1.

U predmetnom slučaju Europska komisija je Sudu podnijela tužbu na temelju članka 258. UFEU‑a kojom zahtjeva da se utvrdi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2007. o stavljanju na tržište pirotehničkih sredstava ( 2 ).

2.

Nacionalna odredba koja je predmet tužbe zbog povrede obveze obvezuje proizvođače i uvoznike da pirotehnička sredstva prijave Bundesanstaltu für Materialforschung und –prüfung (Savezni institut za istraživanje i ispitivanje materijala, u daljnjem tekstu: BAM) kako bi dobili identifikacijski broj. Također daje BAM‑u ovlast da pregleda i, po potrebi, izmijeni upute za uporabu tih sredstava.

3.

Predmetni slučaj je višeslojan. Ispod poprilično tehničkog sloja nalazi se drugi, općenitiji, sa širim značajem: može li se državi članici prigovoriti zato što, u svrhu njegova prijenosa u nacionalno pravo, nije „drugačije protumačila” jasan tekst direktive u slučaju kad se taj jasan tekst može činiti dvojbenim u pogledu opće svrhe te direktive?

4.

Sukladno članku 1. stavku 1. Direktive 2007/23, „[o]vom se Direktivom utvrđuju pravila kojima je cilj postići slobodno kretanje pirotehničkih sredstava na unutarnjem tržištu, jamčeći istodobno visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja i javne sigurnosti i zaštitu i sigurnost potrošača, uzimajući u obzir odgovarajuće aspekte u odnosu na zaštitu okoliša”.

5.

U članku 2. točki 2. Direktive 2007/23 predviđeno je da, za potrebe ove Direktive: „‚[s]tavljanje na tržište’ znači prvo stavljanje na raspolaganje pojedinog proizvoda na tržište Zajednice, u pogledu njegove distribucije i/ili uporabe, ili za plaćanje ili besplatno. Pirotehnička sredstva za vatromete koja je izradio proizvođač za vlastitu uporabu i koja je odobrila država članica za uporabu na svom državnom području ne smatraju se da su stavljena na tržište”.

6.

U članku 6. Direktive 2007/23, pod naslovom „Slobodno kretanje”, predviđeno je sljedeće:

„1.   Države članice ne zabranjuju, ograničavaju niti sprečavaju stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište koja udovoljavaju zahtjevima ove Direktive.

2.   Odredbe ove Direktive ne isključuju mjere koje poduzima država članica kako bi zabranila ili ograničila posjedovanje, uporabu i/ili prodaju široj javnosti pirotehničkih sredstava za vatromete II. i III. razreda, pirotehničkih sredstava za primjenu u kazalištima i ostalih pirotehničkih sredstava, koje su opravdane zbog javnog reda, sigurnosti ili zaštite okoliša.

[…]”.

7.

U članku 14. Direktive 2007/23, pod naslovom „Nadzor tržišta”, navodi se:

„1.   Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere kojima jamče da se pirotehnička sredstva mogu staviti na tržište jedino ako ne ugrožavaju zdravlje i sigurnost osoba i ako se pravilno pohranjuju i koriste za predviđenu namjenu.

2.   Države članice vrše redoviti nadzor pirotehničkih sredstava pri ulasku u Zajednicu i na mjestima gdje se pohranjuju i proizvode.

[…]

4.   Države članice organiziraju i vrše odgovarajući nadzor proizvoda koji su stavljeni na tržište uzimajući u obzir pretpostavku usklađenosti proizvoda koji nose CE oznaku sukladnosti.

[…]

6.   Kada država članica utvrdi da pirotehničko sredstvo s CE oznakom sukladnosti, koje je popraćeno EZ izjavom o sukladnosti i koje se koristi za predviđenu namjenu, može ugroziti zdravlje i sigurnost osoba, ona poduzima sve odgovarajuće privremene mjere kako bi povukla to sredstvo s tržišta, zabranila njegovo stavljanje na tržište ili ograničila njegovo slobodno kretanje. Država članica o tome izvješćuje Komisiju i ostale države članice.

[…]”.

8.

U članku 6. Prve uredbe o Zakonu o eksplozivima ( 3 ) (Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz, u daljnjem tekstu: 1. SprengV) ( 4 ), predviđeno je da:

„(4)   Proizvođač ili uvoznik moraju eksplozivne tvari i pirotehnička sredstva prijaviti [BAM‑u] prije prve uporabe unutar područja primjene Zakona. Prijavi moraju biti priložene:

[…]

[BAM] izdaje identifikacijski broj kao dokaz o prijavi. Identifikacijski broj mora biti sadržan u uputama. [BAM] može, s ciljem sprječavanja opasnosti za život i zdravlje zaposlenika, trećih osoba ili za imovinu, ograničiti ili dopuniti upute za uporabu koje je izdao proizvođač; dopuštena su naknadna ograničenja ili dopune. Četvrta rečenica ne primjenjuje se na pirotehnička sredstva za vozila i vatromete iz kategorija 1. i 4. ako je identifikacijski broj sadržan u popisima koji se moraju voditi u skladu s člankom 13. stavkom 1. točkom 3.”

9.

BAM‑ovim iznimnim odobrenjem od 11. ožujka 2014. o označivanju pirotehničkih sredstava ( 5 ) po službenoj je dužnosti odobreno opće odstupanje od odredbi o obvezi označivanja iz članka 14. stavka 1. 1. SprengV‑a u vezi s člankom 6. stavkom 4. 1. SprengV‑a. Prema tom odstupanju, „u suprotnosti s trećom rečenicom članka 6. stavka 4. SprengV‑a, uključivanje identifikacijskog broja u upute nije obvezno za pirotehnička sredstva u smislu Direktive 2007/23”.

10.

Komisija je 2011. tijekom nadzora primjene Direktive 2007/23 otkrila postojanje postupka prijave u Njemačkoj. Nakon razmjene dopisa sukladno postupku EU pilot (3631/12/ENTR), Komisija je 25. siječnja 2013. poslala pismo opomene Saveznoj Republici Njemačkoj.

11.

Komisija je u pismu opomene navela da članak 6. stavak 4. 1. SprengV‑a nije u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23 iz, u biti, dva razloga. Kao prvo, člankom 6. stavkom 4. 1. SprengV‑a proizvođače i uvoznike se obvezuje da BAM‑u prijave pirotehnička sredstva kako bi dobili identifikacijski broj i naveli taj broj u uputama za uporabu. Kao drugo, BAM‑u je dana ovlast da pregleda i, po potrebi, izmijeni upute za uporabu tih sredstava. Komisija smatra da ti zahtjevi idu dalje od onoga što je predviđeno Direktivom 2007/23. Oni stoga mogu predstavljati nedopušteno ograničenje slobodnog kretanja pirotehničkih sredstava koja su već bila predmet ocjenjivanja sukladnosti u drugoj državi članici.

12.

Savezna Republika Njemačka je odgovorom od 21. ožujka 2013. osporila postojanje povrede Direktive 2007/23.

13.

Dopisom od 23. siječnja 2014. Komisija je Saveznoj Republici Njemačkoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem je navela da potonja nije ispunila svoje obveze na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23 iz gorenavedenih razloga. Savezna Republika Njemačka odgovorila je dopisima od 20. ožujka i 2. travnja 2014. Ona je u svojem odgovoru navela da se, sukladno odstupanju koje je BAM uveo 11. ožujka 2014., obveza uključivanja identifikacijskog broja koji BAM dodjeljuje u upute za uporabu ne primjenjuje od 27. ožujka 2014. Komisija je tu izmjenu uzela u obzir u svojoj tužbi, ali smatra da to ne ispravlja druge povrede članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23, opisane u njezinu obrazloženom mišljenju. Stoga je Komisija na temelju članka 258. UFEU‑a odlučila podnijeti predmetnu tužbu.

14.

Svojom tužbom od 12. svibnja 2015. Komisija od Suda zahtijeva da:

15.

Njemačka od Suda zahtijeva da:

16.

Komisija i Savezna Republika Njemačka podnijele su pisana očitovanja. Obje su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 27. travnja 2016.

17.

Ovaj se predmet odnosi na tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a. Ta činjenica ima značajne posljedice u pogledu zahtjeva koji se odnose na samu tužbu i postupak koji iz toga proizlazi. Opisat ću tri posljedice od spomenutih kao uvod u ovo poglavlje.

18.

Kao prvo, kako proizlazi iz članka 120. točke (c) Poslovnika Suda Europske unije te iz relevantne sudske prakse ( 6 ), u Komisijinoj tužbi na temelju članka 258. UFEU‑a trebaju se jasno i precizno naznačiti tužbeni razlozi na kojima se tužba temelji, kako bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba zbog povrede obveze trebaju na dosljedan i razumljiv način biti vidljivi iz samog teksta tužbe te iz tužbenih zahtjeva, kako Sud ne bi odlučio ultra petita ili propustio odlučiti o nekom od prigovora ( 7 ).

19.

Stoga, u kontekstu postupka na temelju članka 258. UFEU‑a tužitelj nosi dvostruki teret. Kao prvo, mora jasno navesti relevantne odredbe prava Unije na koje se poziva. Kao drugo, nosi teret utvrđivanja činjenica koje dokazuju povredu konkretne odredbe ili odredbi prava Unije na koje se poziva.

20.

U tom pogledu treba naglasiti da se predmetna Komisijina tužba temelji samo i isključivo na članku 6. stavku 1. Direktive 2007/23. Komisija ne navodi povredu nijedne druge odredbe te direktive. Također ne tvrdi da Savezna Republika Njemačka nije ispunila svoje obveze iz odredbi Ugovora o slobodnom kretanju robe. Budući da je analiza koja slijedi vezana opsegom zahtjeva kako ga je Komisija iznijela, ona je ograničena na ispitivanje navodne povrede konkretne odredbe Direktive 2007/23 na koju se upućuje, odnosno članka 6. stavka 1.

21.

Kao drugo, Komisijina tužba temelji se na argumentu da se odredba njemačkog prava o kojoj je riječ u ovom predmetu odnosi na pirotehnička sredstva koja su već bila predmet ocjenjivanja sukladnosti na temelju odredbi Direktive 2007/23. Komisija tvrdi da uređenje na temelju članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a sprečava slobodno kretanje pirotehničkih sredstava koja već nose CE oznaku sukladnosti te da je stoga u suprotnosti s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23. Komisija se ne osvrće i ne iznosi daljnji argument u pogledu učinaka koje pobijana odredba nacionalnog prava može imati na pirotehnička sredstva koja još nisu bila predmet ocjenjivanja sukladnosti na temelju direktive.

22.

Kao treće, Direktiva 2007/23 je s učinkom od 1. srpnja 2015. stavljena izvan snage Direktivom 2013/29/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 12. lipnja 2013. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na stavljanje na raspolaganje pirotehničkih sredstava na tržište ( 8 ). Međutim, kako je Savezna Republika Njemačka pravilno istaknula, predmetni postupak isključivo se odnosi na navodnu povredu Direktive 2007/23 pa stoga ni na koji način ne utječe na situaciju na temelju Direktive 2013/29.

23.

Kako očito proizlazi iz triju gornjih točaka i s obzirom na način na koji je Komisija ovu tužbu iznijela pred Sudom, od velikog je značaja tumačenje konkretnog izraza „stavljanje na tržište” iz članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23.

24.

Komisija u svojoj tužbi, u pogledu prvog argumenta (postupak prijave iz članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a) i drugog argumenta (ovlast BAM‑a da pregleda i, po potrebi, izmijeni i dopuni upute za uporabu, sukladno članku 6. stavku 4. prvoj rečenici 1. SprengV‑a), tvrdi da se odredbe njemačkog prava o kojima je riječ u ovom predmetu odnose na pirotehnička sredstva koja su već bila predmet ocjenjivanja sukladnosti na temelju odredbi Direktive 2007/23. Ona smatra da je to u suprotnosti s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23 jer sprečava slobodno kretanje pirotehničkih sredstava koja već ispunjavaju zahtjeve iz direktive.

25.

Savezna Republika Njemačka osporava Komisijine tvrdnje. Tvrdi da se članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23 odnosi samo na „stavljanje na tržište”, kako je definirano u članku 2. točki 2. te direktive, a koje se odnosi na „prvo stavljanje na raspolaganje” na tržište Unije. Njemačka smatra da to znači da se članak 6. stavak 1. prestaje primjenjivati nakon što je pirotehničko sredstvo već stavljeno na raspolaganje na tržište Unije. Moguće je da bi se na bilo kakve daljnje prepreke slobodnom kretanju mogle primjenjivati opće odredbe o slobodnom kretanju robe iz Ugovora. Međutim, budući da je Komisija svoju tužbu temeljila isključivo na članku 6. stavku 1. Direktive 2007/23, razmatranje moguće povrede članka 34. UFEU‑a ne ulazi u okvir predmetnog postupka.

26.

Smatram da su pravne obveze država članica na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23 bit ovog predmeta. Moguća su dva pristupa njegovu tumačenju: (a) doslovni i (b) teleološki. Oba ću razmotriti u nastavku.

27.

U članku 6. stavku 1. Direktive 2007/23 predviđeno je da „[d]ržave članice ne zabranjuju, ograničavaju i ne sprečavaju stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište koja udovoljavaju zahtjevima ove Direktive” ( 9 ). Za potrebe direktive, značenje izraza „stavljanje na tržište” jasno je i izričito definirano u članku 2. točki 2. Direktive 2007/23. Stoga direktiva pruža zakonodavnu definiciju izraza „stavljanje na tržište” definirajući ga kao „prvo stavljanje na raspolaganje pojedinog proizvoda na tržište Zajednice, u pogledu njegove distribucije i/ili uporabe, ili za plaćanje ili besplatno” ( 10 ).

28.

Ta definicija, a osobito navod o „prvom” stavljanju na raspolaganje, ima isti sadržaj u različitim jezičnim verzijama direktive ( 11 ). Dakle, tekstualno tumačenje, uključujući njegovu usporednu jezičnu dimenziju, ne ostavlja mjesta sumnji u pogledu područja primjene te odredbe ( 12 ).

29.

Moguće je iznijeti nekoliko argumenata u prilog stajalištu da pojam „stavljanje na tržište” iz članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23, unatoč njegovu tekstu, treba obuhvaćati ne samo „prvo” stavljanje na raspolaganje na tržište Unije, nego i kasnije stavljanje na raspolaganje na tržište ili tržišta država članica, kako to tvrdi Komisija.

30.

Kao prvo, može se pretpostaviti da je članak 6. trebao biti klauzula o slobodnom kretanju, što je vidljivo iz sama njegova naslova. Kao drugo, cilj Direktive 2007/23 je promicanje slobodnog kretanja pirotehničkih sredstava, kako proizlazi iz članka 1. i iz uvodnih izjava 2., 13. i 19. direktive. Kao treće, čini se da struktura i sustav Direktive 2007/23 odgovaraju strukturi i sustavu direktive za usklađivanje, sukladno načelima iz Rezolucije Vijeća od 7. svibnja 1985. o novom pristupu tehničkom usklađivanju i normama [neslužbeni prijevod] ( 13 ), u čijem je središtu načelo slobodnog kretanja robe.

31.

Ukratko, bit ovog predmeta je sljedeća: za standarde prava Unije, u iznimno jasnom tekstu odredbe prava Unije navedeno je X. Komisija pristupa Sudu i od njega zahtijeva da utvrdi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila svoju obvezu iz Ugovora time što tu odredbu nije, unatoč njezinu jasnu tekstu, tumačila u skladu s općim duhom direktive tako da znači Y (ili pak X i Y, a možda čak i Z), te da nije u skladu s tim prilagodila svoje nacionalne propise.

32.

Smatram da bi, zbog nekoliko razloga koje ću iznijeti u nastavku ovog poglavlja, takva odluka bila, u najmanju ruku, izrazito problematična. Komisijinu tužbu treba odbiti. Za to postoje tri razloga: granice pravnog tumačenja, dioba vlasti i načela zakonitosti i pravne sigurnosti.

33.

Kao prvo, za razliku od izrade zakonodavnih akata, pravno tumačenje ima svoje granice. U svakom slučaju, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, prilikom tumačenja određene odredbe prava Unije ne treba samo uzeti u obzir njezin tekst, nego i kontekst u kojemu se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio ( 14 ). Nadalje, u slučaju kada je moguće odredbu prava Unije tumačiti na više načina, treba dati prednost onom tumačenju koje može sačuvati njezin koristan učinak ( 15 ). Stoga je prirodno da su ciljevi i opći kontekst instrumenta sekundarnog prava Unije relevantni za određivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne pruža nikakvu definiciju ( 16 ).

34.

Međutim, postoji preduvjet standardnom pristupu Suda pravnom tumačenju: sam tekst odredbe mora biti moguće tumačiti na različite načine, pri čemu mora postojati određeni stupanj tekstualne dvosmislenosti i neodređenosti.

35.

Dakako, dvosmislenost u tumačenju nije bipolarna. Određena odredba nije nikad ili potpuno jasna ili potpuno nejasna: postoji ljestvica. Prisutni su različiti stupnjevi dvosmislenosti. Upravo na takvoj ljestvici dvosmislenosti tradicionalne metode tumačenja (tekst, kontekst, svrha) međusobno se nadopunjuju. Što je tekst dvosmisleniji, to je veća potreba za oslanjanjem na kontekst i/ili svrhu. Nasuprot tomu, što je tekst precizniji i jasniji, općenito postoji manja potreba za kontekstom i svrhom.

36.

U pogledu ovog predmeta, članak 2. točka 2. Direktive 2007/23 sadržava preciznu i nedvosmislenu definiciju pojma „stavljanje na tržište”: „to je prvo stavljanje na raspolaganje na tržište Zajednice”. Kako je već spomenuto, isto vrijedi i za druge jezične verzije članka 2. točke 2. direktive. Stoga nema mnogo sumnji u pogledu značenja navedene odredbe na način da ga je potrebno razriješiti oslanjanjem na kontekst i/ili svrhu odredbe.

37.

Daljnji elementi te definicije, koji se odnose na svrhu „stavljanja na tržište”, i iznimka za pirotehnička sredstva proizvedena za vlastitu uporabu ne mijenjaju činjenicu da članak 2. točka 2. Direktive 2007/23 upućuje na konkretan događaj koji odgovara trenutku kada se proizvod prvi put stavi na raspolaganje na tržište Unije ( 17 ), kako potvrđuje uvodna izjava 8. direktive.

38.

Stoga, s obzirom na vlastitu sudsku praksu, Sud ne može odredbu zakonodavnog akta Unije koja ima jasan i precizan tekst protumačiti na način koji „mijenja i samim time uvećava obveze država članica koje proizlaze iz [te odredbe]” ( 18 ). Tumačenje „s obzirom na kontekst” dotične odredbe ima svoja ograničenja kada je tekst same odredbe nedvosmislen ( 19 ). Drugim riječima, jasan tekst odredbe predstavlja vanjsku granicu svakog tumačenja, koju je sam Sud postavio zabranivši tumačenje „contra legem” ( 20 ).

39.

Te granice tumačenja usko su povezane s drugim gorenavedenim elementom, koji se odnosi na diobu vlasti (odnosno, u kontekstu Europske unije, na institucionalnu ravnotežu). Sud je utvrdio da „nije ovlašten preuzeti ulogu zakonodavca Zajednice i tumačiti odredbu na način koji je suprotan njezinu izričitu tekstu”, naglasivši da je „Komisijina zadaća da u tu svrhu podnosi prijedloge za odgovarajuće zakonodavne izmjene”. ( 21 )

40.

Kao treće, što se tiče načela zakonitosti i načela pravne sigurnosti, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da pravila Unije moraju zainteresiranim osobama omogućiti da precizno poznaju opseg obveza koje su im nametnute ( 22 ). Načelo pravne sigurnosti zahtijeva da zakonodavstvo Unije mora biti izvjesno i njegova primjena predvidljiva ( 23 ), što, među ostalim, znači da „pravna pravila [moraju biti] jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima”. ( 24 ).

41.

Jasno mi je da država članica nije pojedinac, odnosno fizička ili (privatna) pravna osoba. Stoga sam svjestan da se kriteriji iz sudske prakse Suda koja se odnosi na pravnu sigurnost u pogledu pojedinaca ne mogu u potpunosti primijeniti na postupak zbog povrede obveze koji se odnosi na države članice ( 25 ).

42.

Međutim, znači li činjenica da su postupci zbog povrede obveze po svojoj naravi „institucionalni” sporovi, koji uključuju samo Komisiju i/ili države članice, da se ne primjenjuju čak ni „preostali” elementi pravne sigurnosti ili zakonitosti ( 26 )? Ne bi li obveza da su ukor (u odluci na temelju članka 258. UFEU‑a) i potencijalno kasnije usvajanje sankcija (na temelju članka 260. UFEU‑a) mogući samo na temelju jasnog teksta pravne obveze trebala imati opću primjenu na svako izvršavanje javne ovlasti, osobito u Uniji koja se temelji na vladavini prava ( 27 )?

43.

U ovom predmetu mnogo se govorilo o kontekstu u kojem je donesena Direktiva 2007/23 kako bi se, u biti, interpretativno pobio jasan tekst članka 6. stavka 1. Međutim, kontekstualni argumenti i povlačenje usporedbi s raznim drugim instrumentima prava Unije zapravo zamućuju značenje članka 6. stavka 1., umjesto da mu pružaju sigurnost u tumačenju.

44.

Kako je sam zakonodavac Unije priznao, pojmovi i definicije koji se koriste u zakonodavstvu o usklađivanju o slobodnom kretanju robe nisu bili dosljedni kada je sastavljena i donesena Direktiva 2007/23. Doista, u kasnijoj Odluci br. 768/2008/EZ ( 28 ) izričito se osvrnuo na taj problem, navodom da je „[u] prošlosti […] zakonodavstvo o slobodnom kretanju robe rabilo čitav niz izraza koji djelomično nisu bili definirani, zbog čega su bile potrebne smjernice kojima su se isti objašnjavali i tumačili. U slučaju kada su pravne definicije već uvedene, one se do određene mjere razlikuju u formulaciji te ponekad u značenju, što prouzrokuje poteškoće u njihovom tumačenju i točnoj primjeni […]” ( 29 ). Kako bi se ispravila ta situacija, tom su odlukom uspostavljene nove definicije koje su otada uključene u kasnije instrumente sekundarnog prava, jedan od kojih je nova Direktiva 2013/29 ( 30 ).

45.

Nova terminologija i definicije u Direktivi 2013/29 osobito utječu na izraz „stavljanje na tržište” i također uvode novi pojam „stavljanje na raspolaganje na tržište” ( 31 ). S obzirom na važne promjene u terminologiji uvedene kako bi se sekundarno zakonodavstvo prilagodilo novom terminološkom okviru postavljenom Odlukom 768/2008, ne može se prihvatiti Komisijin argument prema kojem definicije i obveze na temelju klauzule o slobodnom kretanju iz Direktive 2007/23 odgovaraju onima iz Direktive 2013/29.

46.

Teško da se nova terminologija usvojena kasnijim instrumentom može koristiti za tumačenje ranijeg instrumenta u kojem se očito koristi različita terminologija ( 32 ). U biti, moglo bi se uvjerljivo zaključiti suprotno od onoga što je zaključila Komisija: činjenica da se u novoj Direktivi 2013/29 koristi drugačija, možebitno primjerenija terminologija od one u njezinoj prethodnici, Direktivi 2007/23, također može značiti priznanje toga da se njihova terminologija međusobno razlikuje te da je namjerno ispravljena u kasnijem instrumentu. Jednostavno rečeno: ako je područje primjene ranije odredbe bilo tako očito i jasno, zašto se tu odredbu prepravilo?

47.

Nadalje, druge odredbe Direktive 2007/23 pokazuju da postoji razlika između „stavljanja na tržište” u smislu prvog stavljanja na raspolaganje na tržište Unije i kasnijeg slobodnog kretanja pirotehničkih sredstava. Primjerice, u članku 14. Direktive 2007/23 (koji se odnosi na nadzor tržišta) predviđeni su različiti mehanizmi nadzora za sredstva koja će se staviti na tržište i onih koja su već stavljena na tržište.

48.

Zbog nedosljednosti terminologije i imajući na umu specifičnost sektora na koji se odnosi Direktiva 2007/23, teško je bilo što zaključiti povlačenjem usporedbi s drugim direktivama za usklađivanje u drugim sektorima te sa sudskom praksom Suda u kojoj se iste tumače.

49.

Kao prvo, nekoliko se presuda ovog Suda na koje se Komisija poziva u prilog svojoj tužbi o slobodnom kretanju robe odnosi na odredbe Ugovora o slobodnom kretanju robe ( 33 ). Stoga se sudska praksa Suda u tim predmetima ne može kao takva primijeniti na tumačenje odredbe sekundarnog prava o kojoj je riječ u ovom predmetu. Ostala sudska praksa na koju se Komisija poziva, kao i drugi predmeti koji se odnose na klauzule o slobodnom kretanju iz direktiva za usklađivanje, odnose se ili na instrumente koji ne sadržavaju nikakve konkretne definicije pojma „stavljanje na tržište” ili one koji sadržavaju klauzule o slobodnom kretanju koje su formulirane na širi način tako da izričito obuhvaćaju „slobodno kretanje”, stavljanje na tržište na području država članica ili faze nakon „stavljanja na tržište” — „stavljanje u uporabu” ili „korištenje” ( 34 ).

50.

Kao drugo, članak 6. stavak 1. dio je Direktive 2007/23. Ta se direktiva odnosi na pirotehnička sredstva koja su sama po sebi opasna. Osobite zabrinutosti u ovom sektoru u pogledu javnog reda, sigurnosti i zaštite okoliša dovele su, kako Komisija ističe, do toga da su državama članicama pridržane važne nadležnosti. To se odražava u raspodjeli nadležnosti u članku 6. stavku 2. te direktive koji dopušta državama članicama da zabrane ili ograniče prodaju, uporabu i posjedovanje određenih kategorija pirotehničkih sredstava ( 35 ).

51.

Zbog svih gorenavedenih razloga smatram da se Saveznoj Republici Njemačkoj ne može prigovoriti zato što je donijela i održala na snazi nacionalna pravila koja su u skladu s jasnim tekstom članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23, iako to može biti u suprotnosti s cjelokupnim duhom i svrhom te direktive ( 36 ).

52.

Komisijina tužba u predmetnom slučaju temelji se isključivo na primjeni članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a na pirotehnička sredstva koja su već bila predmet ocjenjivanja sukladnosti te su, prema tome, već stavljena na tržište. S obzirom na tu činjenicu i prethodnu raspravu o području primjene članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23, smatram da nije prikladno utvrditi da obveza prijave prema njemačkom pravu te ovlast BAM‑a da pregleda i izmijeni upute za uporabu zabranjuje, ograničava ili sprečava stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište u smislu članka 6. stavka 1. direktive.

53.

Stoga predlažem da se Komisijina tužba odbije.

54.

Međutim, potrebno je dodati tri stvari, koje donekle odražavaju uvodne napomene iznesene gore u poglavlju V. A.1 ovog mišljenja. Kao prvo, opća zabrana ograničavanja ili sprečavanja slobodnog kretanja robe postoji, u svakom slučaju, na temelju članka 34. UFEU‑a kojim se zabranjuju ne samo količinska ograničenja uvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom, nego se i zahtijeva međusobno priznanje proizvoda koji su zakonito proizvedeni i stavljeni na tržište u drugim državama članicama ( 37 ). Kao drugo, Direktiva 2007/23 sadržava nekoliko drugih materijalnih odredbi kojima je cilj zaštita slobodnog kretanja ( 38 ). Međutim, Komisija se poziva isključivo na članak 6. stavak 1. direktive, ne spominjući u svojemu tužbenom zahtjevu ijednu drugu materijalnu odredbu Direktive 2007/23 ili odredbu Ugovora. Kao treće, Sud u posebnom kontekstu postupka zbog povrede obveze ne može, a da ne djeluje ultra petita ( 39 ), preformulirati argumente kako su mu izloženi, što je katkad moguće u prethodnom postupku.

55.

Zbog razloga navedenih u prethodnom poglavlju ovog mišljenja, smatram da predmetnu tužbu treba odbiti. Međutim, ako Sud odluči ne usvojiti gore izneseni pristup, u ovom ću poglavlju ponuditi kratak opis alternativnog pristupa te time ispuniti ustavnu ulogu nezavisnog odvjetnika i pružiti cjelovitu pomoć Sudu (članak 252. UFEU‑a).

56.

Međutim, odmah treba naglasiti da bi sve što slijedi moglo biti relevantno samo ako se izraz „[prvo] stavljanje na tržište (Unije)”, jasno objašnjen u članku 6. stavku 1. i članku 2. točki 2. Direktive 2007/23, praktično preformulira na način da glasi „slobodno kretanje”.

57.

Komisija tvrdi da postupak prijave iz članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a (koji se nastavlja primjenjivati unatoč odstupanju od 11. ožujka 2014. kojim je uklonjena obveza uključivanja identifikacijskog broja u upute za uporabu) povređuje članak 6. stavak 1. direktive. Taj se postupak primjenjuje prije nego što pirotehnička sredstva dobiju pristup njemačkom tržištu. Komisija smatra da to predstavlja dodatni financijski i administrativni teret koji, u nedostatku pravila „de minimis”, prelazi zahtjeve Direktive 2007/23 pa stoga predstavlja prepreku slobodnom kretanju pirotehničkih sredstava koja već ispunjavaju zahtjeve te direktive.

58.

Savezna Republika Njemačka se brani tvrdnjom da postupak prijave ne predstavlja povredu članka 6. stavka 1. Direktive, s obzirom na to da se primjenjuje nakon što su pirotehnička sredstva doista stavljena na raspolaganje na njemačko tržište. Stoga on nije dvostruko ocjenjivanje sukladnosti tih sredstava. Podredno, Njemačka tvrdi da je postupak prijave mjera pripreme nadzora tržišta čiji je cilj olakšati sljedivost pirotehničkih sredstava. Osim toga, postupak prijave može se smatrati i mjerom pripreme nadzora korisnika jer omogućuje BAM‑u da ispita i izmijeni upute za uporabu pirotehničkih sredstava kako bi se osigurala njihova ispravna i sigurna uporaba.

59.

Po mojemu mišljenju, da članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23 obuhvaća „slobodno kretanje”, a ne samo prvo „stavljanje na tržište”, postupak prijave iz članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a predstavljao bi ograničenje slobodnog kretanja.

60.

Postupak iz članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a sadržava dodatne formalnosti pored onih predviđenih Direktivom 2007/23, kojima se proizvođačima i uvoznicima nameće obveza da BAM‑u prijave pirotehnička sredstva prije njihove prve uporabe na njemačkom državnom području. Kako bi se postupak prijave dovršio, BAM, uz obvezu plaćanja naknade, uvozniku/proizvođaču dodjeljuje identifikacijski broj. Kako je Savezna Republika Njemačka pojasnila na raspravi, neispunjenje te obveze predstavlja povredu i može rezultirati sankcijama. Komisija tvrdi da se taj postupak primjenjuje i na proizvode koji već nose CE oznaku sukladnosti te se već stavljaju na tržište u drugim državama članicama.

61.

Slažem se sa Saveznom Republikom Njemačkom da postupak prijave ne predstavlja ponavljanje ocjenjivanja sukladnosti predviđenog u direktivi. Međutim, ne mogu prihvatiti argument da predmetno nacionalno uređenje ne sprečava pristup njemačkom tržištu. Čak i ako postupak prijave ne predstavlja službeni preduvjet za stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište, predstavlja smetnju slobodnom kretanju. Njime se nameću formalnosti u pogledu uvoza pirotehničkih proizvoda koji su zakonito proizvedeni i stavljeni na tržište u drugoj državi članici pa stoga može predstavljati prepreku pristupu njemačkom tržištu.

62.

Nadalje, ne može se prihvatiti ni podredni argument Savezne Republike Njemačke da postupak prijave predstavlja mehanizam pripreme nadzora tržišta i da je stoga obuhvaćen člankom 14. Direktive 2007/23.

63.

Kao prvo, članak 14. stavak 4. temelji se na pretpostavci usklađenosti. Stoga su aktivnosti nadzora tržišta pirotehničkih sredstava koja nose CE oznaku sukladnosti ograničene na preglede pirotehničkih sredstava i njihovu dokumentaciju. Ne može ga se tumačiti tako da dopušta sustavne kontrole svih pirotehničkih sredstava koja ulaze na tržište države članice ( 40 ).

64.

Osim toga, Savezna Republika Njemačka na raspravi je pojasnila da nadzor tržišta ne spada u nadležnost BAM‑a, nego njemačkih saveznih zemalja i njihovih nadležnih tijela. Ta činjenica dodatno potvrđuje da se postupak prijave teško može obuhvatiti člankom 14. Direktive 2007/23 i klasificirati kao mehanizam nadzora tržišta.

65.

Kao drugo, što se tiče argumenta Savezne Republike Njemačke u pogledu cilja da se omogući sljedivost pirotehničkih sredstava, točno je da su provedbene mjere, predviđene člankom 18. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2007/23, u pogledu „postavljanja sustava [sljedivosti]” ( 41 ), zapravo usvojene tek Direktivom 2014/58/EU ( 42 ). Stoga nisu bile na snazi na kraju razdoblja predviđenog u obrazloženom mišljenju Komisije. Međutim, neovisno o kašnjenju usvajanja tih provedbenih mjera, činjenica je da je direktivom predviđeno usvajanje sustava registracije na razini čitave Unije. Teško se može smatrati da članak 18. stavak 2. točka (a) direktive ovlašćuje države članice da u razdoblju prije usvajanja provedbenih mjera uspostave vlastite sustave registracije primjenjive na proizvode koji su već bili predmet ocjenjivanja sukladnosti.

66.

Nisu mi uvjerljivi ni argumenti koje Savezna Republika Njemačka podredno iznosi, prema kojima postupak prijave predstavlja mjeru pripreme nadzora korisnika obuhvaćenu iznimkom iz članka 6. stavka 2. Direktive 2007/23.

67.

Kao prvo, kako Savezna Republika Njemačka sama prihvaća, predmetne nacionalne mjere ne ograničavaju i ne zabranjuju posjedovanje, uporabu i/ili prodaju.

68.

Kao drugo, iznimka iz članka 6. stavka 2. Direktive 2007/23 primjenjuje se samo na posebne kategorije pirotehničkih sredstava. Ne ulazeći u raspravu o pravilnoj nacionalnoj pravnoj osnovi članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a ( 43 ), dovoljno je reći da je predmetna nacionalna odredba općenito formulirana bez razlikovanja između različitih kategorija pirotehničkih sredstava ( 44 ). Već je i to problematično s obzirom na jasan tekst članka 6. stavka 2. Direktive 2007/23.

69.

Točno je da je Sud nedavno zaključio ( 45 ) da se, pod određenim uvjetima, nacionalni propis koji uvoznika kemikalija obvezuje da ih registrira pri nadležnom nacionalnom tijelu, iako se na tog uvoznika na temelju uredbe REACH ( 46 ) već primjenjuje obveza registracije istih kemikalija pri Europskoj agenciji za kemikalije, ne protivi toj uredbi. Međutim, smatram da se pristup iz te presude ne može prenijeti na kontekst Direktive 2007/23. Kao prvo, ta dva instrumenta prava Unije imaju različite ciljeve i strukturu. Kao drugo, i još važnije, u pristupu Suda iz te presude iznimna je važnost dana članku 128. stavku 2. Uredbe REACH koji ne usklađuje određene primjere „stavljanja na tržište” ( 47 ). Nasuprot tomu, u predmetnom kontekstu članak 6. stavak 2. ne temelji se na pretpostavci da Direktiva 2007/23 ne usklađuje određene primjere „stavljanja na tržište”. Umjesto toga, sukladno članku 6. stavku 2., države članice mogu samo ograničiti, iz posebnih razloga, uporabu, posjedovanje ili prodaju određenih kategorija pirotehničkih sredstava.

70.

Komisija tvrdi da se ovlast koja je BAM‑u dodijeljena petom rečenicom članka 6. stavka 4. 1. SprengV‑a, a koja tom tijelu omogućuje da dopuni i izmijeni upute za uporabu pirotehničkih sredstava, izvršava neovisno o činjenici da su ta sredstva možda već bila predmet ocjenjivanja sukladnosti. Stoga je ta praksa u suprotnosti s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23. Komisija priznaje da članak 6. stavak 2. Direktive 2007/23 državama članicama ostavlja važne ovlasti u pogledu posjedovanja, uporabe i/ili prodaje određenih kategorija pirotehničkih sredstava. Međutim, ovlast izmjene uputa za uporabu ne predstavlja mjeru koja zabranjuje ili ograničava posjedovanje, uporabu i/ili prodaju pirotehničkih sredstava. Osim toga, pretpostavka usklađenosti pirotehničkih sredstava koja nose CE oznaku sukladnosti odnosi se i na njihove upute za uporabu.

71.

Savezna Republika Njemačka tvrdi da Direktiva 2007/23, a osobito Prilog I. točka 3. podtočka (h), ne podrazumijeva potpuno ispitivanje uputa za uporabu. Tvrdi da ocjenjivanja sukladnosti na temelju Direktive 2007/23 ne mogu uključivati kontrolu jezika uputa za uporabu, s obzirom na to da se u toj fazi ispitivanja ne može predvidjeti u kojoj će se državi članici ta pirotehnička sredstva prodavati i njima trgovati. Osim toga, države članice mogu mijenjati starosna ograničenja i najmanje sigurne udaljenosti. Tijela koja je potrebno prijaviti u skladu s direktivom stoga bi očito naišla na velike teškoće u provedbi pravilnog nadzora tih zahtjeva. Podredno, Savezna Republika Njemačka tvrdi da se ovlasti BAM‑a odnose na nadzor tržišta ili na zaštitu korisnika, u skladu s člankom 14. i člankom 6. stavkom 2. Direktive 2007/23.

72.

Argumenti Savezne Republike Njemačke nisu mi uvjerljivi.

73.

Kao prvo, kako Komisija pravilno ističe, temeljni sigurnosni zahtjevi koje proizvođač (i uvoznik, po potrebi) moraju poštovati navedeni su u Prilogu I. Direktive 2007/23. Ako pirotehničko sredstvo udovoljava tim zahtjevima, države članice, u skladu s člankom 6. stavkom 1., ne zabranjuju, ne ograničavaju i ne sprečavaju njegovo stavljanje na tržište (ako se ono tumači na način da obuhvaća slobodno kretanje pirotehničkih sredstava među državama članicama).

74.

U točki 3. podtočki (h) Priloga I. Direktivi 2007/23, među podacima i svojstvima koja tijela kojima se vrši prijava moraju razmotriti ili ispitati navode se „[o]dgovarajuće upute i, kada je to potrebno, oznake u vezi sa sigurnim rukovanjem, skladištenjem, uporabom (uključujući sigurne udaljenosti) koje su na raspolaganju na službenom jeziku ili jezicima dotične države članice”.

75.

Posljedično, Savezna Republika Njemačka ne može tvrditi da je cilj nacionalne odredbe o kojoj je riječ u ovom predmetu osigurati da upute za uporabu budu pravilno sastavljene na njemačkom te da su posebne sigurne udaljenosti koje Njemačka predviđa propisno odražene. U točki 3. podtočki (h) Priloga I. Direktivi 2007/23 odgovarajuće upute i, kada je to potrebno, oznake u vezi sa sigurnim rukovanjem, skladištenjem, uporabom, uključujući sigurne udaljenosti, na službenom jeziku dotične države članice, izričito se navode kao jedan od temeljnih sigurnosnih zahtjeva. U tom smislu, i u suprotnosti s tvrdnjama Savezne Republike Njemačke, temeljni sigurnosni zahtjevi iz Priloga I. Direktivi 2007/23 obuhvaćaju i uređaje za paljenje ( 48 ).

76.

Kao drugo, činjenica da je državama članicama, sukladno članku 7. stavku 2. Direktive, dopušteno povećati starosne granice predviđene člankom 7. stavkom 1. ne vodi drugačijem zaključku. U skladu s člankom 12. stavkom 2. direktive, označivanje pirotehničkih sredstava uključuje kao minimum, među ostalim, najniže starosne granice kako su naznačene u članku 7. stavcima 1. i 2. Osim toga, kako je Komisija istaknula, odobrena je europska usklađena norma o minimalnim zahtjevima u pogledu označivanja ( 49 ).

77.

Što se tiče argumenata koje je Savezna Republika Njemačka podredno iznijela, gorenavedeni razlozi u vezi s postupkom prijave ( 50 ) u potpunosti su primjenjivi na ovlast BAM‑a da dopunjava i izmjenjuje upute za uporabu. Potonja je ovlast neraskidivo povezana s postupkom prijave, koji sam ne predstavlja ni mjeru zaštite korisnika na temelju članka 6. stavka 2. ni mjeru pripreme nadzora tržišta na koju se može odnositi članak 14. te direktive.

78.

Naposljetku, mora se spomenuti da države članice ne mogu jednostrano usvajati korektivne mjere kako bi reagirale na potencijalne nedostatke u primjeni prava Unije od strane drugih država članica. Obvezne su djelovati u okviru postupaka i pravnih sredstava predviđenih Ugovorom ( 51 ).

79.

S druge strane, sustav direktive i pretpostavka usklađenosti sredstava koji nose CE oznaku sukladnosti ne sprečavaju države članice da djeluju u slučaju opasnosti ( 52 ). Upravo suprotno: Direktivom 2007/23 predviđena su pravila kojima je cilj ostvariti slobodno kretanje pirotehničkih sredstava na unutarnjem tržištu, a istodobno osigurati visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja i javne sigurnosti kao i zaštitu i sigurnost potrošača. Imajući na umu te ciljeve, članak 14. Direktive 2007/23 utvrđuje uvjete pod kojima države članice mogu provoditi nadzor tržišta. Osobito, člankom 14. stavkom 6. državama članicama se dopušta da poduzmu sve odgovarajuće mjere kako bi povukle proizvode s CE oznakom sukladnosti koji mogu ugroziti zdravlje i sigurnost osoba.

80.

Osim toga, u kontekstu nadzora tržišta države članice mogu nadgledati ispunjenje obveza koje su nametnute distributerima pirotehničkih sredstava. U skladu s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2007/23, distributeri provjeravaju nose li pirotehnička sredstva tražene oznake sukladnosti i jesu li popraćena traženim dokumentima ( 53 ). Nadalje, u članku 20. direktive navodi se da države članice utvrđuju pravila o kaznama koje se primjenjuju za kršenje odredbi nacionalnog zakona kojim se direktiva provodi. Naposljetku, Uredbom (EU) br. 1025/2012 ( 54 ) predviđen je postupak za prigovore na usvojene usklađene norme ako države članice smatraju da te norme ne ispunjavaju u cijelosti ciljeve direktive.

81.

Zaključno, nije sporno da unutar osjetljivog konteksta pirotehničkih sredstava države članice imaju pravo nadzora, kako je izričito priznato samom Direktivom 2007/23. Stoga nije pitanje može li se nadzor vršiti, nego kako ga treba vršiti. U tom kontekstu malo je vjerojatno da će sveobuhvatna uređenja obveze ex ante prijavljivanja koja se primjenjuju na sve proizvode, čak i na one koji su tijela drugih država članica već odobrila i dopustila, biti u skladu sa sustavom koji se temelji na slobodnom kretanju i međusobnom priznavanju.

82.

Smatram da tužbu treba odbiti. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda Europske unije, Komisiji bi dakle trebalo naložiti snošenje troškova postupka.

83.

Stoga Sudu predlažem da: