Predmet C‑363/14

Europski parlament

protiv

Vijeća Europske unije

„Tužba za poništenje — Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima — Europol — Popis trećih zemalja i organizacija s kojima Europol sklapa sporazume — Utvrđenje pravne osnove — Pravni okvir primjenjiv nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona — Prijelazne odredbe — Izvedena pravna osnova — Razlika između zakonodavnih akata i provedbenih mjera — Savjetovanje s Parlamentom — Inicijativa države članice ili Komisije“

Sažetak – Presuda Suda (četvrto vijeće) od 10. rujna 2015.

  1. Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Europski policijski ured (Europol) – Uspostava odnosa s trećim državama – Odluka 2014/269 o izmjeni popisa zemalja i organizacija koje mogu biti stranke sporazuma s Europolom – Pravna osnova – Ukidanje članka 34. UEU‑a – Izostanak utjecaja na zakonitost Odluke 2014/269

    (čl. 34. UEU‑a; odluke Vijeća 2009/371, čl. 26. st. 1. t. (a), 2009/934, čl. 5. i 6., 2009/935 i 2014/269)

  2. Akti institucija – Izbor pravne osnove – Izbor koji se mora zasnivati na objektivnim elementima koje sud može nadzirati

    (čl. 5. UEU‑a)

  3. Akti institucija – Postupak izrade – Pravila Ugovorâ – Obvezujuća priroda – Mogućnost da institucija uspostavi izvedene pravne osnove – Nepostojanje

    (čl. 13. st. 2. UEU‑a)

  4. Akti institucija – Osnovni propis i provedbeni propis – Provedbeni propis kojim se ne mogu ni izmijeniti ni dopuniti ključni elementi osnovnog propisa – Kvalifikacija ključnih elemenata – Uzimanje u obzir značajki i posebnosti predmetnog područja – Izmjena popisa trećih zemalja i organizacija koje mogu biti stranke sporazuma s Europskim policijskim uredom (Europol) provedbenim aktom – Dopuštenost – Izmjena koja nije ključni element osnovnog propisa

    (čl. 290. UFEU‑a; odluke Vijeća 2009/371, čl. 23. i 2009/934, čl. 5. st. 4.)

  5. Tužba za poništenje – Pobijani akt – Ocjena zakonitosti s obzirom na podatke raspoložive u trenutku donošenja akta

    (čl. 263. UFEU‑a)

  6. Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Pravna osnova – Članak 34. UEU‑a – Provedbene mjere odluka Vijeća – Donošenje koje ne ovisi o prethodnoj inicijativi države članice ili Komisije

    (čl. 34. st. 2. t. (c) UEU‑a; odluke Vijeća 2009/371, čl. 23., 2009/934, čl. 5. st. 4. i 6., 2009/935, čl. 1. i 2014/269)

  7. Unijini Ugovori – Prijelazne odredbe – Održavanje na snazi učinaka akata donesenih na temelju Ugovora o EU‑u – Nespojivost s pravilima postupka koja se primjenjuju nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona – Nepostojanje utjecaja

    (čl. 290. UFEU‑a; Protokol br. 36 priložen Ugovorima o EU‑u i FEU‑u, čl. 9.; Odluka Vijeća 2009/371, čl. 26. st. 1. t. (a))

  8. Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Europski policijski ured (Europol) – Uspostava odnosa s trećim zemljama – Izmjena popisa trećih zemalja i organizacija koje mogu biti stranke sporazuma s Europolom – Obveza savjetovanja s Parlamentom – Opseg

    (čl. 39. st. 1. UEU‑a; čl. 291. UFEU‑a; Protokol br. 36 priložen Ugovorima o EU‑u i FEU‑u, čl. 9.; odluke Vijeća 2009/371, čl. 26. st. 1. t. (a) i 2009/935)

  9. Akti institucija – Postupak izrade – Savjetovanje s Parlamentom – Pogrešna upotreba postupka fakultativnog savjetovanja – Zakonitost – Pretpostavke

  1.  Ne može se smatrati, s obzirom na tekst Odluke 2014/269 o izmjeni Odluke 2009/935 u vezi s popisom trećih zemalja i organizacija s kojima Europski policijski ured (Europol) sklapa sporazume, u kojem načelno mora biti naveden njezina pravna osnova kako bi se udovoljilo obvezi obrazlaganja, da je ta odluka utemeljena na članku 34. UEU‑a. Naime, navedena odluka ne poziva se na članak 34. UEU‑a i u njezinim uvodnim izjavama izričito se upućuje na članak 26. stavak 1. točku (a) Odluke 2009/371 o osnivanju Europskog policijskog ureda (Europol) kao i na članke 5. i 6. Odluke 2009/934 o donošenju provedbenih pravila kojima se uređuju odnosi Europola s partnerima, uključujući razmjenu osobnih podataka i klasificiranih informacija.

    U tom pogledu, to što je članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a bio jedina moguća pravna osnova za donošenje mjere kao što je Odluka 2014/269, pod pretpostavkom da je ta okolnost i utvrđena, nije od važnosti, s obzirom na to da izričit izbor Vijeća da u navedenoj odluci ne navede tu odredbu, već članak 26. stavak 1. točku (a) Odluke 2009/371 kao i članke 5. i 6. Odluke 2009/934, jasno upućuje na to da je Odluka 2014/269 utemeljena na potonjim odredbama kao takvima. U tim okolnostima, ukidanje članka 34. UEU‑a Ugovorom iz Lisabona ne oduzima Odluci 2014/269 pravnu osnovu.

    (t. 23., 24., 26., 28.)

  2.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 41.)

  3.  S obzirom na to da su pravila koja se odnose na formiranje volje institucija Unije određena Ugovorima i nisu na diskreciji ni država članica ni samih institucija, samo Ugovori mogu u određenim slučajevima ovlastiti instituciju da izmijeni postupak donošenja odluka koji je njima određen. Stoga bi priznati instituciji mogućnost da uspostavi izvedene pravne osnove, u smislu otežanja ili pojednostavnjenja načina donošenja nekog akta, značilo da joj se daje zakonodavna ovlast koja prelazi ono što je predviđeno Ugovorima.

    (t. 43.)

  4.  Donošenje ključnih pravila materije kao što je policijska suradnja ostavljeno je u nadležnost zakonodavcu Unije i ta se pravila moraju donijeti u osnovnom propisu. Iz toga slijedi da se odredbe kojima se utvrđuju ključni elementi osnovnog propisa, čije donošenje zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije, ne mogu delegirati ni nalaziti u provedbenim aktima. U tom pogledu, utvrđivanje elemenata materije koje treba kvalificirati kao ključne mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli i nalaže uzimanje u obzir značajki i posebnosti predmetnog područja.

    Kad je riječ o popisu trećih zemalja i organizacija s kojima Europski policijski ured (Europol) sklapa sporazume, poput onoga priloženog Odluci 2009/935 o određivanju navedenog popisa, njegova izmjena nije ključan element materije uređene Odlukom 2009/371 o osnivanju Europola te je zakonodavcu Unije stoga dopušteno propisati da se to može izvršiti putem provedbenog akta. Naime, uspostava odnosa između Europola i trećih država radnja je koja je sporedna za aktivnosti Europola, s obzirom na to da se veze i suradnja s tim državama u skladu s člankom 23. stavkom 1. Odluke 2009/371 osim toga mogu uspostaviti i održavati samo u mjeri u kojoj je to potrebno za izvršenje zadaća Europola. Osim toga, zakonodavac Unije utvrdio je načelo uspostave i održavanja takvih odnosa, definirao cilj koji se tim odnosima mora postići i odredio okvir u kojem se oni moraju odvijati. Stoga, iako odluka o izmjeni popisa podrazumijeva određene kompromise koji imaju tehničke ili političke dimenzije, ne može se smatrati da takva odluka zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije.

    Zasigurno, slanje osobnih podataka, koje se može odobriti sporazumima sklopljenima na temelju članka 23. Odluke 2009/371, može biti zadiranje u temeljna prava konkretnih osoba i neka od tih zadiranja mogu biti tako ozbiljna da je nužna intervencija zakonodavca Unije. Međutim, samo načelo slanja osobnih podataka nekim trećim državama i okvir u kojem se ono treba odvijati utvrdio je sam zakonodavac, s obzirom na to da je člankom 23. stavkom 6. točkom (b) Odluke 2009/371 i člankom 5. stavkom 4. Odluke 2009/934 o donošenju provedbenih pravila kojima se uređuju odnosi Europola s partnerima osobito propisana procjena osiguravanja odgovarajuće razine zaštite osobnih podataka od predmetne treće države. U svakom slučaju, uvrštavanje treće države na popis samo po sebi ne dopušta da joj se šalju nikakvi osobni podaci, s obzirom na to da se podaci mogu slati samo nakon sklapanja sporazuma između Europola i te države kojim se posebno odobrava slanje takvih podataka.

    (t. 46., 47., 49.‑51., 53.‑55., 57.)

  5.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 59.)

  6.  Kad je riječ o postupku donošenja mjera koje su potrebne za provedbu odluka donesenih u okviru glave Ugovora o Europskoj uniji o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima, člankom 34. stavkom 2. točkom (c) UEU‑a pravi se razlika između, s jedne strane, odluka koje Vijeće može donijeti odlučujući jednoglasno i, s druge strane, mjera koje su potrebne za provedbu odluka na razini Unije koje Vijeće donosi odlučujući kvalificiranom većinom. U tom kontekstu, izraz „na inicijativu bilo koje države članice ili Komisije“, s obzirom na sintaksu rečenica od kojih je sastavljena navedena odredba, treba razumjeti tako da se odnosi samo na osnovne mjere koje Vijeće može donijeti odlučujući jednoglasno. Stoga iz teksta te odredbe proizlazi da je treba tumačiti na način da inicijativa države članice ili Komisije nije nužna za donošenje provedbenih mjera kao što je pobijana odluka.

    (t. 60., 62.‑64.)

  7.  Članak 9. Protokola (br. 36) o prijelaznim odredbama priloženog Ugovoru o Europskoj uniji treba tumačiti tako da podrazumijeva da odredba akta koji je pravilno usvojen na temelju Ugovora o EU‑u prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, koji predviđa načine donošenja provedbenih mjera tog akta, nastavlja proizvoditi učinke dok god nije stavljena izvan snage, poništena ili izmijenjena te omogućava donošenje provedbenih mjera primjenom postupka koji utvrđuje.

    Posljedično, kad je riječ o argumentu o nespojivosti članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke 2009/371 o osnivanju Europola s pravilima postupka primjenjivima nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, s obzirom na to da se članak 290. UFEU‑a ne primjenjuje, navedeni članak 26. stavak 1. točka (a) ne može biti nespojiv s tom odredbom Ugovora o FEU‑u.

    (t. 68., 70., 71.)

  8.  Redovno savjetovanje s Parlamentom u slučajevima predviđenima primjenjivim pravilima prava Unije bitan je postupovni zahtjev čije nepoštovanje dovodi do ništavosti predmetnog akta.

    Kad je riječ o popisu trećih zemalja i organizacija s kojima Europski policijski ured (Europol) sklapa sporazume, poput onoga priloženog Odluci 2009/935 o određivanju navedenog popisa, iz članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke 2009/371 o osnivanju Europola proizlazi da je Vijeće prije izmjene navedenog popisa dužno savjetovati se s Parlamentom. U tom pogledu, ukidanje članka 39. stavka 1. UEU‑a Ugovorom iz Lisabona ne može dovesti u pitanje tu obvezu savjetovanja s Parlamentom, s obzirom na to da je izričito propisana člankom 26. stavkom 1. točkom (a) Odluke 2009/371. Također, činjenica da članak 291. UFEU‑a ne predviđa savjetovanje s Parlamentom nevažna je u mjeri u kojoj obveza savjetovanja s Parlamentom čini jedan od pravnih učinaka Odluke 2009/371 koji je održan nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona na temelju članka 9. Protokola (br. 36) o prijelaznim odredbama priloženog Ugovoru o Europskoj uniji.

    (t. 82., 84.‑86.)

  9.  Pogreška koju je Vijeće počinilo prilikom tumačenja pravne osnove koja se primjenjuje u pogledu obvezujućeg karaktera savjetovanja s Parlamentom ne predstavlja, kao takva, bitnu povredu postupka, budući da nije dokazano da je ta pogreška u praksi dovela do ograničavanja uloge Parlamenta u postupku donošenja akta o kojem je riječ ili utjecala na sadržaj tog akta. O tome je osobito riječ kada je Parlament mogao upoznati Vijeće sa svojim stajalištem prije donošenja akta. U tim okolnostima, ne može se smatrati da je pogreška koju je Vijeće počinilo predstavljala prepreku za djelotvorno sudjelovanje Parlamenta u postupku o kojem je riječ ili prekršila uvjete u kojima Parlament izvršava svoje zadaće.

    Nadalje, s obzirom na to da pogrešna zamjena pravne osnove kojom se nalaže savjetovanje s Parlamentom pravnom osnovom kojom takvo savjetovanje nije propisano predstavlja isključivo formalni nedostatak, okolnost da je Vijeće pogrešno razumjelo pravni okvir u kojem se savjetuje s Parlamentom ne može imati učinak na sadržaj odluke donesene na završetku razmatranog postupka.

    (t. 89.‑91., 94., 96.)