1. 

Katkad vanjski promatrač koji proučava prethodna pitanja postavljena Sudu bolje sažima ta pitanja nego što to možemo učiniti mi koji se tim pitanjima bavimo. Tako je i u ovom slučaju. Problem koji je povod dvama zahtjevima za prethodnu odluku (jedan se odnosi na tumačenje, a drugi na ocjenu valjanosti), koje su uputila dva francuska suda u sklopu međusobno povezanih sporova, može se opisati sljedećim riječima s bloga ( 2 ) posvećenog tom zadatku, koje je teško bolje izraziti:

„U kalemu toaletnog papira nalazi se kartonska jezgra. Je li taj unutarnji element dio ambalaže higijenskog papira? Ovo je pitanje blokiralo francuske sudove. Odgovor ovisi o riječi ‚ambalaža’ koja se nalazi u Direktivi 94/62/EZ ‚ambalaža i ambalažni otpad’. Kada bi odgovor bio da kartonska jezgra predstavlja ambalažu, moguće osobe na koje bi se odnosila presuda Suda ne bi bili samo francuski proizvođači toaletnog papira nego i proizvođači papirnatih kuhinjskih ručnika te aluminijske ili prozirne plastične folije u Francuskoj. Naprotiv, ako bi odgovor bio niječan, Conseil d’État želio bi znati je li Europska komisija postupila ultra vires odobrivši direktivu o razvoju koja je prekomjerno proširila definiciju ‚ambalaže’. U igri je mnogo milijuna eura.”

2. 

Zapravo, Sud mora odlučiti jesu li kalemi, tube i valjci na koje se namata fleksibilni materijal (primjerice plastična folija, aluminij, papir) i koji se prodaju potrošačima ambalaža u smislu Direktive 94/62/EZ ( 3 ). Ako se te role ( 4 ) razvrstaju kao ambalaža, navedena direktiva primjenjivala bi se na njih, a poduzetnici koji ih stavljaju na tržište ili potrošači proizvoda koji ih sadržavaju morali bi podnijeti troškove njihova recikliranja ( 5 ). Spor se može činiti banalnim, ali ima određenu pravnu složenost i njegove su gospodarske posljedice velike.

3.

U članku 3. točki 1. Direktive 94/62 definira se pojam ambalaže:

„Za potrebe ove Direktive:

‚Ambalaža’ se sastoji samo od:

4.

Članak 3. Direktive 94/62 bio je izmijenjen Direktivom 2004/12/EZ ( 6 ), čijim je člankom 1. utvrđeno:

„Direktiva 94/62/EZ mijenja se kako slijedi:

5.

Prilog I. Direktivi 94/62 Komisija je izmijenila Direktivom 2013/2/EU ( 7 ). Navedeni Prilog glasi:

„Prilog I.

Ilustrativni primjeri za kriterije iz članka 3. stavka 1.

Ilustrativni primjeri za kriterij i.

Ambalaža

[…]

Kalemi, tube i valjci na koje se namataju fleksibilni materijali (npr. plastična folija, aluminij, papir), osim kalema, tuba i valjaka koji su dio proizvodnih strojeva i ne rabe se za predstavljanje proizvoda kao prodajne jedinice.

[…]”

6.

Uvodnom izjavom 2. Direktive 2013/2 potvrđeno je da „[r]adi pravne sigurnosti i usklađivanja tumačenja definicije ,ambalaže’ potrebno je pregledati i izmijeniti popis ilustrativnih primjera radi pojašnjenja dodatnih slučajeva gdje je još uvijek nejasna granica između onoga što jest ambalaža i onoga što nije. Pregled se obavlja na temelju poziva država članica i gospodarskih subjekata na jačanje provedbe direktive i stvaranje ujednačenih uvjeta na unutarnjem tržištu”.

7.

U uvodnoj izjavi 4. Direktive 2013/2 stoji da „Odbor osnovan na temelju članka 21. Direktive 94/62/EZ nije donio mišljenje (o mjerama predviđenima ovom direktivom) pa je stoga Komisija Vijeću podnijela prijedlog koji se odnosi na te mjere i proslijedila ga Europskom parlamentu. Vijeće nije poduzelo mjere u razdoblju od dva mjeseca kako je predviđeno člankom 5.a Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji ( 8 ) pa je stoga Komisija odmah podnijela prijedlog Europskom parlamentu. Europski parlament nije se suprotstavio toj mjeri u roku od 4 mjeseca od gore spomenutog podnošenja”.

8.

Odredbe Direktive 94/62 unesene su u francusko pravo u Code de l’environnement (Zakon o okolišu), čijim je člankom R. 543‑43 stavkom I. propisano:

9.

Ministarskom odlukom od 6. kolovoza 2013., kojom je izmijenjena Ministarska odluka od 7. veljače 2012. o primjerima primjene kriterija kojima je utvrđen pojam „ambalaže” iz članka R. 543‑43 Zakona o okolišu ( 9 ), u francusko je pravo unesena Direktiva 2013/2, a na popis primjera ambalaže dodani su, među ostalima, „[k]alemi, tube i valjci na koje se namataju fleksibilni materijali (primjerice plastična folija, aluminij, papir), osim kalema, tuba i valjaka koji su dio proizvodnih strojeva i ne rabe se za prezentiranje proizvoda kao prodajne jedinice”.

10.

Člankom L. 541‑10 stavkom II. Zakona o okolišu proizvođačima, uvoznicima i distributerima robe propisana je obveza suradnje u sprečavanju i upravljanju otpadom koji stvaraju. U tu svrhu mogu odabrati stvoriti vlastiti sustav prikupljanja i obrade otpada ili pokrenuti zajedničku ekoorganizaciju koja bi bila zadužena za te zadatke i kojoj bi plaćali financijski doprinos. Tim ekoorganizacijama dozvolu izdaje država na razdoblje od najviše šest godina, a može se produljiti. Proizvođač, uvoznik ili subjekti koji stavljaju na tržište robu prodanu s ambalažom dužni su, u skladu s člankom R. 543‑56, financijski doprinositi uklanjanju nastalog otpada.

11.

Predmet C‑313/15 pokrenut je tužbama koje je u siječnju 2013. Tribunalu de commerce de Paris (Trgovački sud u Parizu, Francuska) podnijelo društvo Eco‑Emballages SA, a koje se bavi gospodarenjem ambalažnim otpadom ( 10 ). U njima ( 11 ) je od devetnaest društava s kojima je imalo ugovorne odnose potraživalo plaćanje doprinosa za role koje su ta društva stavljala u prodaju od 1. siječnja 2007. Potraživanja iznose više od 42 milijuna eura, s uključenim porezima.

12.

Poduzetnici koji stavljaju na tržište proizvode s ambalažom i koji su sklopili ugovore s Eco‑Emballagesom moraju mu plaćati godišnji financijski doprinos, izračunat prema cjeniku ovisno o materijalima, težini i količini ambalaže prodane na francuskom tržištu. Zbog toga su dužni u roku od 60 dana od završetka kalendarske godine dati vjerodostojnu izjavu kojom se potvrđuje težina materijala i količina kućanske ambalaže prodane u navedenoj godini.

13.

Tuženi poduzetnici tvrde da tube, kalemi ili cijevi nisu dio pakiranja proizvoda i da se ne mogu smatrati ambalažom koja podliježe obvezi recikliranja iz Direktive 94/62. Zbog toga ih nisu uvrstili u svoje godišnje prijave društvu Eco‑Emballages niti su platili financijski doprinos koji to tijelo od njih traži.

14.

U slučaju da su role ambalaža, navedeni poduzetnici pred nacionalnim sucem tvrde da bi Eco‑Emballages od njih mogao potraživati samo plaćanje doprinosa od datuma kada je Direktiva 2013/2 unesena u francusko pravo, to jest od Ministarske odluke od 6. kolovoza 2013., koja je stupila na snagu 28. kolovoza iste godine, a ne od 2007., kako traži Eco‑Emballages.

15.

S obzirom na suprotstavljene tvrdnje, na probleme u tumačenju direktiva koje su primjenjive na slučaj i na ekonomske posljedice, Tribunal de commerce de Paris (Trgovački sud u Parizu) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Obuhvaća li pojam ambalaže definiran člankom 3. Direktive 94/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 1994. o ambalaži i ambalažnom otpadu, kako je izmijenjena Direktivom 2004/12/EZ, ‚role’ (kaleme, tube i valjke) na koje se namataju fleksibilni materijali, kao što su to papir i plastične folije itd., koji se prodaju potrošačima?”

16.

Neki tuženi poduzetnici u postupku pred nacionalnim sudom naknadno su podnijeli tužbu zbog prekoračenja ovlasti pred Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) za poništenje Ministarske odluke od 6. listopada 2013., kojom je u francusko pravo uvedena Direktiva 2013/2. Pobijali su njezinu valjanost jer, ako se role uvrste u primjere ambalaže, navedenom direktivom ne bi se poštovao pojam ambalaže iz članka 3. Direktive 94/62 te bi se prekoračile granice ovlasti koje Komisija ima u okviru svojih provedbenih ovlasti.

17.

Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (ministar ekologije, održivog razvoja i energije) zatražio je od Conseila d’État (Državno vijeće) da odbaci tužbe jer je pobijanom ministarskom odlukom pravilno prenesena Direktiva 2013/2, čije su odredbe detaljne i bezuvjetne. Prema njegovu mišljenju, nije bilo potrebno postaviti prethodno pitanje, s obzirom na to da ne postoje teškoće u vezi s tumačenjem ove direktive i ona ne krši nijedno opće načelo prava Unije.

18.

Međutim, Conseil d’État (Državno vijeće) prekinuo je postupak dok Sud ne donese odluku o zahtjevu o kojem je riječ u predmetu C‑313/15. Ako bi odgovor na pitanje iz navedenog zahtjeva bio niječan, Sudu postavlja sljedeće pitanje:

„Je li Direktiva Komisije 2013/2/EU od 7. veljače 2013., time što je u primjere ambalaže uključila ‚role’ (kalemi, tube i valjci) na koje se namataju fleksibilni materijali, kao što su to papir i plastične folije itd., koji se prodaju potrošačima, prekršila pojam ambalaže kako je definiran u članku 3. Direktive 94/62/EZ od 20. prosinca 1994. i prekoračila granice ovlasti koje Komisija ima u okviru svojih provedbenih ovlasti?”

19.

Sud je spojio oba predmeta, u kojima su Komisija i Francuska podnijele pisana očitovanja. Usto, u predmetu C‑313/15 dostavili su ih Eco‑Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS zajedno s društvom Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier zajedno s ostalih 11 poduzetnika iz sektora te sektorski sindikat Group’Hygiène. U predmetu C‑530/15 to su učinili Melitta France zajedno s društvom Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier s drugih deset poduzetnika iz sektora i sektorski sindikat Group’Hygiène.

20.

Na raspravi održanoj 4. svibnja 2016. sudjelovali su Eco‑Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, francuska vlada i Komisija. Na zahtjev Suda, njihova očitovanja bila su usredotočena na različite elemente koji čine pojam ambalaže iz Direktive 94/62, na vremensko ograničenje učinaka buduće presude Suda i na nadležnost Komisije za donošenje Direktive 2013/2. Konkretno, opširno su raspravljali o vremenskom učinku koji bi imalo tumačenje pojma ambalaže koje bi mogao dati Sud.

21.

Valja spomenuti da su neki poduzetnici, stranke u sporu u predmetu C‑313/15, pred Općim sudom pobijali valjanost Direktive 2013/2. Njihove su tužbe bile odbačene zbog nedostatka aktivne procesne legitimacije ( 12 ).

22.

U ovom predmetu zbiva se nešto prilično rijetko u praksi Suda, a to je kombinacija prethodnog pitanja za tumačenje koje je postavio nacionalni sudac (Tribunal de commerce de Paris (Trgovački sud u Parizu)) i pitanja za ocjenu valjanosti koje je postavio drugi sud (Conseil d’État (Državno vijeće)), s time da oba, usko povezana spora, počivaju na istoj nesuglasici.

23.

Prvo ću analizirati pitanje tumačenja, a zatim ću se pozabaviti ocjenom valjanosti.

24.

Dvojba Tribunala de commerce de Paris (Trgovački sud u Parizu) ograničena je na to da se utvrdi jesu li pojmom ambalaže iz članka 3. Direktive 94/62, kako je izmijenjena Direktivom 2004/12, obuhvaćene role. O odgovoru će ovisiti sudbina zahtjeva za isplatu koje je iznio Eco‑Emballages protiv poduzetnika koji proizvode stavljaju na tržište.

25.

Na prvi pogled pitanje se može činiti jednostavnim, a odgovor na njega lakim: zdrav razum govori nam da ambalaža služi za omatanje, pakiranje ili sadržavanje robe koja se prodaje potrošačima. Unutarnja tuba koja daje čvrstoću kalemu toaletnog papira ili kuhinjskim papirnatim ručnicima nema tu funkciju i, prema tome, ne može se smatrati ambalažom.

26.

No, mi pravnici znamo da zakonodavci, kao i zakonodavci Unije, ne primjenjuju uvijek zdrav razum kada upotrebljavaju pojmove sadržane u nekom pravnom pravilu. Bilo s pomoću tehnike kojom se određenim riječima daju nova značenja „za potrebe ovog zakona”, bilo sve češćom upotrebom definicija u samim propisima ( 13 ) koje se katkad ne podudaraju s definicijama u rječnicima, sigurno je da se pravni jezik razlikuje od jezika ulice, ponekad toliko pretjerano kao u ovom slučaju.

27.

Pojam ambalaže iz Direktive 94/62 ne podudara se s pojmom koji potrošači daju toj riječi, tako da su bile potrebne tri direktive za njegovo pojašnjenje. Ta okolnost objašnjava postojanje dvaju sporova pred francuskim sudovima koji su uputili zahtjev i odgovarajućih prethodnih pitanja postavljenih Sudu.

28.

Komisija, Francuska i Eco‑Emballages ističu da pravna definicija ambalaže, u skladu s člankom 3. točkom 1. prvim podstavkom Direktive 94/62, kako je izmijenjena Direktivom 2004/12 i dopunjena Direktivom 2013/2, obuhvaća role. One štite proizvod iznutra tijekom prijevoza i predstavljanja potrošaču, omogućuju da ga se očuva i prikazuje za kupnju i kasniju uporabu te su nepovratne. Nebitno je to što nemaju oblik vanjskog pakiranja, s obzirom na široko tumačenje koje pruža Direktiva 94/62.

29.

Usto, Komisija, Francuska i Eco‑Emballages tvrde da su role „prodajna ili primarna ambalaža” u smislu članka 3. točke 1. drugog podstavka pod (a) Direktive 94/62, zato što su osmišljene tako da s proizvodom kojem daju čvrstoću čine prodajnu jedinicu namijenjenu potrošaču ili krajnjem korisniku i ne prodaju se odvojeno.

30.

U konačnici, role ne ispunjavaju tri kriterija za isključenje iz pojma ambalaže iz članka 3. točke 1. trećeg podstavka pod i. Direktive 94/62 koji su bili uvedeni Direktivom 2004/12. Nisu dio fleksibilnog materijala omotanog oko njih, koji se mora odvojiti od role da bi se upotrebljavao; također nisu nužne da bi ga sadržavale, poduprle ga ili štitile i, naposljetku, ne upotrebljavaju se niti se troše niti uklanjaju istodobno kada i proizvod koji je oko njih namotan, već se bacaju nakon što cijeli proizvod bude upotrijebljen, za razliku od, primjerice, onoga što se događa s vrećicom čaja.

31.

Poduzetnici koji su podnijeli očitovanja protive se tvrdnji Komisije, Francuske i društva Eco‑Emballages. Prema njihovu mišljenju, pojam ambalaže nužno se odnosi na dio koji se, ako se već ne omata, barem nalazi izvana. Rola ne sadržava proizvod (primjerice toaletni papir) niti ga štiti, tako da nije riječ o vanjskom omotu, već o unutarnjem sastavnom dijelu.

32.

Ovi poduzetnici tvrde da role ne ispunjavaju uvjete sadržane u članku 3. točki 1. trećem podstavku Direktive 94/62 da bi se predmet smatrao ambalažom. Njihova namjena nije da sadržavaju niti štite proizvod jer on njima nije omotan i ne služe za njegovu zaštitu niti transport od proizvođača do potrošača. Role također ne omogućuju predstavljanje proizvoda jer se na njih ne mogu postaviti informacije namijenjene potrošačima, a koje se nalaze na omotu i ne mogu se staviti u unutarnji element.

33.

Poduzetnici također iznose argument da se role ne uklapaju u definiciju „prodajne ambalaže”, „skupne ambalaže” ili „transportne ambalaže” zato što nisu osmišljene da čine pojedinačnu prodajnu jedinicu jer služe samo tomu da pruže čvrstoću proizvodu; zato što ne mogu sadržavati niti okupljati više proizvoda, niti se mogu odvojiti a da se ne naruši njihova kvaliteta; i zato što ne olakšavaju prijevoz proizvoda s obzirom na to da ih ne sadržavaju niti se njima omataju.

34.

Kada bi se role i mogle razvrstati u ambalažu, poduzetnici misle da ne bi ispunjavale tri uvjeta određena člankom 3. točkom 1. trećim podstavkom pod i. Direktive 94/62. Rola je dio proizvoda i potrošač je ne može odvojiti od njega a da ga ne ošteti; potrebna je cijelo vrijeme dok se proizvod upotrebljava; upotrebljava se istodobno kada i roba koja je na nju namotana i ne može se ukloniti sve dok navedena roba ne bude do kraja potrošena.

35.

Prije svega, trebao bih istaknuti poprilično nejasnu definiciju ambalaže iz članka 3. točke 1. Direktive 94/62. Njezina nejasnoća osobito je zabrinjavajuća jer je riječ o ključnom elementu za određivanje opsega pravnih obveza koje državama, a neposredno i gospodarskim subjektima iz sektora, nameće ta direktiva, čiji je cilj bio upravo uskladiti nacionalne mjere o gospodarenju ambalažom i ambalažnim otpadom ( 14 ).

36.

Nejasnoća je dovela do toga da se, deset godina nakon Direktive 94/62, Direktivom 2004/12 pokušao razjasniti pojam ambalaže, ovog puta uvođenjem triju kriterija i priloga s „ilustrativnim primjerima”, a Komisiji je dana ovlast da ispituje i prema potrebi revidira te primjere. Komisiji je izričito povjereno da „u prvome redu” pronađe rješenja za neke elemente, među kojima se nalaze tube i cilindri oko kojih se omata savitljiv materijal ( 15 ). Dakle, proizlazi da je 2004. postojala nesigurnost u vezi s razvrstavanjem tih proizvoda pod ambalažu, a Komisija je te sumnje morala otkloniti pokretanjem regulatornog postupka.

37.

Uredbom (EZ) br. 219/2009 ( 16 ) izmijenjena je metoda koje se Komisija mora pridržavati kako bi izvršila svoju zadaću. Nejasnoće u vezi s rolama i dalje su postojale, s obzirom na to da je novim tekstom članka 3. točke 1. četvrtog podstavka Direktive 94/62 odobrena Komisijina ovlast da donosi odluke o tubama i valjcima, dodajući da u postupku razrade propisa ne može izmijeniti temeljne elemente navedene direktive ( 17 ).

38.

Komisija je tu ovlast izvršila donošenjem Direktive 2013/2, u čijoj se drugoj uvodnoj izjavi (koju sam ranije naveo) ( 18 ) poziva na razloge pravne sigurnosti i usklađivanja tumačenja definicije „ambalaže” kako bi se opravdalo uključivanje rola (među ostalim predmetima) u „ilustrativne primjere” navedene ambalaže ( 19 ).

39.

Nakon svih ovih izmjena i zakonodavnih zavrzlama ( 20 ), pojam ambalaže iz članka 3. točke 1. Direktive 94/62 definirao se pozitivno i negativno. Što se tiče pozitivnih elemenata, da bi proizvod bio ocijenjen kao ambalaža, mora ispuniti dva kumulativna zahtjeva, na koje je uputio Sud u presudi Plato Plastik Robert Frank ( 21 ), to jest:

40.

Bez obzira na primjedbe koje sam ranije iznio, nadahnute pravilnom uporabom jezika i zdravim razumom, ne mogu ništa drugo nego prihvatiti da role ispunjavaju prvi uvjet postavljen Direktivom 94/62 da bi ih se svrstalo u ambalažu. Nije na tumaču da odbaci ili ne poštuje pravila kada mu ne odgovaraju ili kada su manjkava s jezičnog stajališta nego ih mora primjenjivati bez obzira na to što mu se ne sviđaju.

41.

Sud je utvrdio da popis mogućih funkcija ambalaže iz članka 3. točke 1. prve rečenice Direktive 94/62 nije kumulativan, tako da nema potrebe da role služe istodobno za „sadržavanje, čuvanje, rukovanje, isporuku i predstavljanje robe”, nego je dovoljno da imaju samo jednu od tih funkcija ( 22 ). Drugim riječima, tom odredbom u ambalažu nisu razvrstana samo pakiranja, vanjske zaštite ili posude s kojima se roba stavlja na tržište, kako bi se na prvi pogled moglo pomisliti.

42.

Prema mojem mišljenju, ne može se zanijekati da Komisija, Francuska i Eco‑Emballages imaju pravo kada tvrde da role „štite” iznutra robu koja je na njih namotana. Ta zaštita daje čvrstoću proizvodu tijekom transporta i kada se predstavlja za prodaju potrošaču, s obzirom na to da omogućuje njegovo predstavljanje u obliku valjka. Uz to, rola potrošaču olakšava kasniju uporabu proizvoda.

43.

Rola također pomaže u „predstavljanju” predmeta potrošaču. Protivno mišljenju poduzetnika koji stavljaju proizvode na tržište, predstavljanje se ne očituje samo kroz informacije koje se navode na pakiranjima ili na posudama robe. Pomoću role potrošaču se, primjerice, kalem toaletnog papira, aluminijske folije ili kuhinjskog papira prikladno „predstavlja” za prodaju.

44.

U konačnici, role su jednokratni dijelovi, stvaraju otpad i moraju se reciklirati. Role se ne troše istodobno kada i proizvod koji je na njih namotan, već se bacaju kad se završi s uporabom proizvoda.

45.

Široka definicija ambalaže koja se nalazi u Direktivi 94/62 omogućuje, dakle, da se njome obuhvate i role, u skladu s doktrinom Suda uspostavljenom presudom Plato Plastik Robert Frank, na temelju koje se moglo zaključiti da su plastične vrećice s ručkama koje se daju kupcima u trgovini, besplatno ili za novac, također ambalaža ( 23 ).

46.

Možda ključ valja potražiti u cilju Direktive 94/62, koja je trebala spriječiti i smanjiti utjecaj ambalaže i ambalažnog otpada, osiguravajući tako visoku razinu zaštite okoliša ( 24 ). Zato osobito obvezuje države članice da uvedu sustav koji bi olakšao njihovo prikupljanje i obnovu, iako im pruža određeni manevarski prostor za njegovu organizaciju ( 25 ). Ako se, u skladu s petom uvodnom izjavom i člankom 2. stavkom 1. ( 26 ) Direktive 94/62, ona široko primjenjuje na svu ambalažu koja se stavlja na tržište u Zajednici, usko tumačenje pojma ambalaže, u koje se ne bi uključilo role, bilo bi protivno toj namjeri.

47.

Kriteriji za teleološko i sustavno tumačenje, dakle, jamče ovakvo shvaćanje članka 3. točke 1. Direktive 94/62. S obzirom na opću uporabu rola u proizvodima široke potrošnje u kućanstvu, njihovo neprihvaćanje kao ambalaže značilo bi da se ne reciklira otpad koji od njih nastaje, na štetu cilja zaštite okoliša kojim je nadahnuta Direktiva 94/62.

48.

Manje argumenata potrebno je za analizu drugog uvjeta (pozitivnog) koji je za ambalažu propisan Direktivom 94/62. Zapravo, od triju razreda navedenih i definiranih u članku 3. točki 1. drugom podstavku pod (a) do (c) te direktive (prodajna ambalaža, skupna ambalaža i transportna ambalaža), role odgovaraju prvom razredu, s obzirom na to da su stvorene „da čin[e] proizvod za krajnjeg korisnika ili potrošača na prodajnom mjestu”. Tuba oko koje se namotava toaletni papir potrošaču se prodaje kao cjelina s kalemom papira bez kojeg ne može samostalno postojati i od kojeg se ne može odvojiti u trenutku prodaje.

49.

Osim s pomoću tih pozitivnih obilježja, određivanje pojma ambalaže prema članku 3. točki 1. Direktive 94/62 provodi se negativno. S tom je namjerom u Direktivu 2004/12 unesen novi tekst članka 3. točke 1. trećeg podstavka Direktive 94/62, tako da se definicija „ambalaže” uz to temelji na trima dodatnim „kriterijima”, navedenima pod i. do iii., a ilustrativni primjeri njezine primjene su predmeti koji se nalaze u Prilogu I.

50.

U ovom predmetu primjenjiv je kriterij pod i., tako da se proizvod koji je u skladu s definicijom ambalaže iz Direktive 94/62 neće smatrati takvim ako kumulativno ispunjava tri sljedeća uvjeta za izuzeće:

51.

Prema mojem mišljenju, role ne ispunjavaju prvi od triju (negativnih) uvjeta da bi mogle biti izuzete. Konkretno, nisu „sastavni dio” proizvoda kojem daju čvrstoću, s obzirom na to da se savitljivi materijal koji se na njih namata odvaja od role da bi se upotrebljavao. Kalem plastične kuhinjske folije, primjerice, sadržava plastiku koja će se upotrijebiti za zaštitu hrane, ali središnja rola sama po sebi ne ispunjava tu zadaću i nije dio tog proizvoda, iako valja čekati da se proizvod do kraja potroši kako bi se rola oslobodila.

52.

Naprotiv, role ispunjavaju drugi uvjet jer su nužne da bi „podržavale” proizvod tijekom njegova životnog vijeka, na način da, ako se uklone prije nego što proizvod bude potpuno potrošen, on će se oštetiti i njegova će se uporaba otežati ili onemogućiti.

53.

Što se tiče trećeg uvjeta, role ni njega ne ispunjavaju jer im nije „namjena da se […] zajedno koriste, troše ili odlažu” s proizvodom koji je na njih namotan. Cijev na koju se namata kuhinjski papir ne troši se niti se koristi istodobno kada i dijelovi papira koji se upotrebljavaju. Kada se papir potroši, središnja cijev ostaje i predstavlja otpad koji se mora reciklirati, osim ako nije proizveden od biorazgradivog materijala. Jasna je razlika u odnosu na predmete poput vrećica čaja, kapsula kave ili topivih vrećica za deterdžent, čija se uporaba, potrošnja i odlaganje odvijaju u isto vrijeme kada i proizvoda koji omataju ( 27 ).

54.

Dakle, ako role ne ispunjavaju kumulativno tri uvjeta za izuzeće propisana u članku 3. točki 1. trećem podstavku pod i. Direktive 94/62, potvrđuje se njihova kvalifikacija kao ambalaže na temelju definicije iz tog istog članka. Zakonodavac EU‑a potvrdio je to tumačenje donošenjem Direktive 2013/2, kojom se izmijenio Prilog I. Direktivi 94/62 i kojom se role uvrštavaju u ilustrativne primjere prodajne ambalaže, pod uvjetima koje sam ranije iznio ( 28 ).

55.

Ako Sud prihvati ovo stajalište iz članka 3. točke 1. Direktive 94/62, bit će potrebno, kao što su to zatražili poduzetnici stranke u postupku, odrediti od kojeg bi trenutka njegovo tumačenje nacionalni suci trebali uzeti u obzir. Kao što sam to ranije naveo, vremenska stavka odlučujuća je kako bi se znao datum od kojeg Eco‑Emballages može od poduzetnika koji stavljaju ovakve proizvode na tržište (koji su s njime ugovorno vezani) potraživati plaćanje doprinosa za recikliranje rola. Diskusija o ovom podatku vodila se u glavnom postupku, a i sam je Sud predložio strankama da se izjasne o tome na raspravi, kako je i bilo.

56.

Prema njegovoj ustaljenoj praksi, način na koji Sud, izvršavajući svoju nadležnost koja mu pripada na temelju članka 267. UFEU‑a, tumači pravilo Unije razjašnjava i podrobnije objašnjava značenje i opseg tog pravila, kako ga se treba ili ga se trebalo shvatiti i primjenjivati od trenutka njegova stupanja na snagu. Iz prethodnoga proizlazi da sudac ovako protumačeno pravilo može i trebao bi primjenjivati čak i na pravne odnose nastale i uspostavljene prije presude kojom se odlučuje o zahtjevu za tumačenje, ako su uz to ispunjeni uvjeti koji omogućuju da se pred nadležnim sudovima vodi spor o primjeni navedenog pravila ( 29 ).

57.

Iznimno od ovog pravila, Sud može, prihvaćajući opće načelo pravne sigurnosti koje je u temeljima pravnog poretka Unije, ograničiti mogućnost da se stranke pozovu na odredbu koju je već protumačio da bi ispitao pravne odnose uspostavljene u dobroj vjeri. Da bi se odobrilo ovo ograničenje, moraju biti ispunjena dva bitna kriterija, odnosno dobra vjera zainteresiranih krugova i opasnost od ozbiljnih povreda. Sud je primijenio ovu iznimku kada je postojala opasnost od ozbiljnih gospodarskih posljedica, osobito zbog velikog broja pravnih veza uspostavljenih u dobroj vjeri na temelju propisa za koje se opravdano smatralo da su na snazi i bilo je očito da su pojedinci i nacionalna tijela bili potaknuti ponašati se protivno propisima Unije, zbog znatne objektivne nesigurnosti u pogledu opsega prava Unije, čemu je možda doprinijelo isto ponašanje drugih država članica ili Komisije ( 30 ).

58.

Kada bi se primijenilo opće pravilo ex tunc učinaka presuda Suda donesenih u zahtjevima za prethodnu odluku za tumačenje, role bi se morale smatrati ambalažom, u smislu Direktive 94/62: (a) ili od isteka roka koji imaju države članice za prenošenje te direktive u svoje nacionalno pravo (to jest od 30. lipnja 1996.); (b) ili od stupanja na snagu unutarnjeg pravila o prijenosu, ako je doneseno naknadno, kada je riječ o sporovima među fizičkim osobama.

59.

Međutim, smatram da postoje razlozi da Sud vremenski ograniči učinke svoje presude. S jedne strane, velike su gospodarske posljedice ( 31 ) presude koja bi utjecala na pravne odnose koji su u načelu sklopljeni u dobroj vjeri. Neki od poduzetnika u sporu na raspravi su tvrdili da bi nesigurnost oko toga treba li role smatrati ambalažom ili ne (u vezi s čime se u Francuskoj različita tijela nisu jednoglasno izjasnila) dovela do toga da se ne plaćaju doprinosi ekoorganizacijama kao što je Eco‑Emballages i, jasno, ne bi imala posljedice na potrošače. Kada bi ih morali platiti sada, retroaktivno, poduzetnici koji stavljaju na tržište kućanske proizvode s rolama izgubili bi mogućnost prenijeti taj ekonomski trošak na krajnje potrošače (zakonit prijenos) i morali bi ih podmiriti u cijelosti ( 32 ).

60.

S druge strane, što je osobito važan čimbenik, upravo su same institucije Unije tijekom godina uporne zakonodavne dvosmislenosti svojim ponašanjem doprinosile dvojbama u vezi s tim treba li role smatrati ambalažom.

61.

Direktiva 2004/12 donesena je, među ostalim razlozima, kako bi se pojasnio pojam ambalaže iz članka 3. točke 1. prvog i drugog podstavka Direktive 94/62. Tako je i učinjeno, ali dvojba je ostala. Štoviše, njome je priznato da su postojali neki predmeti koji su razvrstani kao ambalaža, među ostalima, „tube i valjci na koje se namataju fleksibilni materijali” i da je to bilo uzrok rasprave ( 33 ). Umjesto da napokon utvrdi pravnu definiciju tih konkretnih predmeta (za što bi bilo dovoljno uvrstiti ih u Prilog I.), radije je prebacila na Komisiju zadatak da revidira ilustrativne primjere ambalaže, primjenom regulatornog postupka s kontrolom (članak 21. stavak 3. Direktive 94/62).

62.

Komisija nije ispunila ovlast sve do Direktive 2013/2, u kojoj je izričito navela role kao primjere ambalaže, nakon što je priznala da je „nejasna granica između onoga što jest ambalaža i onoga što nije”. U postupku izrade Direktive 2013/2 postojale su uz to netipične okolnosti na koje sam ranije uputio (nepostojanje mišljenja Odbora iz članka 21. Direktive 94/62, činjenica da se Vijeće nije očitovalo u roku od dva mjeseca u skladu s člankom 5.a Odluke 1999/468) ( 34 ).

63.

U tim okolnostima „svjesne šutnje” zakonodavaca Unije o razvrstavanju rola kao ambalaže smatram da bi Sud morao vremenski ograničiti učinke svoje presude. Predlažem da to učini na način da odredi retroaktivnu primjenu od 1. listopada 2013., što je dan nakon isteka roka koji je u Direktivi 2013/2 određen za njezin prijenos u pravne sustave država članica. Tek su tada (kada je francuska država već donijela Ministarsku odluku od 6. kolovoza 2013. kojom je navedena direktiva unesena u njezin pravni poredak) otklonjene sumnje u vezi s razvrstavanjem rola.

64.

Ako Sud potvrdno odgovori na prethodno pitanje koje je postavio Tribunal de commerce de Paris (Trgovački sud u Parizu), to jest ako smatra da su role ambalaža prema Direktivi 2013/2, tada ne bi bilo potrebno rješavati prethodno pitanje o valjanosti koje je uputio Conseil d’État (Državno vijeće). To je pitanje postavljeno samo pod pretpostavkom da Sud niječno odgovori na prvo pitanje. Međutim, ukratko ću ga analizirati, tvrdeći da ne nalazim nijedan razlog da se Direktiva 2013/2 proglasi nevažećom.

65.

Conseil d’État (Državno vijeće) Sudu postavlja pitanje je li Direktivom 2013/2, time što su u njoj role navedene kao primjeri ambalaže, poštovan pojam ambalaže definiran Direktivom 94/62. Također želi znati je li Komisija prekoračila granice ovlasti koje su joj dane u okviru njezinih provedbenih ovlasti.

66.

Prema ustaljenoj praksi Suda, bitne propise u određenom području donosi zakonodavac Unije, koji ih mora unijeti u temeljno zakonodavstvo. Odredbe kojima se utvrđuju ključni elementi temeljnog zakonodavstva, za čije je donošenje nužno donijeti političke odluke sadržane u samim odgovornostima zakonodavca Unije, ne mogu se delegirati niti biti donesene u provedbenim aktima ( 35 ). Provedbeni akti ne smiju mijenjati ključne elemente temeljnog zakona niti ga nadopunjavati novim bitnim elementima ( 36 ).

67.

Sud je također pojasnio da bi se utvrđivanje „ključnih” elemenata materije trebalo temeljiti na objektivnim čimbenicima koji mogu biti podvrgnuti sudskom nadzoru, pri čemu treba uzeti u obzir značajke i posebnosti predmetnog područja ( 37 ).

68.

Komisija je provedbenu Direktivu 2013/2 donijela primjenom ovlasti sadržane u članku 3. točki 1. in fine Direktive 94/62, koja je unesena Direktivom 2004/12 i izmijenjena Uredbom br. 219/2009. Ako je u skladu s tom ovlasti Komisija mogla donijeti „mjere namijenjene izmjeni elemenata […] koji nisu ključni”, smatram da se u ovom slučaju poštovala ta mjera opreza. Kada je Komisija Direktivom 2013/2 role unijela među primjere ambalaže u Prilog I. Direktivi 94/62, prema mojem mišljenju, nije djelovala ultra vires temeljnog normativnog akta, nego u okviru ovlasti koje su joj povjerili zakonodavci Unije.

69.

U materijalnom smislu, uvođenjem rola kao primjera ambalaže ne mijenja se nijedan ključan element temeljnog normativnog akta. Točnije, ne narušava se pojam ambalaže iz Direktive 94/62, dopunjene Direktivom 2004/12. Direktivom 2013/2 Komisija je poštovala izričitu ovlast zakonodavaca Unije koji su joj povjerili zadatak da u Prilog I. doda druge primjere ambalaže kako bi se razjasnile moguće dvojbe gospodarskih subjekata i država članica.

70.

Usto, role su u Prilog I. Direktivi 94/62 uvedene u skladu s postupkom koji je za navedeno prenošenje izričito propisan temeljnim normativnim aktima. Konkretno, u članku 21. stavku 3. Direktive 94/62 navodi se uporaba regulatornog postupka s kontrolom, propisanog Odlukom 1999/468, kako je izmijenjena Odlukom 2006/512/EZ ( 38 ) i Uredbom br. 219/2009, koja je bila privremeno na snazi na temelju članka 12. Uredbe (EU) br. 182/2011 ( 39 ), kojom je stavljena izvan snage Odluka 1999/468. Budući da je Direktiva 2013/2 bila odobrena u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom, zakonodavci Unije (Parlament i Vijeće) i Regulatorni odbor imali su mogućnost usprotiviti se sadržaju prijedloga, što nisu učinili.

71.

Prema tome, ne vidim nijedan razlog da se Direktiva 2013/2 proglasi nevažećom.

72.

Slijedom navedenih razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja su postavili Tribunal de commerce de Paris (Trgovački sud u Parizu, Francuska) i Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odgovori na sljedeći način: