1.

U skladu s poljskim pravom samo nositelji odobrenja za vođenje kasina mogu priređivati igre s kuglicama, kartama, kockicama i na automatima (u daljnjem tekstu: zahtjev u pogledu odobrenja). Osim toga, igre s kuglicama, kartama, kockicama i na automatima mogu se priređivati samo u kasinima (u daljnjem tekstu: ograničenje u pogledu lokacije).

2.

Tuženici iz glavnog postupka optuženi su da su bez odobrenja priređivali igre na automatima za igre na sreću. U svoju obranu tvrde da zahtjev u pogledu odobrenja je „tehnički propis” u smislu Direktive 98/34 ( 2 ) koji nije dostavljen Komisiji. Stoga se poljska tijela ne mogu na njega pozivati u postupku protiv njih.

3.

Nije sporno da zahtjev u pogledu odobrenja nije dostavljen Komisiji. Nacionalni sud svojim pitanjem traži pojašnjenje u pogledu posljedica nedostavljanja. Međutim, prije razmatranja tih posljedica nužno je osvrnuti se na prethodni problem: odnosno, je li zahtjev u pogledu odobrenja uopće „tehnički propis”? Ako ne, tada i ne postoji obveza dostave.

4.

U skladu sa zahtjevom Suda u ovom će se mišljenju analizirati jedino taj prethodni problem i opće pitanje koje iz njega slijedi: u kojoj se mjeri treba smatrati da su sustavi odobrenja za određene vrste djelatnosti, odnosno usluge, obvezu dostave za „tehničke propise” primjenjive na proizvode, odnosno robu?

5.

Članak 1. sadržava nekoliko relevantnih definicija:

[…]

6.

U članku 8. stavku 1. Direktive 98/34 predviđeno je:

„Pridržavajući se članka 10., države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako to već nije pojašnjeno u nacrtu.

[…]”.

7.

U članku 6. stavku 1. poljskog Zakona o igrama na sreću ( 3 ) predviđeno je:

„Za priređivanje igara s kuglicama, kartama, kockicama i na automatima potrebno je imati dozvolu za vođenje kasina.”

8.

U članku 14. stavku 1. Zakona o igrama na sreću ( 4 ) predviđeno je:

„Priređivanje igara s kuglicama, kartama, kockicama i na automatima dopušteno je samo u kasinima.”

9.

G. M. i M. S., tuženici u glavnom postupku, optuženi su da su u barovima u Poljskoj priređivali igre na automatima za igre na sreću a da pritom nisu posjedovali dozvolu za vođenje kasina u skladu sa zahtjevom u pogledu odobrenja iz članka 6. stavka 1. Zakona o igrama na sreću.

10.

Nacionalni sud je u prvostupanjskom postupku presudio da zahtjev u pogledu odobrenja je „tehnički propis” u smislu Direktive 98/34. Budući da zahtjev u pogledu odobrenja nije dostavljen Komisiji, prvostupanjski nacionalni sud je zaključio da se ne može primijeniti na tuženike. Pritom se pozvao na presudu Suda u predmetu Fortuna ( 5 ). Sud je u presudi Fortuna, među ostalim, zaključio da članak 14. stavak 1. Zakona o igrama na sreću (odnosno ograničenje u pogledu lokacije) je „tehnički propis”.

11.

Nadležno poljsko tijelo (Naczelnik Urzędu Celnego I w Łodzi (Ravnatelj carinskog ureda u Łódzu) (u daljnjem tekstu: NUC)) protiv presude prvostupanjskog suda podnijelo je žalbu pred Sąd Okręgowy w Łodzi (Regionalni sud u Łódzu). Potonjem je poznata sudska praksa u kojoj je Sud presudio da neispunjenje obveze dostavljanja „tehničkih propisa” Komisiji ima za posljedicu da se na takve propise nije moguće pozivati u postupcima protiv pojedinaca ( 6 ). Međutim, nacionalni sud dvoji treba li se isti pristup primijeniti na zahtjev u pogledu odobrenja s obzirom na posebnu narav dotičnog sektora (igre na sreću). Zbog tih je sumnji nacionalni sud odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće pitanje:

„Može li se članak 8. stavak 1. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL 1998., L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.) tumačiti na način da je u slučaju nedostavljanja propisa koje se smatra tehničkim propisima moguće razlikovanje posljedica tako da u slučaju propisa koji se odnose na slobode koje ne podliježu ograničenjima članka 36. Ugovora o funkcioniranju Europske unije nedostavljanje za posljedicu mora imati da se ti propisi ne smiju primjenjivati u određenom postupku, dok u slučaju propisa koji se odnose na slobode koje podliježu ograničenjima članka 36. Ugovora nacionalni sud koji je istovremeno i sud Unije može ispitati ispunjavaju li ti propisi unatoč nedostavljanju zahtjeva iz članka 36. Ugovora i mogu li biti primijenjeni?”

12.

Pisana očitovanja podnijeli su NUC, koji je žalitelj u glavnom postupku, G. M., koji je jedan od tuženika u glavnom postupku, Komisija te poljska, belgijska, grčka i portugalska vlada. NUC, G. M., poljska i belgijska vlada te Komisija iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 20. travnja 2016.

13.

U skladu sa zahtjevom Suda ovo će mišljenje biti ograničeno na analizu prethodnog problema je li zahtjev u pogledu odobrenja uopće „tehnički propis”.

14.

Smatram da nije. Sudu predlažem dva alternativna načina kojima može doći do tog zaključka.

15.

Prvi način je sljedeći: nakon navođenja različitih kategorija „tehničkih propisa” na temelju Direktive 98/34 (odjeljak B) i iznošenja kratkog pregleda relevantne sudske prakse (odjeljak C.1.), predlažem da zahtjevi u pogledu prethodnog odobrenja nisu „tehnički propisi” (odjeljak C.2.). U mjeri u kojoj se zahtjev u pogledu odobrenja može odvojiti od ograničenja u pogledu lokacije, smatram da prvonavedeni nije „tehnički propis” koji se mora dostaviti čak i ako potonje jest takav propis koji se mora dostaviti (odjeljak C.3.).

16.

Drugi način (odjeljak E) bi Sud možda odveo još dalje. Međutim, smatram da je on toga vrijedan. Tim se alternativnim načinom Sudu predlaže da preispita postupno širenje pojma „ostali zahtjevi” na uređivanje usluga općenito, te na sustave prethodnog odobrenja za usluge konkretno. Ako se to širenje ne ocijeni, ono će vjerojatno dovesti do de facto nametanja opće obveze dostave i za usluge, pri čemu je jedina osnova tog širenja ta da propisi o uslugama mogu imati određeni dodirni učinak na proizvode koji se koriste za pružanje tih usluga. Takav razvoj smatram problematičnim. Potrebno ga je izbjeći.

17.

Pojam tehnički propis iz članka 1. točke 11. Direktive 98/34 obuhvaća četiri kategorije mjera. To su sljedeće kategorije: (i) „tehničk[e] specifikacij[e]” kako su definirane u članku 1. točki 3. direktive, (ii) „ostali zahtjevi”, kako su definirani u članku 1. točki 4. direktive, i (iii) „propis[i][…] kojima [se] zabranjuje proizvodnj[a] i uvoz proizvoda odnosno stavljanje na tržište ili uporab[a]”, koji se navode u članku 1. točki 11. direktive. Osim toga, tu su i (iv) određena pravila i ograničenja koja se odnose na usluge informacijskog društva ( 7 ), ali koja nisu relevantna u ovom predmetu.

18.

Što se tiče (i), zahtjev u pogledu odobrenja o kojem je riječ u ovom predmetu ne ulazi u tu kategoriju jer se ne odnosi na proizvode koji se koriste u kontekstu igara na sreću ili na njihova pakiranja kao takva te se njime ne „određuju njihova svojstva” ( 8 ).

19.

Što se tiče (iii), da bi nacionalna mjera ulazila u tu kategoriju, njezino područje primjene mora znatno nadilaziti ograničenja određenih mogućih uporaba dotičnog proizvoda i odnositi se na mjere koje ne omogućuju nikakvu drugu uporabu kojoj proizvod razumno može poslužiti, osim isključivo marginalne ( 9 ). To nije slučaj sa zahtjevom u pogledu odobrenja. Njime se ne zabranjuje uporaba nijednog proizvoda u potpunosti, nego se postavljaju preduvjeti za njihovu uporabu.

20.

Što se tiče (ii), ta kategorija obuhvaća, osobito, mjere čiji je cilj zaštititi potrošače i utjecati na životni ciklus proizvoda. Opseg te kategorije manje je jasan pa ću njega podrobno razmotriti u sljedećem odjeljku.

21.

Sud je u nekoliko predmeta razmatrao primjenu Direktive 98/34 na sektor kockanja: Lindberg ( 10 ), Komisija/Grčka ( 11 ), Fortuna ( 12 ), Berlington ( 13 ) i Ince ( 14 ). Svi su oni relevantni za tumačenje pojma „ostali zahtjevi”. Ukratko ću ih razmotriti u nastavku.

22.

Predmet Lindberg odnosio se na zabranu priređivanja igara na sreću na određenim posebnim vrstama automata u Švedskoj (lyckohjulsspel (kolo sreće)). Sud je u svojoj presudi utvrdio da bi dotična zabrana mogla predstavljati „ostale zahtjeve” ili „mjeru kojom se zabranjuje proizvodnja i uvoz proizvoda odnosno stavljanje na tržište ili uporaba”. Da bi spadala u potonju kategoriju, zabrana ne smije „omogućavati ikakvu drugu uporabu koja se od dotičnog proizvoda razumno može očekivati, osim isključivo marginalne”. Da bi predstavljala „ostale zahtjeve”, mjera bi morala značajno utjecati na sastav ili prirodu proizvoda ili njegovu prodaju. Klasifikacija mjere naposljetku je prepuštena nacionalnom sudu ( 15 ).

23.

U predmetu Lindberg Sud je također bio upitan koliko je važno to što je zabrana zamijenila zahtjev u pogledu dozvole. Sud je utvrdio da nacionalna mjera ne bi predstavljala „tehnički propis” da je bila zahtjev u pogledu dozvole, a ne zabrana. Pritom je Sud citirao svoju sudsku praksu prema kojoj „nacionalne odredbe ograničene na propisivanje uvjeta za poslovni nastan poduzetnika, poput odredbi koje obavljanje profesionalne djelatnosti uvjetuju prethodnim odobrenjem, nisu „tehnički propisi” ( 16 ).

24.

Predmet tog postupka zbog povrede bio je grčki zakon kojim je određena široka zabrana električnih i elektroničkih igara izvan kasina. Sud je presudio da je zabrana „tehnički propis” ( 17 ). Iako nije to izričito naveo, čini se da je Sud smatrao da je grčka mjera znatno utjecala na prodaju i da je predstavljala „ostale zahtjeve” u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34 ( 18 ). To je potkrijepljeno kasnijom presudom Berlington (vidjeti u nastavku) u kojoj je Sud pozivajući se na presudu Komisija/Grčka ( 19 ) presudio da je zabrana iskorištavanja automata za igre na sreću izvan kasina predstavljala „ostale zahtjeve”.

25.

I predmet Fortuna odnosio se na poljski Zakon o igrama na sreću, o kojem je riječ i u ovom predmetu. Sud je u svojoj presudi u predmetu Fortuna presudio da ograničenje u pogledu lokacije iz članka 14. stavka 1. poljskog Zakona o igrama na sreću, koje samo kasinima dopušta da priređuju igre na sreću na automatima, jest „tehnički propis”. Ponovno se čini, iako to nije izričito navedeno, da se smatralo da ograničenje u pogledu lokacije ima značajan utjecaj na prodaju te da zato predstavlja „ostale zahtjeve” ( 20 ).

26.

Predmet Fortuna odnosio se i na određene prijelazne odredbe Zakona o igrama na sreću. U tim je prijelaznim odredbama, u biti, određeno razdoblje mirovanja u pogledu postojećih odobrenja za obavljanje djelatnosti povezanih s igrama na sreću na automatima s malim dobicima (drugim riječima, bilo je zabranjeno izdavanje novih odobrenja ili produljenje ili izmjena postojećih). Sud je presudio da su prijelaznim odredbama nametnuti uvjeti koji su mogli utjecati na prodaju automata za igre na malim dobicima. Kao takve, mogle su predstavljati „ostale zahtjeve” utoliko što su značajno utjecale na prirodu ili prodaju tih automata. Ocjena potonjeg uvjeta ostavljena je nacionalnom sudu. To je u suprotnosti s ograničenjem u pogledu lokacije, u vezi s kojim je Sud (posredno) odlučio o pojmu „značajan utjecaj” i to nije prepustio nacionalnom sudu.

27.

Predmet Berlington odnosio se na peterostruko povećanje poreza koji su se primjenjivali na automate za igre na sreću i na zabranu iskorištavanja automata za igre na sreću izvan kasina. Sud je u svojoj presudi presudio da povećanje poreza nije de facto„tehnički propis” jer ga nije pratila nijedna druga „tehnička specifikacija” ili „ostali zahtjevi” ( 21 ).

28.

Sud je također izričito potvrdio da pridržavanje priređivanja određenih igara „isključivo casinima predstavlja ‚tehnički propis’ u smislu članka 1. točke 11. direktive, ako može znatno utjecati na narav ili prodaju proizvoda koji se koriste u tom kontekstu […]. Međutim, zabrana iskorištavanja automata za igre na sreću izvan casina […] može znatno utjecati na [narav] ili prodaju tih automata […] na način da umanjuje prilike za njihovu upotrebu” ( 22 ).

29.

Predmet Ince odnosio se na odredbu njemačkog Državnog ugovora o igrama na sreću koja uređuje priređivanje sportskog klađenja i posredovanje u istom. Smatralo se da Državni ugovor sadržava određene odredbe koje su se mogle kategorizirati kao „propisi o uslugama” u smislu članka 1. točke 5. Direktive 98/34. Međutim, druge odredbe Državnog ugovora poput onih kojima se „uvodi obveza ishođenja dozvole za organizaciju i prikupljanje sportskih oklada” nisu predstavljale „tehničke propise”. Sud je u tom zaključku ponovio formulaciju o odobrenjima iz presude Lindberg (vidjeti točku 23. supra).

30.

U presudama Lindberg i Ince jasno je navedeno da sustavi prethodnog odobrenja nisu „tehnički propisi”. Stoga, a fortiori, ne predstavljaju „ostale zahtjeve” u smislu članka 1. točke 4. Direktive 98/34.

31.

Taj se navod prvi put javlja u presudi Suda u predmetu CIA Security ( 23 ). Sud je u tom predmetu bio upitan je li zahtjev na temelju belgijskog prava u pogledu prethodnog odobrenja za vođenje zaštitarskog poduzeća ( 24 ) bio „tehnički propis” u skladu s Direktivom 83/189 ( 25 ), prethodnicom Direktive 98/34. Sud je utvrdio da nije jer se pojam „tehnička specifikacija” (koja jest srž definicije tehničkog propisa u Direktivi 83/189) ne primjenjuje na odredbe kojima se određuju „uvjeti u pogledu poslovnog nastana zaštitarskih poduzeća” ( 26 ).

32.

Zaključak iz presude CIA Security da sustav prethodnih odobrenja nije „tehnički propis” otada je izričito primjenjivan u kontekstu Direktive 98/34 (uporabom formulacije citirane u točki 23.) ( 27 ). Stoga je očito relevantan za način na koji se „ostali zahtjevi” trebaju tumačiti na temelju nove direktive. U daljnjem tekstu ću pravilo kojim se sustavi prethodnih odobrenja isključuju iz opsega „tehničkih propisa” nazivati „iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem”.

33.

U predmetu Fortuna nesumnjivo je dovedena u pitanje iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Sud je u predmetu Fortuna prihvatio da određene odredbe Zakona o igrama na sreću mogu predstavljati „ostale zahtjeve”.

34.

Jedan od Komisijinih argumenata u njezinim pisanim i usmenim očitovanjima je da je presudom Fortuna pobijena iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Komisija tvrdi da zahtjev u pogledu odobrenja, s obzirom na presudu Fortuna, jest „tehnički propis” ( 28 ).

35.

Ne slažem se s time. Smatram da se presudom Fortuna nije namjeravalo pobiti iznimku iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Sukladno iznimci iz presude CIA u vezi s odobrenjem, zahtjevi u pogledu prethodnog odobrenja nisu „tehnički propisi”. Nasuprot tomu, predmet Fortuna odnosio se na prekid u izdavanju odobrenja – drugim riječima, odobrenja su bila obvezna, ali se tijekom razdoblja mirovanja nijedno nije izdalo ( 29 ). Stoga je moguće razlikovati situaciju iz predmeta Fortuna od one iz ovog predmeta.

36.

Osim toga, činjenicu da se presudom Fortuna nije namjeravala dovesti u pitanje iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem potvrđuje kasnija presuda Ince, u kojoj se ta iznimka izričito primijenila ( 30 ).

37.

Naposljetku, kao općenitije zapažanje, mnogo toga ovisi o kvalifikaciji mjere kao „tehničkog propisa”. Ako mjera nije „tehnički propis”, nije je nužno dostaviti. Ako jest, mora je se dostaviti ili će biti neprimjenjiva. Uz ispriku za igru riječima, u tom kontekstu „visokih uloga” prednost iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem je da predstavlja jasno i lako primjenjivo pravilo. Njezino ukidanje i podvrgavanje sustava odobrenja testu u pogledu pitanja imaju li „značajan utjecaj” na sastav, prirodu ili prodaju proizvoda imaju goleme posljedice u pogledu pravne sigurnosti. Smatram da to nije mogla biti namjera Suda u predmetu Fortuna.

38.

U zahtjevu u pogledu odobrenja navodi se da je „za priređivanje igara s kuglicama, kartama, kockicama ili na automatima potrebna [...] dozvola za vođenje kasina”. Da u toj rečenici nema riječi „za vođenje kasina”, nesumnjivo smatram da bi se iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem primjenjivala na ovaj predmet. Odredba ne bi spadala u okvir pojma „ostali zahtjevi” i, općenito, pojma „tehnički propis”.

39.

Stvar su zakomplicirale opisne, pojašnjavajuće riječi „za vođenje kasina”. Komisija u biti tvrdi da te riječi stvaraju „usku vezu” između zahtjeva u pogledu odobrenja i ograničenja u pogledu lokacije. Budući da potonji pojam jest „tehnički propis”, kako je navedeno u presudi Fortuna, to mora biti i prvonavedeni.

40.

Ne slažem se s time iz sljedećih razloga.

41.

Kao prvo, sustavi prethodnih odobrenja za usluge vrste o kojoj se radi u ovom predmetu često su pridruženi materijalni uvjeti i ograničenja ( 31 ). Ti materijalni uvjeti i ograničenja svakako mogu predstavljati „tehničke propise” te se kao takvi trebaju dostaviti. Međutim, ne smatram da ti uvjeti i ograničenja automatski vrijede za sam zahtjev u pogledu odobrenja ( 32 ). Naime, upravo suprotno, praktična vrijednost iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem bila bi ugrožena pa bi se područje primjene obveze dostave moglo potencijalno znatno proširiti. Kako je gore spomenuto, takav bi razvoj mogao dovesti u pitanje valjanost brojnih sustava prethodnih odobrenja za usluge, čime bi se stvorila pravna nesigurnost.

42.

Kao drugo, NUC je na raspravi potvrdio da ne postoje zasebni postupci za ishođenje odobrenja ili „prethodne dozvole” na temelju članka 6. stavka 1. Zakona o igrama na sreću ni za ishođenje dozvole za vođenje određenog kasina na temelju članka 14. stavka 1. tog zakona. Međutim, NUC je također potvrdio da zahtjev u pogledu odobrenja i ograničenje u pogledu lokacije nisu ista stvar. Primjerice, moguće je utvrditi postojanje povrede ograničenja u pogledu lokacije na temelju ex post kontrole bez automatskog ukidanja nositeljevog odobrenja.

43.

Osim toga, poljska vlada je na raspravi istaknula da se ograničenje u pogledu lokacije iz članka 14. stavka 1. uopće ne može smatrati elementom postupka izdavanja odobrenja. Svrha je ograničenja u pogledu lokacije, zajedno s Kaznenim zakonom, da se sankcionira priređivanje igara na sreću u, primjerice, barovima i restoranima.

44.

S obzirom na ta razmatranja, čini mi se jasnim da zahtjev u pogledu odobrenja i ograničenje u pogledu lokacije imaju različita područja primjene i različite svrhe pa se oba ne mogu jednostavno smatrati „tehničkim propisima” zato što postoji navodna „uska veza” između njih.

45.

Kao treće, glavna Komisijina zabrinutost u vezi sa zahtjevom u pogledu odobrenja je da se u njemu izričito upućuje na ograničenje u pogledu lokacije riječima „za vođenje kasina”. Međutim, nije mi jasno znače li te riječi to da u zahtjevu u pogledu odobrenja postoje dodatna zemljopisna ili druga ograničenja koja nadilaze ograničenje u pogledu lokacije. To je, u konačnici, pitanje tumačenja nacionalnog prava koje treba ostaviti nacionalnom sudu ( 33 ). Ne preispitujući to tumačenje, zahtjev u pogledu odobrenja ne bi se trebao smatrati „tehničkim propisom” ako bi nacionalni sud zaključio da riječi „za vođenje kasina” ne nameću ograničenja koja nadilaze ograničenje u pogledu lokacije.

46.

Svrha zahtjeva u pogledu dostave iz Direktive 98/34 je „preventivni nadzor radi zaštite slobodnog kretanja robe” ( 34 ), odnosno omogućavanje ex ante kontrole potencijalnih ograničenja slobodnog kretanja robe. Ograničenje u pogledu lokacije u svojem sadašnjem obliku je dostavljeno te ispitano. Dostava ostalih odredbi koje tek upućuju na ograničenje u pogledu lokacije, što se čini da je slučaj sa zahtjevom u pogledu odobrenja, ne bi doprinijelo svrsi direktive ( 35 ).

47.

Analogijom, postoji ustaljena sudska praksa prema kojoj na temelju Direktive 98/34 ne postoji obveza dostave nacionalne mjere „koja, bez dodavanja novih ili dodatnih specifikacija, preuzima ili zamjenjuje postojeće tehničke propise koji […] su propisno dostavljeni” ( 36 ).

48.

Ukratko, činjenica da članak 6. stavak 1. Zakona o igrama na sreću sadržava zahtjev u pogledu odobrenja, ali istodobno upućuje na ograničenje u pogledu lokacije, nije od pomoći. Međutim, smatram da nije opravdano na temelju toga uključiti zahtjev u pogledu odobrenja u područje primjene Direktive 98/34, uza sve posljedice koje to podrazumijeva.

49.

S obzirom na gore navedeno, te podložno tumačenju odnosa između članka 6. stavka 1. i članka 14. stavka 1. Zakona o igrama na sreću koje će dati nacionalni sudovi, smatram da nacionalno pravilo, kao što je zahtjev u pogledu odobrenja predviđen u članku 6. stavku 1. Zakona o igrama na sreću, nije „tehnički propis” u smislu Direktive 98/34.

50.

Unatoč gore navedenom, te ako bi Sud zaključio da se zahtjev u pogledu odobrenja i ograničenje u pogledu lokacije ne mogu razdvojiti na način na koji predlažem, ili da se iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem mora preispitati u svjetlu presude Fortuna, potrebno je potpunije razmotriti definiciju „tehničkog propisa” te, konkretno, „ostalih zahtjeva”.

51.

Snažno dvojim da je opravdano proširiti pojam „ostali zahtjevi” na sustave prethodnih odobrenja za usluge, kako se, u biti, predlaže u predmetnom slučaju. U nastavku iznosim svoje glavne zabrinutosti.

52.

Kao prvo, postoji rizik od pretjeranog i nepredvidivog proširenja područja primjene zahtjeva u pogledu dostave.

53.

Mjera spada u „ostale zahtjeve” ako se „[odnosi na] proizvod” te utječe na „uvjete uporabe” tog proizvoda na način koji može „značajno utjecati” na njegovu „prodaju”.

54.

Mjere koje se odnose na pružanje usluga uvijek će imati određeni neizravan utjecaj na robu. Pružanje svake usluge uključuje uporabu proizvoda u nekom trenutku. Vozači taksija koriste automobile, operateri radio stanica koriste zvučnu opremu, računovođe koriste kalkulatore, a odvjetnici koriste olovke, papir i povremeno pravne knjige. Nadalje, svi koriste računala za praktično sve vrste usluga koje se danas pružaju. U svim tim slučajevima moguće je tvrditi da će podvrgavanje određene usluge zahtjevu u pogledu odobrenja smanjiti broj pružatelja usluga, čime će se neizravno smanjiti količina proizvoda koji se koriste za njihovo pružanje, što će pak utjecati na prodaju tih proizvoda. Ukratko, uvjetovanje pružanja svake pojedine od gore navedenih usluga prethodnim odobrenjem imat će određeni dodirni učinak na potrošnju proizvoda koji se za to koriste.

55.

Znači li to da sustavi prethodnih odobrenja u svim tim slučajevima predstavljaju „ostale zahtjeve” koji se moraju dostaviti? Smatram da odgovor očito mora glasiti „ne”. Ali gdje treba povući granicu?

56.

G. M. je na raspravi naveo da je prodaja automata za igre na sreću značajno opala nakon uvođenja zahtjeva u pogledu odobrenja.

57.

Međutim, značenje pojma „ostali zahtjevi” ne može se svesti na pitanje obujma trgovine. Razlog tomu je prije svega taj što definicija „ostalih zahtjeva” izričito govori o „prodaji” (ne o trgovini) te uključuje druge važne uvjete, osobito da se mjere „[odnose na] proizvod[e]”. Razlog je i taj što će sustavi prethodnih odobrenja za usluge uvijek utjecati na obujam trgovine nekim proizvodom. Ako bi zahtjev u pogledu dostave ovisio o ex ante ocjeni hoće li mjera imati značajan utjecaj na trgovinu, smatram da bi to predstavljalo recept za pretjeranu pravnu nesigurnost u pogledu toga koje se mjere moraju dostaviti ( 37 ) ili jednostavno poziv da se Komisiji apsolutno sve dostavi ( 38 ). Za dokaze te pravne nesigurnosti dovoljno je razmotriti sam predmet Fortuna. Taj je predmet rezultirao brojnim proturječnim nacionalnim presudama o tome kako se test „značajnog utjecaja” treba primijeniti ( 39 ).

58.

Kao drugo, neizravni učinci pogrešne ocjene obveze dostave dodatan su razlog za maksimalno povećanje pravne sigurnosti u definiciji pojma „tehnički propis”. To je osobito slučaj s obzirom na „izravne i ozbiljne posljedice” ( 40 ) koje nepredvidivost određenih pravila može imati na odnose između privatnih stranaka, odnosno na subjekte koji nemaju veze s nedostavljanjem. Presuda CIA Security primjer je takve situacije. Taj se predmet odnosio na građanski spor između dviju privatnih stranaka. Činjenica da se jedna od tih stranaka u svoju obranu nije mogla pozvati na „tehnički propis” zato što on nije bio dostavljen sadržajno je utjecala na ishod tog spora ( 41 ).

59.

Kao treće, osim utjecaja nedostavljanja na privatnopravne odnose, čest je bio slučaj da države članice nisu dostavile mjere pa se na to nedostavljanje pozivalo u prilično neočekivanim okolnostima, bez ikakve vidljive veze s izvornim područjem primjene dotične nacionalne mjere. Primjerice, na nedostavljanje se pozivalo kako bi se izbjegla kaznena odgovornost ( 42 ).

60.

Treba priznati da gorenavedene posljedice nedostavljanja nisu naišle na opće odobravanje ( 43 ). Proširenje pojma „ostali zahtjevi” tako da obuhvaća zahtjeve koji se prije svega odnose na usluge (a ne na robu), osobito sustave prethodnih odobrenja i zahtjeve u pogledu lokacije ( 44 ), vjerojatno će samo povećati broj takvih scenarija.

61.

Kao četvrto, tijekom 80.-ih godina prošlog stoljeća Sud se suočavao sa „širenjem područja primjene slobodnog kretanja”. Pred nacionalnim se sudovima za razne vrste mjera kojima se uređivao način prodaje proizvoda tvrdilo da utječu na trgovinu. U stvarnosti, mnogima od dotičnih nacionalnih mjera nije se nastojalo urediti same proizvode, nego način na koji ih se prodavalo ( 45 ). Dio odgovora ovog Suda na takve slučajeve bila je presuda Keck ( 46 ).

62.

Sličan obrazac vidim u predmetima koji se odnose na Direktivu 98/34. Kako bi se izbjeglo „širenje područja primjene obveze dostave” u kontekstu Direktive 98/34, ne bi se smjelo dopustiti da se područje primjene „ostalih zahtjeva” nekontrolirano proširi na područje usluga na temelju činjenice da nacionalne mjere koje se odnose na pružanje usluga mogu imati neizravne učinke na trgovinu proizvodima.

63.

Točno je da postoje razlike između „širenja područja primjene slobodnog kretanja” na temelju UFEU‑a i „masovne dostave” na temelju Direktive 98/34. Osobito, u skladu s Direktivom 98/34, da bi predstavljala „ostale zahtjeve” koji se moraju dostaviti, mjera mora biti sposobna značajno utjecati na prodaju. To je u suprotnosti s nedostatkom ikakvog praga de minimis u kontekstu članka 34. UFEU‑a ( 47 ).

64.

Međutim, „značajan utjecaj” je vrlo rastezljiv pojam koji ne nudi konkretno rješenje, već stvara dodatne probleme. Osobito se ističu dvije vrste problema: konceptualni i operativni.

65.

Konceptualno, logično je da odluku o tome mora li se nacionalna zakonska odredba dostaviti treba donijeti prilikom izrade nacrta te odredbe. U tom trenutku može biti teško predvidjeti hoće li ona imati „značajan utjecaj” na prodaju. Stoga smatram da se ocjena o tome ima li neka odredba svojstva zbog kojih je treba dostaviti mora prije svega temeljiti na ocjeni normativne kvalitete te odredbe. U većini bi slučajeva trebalo biti moguće ex ante ocijeniti postojanje takvih svojstava te neovisno o hipotetskim, budućim učincima odredbe.

66.

Uz taj konceptualni element dodan je i operativni ili funkcionalni problem. U praktičnom smislu, nacionalnom sudu koji se suočava sa zahtjevom koji se temelji na nedostavljanju bit će teško razumno ocijeniti „značajan utjecaj” na objektivan način i s prihvatljivim stupnjem sigurnosti. Postojanje pouzdanih kvantitativnih podataka u pogledu relevantne nacionalne mjere nije zajamčeno, a čak i ako su kvantitativni podaci dostupni, prag „značajnog” utjecaja i dalje je teško utvrditi ( 48 ). Predviđanja budućeg razvoja relevantne nacionalne mjere ili pristupi koji se temelje na intuiciji brzo nas vode u sferu hipoteza, u najboljem slučaju, odnosno gatanja iz kristalne kugle, u najgorem. Stvari dodatno komplicira, prvo, mogućnost da mjera postane obvezna za dostavu zbog razvoja u obrascima trgovine i, drugo, činjenica da će se obveza dostave sadržajno sličnih pravila vjerojatno razlikovati između pojedinih država članica ovisno o različitim obrascima trgovine dotičnim proizvodom na nacionalnoj razini ( 49 ).

67.

Kao peto i posljednje, postoji još jedna bitna razlika između obveze dostave na temelju Direktive 98/34 i članaka 34. i 36. UFEU‑a koji ukazuju na potrebu za većim oprezom kada se radi o prvonavedenom: sukladno direktivi, nakon što se mjera klasificira kao „ostali zahtjevi”, nikakvo opravdanje nije moguće. Nema nikakvog uravnoteživanja. Ako mjera nije dostavljena, jednostavno nije provediva. To je u suprotnosti sa situacijom iz članaka 34. i 36. UFEU‑a na temelju kojih se ograničenja slobodnog kretanja barem potencijalno mogu opravdati ( 50 ).

68.

Još ozbiljnije, automatske posljedice nedostavljanja na temelju direktive trebale bi potaknuti pojedince na dvostruki oprez pri širokom tumačenju pojma „ostali zahtjevi”. Takvo široko tumačenje moglo bi dovesti i do prilično paradoksalne situacije da se mjere za koje se smatra da uopće nisu obuhvaćene člankom 34. UFEU‑a svejedno moraju dostaviti te da nisu primjenjive kao posljedica nedostavljanja ( 51 ).

69.

S obzirom na prethodna razmatranja, ovaj se predmet čini primjerenim za preispitivanje značenja „ostalih zahtjeva” iz Direktive 98/34 u kontekstu mjera kojima se uređuju usluge koje mogu utjecati na robu.

70.

Polazna točka i glavno pitanje prilikom tumačenja pojma „ostali zahtjevi” u predmetnom kontekstu je da je Direktiva 98/34 uvelike usredotočena na mjere koje se odnose na robu i slobodno kretanje robe, a ne usluga.

71.

Njezinom prethodnicom, Direktivom 83/189, bila je predviđena obveza dostave samo nacrta „tehničkih propisa” koji se odnose na proizvode. Doista, čak i danas jedine vrste „tehničkih propisa” koji se moraju dostaviti, a odnose se posebno na usluge, su one u pogledu usluga informacijskog društva ( 52 ). Stoga se može smatrati da su druge vrste usluga sustavno isključivane iz njezina područja primjene. Ili, točnije, druge vrste usluga mogu ući u područje primjene Direktive 98/34 samo neizravno ili sporadično, na temelju njihova utjecaja na robu.

72.

Detaljno tekstualno, sustavno i teleološko tumačenje Direktive 98/34 potvrđuje tu usredotočenost na robu.

73.

Člankom 1. točkom 4. „ostali zahtjevi” uvedeni su kao zahtjevi koji se „[odnose na] proizvod”. Ti zahtjevi moraju „utje[cati] na životni ciklus proizvoda”. Primjeri iz teksta članka 1. točke 4. uključuju „uvjet[e] uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja” proizvoda ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na njegov „sastav”, „prirodu” ili „prodaju”. Dakle, tekst te odredbe viče: „Proizvod, proizvod, proizvod!”

74.

Osobito, po definiciji, „ostali zahtjevi” moraju se „[odnositi na] proizvod[e]”, a ne na usluge kod kojih se ti proizvodi koriste. Točno je da pravilo koje se odnosi na usluge može imati značajan utjecaj na uporabu povezane robe. Međutim, o pitanju „značajnog utjecaja” govori se u zasebnom, dodatnom uvjetu sadržanom u definiciji „ostalih zahtjeva”. Tumačenje riječi „[odnose se na] proizvod[e]” kao da znače „izravno ili neizravno se odnose na proizvode” bilo bi jednako zanemarivanju riječi „[odnose se na] proizvod[e]” ( 53 ).

75.

Opetovana upućivanja na potrebu da mjere na neki način utječu na fizička svojstva proizvoda (konkretno, na njegov sastav, prirodu, način odlaganja ili recikliranja) potvrđuju da su proizvodi u središtu pojma „ostali zahtjevi”.

76.

Točno je da bi se riječ „prodaja” teorijski mogla tumačiti na način da upućuje na šire tumačenje odredbe, primjerice, kad mjera ima kvantitativan utjecaj samo na prodaju, a na sam se proizvod na druge načine ne utječe. Međutim, to nije slučaj kod sustavnijeg tumačenja čitave definicije „ostalih zahtjeva” u kontekstu direktive kao cjeline. Riječ „prodaja” nije moguće tumačiti kao otvoren poziv da se u pojam „ostali zahtjevi”, u suprotnosti s tekstom prethodnih četiriju redaka definicije, uguraju raznovrsni propisi koji se prije svega odnose na pružanje usluga, kod kojih se koriste proizvodi.

77.

Smatram da se upućivanje na „prodaju” u članku 1. točki 4. Direktive 98/34, u skladu s ostatkom definicije i tekstom direktive kao cjeline, treba tumačiti kao upućivanje na mjere koje se odnose na prodaju koje potencijalno mogu utjecati na fizička svojstva proizvoda kao što su označivanje ili prezentacija. To je u suprotnosti s drugim mjerama koje mogu utjecati na trgovinu proizvodom, primjerice, pravilima koja se odnose na uvjete prodaje ( 54 ).

78.

Kako je istaknuto u Komisijinom memorandumu s objašnjenjima koji je priložen njezinu prijedlogu Direktive 94/10, proširenje područja primjene Direktive 83/189 omogućilo je uključivanje pravila koja „mogu utjecati na proizvod i uzrokovati smetnje na tržištu” ( 55 ) . Riječi „utjecati na proizvod” ponovno odražavaju činjenicu da su proizvodi u središtu pojma „tehnički propis” i zahtjev da mjera ne utječe samo na prodaju, nego i na sam proizvod. Osim toga, smatram da se riječi „smetnje na tržištu” prirodno trebaju tumačiti na način da se odnose na zabrinutost u pogledu diskriminacije između konkurentne robe, a ne na ograničenja pristupa tržištu. Izvorni Komisijin prijedlog kojim je uveden relevantni tekst zbog toga također podržava tumačenje pojma „ostali zahtjevi” koje ovdje predlažem, a koje se više „usredotočuje na proizvod” te zahtijeva postojanje određenih „povratnih učinaka” na svojstva samog proizvoda.

79.

S obzirom na prethodno navedeno, u pogledu tumačenja i primjene pojma „ostali zahtjevi” iz Direktive 98/34 predlažem sljedeći pristup koji se temelji na fokusu nacionalne mjere, uz postojanje ograničenih iznimki. Sastoji se od tri uzastopna koraka.

80.

Kao prvo, nacionalne mjere koje se prije svega „[odnose na] proizvode” predstavljaju „ostale zahtjeve” u smislu članka 1. točke 4., pod uvjetom da su ispunjeni ostali uvjeti iz te odredbe.

81.

Kao drugo, nasuprot tomu, nacionalne mjere koje se prije svega odnose na usluge (ili poslovni nastan) načelno ne ulaze u pojam „ostali zahtjevi”. One uključuju, osobito, nacionalne mjere kojima se ograničava način na koji pružatelji usluga stavljaju proizvode na tržište ili ih koriste. Uključuju, primjerice, (i) zahtjeve u pogledu odobrenja i druge kriterije prihvatljivosti za poslovni nastan ili pružanje usluga ( 56 ) (ii) ograničenja u pogledu lokacije s koje se usluge pružaju ( 57 ) i (iii) oglašavanje usluga ( 58 ).

82.

Međutim, kao treće, nacionalna pravila koja se na prvi pogled odnose na usluge (ipak) mogu u posebnim okolnostima, te pod uvjetom da su ispunjeni ostali uvjeti iz članka 1. točke 4., biti obuhvaćena pojmom „ostali zahtjevi”, osobito ako:

83.

Kako bi se osigurala najveća moguća razina pravne sigurnosti i kako bi se na najnižu razinu smanjio broj situacija u kojima nacionalna tijela i sudovi moraju na temelju neodređenog pojma „značajan utjecaj na prodaju” odlučiti mora li se nacionalna mjera dostaviti, očito je da se iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem mora potvrditi. Drugim riječima, sustavi prethodnih odobrenja nisu „tehnički propisi”, osim ako su obuhvaćeni jednom od posebnih situacija navedenih gore u točki 82.

84.

Pristupom koji je ovdje predložen priznaje se da nacionalne mjere koje se odnose na pružanje usluga mogu utjecati na slobodno kretanje robe te da mogu ulaziti u područje primjene obiju tih sloboda ( 61 ) (osim ako je jedna isključivo pomoćna u odnosu na drugu) ( 62 ). Međutim, on odražava i tekstualne, sustavne i teleološke aspekte pojma „ostali zahtjevi” iz članka 1. točke 4. koji potvrđuju njegovu jasnu usredotočenost na proizvode (osobito zahtjeva u samom tekstu da se mjera mora „[odnositi na] proizvod[e]”). Prednost pristupa koji se temelji na fokusu mjere i na ograničenim iznimkama je i ta da povećava pravnu sigurnost. To je ključno s obzirom na teške posljedice nedostavljanja.

85.

Zahtjev u pogledu odobrenja ne odnosi se na proizvode ( 63 ). Načelno, ne predstavlja „ostale zahtjeve”. Iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem ide u prilog tom zaključku.

86.

Može se smatrati da upućivanje na ograničenje u pogledu lokacije mijenja narav zahtjeva u pogledu odobrenja. Stoga je moguće da dopušta uzimanje u obzir posebnih okolnosti iz točke 82. Međutim, čini se da nije primjenjiva nijedna od posebnih okolnosti navedenih u toj točki, koje bi opravdale odbacivanje očitog zaključka koji se temelji na fokusu nacionalne mjere. To u konačnici mora provjeriti nacionalni sud. Međutim, na temelju činjenica koje su Sudu iznesene, čini se da zahtjev u pogledu odobrenja nema nikakav vidljiv utjecaj na fizička svojstva dotičnih proizvoda.

87.

S obzirom na gore navedeno, ne smatram da zahtjev u pogledu odobrenja predstavlja „ostale zahtjeve” ili, općenitije, „tehnički propis” u smislu Direktive 98/34.

88.

S obzirom na prethodno navedeno, preporučujem da Sud u odgovoru na pitanja koja je uputio Sąd Okręgowy w Łodzi (Regionalni sud u Łódźu) presudi da nacionalno pravilo, poput onog iz članka 6. stavka 1. Zakona o igrama na sreću, nije „tehnički propis” u smislu Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva (SL 1998., L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.).