1. 

Zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru postupka koji je u tijeku pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud, Njemačka; u daljnjem tekstu: sud koji je uputio zahtjev) između Pfotenhilfe‑Ungarn, njemačke udruge za zaštitu životinja, i Ministarstva za energetsku tranziciju, poljoprivredu, okoliš i ruralna područja Landa Schleswig Holstein (u daljnjem tekstu: Ministarstvo). Pfotenhilfe‑Ungarn prevozi pse lutalice iz Mađarske u Njemačku kako bi ih udomio kod trećih osoba uz naknadu. Prijevoz i udomljavanje Ministarstvo smatra gospodarskom djelatnošću. Zbog toga ono smatra da je Pfotenhilfe‑Ungarn zanemario zahtjeve prijavljivanja i registracije utvrđene u njemačkom zakonodavstvu kojim se prenosi Direktiva o veterinarskim i zootehničkim pregledima ( 2 ), s jedne strane, te Uredbu o zaštiti životinja tijekom prijevoza ( 3 ), s druge strane. Pfotenhilfe‑Ungarn tvrdi da se takav prijevoz ne obavlja s ciljem stjecanja dobiti te da stoga podliježe manje strogom režimu utvrđenom u Uredbi o nekomercijalnom kretanju kućnih ljubimaca ( 4 ).

2. 

Sud koji je uputio zahtjev, kao prvo, pita može li se prijevoz životinja bez namjere stjecanja dobiti ipak odvijati „u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću“ i stoga biti uređen Uredbom o zaštiti životinja tijekom prijevoza. Sud koji je uputio zahtjev također pita je li udruga kao što je Pfotenhilfe‑Ungarn, u situaciji kao što je ona u glavnom postupku, „trgov[ac] uključen u trgovinu […] unutar Zajednice“ u pogledu životinja u smislu Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima (ako jest, udruga podliježe zahtjevima prijavljivanja i registracije iz te direktive).

3. 

Ovim se zahtjevom za prethodnu odluku Sudu nudi mogućnost da pojasni područje primjene i svrhu različitih sustava Europske unije kojima je uređen prijevoz životinja između država članica. Stoga ću početi iznošenjem zahtjeva iz tih različitih sustava.

4.

Članak 13. UFEU‑a propisuje:

„U oblikovanju i provedbi politika Unije u području poljoprivrede, ribarstva, prijevoza, unutarnjeg tržišta, istraživanja i tehnološkog razvoja te istraživanja svemira, Unija i države članice, budući da su životinje čuvstvena bića, punu pažnju posvećuju zahtjevima za dobrobit životinja, istovremeno poštujući zakonodavne i druge odredbe te običaje država članica, posebno u odnosu na vjerske obrede, kulturne tradicije i regionalnu baštinu.“

5.

U skladu s uvodnom izjavom 6., Uredba o zaštiti životinja tijekom prijevoza u bitnome ima za cilj spriječiti pojavu i širenje zaraznih bolesti kod životinja te uvesti strože uvjete kako bi se spriječile bol i patnja te zaštitila dobrobit i zdravlje životinja tijekom i nakon prijevoza. U skladu s uvodnom izjavom 11., odredbe te uredbe trebaju se tumačiti i primjenjivati u skladu s načelom da se životinje ne smiju prevoziti na način koji bi mogao izazvati njihovu ozljedu ili neopravdanu patnju ( 5 ).

6.

U uvodnoj izjavi 12. navodi se da prijevoz u komercijalne svrhe nije ograničen na prijevoz pri kojem se odvija neposredna razmjena novca, robe ili usluga, ali uključuje posebno prijevoz koji izravno ili neizravno uključuje financijsku dobit ili čiji je cilj financijska dobit.

7.

Uredba o zaštiti životinja tijekom prijevoza primjenjuje se na prijevoz živih kralježnjaka (uključujući time pse) koji se prevoze u Europskoj uniji (članak 1. stavak 1.), ne dovodeći u pitanje veterinarske propise Unije (članak 1. stavak 4.). Međutim, člankom 1. stavkom 5. određeno je da se Uredba ne primjenjuje, među ostalim, na prijevoz životinja koji se ne odvija u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću ( 6 ).

8.

Člankom 2. točkom (m) „dugo putovanje“ definirano je kao putovanje koje traje više od 8 sati, a koje počinje trenutkom kretanja prve životinje iz pošiljke. U skladu s člankom 2. točkom (w), „prijevoz“ znači kretanje životinja jednim ili više prijevoznih sredstava i povezane postupke, uključujući utovar, istovar, pretovar i odmor dok se ne završi istovar životinja u mjestu odredišta. Člankom 2. točkom (x) „prijevoznik“ je definiran kao svaka fizička ili pravna osoba koja obavlja prijevoz za svoj račun ili za račun treće strane.

9.

U skladu s člankom 3. stavkom 1., nitko ne smije prevoziti životinje niti učiniti da se prevoze na način koji bi kod njih mogao izazvati ozljedu ili nepotrebnu patnju. Stavkom 2. određen je niz općih uvjeta za prijevoz životinja kako bi on za njih bio što manje tegoban.

10.

Uredbom o zaštiti životinja tijekom prijevoza također su utvrđeni zahtjevi koji se, među ostalim, odnose na: (i.) prijevozne isprave (članak 4.); (ii.) planiranje obveza za prijevoz životinja (članak 5.); (iii.) ovlaštenje za prometovanje kao prijevoznik, uključujući odobrenje za obavljanje dugih putovanja (članak 6. te članci 10. do 12.); (iv.) prethodni pregled i odobrenje prijevoznih sredstava, osobito za dugo putovanje (članak 7.); (v.) dužnosti skrbnika životinja u mjestu polaska, pretovara ili odredišta da osiguraju pridržavanje određenih tehničkih pravila u odnosu na životinje koje se prevoze te dužnosti skrbnika životinja u mjestu provoza ili mjestu odredišta da pregledaju sve životinje kako bi utvrdili jesu li izložene ili jesu li bile izložene dugom putovanju (članak 8.); (vi.) nasumične ili ciljane provjere koje provodi nadležno tijelo u bilo kojoj fazi dugog putovanja (članak 15.); i (vii.) izdavanje certifikata o odobrenju cestovnih prijevoznih sredstava za duga putovanja (članak 18.).

11.

Prema članku 6. stavku 3., životinje se moraju prevoziti u skladu s tehničkim pravilima navedenima u Prilogu I. Tim je pravilima osobito predviđeno da se životinje koje su ozlijeđene ili pokazuju fiziološku slabost ili patološki proces ne mogu smatrati sposobnima za prijevoz (Prilog I. poglavlje I. stavak 2.). Prijevozna sredstva, spremnici i njihova oprema moraju se projektirati, izraditi, održavati i njima se upravljati tako da se izbjegne svaka ozljeda i patnja te osigura sigurnost životinja; životinje zaštite od nepogodnog vremena, ekstremnih temperatura i nepovoljnih promjena klimatskih uvjeta; mogu čistiti i dezinficirati; osigurava i održava kvaliteta zraka u količini primjerenoj vrstama koje se prevoze; i osigura podna površina koja sprečava klizanje i koja na najmanju moguću mjeru svodi istjecanje urina ili fekalija (Prilog I. poglavlje II. stavak 1.1.). Unutar prostora za životinje treba osigurati dovoljno prostora, a na svakoj njegovoj razini treba osigurati dovoljno prozračivanja iznad životinja kad su u prirodnom stajaćem položaju, pri čemu im se ni zbog kojeg razloga ne smije onemogućiti prirodno kretanje (Prilog I. poglavlje II. stavak 1.2.).

12.

Tehničkim pravilima također je, među ostalim, zabranjeno životinje tući ili udarati nogom, dizati ili vući ih za glavu, uši, rogove, noge, rep ili runo ili koristiti šilo ili drugo oruđe sa šiljastim vrhom (Prilog I., poglavlje III., stavak 1.8.). Osim toga, životinjama koje se značajno razlikuju s obzirom na veličinu i starost, spolno zrelim mužjacima i ženkama te životinjama koje su neprijateljski raspoložene jedne prema drugima mora se rukovati i prevoziti ih odvojeno (Prilog I. poglavlje III. stavak 1.12.). Psi i mačke koji se prevoze moraju se hraniti u vremenskim razmacima od najviše 24 sata, a napajati u vremenskim razmacima od najviše osam sati, u skladu s jasnim pisanim uputama o hranjenju i napajanju (Prilog I. poglavlje V. stavak 2.2.).

13.

Cilj je Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima uspostava unutarnjeg tržišta. Njome se prepreke slobodnom kretanju životinja i poljoprivrednih proizvoda koje su potjecale od veterinarskih i zootehničkih pregleda što su ih nacionalna tijela prethodno provodila na unutarnjim granicama Zajednice ( 7 ) zamjenjuju usklađenim sustavom veterinarskih i zootehničkih pregleda na mjestu podrijetla (ili mjestu otpreme) i na mjestu odredišta ( 8 ).

14.

U skladu s člankom 1. stavkom 1., države članice više ne smiju na granicama obavljati veterinarske preglede na živim životinjama i proizvodima koji su obuhvaćeni, među ostalim, direktivama navedenima u Prilogu A, nego umjesto toga takve preglede moraju obavljati u skladu s tom direktivom. Prilog A upućuje osobito na Direktivu Vijeća 91/628/EEZ ( 9 ), koja se primjenjivala na pse. To upućivanje sada se treba tumačiti kao upućivanje na Uredbu o zaštiti životinja tijekom prijevoza kojom je izvan snage stavljena i zamijenjena ta direktiva i koja se također primjenjuje na pse ( 10 ). Posljedica je toga da se Direktiva o veterinarskim i zootehničkim pregledima primjenjuje na pse.

15.

U članku 1. stavku 4. navodi se da se Direktiva o veterinarskim i zootehničkim pregledima ne primjenjuje na veterinarske preglede za kretanje kućnih ljubimaca između država članica koji su u pratnji i pod odgovornošću fizičke osobe ako takva premještanja nisu predmet komercijalnih transakcija.

16.

Člankom 2. stavkom 3. „trgovina“ je definirana kao „trgovina između država članica u smislu članka 9. stavka 2. Ugovora o [EEZ‑u; koji je postao članak 28. stavak 2. UFEU‑a]“ ( 11 ).

17.

U skladu s člankom 3. stavkom 1., države članice moraju osigurati da životinje obuhvaćene tom direktivom mogu biti predmet trgovine samo ako ispunjavaju niz uvjeta. Te životinje moraju, među ostalim, ispunjavati zahtjeve relevantnih direktiva popisanih u Prilogu A i dolaziti iz gospodarstava, centara ili organizacija na kojima se obavljaju redoviti službeni veterinarski pregledi. Tijekom prijevoza moraju ih pratiti zdravstveni certifikati i/ili bilo koji drugi dokument utvrđen relevantnim direktivama navedenima u Prilogu A, a koji je izdao službeni veterinar odgovoran za gospodarstvo, centar ili organizaciju podrijetla.

18.

Na temelju članka 4. stavka 1., države članice iz kojih se obavlja otprema moraju poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale, među ostalim, da životinje obuhvaćene tom direktivom budu pregledane barem jednako pažljivo, s veterinarskoga stajališta, kao da su namijenjene za nacionalno tržište te da se prevoze u odgovarajućim prijevoznim sredstvima koja zadovoljavaju pravila higijene.

19.

U skladu s drugim podstavkom članka 5. stavka 1. točke (a), nadležno tijelo u državi članici odredišta može osobito provoditi preglede tijekom prijevoza životinja kada ima podatke koji ga navode da sumnja u povredu bilo kojeg od zahtjeva iz članka 3.

20.

Člankom 12. zahtijeva se od država članica da, među ostalim, osiguravaju da svi trgovci uključeni u trgovinu životinjama obuhvaćenima Direktivom o veterinarskim i zootehničkim pregledima unutar Zajednice moraju na zahtjev nadležnog tijela biti prethodno upisani u službeni upisnik i voditi evidenciju otprema.

21.

Direktiva o veterinarskim i zootehničkim pregledima bila je dopunjena Direktivom Vijeća 92/65/EEZ od 13. srpnja 1992. o utvrđivanju uvjeta zdravlja životinja kojima se uređuje trgovina i uvoz u Zajednicu životinja, sjemena, jajnih stanica i zametaka koji ne podliježu uvjetima zdravlja životinja utvrđenima u određenim propisima Zajednice iz Priloga A dijela I. Direktive 90/425/EEZ ( 12 ). Cilj je te direktive liberalizirati trgovinu životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla, ne dovodeći u pitanje uvođenje eventualnih zaštitnih mjera ( 13 ).

22.

U skladu s člankom 1. prvim stavkom, Direktivom o zdravlju životinja u trgovini utvrđena su pravila koja se odnose na zdravlje životinja radi stavljanja na tržište, među ostalim, životinja koje nisu goveda, svinje, ovce i koze, kopitari, perad, ribe i školjkaši ( 14 ). Ona se stoga primjenjuje na stavljanje pasa na tržište.

23.

U članku 2. stavku 1. točki (a) navodi se da „trgovina“ ima isto značenje kao i u članku 2. stavku 3. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima ( 15 ).

24.

Člankom 3. stavkom 1. od država članica zahtijeva se da osiguravaju da se trgovina obuhvaćenih životinja ne zabranjuje niti ograničava iz drugih razloga vezanih za zdravlje životinja, osim onih koji proizlaze iz primjene te direktive ili zakonodavstva Unije te, posebno, poduzetih zaštitnih mjera.

25.

U skladu s člankom 4. i člankom 10. stavkom 2., psima se može načelno trgovati samo ako su ispunjeni određeni uvjeti. Oni moraju osobito udovoljavati zahtjevima utvrđenima u članku 5. Uredbe o nekomercijalnom kretanju kućnih ljubimaca ( 16 ). Certifikat koji prati životinje mora potvrđivati da je 24 sata prije njihova slanja veterinar kojega je ovlastilo nadležno tijelo proveo klinički pregled koji je pokazao da su životinje dobrog zdravlja i sposobne podnijeti prijevoz do svojeg odredišta. Nadalje, psi moraju potjecati s onih gospodarstava ili iz poduzeća koja su registrirale nadležne vlasti. Ta se gospodarstva ili poduzeća obvezuju, među ostalim, na: (i.) redovite preglede životinja od strane nadležnog tijela u skladu s člankom 3. stavkom 3. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima; (ii.) obavještavanje nadležnih tijela o izbijanju određenih bolesti; (iii.) stavljanje na tržište radi trgovine samo onih životinja koje ne pokazuju nikakve znakove bolesti i koje potječu s gospodarstava ili područja koja ne podliježu niti jednoj zabrani uvedenoj uslijed zdravstvenog stanja životinja, i (iv.) udovoljavanje zahtjevima koji osiguravaju dobrobit uzgajanih životinja.

26.

U članku 12. stavku 3. navodi se da se u smislu trgovine članak 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima primjenjuje, među ostalim, na trgovce koji stalno ili povremeno drže pse.

27.

U skladu s člankom 1. Uredbe o nekomercijalnom kretanju kućnih ljubimaca, ona utvrđuje zahtjeve zdravlja životinja koji se primjenjuju na nekomercijalno kretanje kućnih ljubimaca i pravila koja se primjenjuju na nadzor takvog kretanja.

28.

Člankom 3. točkom (a) „kućni ljubimci“ definirani su kao „životinje vrsta navedenih u Prilogu I. koje su u pratnji njihovih vlasnika ili fizičke osobe koja je odgovorna za takve životinje u ime vlasnika tijekom njihova kretanja i koje nisu namijenjene prodaji ili prijelazu u vlasništvo drugog vlasnika“. Dio A Priloga I. odnosi se osobito na pse. U skladu s člankom 3. točkom (c), „kretanje“ znači „bilo kakvo kretanje kućnog ljubimca između država članica ili njegov ulazak ili ponovni ulazak na područje Zajednice iz treće zemlje“.

29.

Na temelju članka 5. stavka 1., prilikom kretanja između država članica, kućni ljubimci moraju biti identificirani jasno čitljivom tetovažom ili sustavom elektroničkog označivanja te biti popraćeni putovnicom koju je izdao veterinar kojeg je ovlastilo nadležno tijelo, a koja potvrđuje valjano cijepljenje protiv bjesnoće.

30.

Članak 4. Binnenmarkt‑Tierseuchenschutzverordnunga (Uredba o suzbijanju bolesti životinja na unutarnjem tržištu; u daljnjem tekstu: Verordnung), kojom se u njemačko pravo prenosi članak 12. točka (a) Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima, predviđa u bitnome da, tko u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti („gewerbsmäβig“) želi unijeti ili uvesti životinje na područje Unije, dužan je to prijaviti nadležnim tijelima. Nadležna tijela upisuju takve osobe u registar, pri čemu im dodjeljuju registarski broj.

31.

Pfotenhilfe‑Ungarn je udruga za zaštitu životinja registrirana u Njemačkoj. Ona je općekorisna udruga u smislu njemačkog poreznog prava.

32.

Djelatnosti udruge Pfotenhilfe‑Ungarn uključuju udomljavanje kod novih gospodara u Njemačkoj onih pasa lutalica koji potječu iz udruge za zaštitu životinja iz Mađarske. Na svojoj internetskoj stranici Pfotenhilfe‑Ungarn objavljuje oglase u vezi sa psima kojima je potrebno udomljavanje. Osoba zainteresirana za udomljavanje psa sklapa s udrugom Pfotenhilfe‑Ungarn „ugovor o zaštiti“ kojim se ta osoba obvezuje poštovati dobrobit životinje te platiti toj udruzi naknadu (koja u pravilu iznosi 270 eura). Naknada predstavlja doprinos za troškove koji nastanu udruzi Pfotenhilfe‑Ungarn kao posljedica brige za takve pse i njihova prijevoza njihovim novim domovima. Članovi udruge Pfotenhilfe‑Ungarn prevoze pse koji se trebaju udomiti u Njemačkoj i predaju ih njihovim novim gospodarima. Nema prijenosa vlasništva. Pfotenhilfe‑Ungarn ovlašten je tražiti povrat životinje ako novi gospodar krši ugovor o zaštiti. Na raspravi je Pfotenhilfe‑Ungarn objasnio da se novi gospodar obvezuje osobito da će kastrirati psa kojeg je udomio i da ga neće predati trećim osobama. Ako bolesnog ili starog psa treba uspavati, novi gospodar mora prvo obavijestiti udrugu Pfotenhilfe‑Ungarn i ishoditi njezino odobrenje.

33.

Pfotenhilfe‑Ungarn 29. prosinca 2009. izvršio je prijevoz 39 pasa iz Mađarske u Njemačku. Ministarstvo je otkrilo da je nedostajao dokaz o zdravstvenom stanju i evidenciji cijepljenja za jednog od tih pasa. Stoga je poslalo okružnicu nadležnoj mjesnoj veterinarskoj inspekciji uz nalog da obavi pregled svih životinja iz te pošiljke. Kada je Pfotenhilfe‑Ungarn prigovorio toj okružnici, Ministarstvo je navelo da prijevoz i udomljavanje, koje obavlja ta udruga, predstavljaju gospodarsku djelatnost. Kao posljedica toga, ta je udruga morala postupiti u skladu s obvezama registracije i prijavljivanja utvrđenima u članku 4. Verordnunga te Uredbi o zaštiti životinja tijekom prijevoza.

34.

Osporavanje odluke Ministarstva od strane udruge Pfotenhilfe‑Ungarn sada je predmet revizije pred sudom koji je uputio zahtjev, koji je prekinuo postupak i uputio Sudu zahtjev za prethodnu odluku o sljedećim pitanjima:

35.

Pisana očitovanja podnijeli su Pfotenhilfe‑Ungarn, Ministarstvo, austrijska i talijanska vlada te Europska komisija. Na raspravi 3. lipnja 2015. Pfotenhilfe‑Ungarn, Ministarstvo i Komisija iznijeli su usmena očitovanja.

36.

Sud koji je uputio zahtjev u biti pita uključuju li pojmovi „gospodarska djelatnost“ iz članka 1. stavka 5. Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza i „trgovac uključen u trgovinu životinjama [...] unutar Zajednice“ iz članka 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima nužno namjeru stjecanja dobiti.

37.

Kako bi se odgovorilo na to načelno pitanje, nije potrebno da Sud utvrdi što točno pokriva naknada koju Pfotenhilfe‑Ungarn prima za svakog udomljenog psa. Prethodna pitanja upućuju na to da bi naknada mogla biti niža od troškova ili jedva pokrivati troškove koji nastanu toj udruzi za čuvanje određenog psa, brinući se za njega i prevozeći ga njegovu novom gospodaru. Naknada bi također mogla prelaziti te troškove, u kojem slučaju višak pomaže financiranju preostalih nepokrivenih troškova za smještaj ostalih pasa lutalica ili pokrivanju troškova za životinje lutalice ili drugih projekata za zaštitu životinja. To činjenično pitanje, prema potrebi, mora razriješiti nadležni nacionalni sud.

38.

Pfotenhilfe‑Ungarn potom tvrdi da će ishod prethodnog postupka imati utjecaja na njegov status neprofitne organizacije prema njemačkom poreznom pravu. Međutim, jedina je svrha ovog prethodnog postupka dati sudu koji je uputio zahtjev potrebne smjernice za učinkovito rješavanje spora koji je pred njim u tijeku ( 17 ). To uključuje pojašnjavanje područja primjene Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza i Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima, a ne istraživanje posljedica koje bi to tumačenje moglo imati za udrugu Pfotenhilfe‑Ungarn izvan okvira glavnog postupka.

39.

Naposljetku, aktima sekundarnog zakonodavstva Unije koje sam gore opisala ( 18 ) predviđene su u biti dvije vrste situacija, od kojih svaka podliježe različitom režimu. Prva se odnosi na kretanje kućnih ljubimaca koji su u pratnji svojih vlasnika ili fizičke osobe koja je odgovorna za takve životinje u ime vlasnika tijekom njihova kretanja. Ta su kretanja uređena Uredbom o nekomercijalnom kretanju kućnih ljubimaca, osim kada se životinja prevozi radi prodaje ili prijenosa u vlasništvo novog vlasnika ( 19 ). Druga se tiče prekograničnih kretanja životinja u okviru komercijalnih transakcija. Ona podliježe znatno strožim pravilima sadržanima u Uredbi o zaštiti životinja tijekom prijevoza, Direktivi o veterinarskim i zootehničkim pregledima i Direktivi o zdravlju životinja u trgovini.

40.

Mislim da za takvo razlikovanje postoje dva razloga.

41.

Prvo, kao što je to Komisija objasnila na raspravi, prekogranično kretanje kućnih ljubimaca s njihovim vlasnicima obično uključuje manje kontakata s drugim životinjama i osobama od prijevoza životinja u okviru komercijalnih transakcija. Posljedica je toga manji rizik od širenja zaraznih bolesti u tim slučajevima i stoga nije potrebno na takva kretanja primjenjivati Direktivu o veterinarskim i zootehničkim pregledima i Direktivu o zdravlju životinja u trgovini ( 20 ).

42.

Drugo, pretpostavlja se da će vlasnik prevoziti svojeg kućnog ljubimca na način koji vjerojatno neće izazvati njegovu ozljedu ili neopravdanu patnju. Zakonodavac Unije stoga je smatrao da na takva kretanja nije trebalo primjenjivati Uredbu o zaštiti životinja tijekom prijevoza ( 21 ).

43.

Zakonodavac očito nije posebno predvidio situaciju neprofitnih organizacija koje se, kao Pfotenhilfe‑Ungarn, bave zaštitom životinja tako što ih prevoze i udomljuju kod novih gospodara uz naknadu.

44.

Jasno mi je da će, neovisno o odgovoru koji se dâ na prethodna pitanja, neke od posljedica ove zakonodavne praznine vjerojatno biti negativne. Ako se mora postupati u skladu s podrobnim zahtjevima Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza i Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima, dodatni financijski i administrativni teret za udruge kao što je Pfotenhilfe‑Ungarn doista bi mogao ograničiti njihovu sposobnost promicanja dobrobiti životinja, što sada čine. Ako se ti zahtjevi ne primjenjuju, postoji rizik da se životinje mogu prevoziti u uvjetima koji bi mogli omogućiti širenje bolesti i negativno utjecati na zdravlje i dobrobit životinja (i ljudi).

45.

Uredba o zaštiti životinja tijekom prijevoza uređuje samo prijevoz koji se odvija „u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću“ ( 22 ). Predstavlja li djelatnost udruge Pfotenhilfe‑Ungarn u obliku udomljavanja, razmatrana u cjelini (to jest prikupljanje pasa lutalica, pružanje potrebne im njege, oglašavanje na njezinoj internetskoj stranici pasa koji se moraju udomiti, sklapanje ugovora o zaštiti i prijevoz pasa njihovim novim vlasnicima uz naknadu), „gospodarsku djelatnost“ čak i ako se ne obavlja s ciljem stjecanja dobiti?

46.

Iako pojam „gospodarska djelatnost“ možda nema isto značenje u cijelom pravu Unije ( 23 ), Sud je više puta presudio da djelatnost može biti gospodarska čak i ako osoba koja je obavlja nema za cilj stjecanje dobiti.

47.

Tako je ustaljena sudska praksa da djelatnosti koje se sastoje u ponudi robe ili usluga na tržištu ulaze u područje primjene pravila Ugovora o tržišnom natjecanju ( 24 ). Okolnost da osoba nema za cilj stjecanje dobiti ne sprečava da se tu osobu smatra „poduzetnikom“ koji podliježe, među ostalim, zabranama sklapanja protutržišnih sporazuma ili zabranama u vezi s državnim potporama, ako ta osoba nudi robu ili usluge na tržištu koje konkuriraju robi ili uslugama subjekata koji imaju za cilj stjecanje dobiti ( 25 ). Kao što se nezavisni odvjetnik F. Jacobs izrazio, osnovni kriterij pri ocjeni je li djelatnost gospodarske naravi i stoga uređena pravilima Unije o tržišnom natjecanju sastoji se u pitanju „bi li je mogao, barem načelno, obavljati privatni poduzetnik s ciljem stjecanja dobiti“ ( 26 ).

48.

Sud je u drugim kontekstima slijedio sličan pristup. Primjerice, činjenica da je ugovaratelj osnovan u pravnom obliku udruge privatnog prava i da nema namjeru stjecanja dobiti ne isključuje mogućnost da obavlja gospodarsku djelatnost. Takve okolnosti nisu odlučne za primjenu pravila prava Unije u području javne nabave ( 27 ). Također, činjenica da osoba obavlja neprofitne djelatnosti nije sama po sebi dovoljna da takve djelatnosti liši njihove gospodarske naravi i da ih izuzme iz područja primjene odredaba prava Unije o slobodi pružanja usluga ( 28 ). Takva okolnost ne oslobađa tu osobu ni od zahtjeva prava Unije o zaštiti prava zaposlenika prilikom prijenosa poduzeća ( 29 ). Iz prve rečenice članka 9. stavka 1. Direktive o PDV‑u ( 30 ) također je jasno da se ta direktiva primjenjuje bez obzira na to obavlja li se djelatnost s ciljem stjecanja dobiti. Na temelju te odredbe, „porezni obveznik“ znači svaka osoba koja samostalno provodi gospodarsku aktivnost na bilo kojem mjestu, bez obzira na svrhu ili rezultate te aktivnosti. Taj zaključak podupire i članak 132. točke (l) i (m) Direktive o PDV‑u, kojima se izuzimaju određene djelatnosti neprofitnih organizacija. Te djelatnosti ne bi trebale posebno izuzeće da nisu gospodarske djelatnosti ( 31 ).

49.

I tekst i kontekst članka 1. stavka 5. te svrha Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza govore u prilog stajalištu da pojam „gospodarska djelatnost“ u toj odredbi ne treba tumačiti drukčije od njegova uobičajenog značenja u pravu Unije.

50.

Prije svega, navođenjem da se ta uredba „ne primjenjuje na prijevoz životinja koji se ne odvija u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću“, člankom 1. stavkom 5. ne pravi se razlika između gospodarskih djelatnosti čiji je cilj stjecanje financijske dobiti i onih koje nemaju taj cilj. U tom se članku ne koristi ni pojam „prijevoz u komercijalne svrhe“.

51.

Zatim, uvodna izjava 12. Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza samo objašnjava da „prijevoz u komercijalne svrhe“ treba tumačiti široko. Njome se stoga ne daju korisne smjernice za potrebe tumačenja pojma „gospodarska djelatnost“ u članku 1. stavku 5. te uredbe.

52.

Nasuprot tomu, uvodnom izjavom 21. nastoji se ukazati na to da određene djelatnosti koje nemaju za cilj stjecanje dobiti ipak mogu biti „gospodarske“ u smislu članka 1. stavka 5. U skladu s tom uvodnom izjavom, registrirani kopitari često se prevoze u „nekomercijalne svrhe“, primjerice zbog natjecanja, utrka, kulturnih događanja ili uzgoja (razmnožavanja). To opravdava odstupanje od određenih (ali ne i svih) odredaba Uredbe o zaštiti životinja tijekom takvog prijevoza. Stoga je jasno da se prijevoz životinja „u nekomercijalne svrhe“ može odvijati „u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću“. Inače ne bi bila potrebna izričita odstupanja.

53.

Osim toga, kada bi se opseg Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza ograničio samo na gospodarske djelatnosti, to bi očito moglo dovesti u opasnost ostvarenje njezina glavnog cilja, zaštite životinja tijekom prijevoza ( 32 ). U situaciji u glavnom postupku velik broj pasa bio je prevezen preko unutarnjih granica Unije u jednoj pošiljci. Stoga su te životinje potencijalno bile izložene barem nekim rizicima za zdravlje i dobrobit životinja koji se nastoji regulirati Uredbom o zaštiti životinja tijekom prijevoza ( 33 ). S obzirom na to da su psi lutalice, kako su to Pfotenhilfe‑Ungarn i Komisija u bitnome naveli na raspravi, obično lošijeg zdravlja od drugih pasa, čini mi se da nije razumno zanemariti te rizike.

54.

Ne mogu prihvatiti ni tvrdnju udruge Pfotenhilfe‑Ungarn da se Uredba o zaštiti životinja tijekom prijevoza ne treba primjenjivati na njezinu djelatnost udomljavanja samo zato što je posebna svrha te udruge zaštita životinja. Taj je cilj u potpunosti pohvalan. Međutim, on sam po sebi ne otklanja mogućnost da takva udruga, bez sumnje nehotice, može prevoziti životinje na način koji bi im mogao nanijeti ozljedu ili neopravdanu patnju ili nenamjerno pogoršati neotkrivenu bolest.

55.

Naposljetku, tumačenje članka 1. stavka 5. u skladu je ne samo s člankom 13. UFEU‑a nego i s Konvencijom br. 193 Vijeća Europe o zaštiti životinja tijekom međunarodnog prijevoza (u daljnjem tekstu: Konvencija), koju je Unija potpisala ( 34 ) i na koju se upućuje u preambuli Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza ( 35 ). Iako kretanja životinja između država članica nisu kao takva uređena Konvencijom ( 36 ), ona i Uredba o zaštiti životinja tijekom prijevoza u biti nastoje ostvariti isti cilj zaštite dobrobiti životinja tijekom prijevoza ( 37 ). Ta dva instrumenta također se temelje na istim načelima ( 38 ). U Izvješću s objašnjenjima o Konvenciji, koje je donio Odbor ministara Vijeća Europe 11. lipnja 2003., izričito se navodi da prijevoz obuhvaćen Konvencijom „može biti u komercijalne ili nekomercijalne svrhe“.

56.

Stoga zaključujem da neprofitna udruga prevozi životinje „u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću“ ako je taj prijevoz dio ponude robe ili usluga na određenom tržištu. Je li to ovdje slučaj?

57.

Čini mi se jasnim da neprofitna udruga djeluje na tržištu kućnih ljubimaca kada obavlja djelatnost kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku. Činjenica da proizvodi i usluge mogu u određenoj mjeri ispuniti istovjetne potrebe dovodi do zaključka da između njih postoji određena sličnost ( 39 ) i da se stoga nude na istom tržištu. Iako ugovor o zaštiti sklopljen između udruge Pfotenhilfe‑Ungarn i određene osobe ne može uključivati prijenos vlasništva ( 40 ), nakon plaćanja naknade ta osoba postaje novi gospodar psa i obvezuje se odgovorno se brinuti za njega. U tom pogledu situacija nije u osnovi različita od one u kojoj je pas kupljen u uzgajalištu. Nadalje, udruge kao što je Pfotenhilfe‑Ungarn mogu imati široku ponudu pasa različitih pasmina, starosti i veličine ( 41 ). Stoga postoji barem određeni stupanj preklapanja između djelatnosti udomljavanja pasa kod novih gospodara uz naknadu, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, i djelatnosti prodaje pasa od strane uzgajališta ( 42 ).

58.

Slijedom toga, smatram da udruga kao što je Pfotenhilfe‑Ungarn prevozi životinje u vezi s nekom gospodarskom djelatnošću u smislu članka 1. stavka 5. Uredbe o zaštiti životinja tijekom prijevoza kada prevozi pse između država članica kako bi ih udomila kod trećih osoba uz naknadu, bez obzira na to obavlja li se ta djelatnost s ciljem stjecanja dobiti ili ne.

59.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenja u vezi s člankom 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima. Za davanje korisnog odgovora na to pitanje prvo treba ispitati je li kretanje životinja kao što je ono o kojem je riječ u glavnom postupku uopće obuhvaćeno tom direktivom. Kao što sam objasnila, ta direktiva nije primjenjiva na veterinarske preglede za kretanje kućnih ljubimaca između država članica koji su u pratnji i pod odgovornošću fizičke osobe ako takva premještanja nisu predmet komercijalnih transakcija ( 43 ).

60.

Iz teksta članka 1. stavka 4. te direktive jasno je da ta odredba obuhvaća samo kretanja kućnih ljubimaca koji su (i.) u pratnji i (ii.) pod odgovornošću fizičke osobe. Ta su kretanja uređena Uredbom o nekomercijalnom kretanju kućnih ljubimaca ako životinje nisu namijenjene prodaji ili prijelazu u vlasništvo drugog vlasnika ( 44 ). Kao što to Komisija ističe, stoga se odstupanje koje ta odredba sadržava ne odnosi na prijevoz koji se obavlja pod odgovornošću pravne osobe (čak i ako pse zapravo prevozi fizička osoba, kao u glavnom postupku). Na nacionalnom je sudu nadležnom za utvrđivanje činjenica da, prema potrebi, provjeri je li Pfotenhilfe‑Ungarn (koji je očito pravna osoba prema njemačkom pravu) ostao odgovoran za pse tijekom prijevoza i do trenutka njihove predaje njihovim novim gospodarima ili se dogodio određeni primjereni prijenos pravne odgovornosti na fizičku osobe ili fizičke osobe koje su obavile prijevoz i kasnije poslove ( 45 ).

61.

Je li udruga kao što je Pfotenhilfe‑Ungarn „trgovac uključen u trgovinu životinjama unutar Zajednice“ u smislu članka 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima kada pse prevozi između država članica radi njihova udomljavanja kod trećih osoba uz naknadu, ali ne s ciljem stjecanja dobiti?

62.

S obzirom prvo na tekst, nije odlučujuća upotreba u članku 12. riječi „Unternehmer“ (njemačka verzija), „επιχειρήσεις“ (grčka verzija), „dealers“ (engleska verzija), „handelaars“ (nizozemska verzija) i „handlare“ (švedska verzija). Čak i pod pretpostavkom da svaka od tih riječi automatski uključuje cilj stjecanja dobiti (što je samo po sebi dvojbeno), to očito nije slučaj za odgovarajući izraz u drugim jezičnim verzijama u kojima je ta odredba donesena 1990. ( 46 ).

63.

Pojam „trgovina“ ima isto značenje u Direktivi o veterinarskim i zootehničkim pregledima kao i u kontekstu odredaba Ugovora o slobodnom kretanju robe ( 47 ). Te odredbe Ugovora bitno su obilježje unutarnjeg tržišta, koje je dio temelja Europske unije. S obzirom na to, pojam „trgovina robom“ iz članka 28. UFEU‑a valja tumačiti široko. U svojoj presudi Komisija/Italija Sud je pojam „robe“ definirao u smislu sadašnjeg članka 28. UFEU‑a kao „proizvode kojima se vrijednost može izraziti u novcu i koji kao takvi mogu biti predmet komercijalnih transakcija“ ( 48 ). Stoga se odredbe Ugovora o slobodi kretanja robe načelno primjenjuju bez obzira na to prelazi li roba državnu granicu radi prodaje ili daljnje prodaje ili radi osobne uporabe ili potrošnje ( 49 ).

64.

A fortiori, pitanje je li dio kretanja „robe“ (uključujući životinje) dio transakcije čiji je cilj stjecanje dobiti nije relevantno za pitanje je li to kretanje uređeno odredbama Ugovora o slobodi kretanja i slijedom toga člankom 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima.

65.

Taj pristup također podupire svrha te direktive u obliku zamjene prethodnog sustava veterinarskih i zootehničkih pregleda na unutarnjim granicama Unije usklađenim sustavom pregleda u državi članici podrijetla i u državi članici odredišta. Taj usklađeni sustav, koji se temelji na povećanom povjerenju u veterinarske preglede koje provodi država podrijetla ( 50 ), ima za cilj uspostavu unutarnjeg tržišta i zaštite javnog zdravlja i zdravlja životinja ( 51 ).

66.

Zahtjevi iz članka 12. – da svi trgovci uključeni u trgovinu životinjama obuhvaćenima Direktivom unutar Zajednice moraju na zahtjev nadležnog tijela biti prethodno upisani u službeni upisnik i voditi evidenciju otprema – u bitnome doprinose postizanju tih ciljeva. Tako je, primjerice, nadležno tijelo u državi članici podrijetla dužno provoditi preglede, među ostalim, gospodarstava, centara ili organizacija kako bi se uvjerilo da životinje i proizvodi namijenjeni trgovini ispunjavaju zahtjeve Zajednice, uključujući one utvrđene u članku 3. stavku 1. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima ( 52 ). Konkretno, samo životinje koje dolaze iz gospodarstava, centara ili organizacija na kojima se obavljaju redoviti službeni veterinarski pregledi mogu biti predmet trgovine ( 53 ). S obzirom na to, očito je potrebno da nadležno tijelo države članice podrijetla vodi upisnik svih mjesta na kojima mora obavljati redovite veterinarske preglede.

67.

Nadalje, nadležno tijelo u državi članici odredišta može provoditi preglede na licu mjesta u mjestu odredišta kako bi provjerilo da su ispunjeni zahtjevi iz članka 3. ili provoditi preglede tijekom prijevoza životinja i proizvoda na svojem državnom području kad ima podatke koji ga navode da sumnja u povredu ( 54 ). Ako nadležno tijelo utvrdi prisutnost, među ostalim, zoonoze ili bolesti ili bilo kojeg uzroka koji bi mogao predstavljati ozbiljnu opasnost za životinje ili ljude, Direktiva o veterinarskim i zootehničkim pregledima od njega zahtijeva da naredi da se životinja ili pošiljka životinja stavi u karantenu ili, prema potrebi, zakolje ( 55 ). Nadležno tijelo dužno je odmah pisanim putem obavijestiti nadležna tijela drugih država članica i Komisiju o nalazima do kojih se došlo, donesenim odlukama i razlozima za te odluke ( 56 ). Ono također mora bez odgađanja kontaktirati nadležna tijela države članice podrijetla kako bi ona mogla poduzeti sve potrebne mjere ( 57 ). Ako postoji rizik od epidemije, te mjere mogu uključivati, među ostalim, stavljanje stoke u karantenu u gospodarstvu podrijetla te obavještavanje nadležnih tijela na svim mjestima iz kojih su životinje podrijetlom iz tog gospodarstva otpremljene. Ti postupci naglašavaju važnost službenog upisnika trgovaca i evidencije otprema u općoj strukturi Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima.

68.

Ta struktura i ciljevi te direktive mogli bi biti ugroženi ako se članak 12. ne bi primjenjivao u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku. Razlikovanje između prijevoza pošiljaka kućnih ljubimaca u vezi s profitnim djelatnostima i neprofitnim djelatnostima moglo bi biti teško u praksi (osobito u kontekstu pregleda na licu mjesta) i stoga dovesti do odgovarajućeg rizika od prijevare. Zakonodavac Unije, naime, izričito je priznao takav rizik. Preambula Uredbe Komisije (EU) br. 388/2010 ( 58 ) upućuje na iskustvo u primjeni Uredbe o nekomercijalnom kretanju kućnih ljubimaca koje pokazuje da postoji visok rizik od lažnog prikazivanja komercijalnih kretanja pasa, mačaka i pitomih vretica kao nekomercijalnih ( 59 ). Kako bi se izbjegla takva praksa, Komisija je odlučila kretanja više od pet kućnih ljubimaca podvrgnuti zahtjevima i pregledima utvrđenima u Direktivi o zdravlju životinja u trgovini. Isto opravdanje nalazi se u preambuli Uredbe br. 576/2013 ( 60 ), u skladu s kojom premještanja više od pet kućnih ljubimaca između država članica u načelu podliježu zahtjevima zdravlja životinja iz Direktive o zdravlju životinja u trgovini te veterinarskim pregledima koji su predviđeni Direktivom o veterinarskim i zootehničkim pregledima ( 61 ).

69.

Stoga zaključujem da udruga kao što je Pfotenhilfe‑Ungarn jest trgovac uključen u trgovinu životinjama unutar Zajednice u smislu članka 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima kada pse prevozi između država članica radi njihova udomljavanja kod trećih osoba uz naknadu, bez obzira na to obavlja li se ta djelatnost s ciljem stjecanja dobiti ili ne.

70.

S obzirom na to, ozbiljno sumnjam može li se na tu odredbu pozvati protiv udruge Pfotenhilfe‑Ungarn u glavnom postupku koji se tiče spora između udruge i tijela javne vlasti u Njemačkoj. Ustaljena je sudska praksa da direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedinca te se protiv takve osobe nije moguće izravno pozivati na odredbu direktive pred nacionalnim sudom ( 62 ). Stoga se nacionalno tijelo ne može protiv pojedinca pozivati na odredbu direktive koja još nije (pravilno) prenesena u nacionalno pravo ( 63 ). Tom se sudskom praksom nastoji spriječiti situacija u kojoj država može izvući korist iz svojeg nepoštovanja prava Unije ( 64 ).

71.

Članak 4. Verordnunga, kojim je u njemačko pravo prenesena točka (a) prvog stavka članka 12. Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima, primjenjuje se samo „u obavljanju profesionalne djelatnosti“ („gewerbsmäβig“). Ustaljena je sudska praksa da je obveza nacionalnih sudova da svoje nacionalno pravo tumače s obzirom na tekst i cilj direktive ograničena općim načelima prava koja su dio prava Unije, a osobito načelima pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti. Ta obveza ne može služiti kao temelj za tumačenje nacionalnog prava contra legem ( 65 ). Iz spisa kojim Sud raspolaže čini mi se da djelatnosti udruge Pfotenhilfe‑Ungarn nisu„u obavljanju profesionalne djelatnosti“ i da bi tumačenje tog izraza na način da bude u skladu s tumačenjem područja primjene Direktive o veterinarskim i zootehničkim pregledima koje sam gore predložila zahtijevalo tumačenje contra legem. Odluku o tim pitanjima u konačnici mora donijeti nacionalni sud.

72.

Činjenice na kojima se temelji ovaj zahtjev za prethodnu odluku vrlo jasno pokazuju da postoji praznina u postojećim zakonodavnim sustavima Unije kojima je uređeno prekogranično kretanje životinja. Prilikom predlaganja Sudu odgovora koje nudim, svjesna sam činjenice da će neprofitna udruga koja spašava pse lutalice u jednoj i udomljuje ih kod novih gospodara u drugoj državi članici imati vrlo malo raspoloživih sredstava za ispunjavanje podrobnih zahtjeva zakonodavstva kojim se nastoji zajamčiti zaštita zdravlja životinja u kontekstu profitne gospodarske djelatnosti. Netko može čak pomisliti da primjena takvog zakonodavstva na udruge kao što je tužitelj u glavnom postupku graniči s iracionalnim. No, ipak ne bilo ispravno niti primijeniti na ovu situaciju znatno manje strože zakonodavstvo kojim je uređeno prekogranično kretanje pojedinačnih kućnih ljubimaca.

73.

Katkad se očiti problem može riješiti inovativnim tumačenjem postojećeg teksta. Došla sam do zaključka da to ovdje nije moguće učiniti. Ne mislim ni da Sud raspolaže sredstvima za uspostavu primjerene (nove) ravnoteže između poticanja slobodnog kretanja životinja za dobrotvorne svrhe i osiguravanja prikladne zaštite zdravlja životinja i ljudi, imajući na umu također potrebu za zaštitom od prijevare i zloporabe. To je zadaća koju zakonodavac mora preuzeti. Nadam se da je ovaj postupak naglasio potrebu da on to učini.

74.

Zbog svih prethodnih razloga, predlažem Sudu da odgovarajući na pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Njemačka) odluči kako slijedi: