1. 

Tužbom podnesenom u ovom postupku, Europska komisija traži od Suda poništenje Uredbe br. 1289/2013 (u daljnjem tekstu: pobijana uredba) ( 2 ) u dijelu u kojem se njome predviđa primjena delegiranih akata u okviru mehanizma uzajamnosti koji je potrebno provesti ako treća zemlja, čiji su državljani izuzeti od zahtjeva za vizu pri prelasku vanjskih granica Unije u smislu Uredbe br. 539/2001 ( 3 ), uvede vize za državljane određene države članice.

2. 

Stranke svojim argumentima postavljaju osjetljiva pitanja o tumačenju članaka 290. i 291. UFEU‑a i njihovu međusobnom odnosu. Pojam „izmjene“ elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni u smislu članka 290. stavka 1. prvog podstavka UFEU‑a, kao i opseg diskrecijske ovlasti priznate u presudi Komisija/Parlament i Vijeće (C‑427/12, EU:C:2014:170) (u daljnjem tekstu: presuda o biocidnim proizvodima) zakonodavcu Unije pri odlučivanju o tome hoće li primijeniti instrument delegiranih akata ili instrument provedbenih akata neke su od točaka upućenih Sudu na odlučivanje.

3.

Lisabonskim ugovorom uveden je hijerarhijski kriterij u sustav sekundarnih izvora prava Unije. U okviru tog sustava, člancima 290. i 291. UFEU‑a, namijenjenim za provedbu sekundarnih pravila, uvedeno je – uzimajući u obzir članke I‑36 i I‑37 Ugovora o Ustavu za Europu ( 4 ) – odvajanje delegirane zakonodavne ovlasti, koja je prema članku 202. UEZ‑a obuhvaćena provedbenim ovlastima, kroz takozvani postupak „komitologije“ ( 5 ), od izvršne funkcije.

4.

Na temelju članka 290. stavka 1. prvog podstavka UFEU‑a „[z]akonodavnim aktom, može se Komisiji delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni.“

5.

Na temelju članka 291. stavka 1. UFEU‑a, ovlast donošenja mjera potrebnih za provedbu pravno obvezujućih akata Unije pripada državama članicama. Na temelju stavka 2. tog članka, kad su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu tih akata, tim se aktima provedbene ovlasti dodjeljuju Komisiji ili Vijeću u posebnim valjano utemeljenim slučajevima.

6.

Uredbom br. 539/2001 utvrđen je popis trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica (članak 1. stavak 1. prvi podstavak) i popis zemalja čiji su državljani od tog zahtjeva izuzeti za boravke čije trajanje ne prelazi 90 dana unutar razdoblja od 180 dana (članak 1. stavak 2. prvi podstavak ( 6 )). Ti su popisi navedeni u Prilozima I. i II. Uredbi ( 7 ).

7.

Člankom 1. stavkom 4. Uredbe br. 539/2001, u verziji primjenjivoj prije stupanja na snagu pobijane uredbe, bio je predviđen mehanizam Zajednice kojime se omogućivala provedba načela uzajamnosti ako jedna od trećih zemalja iz Priloga II. toj uredbi odluči uvesti obvezu posjedovanja vize za državljane jedne ili više država članica. Na temelju tog mehanizma, kako je izmijenjen Uredbom br. 851/2005 ( 8 ), nakon obavijesti dotične države članice, Komisija je mogla predočiti Vijeću prijedlog kojim se predviđa ponovno privremeno uvođenje obveze posjedovanja vize za državljane dotične treće zemlje, o kojem je Vijeće odlučivalo kvalificiranom većinom [članak 1. stavak 4. točka (c)]. Taj postupak nije utjecao na pravo Komisije da predstavi prijedlog o izmjeni te uredbe s ciljem premještanja dotične treće zemlje u popis iz Priloga I. [članak 1. stavak 4. točka (e)].

8.

Pobijana uredba uvodi dvije glavne izmjene Uredbe br. 539/2001. Njome je izmijenjen mehanizam uzajamnosti i uveden „zaštitni mehanizam“ kojime se omogućuje privremena suspenzija učinaka izuzeća od zahtjeva za vizu za državljane treće zemlje.

9.

Člankom 1. stavkom 1. točkom (a) pobijane uredbe izmijenjen je članak 1. stavak 4. Uredbe br. 539/2001 tako što se njime predviđa mehanizam uzajamnosti podijeljen u tri faze, koji se pokreće, kao i prije, obavještavanjem države članice za čije je državljane treća zemlja navedena u Prilogu II. toj uredbi ponovno uvela zahtjev za vizu ( 9 ).

10.

Prvu fazu tog mehanizma, uređenu člankom 1. stavkom 4. točkom (e) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, pokreće Komisija u roku od šest mjeseci od dana objave navedene obavijesti – bilo donošenjem, na zahtjev dotične države članice ili na svoju inicijativu, provedbenog akta o privremenoj suspenziji izuzeća od zahtjeva za vizu za određene kategorije državljana dotične treće zemlje na razdoblje od najviše šest mjeseci, bilo podnošenjem izvješća u kojem navodi razloge zbog kojih je odlučila ne suspendirati izuzeće od zahtjeva za vizu. Provedbeni akti donose se u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 4.a stavka 2. Uredbe br. 539/2001– umetnutim člankom 1. stavkom 4. pobijane uredbe – u kojem se upućuje na članak 5. Uredbe br. 182/2011 ( 10 ).

11.

Druga faza mehanizma uzajamnosti nastupa 24 mjeseca od dana objave obavijesti dotične države članice, ako predmetna treća zemlja zadrži obvezu posjedovanja vize. Ona je uređena člankom 1. stavkom 4. točkom (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, kojim se propisuje da „Komisija donosi delegirani akt […] kojim se privremeno suspendira primjena Priloga II. na razdoblje od 12 mjeseci za državljane te treće zemlje. Delegiranim aktom utvrđuje se datum, unutar 90 dana od njegova stupanja na snagu, na koji će se suspenzija primjene Priloga II. početi primjenjivati […] te se na odgovarajući način mijenja Prilog II. Ta se izmjena provodi umetanjem pored naziva treće zemlje u pitanju bilješke u kojoj se navodi da je izuzeće od zahtjeva za vizu suspendirano u odnosu na tu treću zemlju i određuje razdoblje te suspenzije.“ Uvjeti pod kojima se Komisiji dodjeljuje ovlast za donošenje delegiranih akata utvrđeni su člankom 4.b Uredbe br. 539/2001, uvedeni člankom 1. stavkom 4. pobijane uredbe. Delegiranje ovlasti dodjeljuje se na razdoblje od pet godina počevši od 9. siječnja 2014. i automatski se produljuje za razdoblja jednakog trajanja, osim ako se Europski parlament ili Vijeće tom produljenju usprotive. Delegiranje ovlasti mogu u svakom trenutku opozvati Europski parlament ili Vijeće. Isto tako, u smislu stavka 5. istog članka 4.b, „Delegirani akt donesen na temelju članka 1. stavka 4. točke (f) stupa na snagu samo ako Europski parlament ili Vijeće u roku od četiri mjeseca od priopćenja tog akta Europskom parlamentu i Vijeću na njega ne ulože nikakav prigovor ili ako su prije isteka tog roka i Europski parlament i Vijeće obavijestili Komisiju da neće uložiti prigovore.“

12.

Na temelju članka 1. stavka 4. točke (h) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, ako u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu delegiranog akta iz točke (f) treća zemlja u pitanju nije ukinula zahtjev za vizu, Komisija može podnijeti zakonodavni prijedlog radi izmjene ove Uredbe kako bi se upućivanje na treću zemlju premjestilo iz Priloga II. u Prilog I., čime se pokreće treća i završna faza mehanizma uzajamnosti.

13.

Člankom 1. točkom 2. pobijane uredbe, kojom se u Uredbu br. 539/2001 umeće članak 1.a, uvodi se mehanizam kojim se omogućuje, odstupajući od članka 1. stavka 2. potonje uredbe, privremena suspenzija izuzeća od zahtjeva za vizu za državljane treće zemlje iz Priloga II. u izvanrednim situacijama ( 11 ), u skladu s postupkom pokrenutim nakon obavijesti dotične države članice. Ako Komisija, nakon ispitivanja obavijesti na temelju kriterija navedenih u stavku 3. tog članka 1.a, i uzimajući u obzir posljedice suspenzije za vanjske odnose Unije i država članica s dotičnom trećom zemljom, odluči da je potrebno donijeti određene mjere, ona, u roku od tri mjeseca od primitka obavijesti donosi provedbeni akt prema postupku ispitivanja iz gore navedenog članka 4.a stavka 2. Uredbe br. 539/2001, kojim se privremeno suspendira izuzeće od zahtjeva za vizu za državljane dotične treće zemlje na razdoblje od šest mjeseci. Ta se suspenzija može produljiti za razdoblje od najviše dvanaest mjeseci, ako je Komisija podnijela, prije isteka roka valjanosti provedbenog akta, zakonodavni prijedlog izmjene Uredbe br. 539/2001, kako bi se upućivanje na predmetnu treću zemlju premjestilo iz Priloga II. u Prilog I.

14.

Odlukom predsjednika Suda od 1. srpnja 2014., Češkoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjeva tuženih institucija.

15.

Komisija najprije traži od Suda da poništi članak 1. točku 1. pobijane uredbe, kao i članak 1. točku 4. te uredbe u dijelu u kojem u Uredbu br. 539/2001 uvodi novi članak 4.b, kao i da održi na snazi učinke ukinutih odredaba i sve provedbene mjere koje iz njih proizlaze sve dok se one u razumnom roku ne zamijene aktima donesenim sukladno Ugovoru i da tuženim institucijama naloži snošenje troškova postupka. Podredno, u slučaju da Sud smatra da su gore navedene odredbe neodvojive od ostatka Uredbe, Komisija traži poništenje pobijane uredbe u cijelosti, s time da se njezini učinci održe na snazi i da se tuženim institucijama naloži snošenje troškova postupka.

16.

Parlament traži od Suda da odbije tužbu i naloži Komisiji snošenje troškova. On se izjašnjava u korist zahtjeva Komisije da se, ako Sud odluči prihvatiti tužbu, učinci pobijane uredbe održe na snazi.

17.

Najprije, Vijeće traži od Suda da odbije tužbu u cijelosti i naloži Komisiji snošenje troškova postupka i, podredno, ako Sud odluči poništiti pobijanu uredbu u cijelosti ili djelomično, da učinke potonje uredbe ili poništenih odredbi i akata donesenih radi njihove provedbe održi na snazi do datuma stupanja na snagu, u razumnom roku, novog akta kojim ih se namjerava zamijeniti.

18.

Češka Republika traži od Suda da odbije tužbu i naloži Komisiji snošenje troškova postupka i, podredno, ako tužba bude prihvaćena, da učinke poništenih odredaba pobijane uredbe održi na snazi sve dok one ne budu zamijenjene novom uredbom.

19.

Sud je saslušao usmena očitovanja stranaka na raspravi održanoj 9. ožujka 2015.

20.

U prilog svojoj tužbi Komisija ističe jedan tužbeni razlog koji se temelji na povredi članaka 290. i 291. UFEU‑a. Ona napominje da se područje primjene delegiranih akata i provedbenih akata izrazito razlikuje: primjena prvih akata zahtijeva se ako je potrebno dopuniti ili izmijeniti elemente zakonodavnog akta koji nisu ključni, dok se potonji akti donose kad su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije. Odabir između ove dvije kategorije akata isključivo je pravni i treba se temeljiti, kao i odabir pravnog temelja, na objektivnim elementima koji podliježu sudskom nadzoru. U ovom slučaju, primjena delegiranih akata predviđenih člankom 1. stavkom 4. točkom (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, povrjeđuje članke 290. i 291. UFEU‑a jer odluka o privremenoj suspenziji izuzeća od zahtjeva za vizu nije akt kojime se „dopunjuje“ ili „mijenja“ Uredba br. 539/2001 u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a, već pripada u okvir njezine provedbe predstavljajući primjenu na posebnu situaciju odredaba koje su već navedene u Uredbi.

21.

Prije ispitivanja pojedinih argumenata Komisije, kao i protuargumenata koje su istaknule tužene institucije i država intervenijent, smatram da je potrebno usredotočiti se na pitanja koja su bila predmet intenzivnije rasprave među strankama i koja se odnose na određene aspekte odvajanja zakonodavne delegacije od izvršne funkcije koje je utvrđeno Lisabonskim ugovorom, i koja se odnose na složeno pitanje razgraničenja odgovarajućih područja primjene članaka 290. i 291. UFEU‑a.

22.

Jedno od pitanja o kojima su stranke najviše raspravljale i u pisanom postupku i tijekom rasprave, odnosi se na važnost koja se, pri određivanju crte razgraničenja između delegiranih akata i provedbenih akata, pripisuje margini prosudbe dodijeljenoj Komisiji.

23.

Komisija tvrdi da, kad raspolaže samo ograničenim manevarskim prostorom – kao u slučaju akata donesenih na temelju članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom – funkcija koju je ona dužna izvršavati načelno je isključivo provedbena. Vijeće sa svoje strane tvrdi da margina prosudbe dodijeljena Komisiji nije jedan od uvjeta delegiranja zakonodavnih ovlasti utvrđenih člankom 290. UFEU‑a i da stoga nije relevantna za odabir između delegiranih akata i provedbenih akata. Parlament pak smatra da je riječ o jednom od elemenata koje suzakonodavci trebaju uzeti u obzir prilikom kvalifikacije ovlasti dodijeljenih Komisiji za konkretnu provedbu zakonodavnog akta, ali koji ima ulogu samo ako je cilj takvih ovlasti dopuna ili pojašnjenje sadržaja tog akta, a ne i njegova izmjena. Naime, u potonjem slučaju, postojanje više ili manje široke margine prosudbe Komisije nije relevantno jer je odabir delegiranog akta u svakom slučaju obvezan.

24.

Delegiranje zakonodavnih ovlasti po svojoj naravi podrazumijeva, barem ako je namijenjeno dodjeli ovlasti za dopunu temeljnog akta dopunjujućim pravilima, prijenos diskrecijske ovlasti sa zakonodavca na osobu kojoj je ta ovlast delegirana. Iako se u članku 290. UFEU‑a izrijekom ne spominje, ovlast donošenja dopunjujućih delegiranih akata nužno mora biti popraćena izvršavanjem određene diskrecijske ovlasti. Iz toga proizlazi da, ako nedostaje takva margina prosudbe, aktivnost koju je Komisija dužna izvršavati nije obuhvaćena, u materijalnom smislu, delegiranom zakonodavnom funkcijom, već onom provedbenom.

25.

Potonja je funkcija obilježena, načelno, većom ograničenošću diskrecijske ovlasti u odnosu na prvu funkciju tako da je kriterij razlikovanja delegiranih i provedbenih akata moguće identificirati putem veće ili manje diskrecijske ovlasti dodijeljene Komisiji. Iako taj kriterij sam po sebi nije odlučujući, bilo zato što se nužno mora kombinirati s funkcionalnim kriterijem koji se odnosi na odnos između pravila koja je potrebno donijeti i normativnog sadržaja temeljnog akta ( 12 ) bilo zato što se granicama propisanima potonjim aktom u odnosu na ciljeve, sadržaj i opseg delegiranja može značajno ograničiti margina prosudbe koja je ostavljena Komisiji, time smanjujući razlike između zakonodavne delegacije i izvršne ovlasti, on ipak predstavlja važno mjerilo koje valja razmotriti pri svrstavanju akta u jednu ili drugu kategoriju predviđenu člancima 290. i 291. UFEU‑a ( 13 ).

26.

Točno je da je presuda o biocidnim proizvodima, u kojoj se od Suda prvi put tražilo da odluči o definiciji odgovarajućih područja primjene članaka 290. i 291. UFEU‑a ( 14 ), ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na marginu prosudbe dodijeljenu Komisiji kao primjerenog elementa za razlikovanje delegiranih akata i provedbenih akata. Međutim, zaključak da je zakonodavac opravdano mogao smatrati da provedba članka 80. stavka 1. Uredbe br. 528/2012 ( 15 ) ne zahtijeva primjenu delegiranih akata ( 16 ), do kojeg je Sud došao nakon temeljitog ispitivanja odredbi te uredbe ( 17 ), temelji se na utvrđenju da je sustav pristojbi iz tog članka dovoljno detaljan i definiran na zakonodavnoj razini i stoga, u biti, na utvrđenju da je manevarski prostor koji je ostavljen Komisiji ograničen, što ukazuje na provedbenu narav ovlasti koja joj je dodijeljena.

27.

Iako smatram da se, pri utvrđivanju razgraničenja između delegiranih akata i provedbenih akata, ne može a priori odbaciti važnost kriterija više ili manje široke margine prosudbe dodijeljene Komisiji, spornije je pitanje relevantnosti tog kriterija kad je navedenoj instituciji povjerena, kao u ovom slučaju, ovlast donošenja akata kojima se izmjenjuje temeljni akt. Naime, ako bi proizlazilo da se ta ovlast, kao što tvrde tužene institucije koje podupire država intervenijent, može dodijeliti samo zakonodavnom delegacijom, okolnost – uključuje li to marginu prosudbe ili ne – bi u biti bila irelevantna za odabir instrumenata predviđenih člancima 290. i 291. UFEU‑a ( 18 ).

28.

Osnovanost argumenta da je narav ovlasti – koje su joj dodijeljene člankom 1. stavkom 4. točkom (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, koji Komisija temelji na činjenici da ne raspolaže manevarskim prostorom – u biti provedbena, ovisi stoga o značenju i opsegu koji se trebaju pripisati pojmu „izmjene zakonodavnog akta“ navedenom u članku 290. stavku 1. UFEU‑a.

29.

Prije ispitivanja tog pitanja, valja se ipak zadržati na još jednoj temi koja je bila predmet rasprave između stranaka i koja se ovaj put odnosi na marginu prosudbe koju zakonodavac ima prilikom odlučivanja o vrsti nadležnosti koja se treba dodijeliti Komisiji za provedbu temeljnog akta.

30.

Tužene institucije, koje po tom pitanju podržava država intervenijent, na različite su se načine pozivale, u prilog svojim stajalištima, na marginu prosudbe zakonodavca prilikom odlučivanja o načinu provedbe zakonodavnih akata koje donosi.

31.

U tom pogledu, podsjećam prije svega da zakonodavac ima punu političku diskrecijsku ovlast, koja ne podliježe sudskom nadzoru, u pogledu odluke o tome želi li dodijeliti ili ne zakonodavne delegirane ovlasti ( 19 ). Delegiranje ovlasti nije obveza, nego mogućnost koju zakonodavac može odlučiti primijeniti kako bi se pojednostavio i ubrzao regulatorni postupak o aspektima koji nisu ključni u okviru sustava propisanog temeljnim zakonodavnim aktom. Iako nije dužan delegirati svoje ovlasti, zakonodavac je ipak obvezan, ako to odluči učiniti, poštovati uvjete propisane člankom 290. UFEU‑a, a prije svega, uvjet nemogućnosti delegiranja ključnih političkih odabira, propisan stavkom 1. drugim podstavkom toga članka ( 20 ).

32.

Ističem i da je Sud u točki 40. presude o biocidnim proizvodima utvrdio da zakonodavac „raspolaže diskrecijskom ovlašću kad odlučuje o dodjeljivanju Komisiji delegirane ovlasti na temelju članka 290. stavka 1. UFEU‑a ili provedbene ovlasti na temelju članka 291. stavka 2. UFEU‑a“.

33.

Vijeće i Parlament u svojim podnescima upućuju na predmetnu točku i načelo koje je u njoj potvrđeno ( 21 ). Komisija pak dovodi u pitanje njegovu relevantnost u ovom slučaju, argumentima koje, prema mojem mišljenju, treba odbiti. Naime, na temelju formulacije i ukupnog sadržaja te točke ne može se smatrati, kao što to predlaže institucija tužitelj, da je potvrda navedenog načela ograničena samo na slučajeve u kojima se, kao u predmetu u kojem je donesena predmetna presuda, pokušava utvrditi dopunjuje li provedbena mjera temeljni zakonodavni akt u smislu članka 290. UFEU‑a, a ne i na slučajeve u kojima se, kao u ovom slučaju, dovodi u pitanje njegova izmjenjujuća narav na temelju te odredbe.

34.

Slijedom navedenog, valja preispitati opseg diskrecijske ovlasti koja se priznaje zakonodavcu u gore navedenoj točki 40. presude o biocidnim proizvodima. Prije svega, čini mi se jasnim da se takva diskrecijska ovlast mora izvršavati u skladu s uvjetima predviđenim člancima 290. i 291. UFEU‑a. Mogućnost odabira priznata zakonodavcu ne dodjeljuje mu ovlast da ocijeni provedbenima akte koji u stvarnosti podrazumijevaju izvršavanje delegiranih zakonodavnih funkcija i obrnuto. Naime, takvom bi se ovlašću u stvari poništila razlika između delegirane i provedbene funkcije mijenjajući podjelu nadležnosti i institucionalnu ravnotežu koje se u njoj odražavaju. Člancima 290. i 291. UFEU‑a utvrđuju se posebne nadležnosti za suzakonodavce, s jedne strane, i za subjekte kojima je povjerena izvršna funkcija (u osnovi države članice i Komisija), s druge strane. Osim donošenja uredaba predviđenih člankom 291. stavkom 3. UFEU‑a, namijenjenih utvrđivanju pravila i općih načela za mehanizme kojima države članice nadziru izvršenje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji, suzakonodavci u načelu nemaju nikakvu ulogu u izradi mjera koje su obuhvaćene područjem primjene tog članka ( 22 ). Iz toga proizlazi da delegirani akti doneseni na temelju članka 290. UFEU‑a ne mogu sadržavati provedbene mjere u smislu članka 291. UFEU‑a i da provedbeni akti doneseni na temelju te odredbe ne mogu sadržavati pravila opće primjene koja pripadaju području primjene članka 290. UFEU‑a.

35.

Ne smatram ni da je Sud u gore navedenoj točki 40. presude o biocidnim proizvodima implicitno namjeravao priznati postojanje „sive zone“ kojom se nastoji ublažiti crta razgraničenja između delegiranih akata i provedbenih akata i unutar koje se izvršava diskrecijska ovlast priznata zakonodavcu. Na poziv koji mu je u svojem mišljenju uputio nezavisni odvjetnika P. Cruz Villalón, Sud je, naime, izbjegavao zauzeti stajalište o tezi, koju je istaknula Komisija, da se područja primjene članaka 290. i 291. UFEU‑a međusobno isključuju.

36.

Naprotiv, čini mi se da se diskrecijska ovlast na koju upućuje Sud u stvari svodi na mogućnost zakonodavca da odluči kako će se zakonodavni akt (delegiranim aktom ili provedbenim aktom) morati provesti. Kada se ta odluka donese, zakonodavac će slijedom toga biti dužan prilagodi sadržaj i strukturu temeljnog akta, kako bi se stvorio odnos između dvije normativne razine (zakonodavnog akta i provedbene mjere) koji se odražava u jednom ili drugom izvoru (delegiranom aktu ili provedbenom aktu).

37.

Na Sudu je da ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti propisani člancima 290. i 291. UFEU‑a, odnosno jesu li sadržaj i struktura predmetnog zakonodavnog akta spojivi s instrumentom za donošenje propisa za provedbu tog akta. U tom smislu, prema mojem mišljenju, valja tumačiti očitu razliku između tvrdnje sadržane u navedenoj točki 40. presude o biocidnim proizvodima, prema kojoj priznati sudski nadzor nad izvršavanjem zakonodavčeve diskrecijske ovlasti mu je ograničen na marginalni nadzor i na provedbu potpunog nadzora nad poštovanjem uvjeta predviđenih člankom 291. UFEU‑a, navedenog u točkama 41. do 51. obrazloženja te presude. Naime, u skladu s predloženim tumačenjem, nadzor Suda bio bi ograničen na očitu pogrešku u ocjeni u pogledu odabira zakonodavca da primjeni delegirane akte ili provedbene akte, a potpun u odnosu na njegovo poštovanje uvjeta iz članaka 290. i 291. UFEU‑a.

38.

Sada prelazim na ispitivanje značenja i dosega koji treba pripisati pojmu „izmjene“ zakonodavnog akta u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a.

39.

Rasprava među strankama vodila se oko „formalističke“ teze koju su branile tužene institucije, prema kojoj svaka formalna izmjena temeljnog akta, koliko god neznatna i beznačajna bila, zahtijeva delegirani akt, i „sadržajne“ teze koju ističe Komisija, prema kojoj za primjenu članka 290. UFEU‑a nisu relevantne izmjene kojima se od nje ne zahtijeva izvršavanje diskrecijske ovlasti i kojima se ne mijenja normativni sadržaj tog akta. Prvoj tezi, kao i svakoj tezi koja se temelji na formalnim kriterijima, prednost je jednostavnost primjene i predvidljivost ( 23 ). Međutim, postoji opasnost da se u sustav zakonodavne delegacije uključe korektivne mjere čija je narav u biti provedbena. U skladu s drugom tezom delegiranoj funkciji rezervirane su samo mjere koje sadržajno pripadaju toj kategoriji, ali čine odabir između delegiranih akata i provedbenih akata složenijim i potencijalno spornim u slučaju kada se Komisiji dodjeljuje nadležnost za formalnu izmjenu temeljnog akta. Osim toga, prihvaćanje teze Komisije znači priznati da se određene izmjene teksta zakonodavnog akta mogu provesti provedbenim aktom.

40.

Prije zauzimanja stajališta u prilog jednoj ili drugoj tezi, valja se zaustaviti na drugom argumentu koji, čini se, proizlazi iz određenih odlomaka pisanog očitovanja Komisije, prema kojem se pojmom „izmjene“ temeljnog akta u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a ne obuhvaća dodavanje elemenata (koji nisu ključni) samom njegovu tekstu.

41.

U tom pogledu, slažem se s Parlamentom koji smatra da, općenito gledajući, „izmjena“ normativnog akta uključuje svaku izmjenu teksta akta, bilo da se radi o brisanju, dodavanju ili zamjeni bilo kojeg njegova elementa. Prema mojem mišljenju, tekst članka 290. UFEU‑a, s obzirom na njegov nastanak kroz povijest, ne omogućuje drukčije tumačenje.

42.

U tom pogledu, podsjećam da je u sustavu komitologije uspostavljenom na temelju članka 202. UEZ‑a, pojam „izmjene“ temeljnog akta jasno uključivao funkciju normativne dopune („dodavanje novih elemenata“), obuhvaćenu jedinstvenom kategorijom „provedbene ovlasti“. Na temelju članka 2. stavka 2. Odluke 1999/468 ( 24 ), primjena regulatornog postupka s nadzorom – koji je uveden Odlukom 2006/512 ( 25 ) kako bi se Parlamentu, kao suzakonodavcu, omogućilo izvršavanje ograničenog nadzora nad određenim provedbenim aktima akata donesenih postupkom suodlučivanja – zahtijevala se ako je Komisiji bila dodijeljena ovlast za donošenje mjera opće primjene za izmjenu elemenata temeljnog akta koji nisu ključni, pa i uklanjanjem nekih od tih elemenata ili dopunom akta dodavanjem novih elemenata koji nisu ključni ( 26 ). Osim toga, prema logici na kojoj se temelji takva formulacija, „dopuna“ akta uređivanjem detaljnih ili tehničkih aspekata njime određenih pravila podrazumijevala je njegovu izmjenu, čak i ako svrha takvog propisa nije bila materijalna dopuna teksta akta ( 27 ).

43.

Za razliku od članka 2. stavka 2. Odluke 1999/468, članak 290. stavak 1. UFEU‑a, kao i članak I‑36 Ugovora o Ustavu za Europu, razlikuje mjere kojima se „dopunjuje“ i mjere kojima se „mijenja“ temeljni akt. Budući da je namjera usustavljivanja kojem teže autori Lisabonskog ugovora reformirati mehanizam normativnog delegiranja unutar Unije, logično je smatrati da različit odabir uređivanja odgovara volji za određivanjem dviju kategorija delegiranih akata koji su funkcionalno različiti. Prva obuhvaća mjere namijenjene formalnim izmjenama teksta zakonodavnog akta, a druga one kojima se dopunjuje njihov normativni sadržaj a da se ne intervenira u tekst. U tom smislu, ovisno o odabranoj tehnici, „dodatak“ temeljnom aktu novih elemenata koji nisu ključni predstavljao bi, u smislu članka 290. UFEU‑a, „izmjenu“, ako su ti elementi umetnuti u tekst tog akta (u članke ili u prilog), i, nasuprot tomu, „dopunu“, kad ih se ne namjerava fizički umetnuti u temeljni akt, već ostaju uređeni odvojenim normativnim aktom ( 28 ). Odabir jedne ili druge tehnike ovisit će, među ostalim, o opsegu tražene dopune: tekstualna izmjena može biti poželjnija ako se radi o bitnim dodacima, na primjer, prilogu akta, ali ne i ako je potrebna detaljna razrada propisa.

44.

Slijedom navedenog, valja zauzeti stajalište o „sadržajnoj“ tezi koju zastupa Komisija, prema kojoj, kako je gore navedeno, one izmjene kojima se ne zahtijeva njezino izvršavanje diskrecijske ovlasti i one izmjene kojima se ne mijenja normativni okvir temeljnog akta nisu izmjene u smislu članka 290. UFEU‑a.

45.

Kao što je gore navedeno, delegiranu zakonodavnu funkciju obilježava to da se delegiranom ovlašću izvršava određena diskrecijska ovlast koja se, međutim, nužno ne razlikuje od izvršne funkcije. Delegiranje izvršnoj vlasti zakonodavnih ovlasti obično je popraćeno mehanizmima kojima se na različit način omogućuje tijelu, koje je u skladu s Ustavom nositelj zakonodavne funkcije, da kontrolira izvršavanje delegiranih ovlasti, i stoga korištenje takve diskrecijske ovlasti, eventualno i njihovim opozivanjem. Cilj je tih mehanizama da budu protuteža odstupanju od načela diobe vlasti svojstvene, iako više ograničene na tehničke aspekte zakona, instrumentu zakonodavne delegacije, čime se osigurava potpuno poštovanje demokratskog načela, utvrđenog, u pravu Unije, člancima 2. i 10. UEU‑a ( 29 ). Međutim, ako delegiranom tijelu nije dodijeljena nikakva diskrecijska ovlast, kontrola koju provodi zakonodavac prestaje biti korisna, a prestaje i sama opravdanost primjene zakonodavne delegacije jer se predmetna funkcija može izvršavati putem obične provedbene mjere. U skladu s tim rasuđivanjem, izmjena teksta zakonodavnog akta koja proizlazi iz činjenice da Komisija izvršava ograničenu nadležnost nije obuhvaćena područjem primjene članka 290. UFEU‑a jer ne može biti obuhvaćena sustavom delegiranog zakonodavstva.

46.

Isto tako, čini se da se za izmjenu teksta zakonodavnog akta koja ne utječe na njegov pravni okvir, pri čemu se pod normativnim okvirom podrazumijevaju svi pravni propisi sadržani u aktu, ne zahtijeva dodjela zakonodavne ovlasti jer se njome ne mijenjaju normativni elementi zakonodavnog akta.

47.

Međutim, u tekstu članka 290. stavka 1. UFEU‑a nema uporišta za razlikovanje mjera kojima se mijenja temeljni akt i čini se da se prije temelji na formalnom kriteriju, prema kojem „izmjenu“ u smislu te odredbe predstavlja svaka formalna izmjena teksta akta što ima za posljedicu da bi funkcija izmjene po svojoj naravi pripadala zakonodavnoj ovlasti. Iz toga proizlazi nepotpuna podudarnost, s obzirom na tu funkciju, delegiranog akta u materijalnom smislu i u formalnom smislu, pri čemu zakonodavni akt koji je stvarno provedben i koji se može, odnosno mora, s obzirom na svoju funkciju izmjene, donijeti delegiranim aktom.

48.

Opravdano je pitati se je li tako široko tumačenje pojma izmjene, kojim se u stvari zakonodavcu dopušta da za sebe rezervira nadzor nad aktima koji su u biti provedbeni, u skladu s načelom dodjele ovlasti navedenim u članku 13. stavku 2. UEU‑a i institucionalnom ravnotežom koja se željela postići ugovorima. Izvršna funkcija, koja se obično izvršava izvan institucionalnog okvira Unije i koja je u načelu povjerena državama članicama, zapravo je, ako se zahtijevaju jednaki uvjeti provedbe temeljnog akta, dodijeljena, osim u posebnim slučajevima, Komisiji uz kontrolu država članica. S druge strane, člankom 290. UFEU‑a nisu obuhvaćene moguće izmjene dijelova zakonodavnog akta mjerama koje nisu opće primjene, na primjer, ažuriranje priloga koji ne sadržava takve mjere, te se njime stoga ne prenosi apsolutno načelo nepovredivosti zakonodavnog akta izvan područja kontrole zakonodavca.

49.

S obzirom na prethodna razmatranja i bez potrebe za daljnjom analizom u okolnostima ovog slučaja, smatram da, samo kad je sasvim jasno da mjera izmjene koju treba donijeti ne ostavlja marginu prosudbe Komisiji i da ne utječe na normativne elemente temeljnog akta, primjena delegiranih akata nije potrebna. U taj bi slučaj, na primjer, pripadalo ažuriranje priloga zakonodavnom aktu nakon primanja informacija koje su prenijele države članice, čiji sadržaj Komisija nikako ne može dovesti u pitanje i koje ne utječe na normativne elemente akta ( 30 ).

50.

S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, ispitat ću, u točkama u nastavku, prigovore koje je istaknula Komisija u prilog nezakonitosti odredbi pobijane uredbe čije poništenje traži.

51.

Komisija tvrdi da se privremena suspenzija predviđena člankom 1. stavkom 4. točkom (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, i o kojoj je odlučeno na temelju kriterija navedenih u toj uredbi, ne može poistovjetiti s izmjenom temeljnog akta u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a. Komisija primjećuje da se tom odredbom zahtijeva izmjena „određenih elemenata“ (koji nisu ključni) zakonodavnog akta delegiranim aktom i objašnjava da se, kako bi to bilo moguće, ti elementi već moraju logički nalaziti u temeljnom aktu, čiji se normativni sadržaj stoga mijenja delegiranim aktom. Međutim, pobijanom uredbom ne određuje se na koje se treće zemlje mora primijeniti suspenzija izuzeća od zahtjeva za vizu, već se uspostavljaju kriteriji na temelju kojih se to mora odrediti. Iz toga slijedi, prema mišljenju Komisije, da se aktom kojim se uvodi ta suspenzija ne mijenjaju elementi koji su već sadržani u Uredbi br. 539/2001, već se njime potonja uredba jednostavno provodi.

52.

Budući da se taj argument treba shvatiti na način da umetanje bilješke u Prilog II. Uredbi br. 539/2001, predviđeno člankom 1. stavkom 4. točkom (f) te uredbe, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, ne predstavlja „izmjenu“ u smislu članka 290. UFEU‑a jer tim pojmom nije obuhvaćeno „dodavanje“ novih elemenata koji nisu ključni za tekst temeljnog akta, upućujem na točke 41. do 43. ovog mišljenja. Ovdje ću samo istaknuti da je treća zemlja, u odnosu na čije državljane se delegiranim aktom predviđenim navedenom odredbom Uredbe br. 539/2001 privremeno suspendiraju povoljna pravila predviđena člankom 1. stavkom 2. prvim podstavkom te uredbe, navedena u Prilogu II. toj uredbi. Umetanjem bilješke pored naziva te zemlje, delegiranim se aktom dodaje pojašnjenje o pravnim pravilima koja se primjenjuju na državljane te zemlje formalno „mijenjajući“ postojeći element temeljne uredbe.

53.

Argumentacija Komisije može se međutim tumačiti i na način da mjera kojom se primjena pojedinih aspekata pravnih pravila temeljnog akta privremeno suspendira nije obuhvaćena, zbog svoje naravi, područjem primjene članka 290. UFEU‑a jer se njome ne „dopunjuju“ i ne „mijenjaju“ elementi tog akta, već samo primjenjuju pravila sadržana u tom aktu, prilagođavajući ih okolnostima i događajima koje zakonodavac nije mogao predvidjeti drukčije nego apstraktno. Ako se ona tako tumači, Komisija postavlja pitanje koje je, prema mojem mišljenju, najosjetljivije u ovom postupku, to jest, je li, kad se izuzme formalna izmjena Priloga II. Uredbi br. 539/2001 dodavanjem bilješke, mjera predviđena člankom 1. stavkom 4. točkom (f) te uredbe, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, isključivo provedbene naravi.

54.

Parlament i Vijeće ne zauzimaju izričito stajalište o tom pitanju jer svaki svoju obranu temelji na argumentu prema kojem je predmetna mjera obuhvaćena područjem primjene članka 290. UFEU‑a zbog svoje naravi kojom se mijenja Prilog II. Uredbi br. 539/2001. Komisija iz tog nedostatka stajališta zaključuje da su tužene institucije prešutno priznale da je narav predmetne mjere u biti provedbena. Osim onoga što se može činiti dijalektičkim izvrtanjem, točno je da Vijeće u svojim pisanim očitovanjima priznaje da se mogao osmisliti drukčiji mehanizam kojime se u ovom slučaju ne bi zahtijevalo donošenje delegiranih akata te da se takav rezultat mogao postići izbjegavanjem formalne izmjene Priloga II.

55.

Osim toga, takav je mehanizam konkretno usvojen člankom 1.a Uredbe br. 539/2001, umetnutim pobijanom uredbom. Kao što je navedeno u točki 13. ovog mišljenja, tim se člankom predviđa sustav kojime se, odstupajući od članka 1. stavka 2. Uredbe br. 539/2001, omogućuje suspenzija, u izvanrednim situacijama, izuzeća od zahtjeva za vizu za državljane treće zemlje iz Priloga II. za razdoblje od šest mjeseci koje se može produljiti za dodatnih 12 mjeseci. Tu suspenziju, koja proizvodi iste učinke kao i ona predviđena člankom 1. stavkom 4. točkom (f) te uredbe ( 31 ), ali koja nije popraćena izmjenom njezina teksta, određuje Komisija provedbenim aktom u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 5. Uredbe br. 182/2011. Hitnost postupka predviđenog gore navedenim člankom 1.a, koju je na raspravi istaknuo Parlament u odgovoru na pitanje koje je postavio Sud, ne čini mi se dovoljna za opravdanje, u okolnostima tog postupka, primjene provedbenih akata. Naime, na temelju naravi i učinaka mjera koje treba donijeti za provedbu temeljnog akta ocjenjuje se ispravnost odabranog normativnog instrumenta. Tako, na primjer, politički razlozi koji se odnose na osjetljivost područja u kojima će se te mjere provoditi ( 32 ) ne utječu, kao što su uostalom u ovom slučaju priznale i same institucije tuženici, na takvu ocjenu ( 33 ). Isto vrijedi i za moguću hitnost predmetnih mjera. U tom pogledu, ističem da je glavom VI. Zajedničkog sporazuma o delegiranim aktima – koji je 3. ožujka 2011. potvrdila konferencija predsjednikâ Europskog parlamenta, kojim se određuju praktične odredbe te usklađena pojašnjenja i davanje prednosti koji se primjenjuju na delegiranje zakonodavne ovlasti u smislu članka 290. UFEU‑a – predviđen poseban hitni postupak za donošenje delegiranih akata u izvanrednim slučajevima i u određenim područjima, kao što su sigurnost, zaštita zdravlja i, upravo, vanjski odnosi, uključujući humanitarne krize. Akt donesen na temelju tog postupka odmah stupa na snagu i primjenjuje se sve dok Parlament ili Vijeće ne upute prigovore u roku propisanom zakonodavnim aktom.

56.

S druge strane, ako se smatra da mjera suspenzije predviđena člankom 1. stavkom 4. točkom (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, ima narav delegiranog akta, bez obzira na to što se njome mijenja temeljni akt, mora se priznati, prema gore predloženom shematskom prikazu ( 34 ), da se njome „dopunjuju“, u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a, određeni elementi Uredbe br. 539/2001 koji nisu ključni. Ovo su tumačenje, međutim, isključile sve stranke u ovom postupku.

57.

Općenito gledajući, smatram da se mjere kojima se suspendiraju određeni aspekti pravnih pravila predviđenih zakonodavnim aktom, kao što su mjere kojima se predviđa produljenje ili odstupanje, načelno, osim nužne procjene od slučaja do slučaja kojom se ocjenjuje narav konkretnih ovlasti dodijeljenih Komisiji, mogu pripisati izvršnoj funkciji. Upotrebljavajući riječi kojima se koristi Sud u točkama 38. i 39. presude o biocidnim proizvodima, čini mi se da je cilj ovih vrsta mjera prije „pojašnjenje sadržaja zakonodavnog akta“ nego njegova dopuna.

58.

Zaključno, slažem se s Komisijom koja smatra da mjera suspenzije iz članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, predstavlja, ako se ne uzme u obzir izmjena temeljnog akta do koje ona dovodi, samo primjenu odredbi sadržanih u tom aktu i stoga ulazi u kategoriju provedbenih akata, kao što su mjere donesene u prvoj fazi mehanizma uzajamnosti i one o kojima se odlučilo na temelju gore navedenog članka 1.a. U ovom slučaju, međutim, u prilog takvom zaključku ide i smanjena margina prosudbe koju Komisija ima pri odlučivanju o toj suspenziji.

59.

Međutim, postoji i „kvalitativna“ razlika između mjera suspenzije izuzeća od zahtjeva za vizu donesenih na temelju točke (e) i onih donesenih na temelju članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, a koju čini okolnost da se potonjim mjerama formalno mijenja dio te uredbe. Stoga, u ovom trenutku, valja, na temelju argumenata koje ističe Komisija u prilog tužbi, ocijeniti, s jedne strane, može li se samo tom razlikom opravdati primjena članka 290. UFEU‑a kako bi se donijele mjere iz članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, bez obzira na njihovu u biti provedbenu narav i, s druge strane, je li, predviđajući da Komisija istodobno mijenja tekst temeljnog akta, zakonodavac premašio granicu diskrecijske ovlasti kojom raspolaže u određivanju strukture i sadržaja tog akta.

60.

Komisija tvrdi da umetanje u Prilog II. Uredbi br. 539/2001, pored naziva dotične treće zemlje, bilješke predviđene člankom 1. stavkom 4. točkom (f) te uredbe, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, ne predstavlja „izmjenu“ u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a jer ne utječe na pravna pravila temeljnog akta.

61.

U tom pogledu, napominjem da mjera donesena na temelju navedene odredbe nije ograničena samo na određivanje treće zemlje, koja više ne osigurava uzajamnost u području viza za građane Unije, navodeći situaciju koja je u temeljnoj uredbi određena općenito i apstraktno, već se njome privremeno suspendiraju povoljna pravila predviđena člankom 1. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe br. 539/2001 za državljane te zemlje. Ta mjera stoga izravno utječe na određene aspekte pravnog uređenja iz Uredbe br. 539/2001, odnosno uključivanje predmetne treće zemlje iz Priloga II. i punu primjenu izuzeća od zahtjeva za vizu na njezine građane.

62.

Točno je da, kao što tvrdi Komisija, suspenzija postaje učinkovita, čak i ako nije predviđeno umetanje navedene bilješke i ako je odluka o suspenziji donesena provedbenim aktom, kao što je to bilo u slučaju mjera donesenih u prvoj fazi mehanizma uzajamnosti i onih donesenih na temelju članka 1.a Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom. Naime, kao što se uostalom može zaključiti iz teksta članka 1. stavka 4. točke (f) te uredbe, navedenom bilješkom samo se ukazuje na to da je došlo do suspenzije izuzeća od zahtjeva za vizu i ukazuje na njezino trajanje i stoga je samo informativne naravi. Kao što tvrdi samo Vijeće u svojim pisanim podnescima i kako proizlazi iz uvodne izjave 11. pobijane uredbe, pobijanom se uredbom ostvaruju ciljevi transparentnosti i pravne sigurnosti.

63.

Međutim, smatram da je Parlament na raspravi s pravom tvrdio da se izmjena Priloga II. Uredbi br. 539/2001 umetanjem dotične bilješke ne može razmatrati odvojeno od odluke o suspenziji.

64.

Konkretno, smatram da je zakonodavac time što je predvidio gore navedenu izmjenu, namjeravao umetnuti odluku o suspenziji u tekst temeljnog akta. Zahvaljujući toj radnji, odluka o suspenziji postaje sastavni dio tog akta, čime s formalnog aspekta hijerarhije izvora stječe drukčiji položaj u odnosu na mjere donesene u prvoj fazi mehanizma uzajamnosti i one predviđene u okviru mehanizma zaštite, iako s njima dijeli istu normativnu morfologiju.

65.

U tim okolnostima, s obzirom na to da bilješka služi kao poveznica između odluke o suspenziji i teksta Uredbe br. 539/2001, ne čini mi se da je moguće tvrditi, kao što to čini Komisija, da izmjena Priloga II. toj uredbi dodatkom te bilješke ne utječe na njezine normativne elemente. Stoga, izlazimo izvan okvira pretpostavki navedenih u točki 49. ovog mišljenja, u kojima se ovlast za izmjenu temeljnog akta dodijeljena Komisiji može naći izvan područja primjene članka 290. UFEU‑a.

66.

Isto tako, mislim da se mora odbaciti argument Komisije prema kojem se u ovom slučaju ne radi o izmjeni u smislu članka 290. UFEU‑a s obzirom na to da je njezina ovlast ograničene naravi. U tom pogledu, valja napomenuti da je druga faza mehanizma uzajamnosti uvedena pobijanom uredbom nesporno obilježena određenim automatizmom, kako je to potvrđeno tekstom članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, i činjenicom da privremena suspenzija izuzeća od zahtjeva za vizu podliježe, u toj odredbi, samo uvjetu da dotična treća zemlja nije ukinula zahtjev za vizu u roku od 24 mjeseca. Međutim, kao što ističe sama Komisija, točkom (d) istog stavka 4. utvrđuje se da „pri razmatranju daljnjih koraka“, posebno u skladu s točkom (f), Komisija „uzima u obzir rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo putovanje bez vize s trećom zemljom u pitanju, korake poduzete u skladu s točkom (b) te posljedice suspenzije izuzeća od zahtjeva za vizu za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s trećom zemljom u pitanju.“ Iz te odredbe proizlazi da, unatoč težnji automatizmu druge faze mehanizma uzajamnosti, Komisija ipak raspolaže određenom, iako smanjenom, marginom prosudbe pri donošenju odluke o privremenoj suspenziji iz točke (f). I u tom smo pogledu, dakle, izvan okvira pretpostavki navedenih u točki 49. ovog mišljenja.

67.

Zaključno, smatram da, unatoč u biti provedbenoj naravi mjere suspenzije donesene u skladu s člankom 1. stavkom 4. točkom (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, primjena pravnog instrumenta iz članka 290. UFEU‑a u ovom je slučaju opravdana zbog izmjene temeljnog akta ovom mjerom.

68.

U svojoj je tužbi Komisija tvrdila da odredba umetanja bilješke u Prilogu II. Uredbi br. 539/2001 u kojoj je navedena suspenzija od izuzeća od zahtjeva za vizu za dotičnu treću zemlju ne predstavlja „izmjenu“ u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a, već jednostavno tehničko sredstvo kojim se koristi zakonodavac kako bi opravdao primjenu delegiranih akata i stoga „formalnu zloporabu“. Čini mi se da taj argument, koji je još u tužbi bio slabo razrađen i nije se dodatno spominjao u replici, navodi na pretpostavku zlouporabe ovlasti.

69.

Na temelju sudske prakse, akt je donesen zloporabom ovlasti samo ako se na temelju objektivnih, mjerodavnih i suglasnih indicija pokaže da je donesen isključivo, ili barem u odlučujućem dijelu, u drugačije svrhe od onih koje se u njemu navode ili kako bi se izbjegao postupak posebno predviđen Ugovorom radi rješavanja okolnosti predmetnog slučaja ( 35 ). Ne uzimajući u obzir druga razmatranja, ne smatram da su elementi istaknuti u tužbi Komisije o naravi mjere suspenzije, koja je u biti provedbena, iz članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, takvi da predstavljaju takve indicije i da dopuštaju zaključiti da je isključivi ili odlučujući cilj zakonodavca predviđen dodavanjem navedene bilješke toj odredbi bio izbjegavanje primjene provedbenih akata.

70.

Komisija u svojoj replici ističe da, pod pretpostavkom da Sud na ovaj predmet primijeni načela utvrđena u presudi o biocidnim proizvodima ( 36 ), odabir zakonodavca da u ovom slučaju primijeni delegirane akte predstavlja očitu pogrešku u ocjeni.

71.

Prigovor nedopuštenosti koji je istaknulo Vijeće u pogledu navedenih argumenata mora se, prema mojem mišljenju, odbiti. Naime, suprotno onomu što tvrdi ta institucija, oni ne predstavljaju novi tužbeni razlog koji je nepravodobno iznesen u replici, već razradu jednog tužbenog razloga istaknutog u prilog tužbi, koji se odnosi na povredu članaka 290. i 291. UFEU‑a. Osim toga, čak i ako se kvalificiraju kao novi tužbeni razlog, njihovo nepravodobno iznošenje opravdano je činjenicom da oni proizlaze iz načela koja je Sud utvrdio u presudi o biocidnim proizvodima, a koja je donesena nakon podnošenja tužbe.

72.

Što se tiče merituma, prije svega podsjećam da je u toj presudi Sud utvrdio da zakonodavac „raspolaže diskrecijskom ovlašću kada odlučuje o dodjeljivanju Komisiji delegirane ovlasti na temelju članka 290. stavka 1. UFEU‑a ili provedbene ovlasti na temelju članka 291. stavka 2. UFEU‑a“ ( 37 ). U točki 36. ovog mišljenja došao sam do zaključka da se takva diskrecijska ovlast svodi na mogućnost zakonodavca da odluči kako će se provesti zakonodavni akt, prilagođavajući na odgovarajući način sadržaj i strukturu takvog akta.

73.

Slijedom navedenih razloga, osobito onih navedenih u točkama 60. do 67. supra, smatram da su u ovom slučaju, s obzirom na izmjenjujuću narav akata donesenih na temelju članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena temeljnom uredbom, ispunjeni uvjeti za primjenu članka 290. UFEU‑a. Preostaje stoga provjeriti premašuje li odabir zakonodavca da provede drugu fazu mehanizma uzajamnosti delegiranim aktima dodjeljujući izmjenjujuću narav mjerama donesenima u okviru te faze, marginu prosudbe kojom on raspolaže u definiranju strukture i sadržaja temeljnog akta. Do takvog bi slučaja moglo doći ako se utvrdi da je predviđanje umetanja bilješke proizvoljno ili nerazumno, ili čak nedosljedno normativnom sustavu u koji se bilješka unosi.

74.

Prema mišljenju Komisije, kao što je već više puta navedeno, prvi čimbenik nedosljednosti odnosi se na okolnost da Komisija, pri propisivanju suspenzije izuzeća od zahtjeva za vizu iz članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, ne raspolaže nikakvom diskrecijskom ovlašću, ali ima široku marginu prosudbe za donošenje, provedbenim aktom, mjera iz prve faze mehanizma uzajamnosti. Ograničeni karakter ovlasti koja je dodijeljena Komisiji tom odredbom čini beskorisnom ovlast isticanja prigovora koja se suzakonodavcima priznaje člankom 4.b Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom.

75.

U tom pogledu, točno je da u prvoj fazi mehanizma uzajamnosti Komisija ima širu marginu prosudbe, iako ona nije potpuno isključena u drugoj fazi, kao što je to već gore istaknuto ( 38 ).

76.

Međutim, kao što to tvrde institucije tuženici, odabir primjene delegiranih akata u drugoj, a ne u prvoj fazi opravdava se s obzirom na šire područje primjene mjere suspenzije određene u toj fazi, i koje u biti imaju, osim njihove privremene naravi, učinke istovjetne učincima uklanjanja dotične treće zemlje s popisa u Prilogu II. Uredbi br. 539/2001, kojim je obilježena treća i završna faza mehanizma uzajamnosti koja se provodi zakonodavnim aktom. Taj je mehanizam bio osmišljen kao jedinstveni postupak obilježen mjerama sve većeg intenziteta kojima odgovaraju pravni instrumenti na različitim razinama u hijerarhijskom sustavu pravnih izvora. U tom smislu, mislim da pokazatelj nerazlikovanja pravnih funkcija predviđenih člankom 290. odnosno člankom 291. UFEU‑a nije sama po sebi činjenica, koju ističe Komisija, da ovlast veta predviđena člankom 4.b Uredbe br. 539/200l u odnosu na akte donesene u skladu s člankom 1. stavkom 4. točkom (f) te Uredbe, s obzirom na ograničenu narav ovlasti Komisije u ovoj fazi, dovodi do određenog oblika neizravne kontrole zakonodavca nad izvršavanjem diskrecijske ovlasti od strane te institucije koju ima u prvoj fazi mehanizma uzajamnosti.

77.

Što se tiče argumenta Komisije prema kojem uvjeti za delegiranje ovlasti iz članka 4.b stavka 2. Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, odnosno mogućnost opoziva te delegacije i njezina vremenska ograničenost, isto tako predstavljaju elemente koji idu u prilog nelogičnosti primjene delegiranih akata jer bi funkcioniranje mehanizma uzajamnosti bilo nezamislivo bez mjere predviđene člankom 1. stavkom 4. točkom (f) te uredbe, istaknut ću samo da su gore navedeni uvjeti izrijekom navedeni u članku 290. stavku 2. UFEU‑a i da stoga njihovo predviđanje, s obzirom na odabir zakonodavca da primijeni normativni instrument predviđen tim člankom, nije neuobičajeno. Osim toga, napominjem da, na temelju točke (i) stavka 4. članka 1. Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena pobijanom uredbom, postupak iz točke (f) te odredbe ne utječe na pravo Komisije da u bilo kojem trenutku podnese zakonodavni prijedlog izmjene Uredbe u svrhu premještanja upućivanja na dotičnu treću zemlju iz Priloga II. u Prilog I. Iz toga slijedi da bi mehanizam uzajamnosti mogao doći do svoje treće faze čak i ako druga faza nije dovršena.

78.

Konačno, Komisija ističe niz tehničkih poteškoća koje proizlaze iz umetanja bilješke ( 39 ) i kojima bi se isto tako dokazala nerazumnost zakonodavčeva odabira. U tom pogledu, iako nema sumnje da umetanje te bilješke ostavlja neriješena mnoga pitanja u pogledu postupka koji je potrebno slijediti u okolnostima koje je opisala Komisija, kao što to uostalom proizlazi i iz različitosti rješenja koja su predložile tužene institucije, ipak ne smatram da te poteškoće mogu utjecati na zakonitost primjene, u ovom slučaju, delegiranih akata.

79.

Na temelju prethodnih razmatranja, smatram da se na temelju argumenata koje je istaknula Komisija ne može zaključiti da je zakonodavac, odlučivši dodijeliti izmjenjujuću narav mjerama donesenim u drugoj fazi mehanizma uzajamnosti i primijeniti instrument predviđen člankom 290. UFEU‑a za njihovo donošenje, premašio marginu prosudbe kojom raspolaže u definiranju strukture i sadržaja temeljnog akta. Uz ono što je prethodno navedeno dodao bih i da se stavljanjem bilješke pored naziva treće zemlje navedene u Prilogu II. Uredbi br. 539/2001 obilježava i samu strukturu tog priloga jer se radi o instrumentu koji zakonodavac redovito primjenjuje kako bi razjasnio područje primjene izuzeća od zahtjeva za vizu za državljane predmetne zemlje ili naveo eventualne uvjete kojima to izuzeće podliježe.

80.

S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, tužba je, prema mojem mišljenju, neosnovana. Zahtjeve za poništenje koje je primarno i podredno iznijela Komisija stoga treba odbiti. Ako bi Sud odlučio drukčije i zaključio da je tužba osnovana, smatram da se zahtjev za djelomično poništenje koji je primarno iznijela Komisija treba proglasiti dopuštenim jer su odredbe pobijane uredbe čije se poništenje traži, kao što to uostalom tvrde sve stranke u ovom sporu, jasno odvojive od ostatka Uredbe.

81.

Na temelju svih prethodnih razmatranja, predlažem Sudu da odbije tužbu, naloži Komisiji snošenje troškova postupka i Češkoj Republici snošenje vlastitih troškova.