zahtijeva da:

„osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:

7.

Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. , kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ, usklađuje zakone i druge propise o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru ( 5 ).

8.

Članak 1. Direktive Vijeća 92/13 odgovara članku 1. Direktive 89/665, ali sadržava dvije razlike: kao prvo, primjenjuje se na sektore uređene Direktivom 2004/17/EZ ( 6 ) (umjesto Direktivom 2004/18/EZ), i, kao drugo, izričito se ne odnosi na koncesije za javne radove.

9.

Članak 2. stavak 1. Direktive 92/13 također uvelike odgovara članku 2. stavku 1. Direktive o pravnim sredstvima, ali ova prva u točki (b) izričito uključuje mogućnost uklanjanja diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih i financijskih specifikacija u pozivu na nadmetanje, periodičnoj indikativnoj obavijesti i obavijesti o postojanju sustava kvalifikacije, dok kod potonje direktive to nije slučaj.

10.

Upravna djelatnost koju se može osporavati definirana je u članku 25. stavku 1. Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa (Zakon o upravnom sporu), od 13. srpnja 1998. koji predviđa: „[d]opušteno je podnošenje upravne tužbe protiv općih odredba i protiv izričitih i implicitnih akata javne uprave kojima se okončava upravni spor, neovisno o tome jesu li konačni ili pripremni, ako se potonjima izravno ili neizravno odlučuje o meritumu predmeta, određuje nemogućnost nastavka postupka ili nemogućnost obrane ili uzrokuje nepopravljivu štetu pravima ili legitimnim interesima”.

11.

Članak 107. stavak 1. Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Zakon 30/1992 o sustavu javne uprave i općem upravnom postupku), od 26. studenoga 1992., kako je izmijenjen Ley 4/1999 od 13. siječnja 1999., na sljedeći se način ograničava pristup upravnim tužbama:

„Protiv odluka i pripremnih akata kojima se izravno ili neizravno odlučuje o meritumu predmeta, određuje nemogućnost nastavka postupka ili nemogućnost obrane ili uzrokuje nepopravljivu štetu pravima ili legitimnim interesima; zainteresirane osobe mogu podnijeti devolutivna i remonstrativna pravna sredstva koja se moraju temeljiti na jednom od razloga ništavosti ili razloga za poništenje iz članaka 62. i 63. Zakona 30/1992.

Protiv ostalih pripremnih akata zainteresirane osobe mogu podnositi prigovore o kojima će se odlučiti u odluci kojom se okončava postupak.”

12.

Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público (Zakon o javnoj nabavi), od 30. listopada 2007., kako je izmijenjen s Ley 34/2010 od 5. kolovoza 2010. uspostavlja pravila o posebnim pravnim sredstvima koja se mogu koristiti u području javne nabave. Članak 310. stavak 2. predstavlja u kontekstu javne nabave odraz općeg pravila iz članka 107. stavka 1. gore navedenog Zakona 30/1992. Njime je predviđeno da se „pravno sredstvo […] može podnijeti protiv:

13.

Lučka uprava Andaluzije (Agencia Pública de Puertos de Andalucía) je ad hoc tijelo koje ima funkcionalnu autonomiju i vlastitu pravnu osobnost. Ona je dio Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía (Ministarstvo javnih radova i stanovanja Andaluzije).

14.

Lučka uprava Andaluzije pokrenula je postupak sklapanja ugovora o koncesiji za javne radove za proširenje luke La Bajadilla u Marbelli. Tijekom postupka javne nabave odbor za dodjelu dopustio je sudjelovanje u postupku dvjema skupinama poduzetnika: i. Marini del Mediterráneo SL i drugi, koja je „union temporal de empresas” (privremena zajednica poduzetnika) koja posluje pod nazivom Marina internacional de Marbella te ii. drugoj privremenoj zajednici poduzetnika koju čine Ayuntamiento de Marbella (općina Marbella), općinsko društvo Puerto Deportivo de Marbella, S. A. i trgovačko društvo Nasir Bin Abdullah and Sons, S. L.

15.

Tužitelji su odluku odbora za dodjelu da se drugoj privremenoj zajednici poduzetnika dopusti podnošenje ponude pobijali pred ravnateljem Lučke uprave Andaluzije (Director Gerente de la Agencia Pública de Puertos de Andalucía) posebnim pravnim sredstvom u području javne nabave (recurso especial en materia de contratación), podnesenim 12. travnja 2011.

16.

Tužitelji su smatrali da su povrijeđeni Unijino i nacionalno zakonodavstvo. Prema njihovu mišljenju, drugoj zajednici poduzetnika nije se smjelo dopustiti da sudjeluje u postupku kao ponuditelj jer (a) općina Marbella je tijelo javne uprave koje nema status „poduzetnika” na koji nacionalno pravo upućuje kada definira pojam „ponuditelja”, (b) druga zajednica poduzetnika ne ispunjava zahtijevane uvjete financijske i ekonomske solventnosti, i jer (c) općinu Marbella se ne može smatrati gospodarskim subjektom jer bi to narušilo pravila slobodnog tržišnog natjecanja i jednakosti između ponuditelja.

17.

Dana 3. svibnja 2011. ravnatelj Lučke uprave Andaluzije donio je spornu odluku i odbio zahtjeve tužitelja, smatrajući da, kao prvo, tijela javne uprave smiju sudjelovati u postupku javne nabave, a da to ne ugrožava načelo slobodnog tržišnog natjecanja, te da je, kao drugo, dokazana solventnost druge privremene zajednice poduzetnika.

18.

Marina del Mediterráneo SL i drugi potom su 5. srpnja 2011. podnijeli upravnu tužbu sudu koji je uputio zahtjev. Oni zahtijevaju poništenje pobijane odluke i mjera koje su nakon nje uslijedile, osobito odluku o dodjeli ugovora drugoj zajednici poduzetnika. Oni također zahtijevaju da ih se proglasi jedinim ponuditeljima i da im se dodjeli naknada za pretrpljenu štetu.

19.

Rješenjem od 19. veljače 2015. sud koji je uputio zahtjev obavijestio je stranke o eventualnom postojanju razloga nedopuštenosti podnesene upravne tužbe jer se na temelju nacionalnog propisa isključivo pripremne akte ne može pobijati. U skladu s tim nacionalnim propisom, odluka odbora za dodjelu, kojom se ponuditelj ne isključuje, već mu se dopušta sudjelovanje u postupku javne nabave, nije akt koji se može sudski pobijati.

20.

Odlukom od 9. srpnja 2015., Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Visoki sud Andaluzije) prekinuo je postupak i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:

21.

Marina del Mediterráneo SL i drugi, Ministarstvo javnih radova i stanovanja Andaluzije, Lučka uprava Andaluzije, austrijska, talijanska i španjolska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sve stranke u pisanom dijelu postupka, osim talijanske vlade, podnijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 29. lipnja 2016.

22.

Na početku treba nešto reći o dvjema preliminarnim točkama. Prvo, kako je navedeno na raspravi, vrijednost ugovora o javnoj nabavi u ovom predmetu je oko 77000000 eura. Iz toga proizlazi da su dosegnuti pragovi vrijednosti ugovora utvrđeni u članku 7. Direktive 2004/18 i članku 16. Direktive 2004/17.

23.

Drugo, španjolska vlada smatra da ovaj zahtjev za prethodnu odluku treba ipak proglasiti nedopuštenim jer je Direktiva o pravnim sredstvima primjenjiva samo na ugovore navedene u Direktivi 2004/18 kojom je uređena tradicionalna nabava u javnom sektoru. Tvrdi da se na ovu situaciju, suprotno tomu, primjenjuje Direktiva 2004/17 (te je stoga ona uređena Direktivom 92/13) jer članak 7. točka (b) Direktive 2004/17 predviđa da se ona primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na iskorištavanje zemljopisnog područja u svrhu pružanja zračnih luka i morskih ili riječnih luka, ili druge terminalne opreme prijevoznicima u zračnom, pomorskom ili riječnom prometu.

24.

Na nacionalnom je sudu da, uz cjelovito poznavanje činjenica predmeta, pojedinosti predmetnog ugovora o javnoj nabavi i točne naravi djelatnosti obuhvaćene tim ugovorom, odredi koja je od dviju direktiva, Direktiva o pravnim sredstvima ili Direktiva 92/13, primjenjiva u ovom predmetu. Budući da je sud koji je uputio zahtjev postavio pitanja izričito na temelju Direktive o pravnim sredstvima, u ovom ću mišljenju tumačiti samo tu direktivu. Međutim, trebalo bi imati na umu i to da su relevantne odredbe obje direktive uvelike slične.

25.

Prvim prethodnim pitanjem nacionalni sud u biti pita zahtijeva li Direktiva o pravnim sredstvima neposredni nadzor bilo koje odluke javnog naručitelja, uključujući pripremne akte kao što je dopuštanje natjecatelju da podnese ponudu u postupku javne nabave.

26.

Odgovarajući na to pitanje, ovaj se dio odvija kako slijedi: nakon iznošenja nekih općih razmatranja (odjeljak 1.), objasnit ću zašto smatram da Direktiva o pravnim sredstvima općenito dopušta odgodu nadzora isključivo pripremnih akata javnog naručitelja (odjeljak 2.). Odluka o dopuštanju sudjelovanja u otvorenom natjecanju još jednom ponuditelju može se smatrati takvim pripremnim aktom (odjeljak 3.).

27.

Kao prvo, španjolska vlada tvrdi da je Sud već u presudi Komisija/Španjolska ( 7 ) odlučio da članak 310. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi (ili zapravo njegov zakonodavni prednik sa sličnim tekstom) nije suprotan Direktivi o pravnim sredstvima.

28.

U tom je predmetu Komisija tvrdila da je Španjolska povrijedila Direktivu time što, među ostalim, nije „dopustila podnošenje pravnog sredstva protiv svih odluka javnih naručitelja, uključujući sve postupovne akte, tijekom provedbe postupka javne nabave”. Sud je taj konkretan prigovor odbio navevši da „Komisija nije dokazala da to zakonodavstvo ne osigurava primjerenu sudsku zaštitu pojedinaca koji su pretrpjeli štetu zbog povreda relevantnih pravila prava Zajednice ili nacionalnih pravila u kojima je preneseno to pravo” ( 8 ).

29.

Prema mojem shvaćanju presude Komisija/Španjolska, Sud je jednostavno odbio Komisijin zahtjev, a da nije donio presudu o meritumu, i to zato što Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala postojanje povrede prava Unije. Stoga smatram da se tu odluku ne može tumačiti kao izjavu o usklađenosti španjolskog prava s pravom Unije. To je pitanje ostalo otvoreno.

30.

Kao drugo, treba naglasiti da se pitanje upućeno u ovom zahtjevu za prethodnu odluku ne odnosi na isključivanje pravne zaštite protiv pripremih akata. Ono se odnosi na mogućnosti odgode pravne zaštite do kasnijeg stadija. Na temelju relevantnog španjolskog zakonodavstva, isključivo pripremne akte ne može se samostalno pobijati podnošenjem posebnog (sudskog) sredstva u području javne nabave. Kao što je španjolska vlada navela, ovo isključivanje treba služiti cilju postupovne ekonomičnosti. Namijenjeno je izbjegavanju nepotrebnih odgoda u postupku dodjele ugovora. Međutim, također je istaknuto da ovo isključivanje ne sprječava ocjenu pripremnih akata u kasnijem stadiju, prilikom nadzora odluke o dodjeli ugovora.

31.

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev u svojem se prvom pitanju poziva samo na članak 1. stavak 1. i članak 2. stavak 1. točku (a) Direktive o pravnim sredstvima. Međutim, članak 1. stavak 3. Direktive o pravnim sredstvima također je relevantan u ovom predmetu. Postoji logična povezanost između pojma odluke javnog naručitelja koju se može pobijati te pitanja aktivne procesne legitimacije. U skladu s člankom 1. stavkom 3. Direktive o pravnim sredstvima, države članice osiguravaju da su postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.

32.

Pitanje koje treba ocijeniti u sljedećem odjeljku je stoga zahtijevaju li te tri odredbe, promatrane zajedno, neposredni i samostalan nadzor svake odluke javnog naručitelja, uključujući pripremne akte, kao što je dopuštanje natjecatelju da podnese ponudu.

33.

Ako je točno da bi se, promatrajući ga doslovno, drugi dio članka 1. stavka 3., mogao protumačiti na način da zahtijeva da svaka odluka donesena tijekom postupka dodjele ugovora podliježe pravnoj zaštiti sve dok su dva uvjeta u vezi s aktivnom procesnom legitimacijom ispunjena: tužitelj mora i. imati interes da dobije određeni ugovor i ii. pretrpjeti ili biti u opasnosti da pretrpi štetu zbog navodnog kršenja.

34.

Međutim, takvo tumačenje imalo bi dalekosežne posljedice. Definiranje aktivne procesne legitimacije na takav širok i poprilično bezgraničan način značilo bi da bi se svaku pojedinu odluku, bez obzira na to koliko beznačajna i sporedna bila, moglo neposredno pobijati, a postupak za dodjelu ugovora stvarno zaustaviti. No, smatram da treba uspostaviti razumnu ravnotežu između raznih interesa koji se pojavljuju u postupcima javne nabave ( 9 ), to jest, prava na pristup sudu i na pravni lijek radi osporavanja postupovnih aspekata, s jedne strane, te ekonomičnosti ukupnog postupka i brzine njegova odvijanja, s druge strane.

35.

Doduše, kao što to Komisija tvrdi, Sud je usvojio široko tumačenje pojma „odluke koje donose javni naručitelji”. Sud je naveo da članak 1. stavak 1. Direktive o pravnim sredstvima ne određuje nikakva ograničenja u pogledu naravi i sadržaja tih odluka ( 10 ); da se doseg sudskog nadzora ne može tumačiti strogo ( 11 ); i da svaki akt javnog naručitelja, koji je donesen u vezi s ugovorom o javnoj nabavi usluga koji ulazi u materijalno područje primjene direktiva o javnoj nabavi i koji može proizvesti pravne učinke, predstavlja odluku koja se može pobijati u smislu članka 1. stavka 1. ( 12 ).

36.

Međutim, smatram da navod „koja se može pobijati” nužno ne znači „koja se može neposredno i samostalno pobijati”. Ne mislim da Direktiva o pravnim sredstvima zahtijeva od država članica da propišu neposredan nadzor svakog koraka u postupku dodjele ugovora, kao što je dopuštanje natjecateljeva sudjelovanja u postupku javne nabave. Ovo proizlazi iz teksta, prirode, razvoja i svrhe Direktive o pravnim sredstvima.

37.

Prvo, treba imati na umu da relativno širokoj definiciji aktivne procesne legitimacije u članku 1. stavku 3. Direktive o pravnim sredstvima prethodi važna kvalifikacija: „Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem […]” ( 13 ).

38.

Ovaj tekst, koji sadržava izričito upućivanje na zakone država članica, potvrđuje prirodu Direktive o pravnim sredstvima kao sredstva za minimalno usklađivanje. Kao što njezin naziv ukazuje, cilj je Direktive o pravnim sredstvima usklađivanje zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima. Njome se izričito ne definira doseg pravnih lijekova koje u tu svrhu države članice moraju uspostaviti ( 14 ). Ona samo utvrđuje minimalne uvjete koji se moraju ispuniti u okviru postupaka pravne zaštite u nacionalnim pravnim porecima kako bi se osiguralo poštovanje pravila prava Unije u području javne nabave ( 15 ).

39.

Tako države članice imaju široku diskrecijsku ovlast u izboru postupovnih jamstava navedenih u Direktivi o pravnim sredstvima ( 16 ). U nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na svakoj je državi članici da, sukladno članku 1. stavku 3. Direktive o pravnim sredstvima i načelu postupovne autonomije država članica, uredi pravila upravnog i sudskog postupka koja trebaju osigurati zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije. Međutim, države članice moraju izvršavati svoju diskrecijsku ovlast u skladu s načelom djelotvornosti. One stoga ne smiju učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije ( 17 ).

40.

Konkretno, Sud je prihvatio da se nacionalno pravo može na pravnu zaštitu protiv akata javne nabave podvrgnuti određenim uvjetima, kao što su rokovi istekom kojih više nije moguće pobijati odluke javnog naručitelja ( 18 ), ili druge vrste postupovnih ograničenja, uključujući jedinstvo postupka ( 19 ).

41.

Isto tako, države članice također mogu, dok se koriste svojom postupovnom autonomijom, propisati pravila koja sprječavaju tužitelje da u svako doba ospore određene akte u postupcima javne nabave jer se Direktivom o pravnim sredstvima ne određuju konkretni vremenski rasporedi za provođenje kontrole ( 20 ). Direktiva svakako ne zahtijeva neposredan nadzor svake vrste akata tijekom postupka dodjele ugovora, i u njoj se, i to u drugoj uvodnoj izjavi, samo navodi da se mora osigurati usklađenost s odgovarajućim odredbama Unije „u fazi kada se kršenja mogu otkloniti”. Ovaj je navod Sud, u skladu s ostalim jezičnim verzijama, tumačio tako da znači „kada se kršenja još uvijek mogu otkloniti” ( 21 ).

42.

Stoga, ako se drugi dio članka 1. stavka 3. Direktive o pravnim sredstvima promatra s obzirom na njegov tekst, širi kontekst i sudsku praksu Suda, ne proizlazi da se njime zahtijeva neposredan nadzor bilo kakve moguće nezakonitosti u svakom trenutku. Pravno sredstvo može se podnijeti u kasnijem stadiju, pod uvjetom da se navodnu nezakonitost još uvijek može otkloniti.

43.

Drugo, nastanak i razvoj Direktive ukazuje na to da zakonodavac Unije nije namjeravao zahtijevati neposredan nadzor svakog pojedinačnog akta donesenog tijekom cijelog postupka dodjele ugovora.

44.

U svojem izvornom prijedlogu Komisija je članak 1. stavak 1. sastavila na sljedeći način: „Države članice poduzimaju mjere potrebne da se u svim stadijima postupka dodjele ugovora osiguraju djelotvorni pravni lijekovi u upravnim i/ili sudskim postupcima […]” ( 22 ). Nastavno na mišljenje Europskog parlamenta nakon njegova prvog čitanja, Komisija je u svojem izmijenjenom prijedlogu zadržala sličnu formulaciju ( 23 ). Da je izvorni tekst zadržan, moglo bi se tvrditi da to znači da bi za svaki akt donesen tijekom postupka dodjele ugovora trebala postojati mogućnost neposrednog pobijanja. Međutim, budući da je Vijeće na kraju napustilo uvjet „u svim stadijima postupka dodjele ugovora”, čini se da je konačna namjera zakonodavca bila baš suprotna.

45.

Osim toga, ova namjera zakonodavca nije se izmijenila tijekom vremena, kao što to pokazuje Direktiva 2007/66 kojom je izmijenjena Direktiva o pravnim sredstvima. Naime, Direktivom 2007/66 nisu izdvojene nikakve posebne slabosti u mehanizmima pravne zaštite koje države članice nude prije odluke o dodjeli ugovora. Direktivom 2007/66 prije svega je propisan rok mirovanja koji počinje teći odmah nakon odluke o dodjeli ugovora kako bi se izbjeglo prebrzo potpisivanje ugovora i osigurao učinkoviti nadzor same odluke o odabiru.

46.

Treće, o svrsi Direktive o pravnim sredstvima puno je toga rečeno i u pisanim očitovanjima i na raspravi. Bi li opća svrha, ili effet utile (koristan učinak), Direktive o pravnim sredstvima bio ugrožen ako bi se svaki akt donesen tijekom postupka dodjele ugovora moglo (ili ne bi moglo) neposredno pobijati?

47.

Odgovor na to pitanje ovisi naravno o onome što je svrha Direktive o pravnim sredstvima. Nije iznenađujuće da je posebna svrha Direktive o pravnim sredstvima osigurati poduzećima djelotvorne pravne lijekove tako da se, kao što je to navedeno u uvodnim izjavama Direktive, poduzeća ne odvraća od davanja ponuda zbog nedostatka pravnih lijekova, kao i pružiti jamstva u pogledu transparentnosti i nediskriminacije u postupcima nabave.

48.

Međutim, kao i u svakom drugom pravnom području, svaki postupak i postupovna prava koja su njime zajamčena moraju ostati povezani s meritumom i općom svrhom postupka. Ne bi se trebalo dopustiti da postupovna prava prerastu u skupinu prava koja nisu povezana ni sa čime i koja su odvojena od bilo kakve prepoznatljive veze s pravnim položajem konkretnog pojedinca. Metaforički rečeno: postupak može biti dobar sluga, ali loš gospodar.

49.

Smatram da Direktiva o pravnim sredstvima i prava koja su njome utvrđena nisu sami sebi svrha. Ona su sredstvo za postizanje svrhe: utemeljena, pravedna, konkurentna, transparentna i nediskriminatorna odluka o dodjeli ugovora o javnoj nabavi koja je, po mogućnosti, donesena razumno brzo. Ponovivši tako općenito, očito je da je, radi postizanja te svrhe, potrebno uspostaviti ravnotežu između, s jedne strane, pristupa djelotvornom sudskom nadzoru, te, s druge strane, sklapanja ugovora u razumnom roku,

50.

Ako bi, kao što to Komisija predlaže, trebala postojati mogućnost da se bilo koji akt pobija u svako doba, ne bi se popravila brzina postupaka javne nabave (koji brojnim državama članicama nedvojbeno nisu trenutno među najbržim upravnim postupcima ( 24 )). Nadalje, mogućnost pojedinačnog pobijanja pripremnih akata ne bi u stvari dovelo do pojačane djelotvorne sudske zaštite, već do zagušenja sustava ( 25 ). Kao što je sam Sud dao do znanja, potpuno ostvarivanje cilja Direktive o pravnim sredstvima bilo bi dovedeno u pitanje ako bi se natjecatelji ili ponuditelji mogli u svakom trenutku postupka dodjele pozvati na povrede pravila o provedbi javne nabave, što onda obvezuje javnog naručitelja da ponovi cijeli postupak kako bi ispravio te povrede ( 26 ).

51.

Naposljetku, prilikom traženja razumne ravnoteže između suprotstavljenih interesa za neograničeni pristup sudskom nadzoru, s jedne strane, i ekonomičnosti sudskog postupka i opće djelotvornosti postupka, s druge strane, moglo bi biti korisno podsjetiti da ni pravo Unije ni pravni sustavi država članica općenito ( 27 ), ne zahtijevaju neposredan nadzor pripremnih akata.

52.

Što se tiče pripremnih akata koje je donijela Europska unija, ako isključivo pripremni akti ne mogu kao takvi biti predmet tužbe za poništenje, na njihove moguće nezakonitosti moguće se pozvati u prilog tužbi podnesenoj protiv konačnog akta za koji su ti akti predstavljali pripremnu fazu ( 28 ).

53.

Isto tako, što se tiče država članica, Sud je presudio da u okviru nacionalnih akata koji su doneseni tijekom postupka javne nabave, nacionalno pravo treba očuvati mogućnost da se pravni razlozi koji se temelje na povredi prava Unije prethodnom odlukom javnog naručitelja istaknu u prilog pravnom lijeku podnesenom protiv drugih odluka javnog naručitelja ( 29 ).

54.

Zaključno, ne smatram da bi nacionalna pravila, kojima se sudski nadzor pripremnih akata odgađa do kasnijeg stadija, trebalo per se smatrati neusklađenima s Direktivom o pravnim sredstvima, ako je djelotvoran nadzor tih akata omogućen u kasnijem stadiju, a barem pri donošenju odluke o dodjeli ugovora, to jest „najvažnije odluke javnog naručitelja” ( 30 ).

55.

Ako se smatra da je odgoda nadzora određenih vrsta pripremnih akata u skladu s Direktivom o pravnim sredstvima, sljedeće ključno pitanje jest određivanje vrste akata koju se može odgoditi.

56.

Smatram da bi se linija podjele između akata koje se mora izravno pobijati i onih koje se to ne mora, trebala nalaziti između akata koji imaju nepovoljne pravne učinke na poduzetnike i onih koji ne proizvode takve neposredne učinke. Neposredan nadzor mora se propisati za prve, ali ne nužno i za potonje akte.

57.

U presudi Stadt Halle, Sud je već napravio razliku između isključivo pripremnih akata koje se ne može pobijati, kao što su prethodna ispitivanja tržišta ili isključivo pripremni akti koji ulaze u okvir unutarnjeg razmatranja javnog naručitelja ( 31 ) – i odluka javnog naručitelja za koje mora postojati mogućnost pobijanja. On je osobito zaključio da potonje vrste odluka jesu one koje mogu proizvesti pravne učinke. Sud nije pružio više pojedinosti tog zaključka u kontekstu tog predmeta ( 32 ).

58.

Kako bi dalje razvio pristup Suda iz presude Stadt Halle, predlažem to da su na temelju Direktive o pravnim sredstvima države članice dužne propisati neposredan nadzor nezakonitih akata koji na pravni položaj potencijalnog ponuditelja nepovoljno utječu na takav način da tom ponuditelju pretjerano otežavaju ili onemogućuju da nastavi korisno sudjelovanje u postupku javne nabave i time ugrožavaju transparentnost i pošteno tržišno natjecanje u okviru postupka javne nabave.

59.

To bi osobito bio slučaj kada poduzetnik više ne može djelotvorno sudjelovati u tržišnom natjecanju, ili, ako on to još može, kada je tržišno natjecanje značajno narušeno zbog osporenog akta ( 33 ). U presudi Gorssman Air Service, Sud je zaključio da bi osoba trebala odmah podnijeti pravni lijek protiv odluke javnog naručitelja koju smatra diskriminatornom, a kojom su utvrđene specifikacije poziva na nadmetanje ako je se time zapravo isključuje iz postupka dodjele ugovora. Utvrđeno je da to što osoba mora čekati obavijest o odluci o dodjeli ugovora prije nego što može osporiti zakonitost specifikacija nije u skladu s ciljevima brzine i djelotvornosti Direktive o pravnim sredstvima. Za takvu je odgodu početka postupka pravne zaštite utvrđeno da šteti djelotvornoj primjeni direktiva o sklapanju ugovora o javnoj nabavi ( 34 ).

60.

Kada se ova načela konkretno primijene na odluku o dopuštanju natjecatelju da podnese ponudu, čini se da potonja ne utječe nepovoljno na pravni položaj ostalih natjecatelja, osobito u otvorenom postupku u kojem tržišno natjecanje mora biti što šire.

61.

U tom pogledu, nepovoljne pravne učinke, koji moraju imati neposredne posljedice za pravni položaj poduzetnika, treba razlikovati od isključivo činjeničnih posljedica za poduzetnika koji sudjeluju u podnošenju ponuda. Spremno priznajem da odluka o dopuštanju sudjelovanja u otvorenom tržišnom natjecanju drugom natjecatelju može imati stvarne posljedice na položaj drugih natjecatelja. Od njih bi se moglo zahtijevati da reagiraju na neki način i možda prilagode svoju strategiju. No, osim ako se sva pravila o javnoj nabavi tumači kao načela objektivne i apstraktne zakonitosti na koja se svaki mogući natjecatelj može pozivati kao na svoje subjektivno pravo, odluka o dopuštanju natjecateljeva sudjelovanja u postupku (još) ne utječe nepovoljno na njihov pravni položaj.

62.

Naposljetku, odgoda nadzora odluke o dopuštanju natjecateljeva sudjelovanja u postupku nalazi daljnje uporište u činjenici da se čini da razlika između kriterija za odabir i kriterija dodjele postupno nestaje. U otvorenim postupcima, nove direktive o javnoj nabavi izričito dopuštaju preispitivanje ponude prije provjere nepostojanja razloga za isključenje i ispunjenja kriterija za odabir ( 35 ). Također, određene elemente, koji su obično dio postupka odabira kandidata, kao što je organizacija, kvalifikacija i iskustvo osoblja, sada se može ocjenjivati u stadiju dodjele ( 36 ).

63.

Stoga bi bilo suprotno novijem pristupu zakonodavca Unije smatrati da bi samostalan nadzor odluke o dopuštanju natjecateljeva sudjelovanja u postupku, koji je odvojen od nadzora odluke o dodjeli ugovora, trebao proizlaziti iz postojanja zasebnog, samostalnog koraka u postupku dodjele ugovora, ako se ta dva koraka zapravo približavaju ( 37 ).

64.

Iz ovih razloga smatram da Direktiva o pravnim sredstvima ne obvezuje državu članicu da propiše neposredan i samostalan nadzor odluke o dopuštanju sudjelovanja drugog ponuditelja u otvorenom postupku javne nabave. Međutim, pravila države članice moraju osigurati da se prigovor nezakonitosti u pogledu te odluke može iznijeti u prilog tužbi protiv konačne odluke o dodjeli ugovora koja je donesena na temelju prethodnih odluka o dopuštanju sudjelovanja natjecateljâ u postupku.

65.

Što se tiče članka 310. stavka 2. španjolskog Zakona o javnoj nabavi, primjećujem da on razlikuje dvije vrste pripremnih akata koji se donose tijekom postupka javne nabave: i. akte kojima se izravno ili neizravno odlučuje o dodjeli, određuje nemogućnost nastavka postupka ili nemogućnost obrane ili uzrokuje nepopravljiva šteta pravima ili legitimnim interesima, i ii. druge akate koji ne ispunjavaju niti jedan od tih triju kriterija. Ovi prvi mogu biti predmet neposrednog nadzora putem posebnog pravnog sredstva u području javne nabave. Potonje se ne može tako pobijati.

66.

Nije zadaća Suda da tumači nacionalno pravo kako bi utvrdio jesu li cijeli članak 310. stavak 2. i svi mogući pripremni akti koji (ne) mogu biti obuhvaćeni tom odredbom, u skladu s pravom Unije. Predloženi odgovor u ovom mišljenju odnosi se samo na jednu vrstu pripremnih akata: odluku o dopuštanju sudjelovanja drugog ponuditelja u otvorenom postupku javne nabave. Što se tiče drugih pripremnih akata koje se može donositi na temelju španjolskog prava, na nacionalnom je sudu da odluči in concreto sprječava li članak 310. stavak 2. neposredan nadzor pripremnih akata koji proizvode nepovoljne pravne učinke za poduzetnike.

67.

Stoga smatram da se članku 1. stavku 1., članku 1. stavku 3. i članku 2. stavku 1. Direktive o pravnim sredstvima ne protivi nacionalno zakonodavstvo, kao što je ono o kojemu je riječ u glavnom postupku, pod uvjetom da:

68.

S obzirom na predloženi odgovor na prvo pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, nije potrebno, barem prema izričitoj formulaciji pitanja suda koji je uputio zahtjev, dati odgovor na drugo pitanje. Međutim, radi potpunosti i kako bi se u cijelosti pomoglo Sudu, moj sažeti odgovor na drugo pitanje u vezi s izravnim učinkom članka 1. stavka 1. i članka 2. stavka 1. točaka (a) i (b) Direktive o pravnim sredstvima, bio bi sljedeći:

69.

U presudi Koppensteiner Sud je već presudio da su odredbe članka 1. stavka 1. i članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive o pravnim sredstvima bezuvjetne i dovoljno precizne da mogu činiti temelj prava u korist pojedinca koji se može na njih pozvati ( 38 ). Stoga, te odredbe nedvojbeno imaju izravni učinak.

70.

S obzirom na jasan i precizan tekst članka 2. stavka 1. točke (a), kao i njegovu funkcionalnu blizinu članku 2. stavku 1. točki (b), ne vidim razloga zašto se isti zaključak ne bi mogao primijeniti na članak 2. stavak 1. točku (a).

71.

Stoga smatram da sve tri odredbe, to jest članak 1. stavak 1., članak 2. stavak 1. točke (a) i (b) Direktive o pravnim sredstvima, imaju izravni učinak.

72.

Direktiva o pravnim sredstvima zahtijeva djelotvoran, ali ne nužno i jedinstven nadzor. Treba uspostaviti ravnotežu između neograničenog pristupa sudovima tijekom postupka dodjele ugovora te postupovne i sudske ekonomičnosti kako bi se zajamčilo djelotvornu sudsku zaštitu. Ono što je u konačnici bitno jest djelotvoran i brz nadzor same odluke o dodjeli ugovora tijekom kojeg se sve prethodne korake može dovesti u pitanje tako da se može pravodobno otkloniti bilo kakvu nezakonitost.

73.

Tako Direktiva o pravnim sredstvima određuje minimalni prag. Iz gore navedenih razloga ne mislim da je potrebna obveza da se bilo koju odluku javnog naručitelja podvrgne neposrednom i samostalnom nadzoru kako bi se dosegao taj minimalni standard.

74.

Naime, može se zamisliti niz modela koji bi bili u skladu s minimalnim standardima koji su utvrđeni Direktivom o pravnim sredstvima: država članica može odlučiti da nadzor što je više moguće koncentrira u jedan trenutak, u jednu konačnu odluku. Suprotno tomu, druga država članica može odlučiti dopustiti nadzor svakog pojedinog koraka u postupku, ali potom prethodno obrađena pitanja isključiti iz mogućeg nadzora konačne odluke. Stoga postoji određena fleksibilnost, ako u određenom stadiju postoji djelotvoran i brz sudski nadzor svih koraka u postupku dodjele ugovora.

75.

Usto, činjenica da države članice nisu dužne djelovati na temelju minimalnog praga usklađivanja ni na koji način ih ne sprječava da to učine. Konkretno, države članice zasigurno ništa ne zabranjuje propisati opsežnije pravne lijekove, uključujući samostalan i neposredan sudski nadzor pripremnih akata koji se mogu donijeti tijekom postupka dodjele ugovora, ako odluče tako postupiti.

76.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje koje mu je uputio Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Visoki sud Andaluzije) odgovori kako slijedi:

Članku 1. stavku 1., članku 1. stavku 3. i članku 2. stavku 1. Direktive o pravnim sredstvima ne protivi se nacionalno zakonodavstvo, kao što je ono o kojemu je riječ u glavnom postupku, pod uvjetom da: