1. 

Sudu je u ovom predmetu postavljeno pitanje o tumačenju članka 107. UFEU‑a u okviru spora kojim se u pitanje dovode uvjeti i načini prodaje poljoprivrednih i šumskih zemljišta u okviru privatizacije zemljišta i zgrada u novim saveznim zemljama Njemačke ( 2 ), koji su prije bili u državnom vlasništvu. Stoga se radi o nastavku predmeta u kojem je donesena presuda Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe ( 3 ) u okviru kojeg su postavljena nova pitanja koja će potaknuti Sud da pojasni svoju sudsku praksu o uvjetima koji se primjenjuju na prodaju javnih zemljišta u pogledu pravila Ugovora u području državnih potpora.

2.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je pravna zadaća Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH (BVVG) ( 4 ), među ostalim, provesti privatizaciju zemljišta i zgrada koji su prije bili državna dobra upotrebljavana u poljoprivredne ili šumarske svrhe u saveznim zemljama Brandenburg, Mecklenburg‑Zapadno Pomorje, Saska, Saska‑Anhalt i Tiringija (nove savezne zemlje). BVVG, kao pravna osoba privatnog prava, u tu svrhu djeluje u ime Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben ( 5 ), saveznog javnog tijela s pravnom osobnosti.

3.

Prodaja poljoprivrednih i šumskih zemljišta u Njemačkoj općenito je uređena odredbama Zakona o prometu nekretnina (Grundstücksverkehrsgesetz) ( 6 ) kojim se nastoji zaštititi poljoprivrednu strukturu.

4.

Članak 2. stavak 1. GrdstVG‑a određuje:

„Za prijenos vlasništva nad zemljištem na temelju ugovora i ugovornog akta o toj prodaji potrebno je odobrenje; [...]“

5.

Članak 4. GrdstVG‑a, međutim, određuje:

„Odobrenje nije potrebno, ako

1.   je savezna vlada ili savezna država jedna od stranaka u kupoprodaji;

[…]“

6.

Članak 9. GrdstVG‑a predviđa:

„1.   se može uskratiti ili se može podvrgnuti obvezama (članak 10.) ili uvjetima (članak 11.) samo u sljedećim okolnostima

2.   Općenito je podjela zemljišta i tla neprimjerena, u smislu stavka 1. točke 1., ako prodaja nije u skladu s mjerama za poboljšanje poljoprivredne strukture.

3.   Općenito je smanjenje ili podjela negospodarska, u smislu stavka 1. točke 2., ako, zbog podjele ostavinske mase, ugovora o cesiji ili druge ugovorne prodaje

[…]

4.   Ako se zemljište ne prodaje u poljoprivredne ili šumarske, nego u druge svrhe, ne može se uskratiti odobrenje iz stavka 1. točke 3.

[…]“

7.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su supružnici Erbs, na temelju javnog nadmetanja u okviru kojeg su dostavili najvišu ponudu, pred javnim bilježnikom 31. ožujka 2008., kupili od BVVG‑a poljoprivredno zemljište od oko 2,6 hektara za cijenu od 29.000 eura.

8.

Međutim, Landkreis Jerichower Land je u svojstvu lokalnog nadležnog tijela odlukom od 5. lipnja 2008. odbio izdati odobrenje za kupoprodajni ugovor, u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom 3. GrdstVG‑a ( 7 ), jer je dogovorena cijena bila u uvelike nerazmjerna prema vrijednosti prodanog zemljišta.

9.

Tužba koju su supružnici Erbs podnijeli protiv sporne odluke odbijena je u prvom stupnju i u žalbenom postupku. Žalbeni sud je, u ovom slučaju, smatrao da je ugovorena cijena od 29.000 eura u velikom nerazmjeru prema vrijednosti prodanog zemljišta, s obzirom na to da je u mišljenju vještaka bilo navedeno da je poljoprivredna tržišna vrijednost zemljišta iznosila 14.168,61 eura, uzevši u obzir druge prodaje koje je prethodno proveo BVVG, i 13.648,19 eura, ne uzevši u obzir te prodaje. Stoga je sud smatrao da je ugovorena cijena premašila te vrijednosti za više od 50% i da je prodaja po toj cijeni imala nepovoljne učinke na poljoprivredne strukture, pri čemu je pojasnio da je, s jedne strane, poljoprivrednik saslušan u svojstvu svjedoka koji, međutim, nije sudjelovao u javnom nadmetanju, bio pripravan kupiti zemljište po cijeni koja je od poljoprivredne tržišne cijene veća za 50% i, s druge strane, da supružnici Erbs nisu profesionalni poljoprivrednici.

10.

U tim je okolnostima Bundesgerichtshof, kojem je BVVG podnio žalbu u kasacijskom postupku, odlučio prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeće prethodno pitanje:

„Protivi li se članku 107. stavku 1. UFEU‑a nacionalna odredba kao što je ona članka 9. stavka 1. točke 3. [GrdstVG‑a], a koja u svrhe poboljšanja poljoprivredne strukture organizaciji koja pripada državi kao što je BVVG zabranjuje da poljoprivredno zemljište koje se prodaje proda osobi koja je u okviru javnog natječaja ponudila najviše, ako je najviša ponuda u velikom nerazmjeru prema vrijednosti zemljišta?“

11.

Sud koji je uputio zahtjev nastoji pojasniti da se, s njegova stajališta, to pitanje dijeli na tri dijela. Kao prvo, potrebno je postaviti pitanje dovodi li činjenica da je BVVG prodao javnu nekretninu po nižoj cijeni od cijene utvrđene u postupku javnog nadmetanja do prednosti za kupca ako je prodaja po cijeni utvrđenoj u postupku javnog nadmetanja zabranjena općim zakonom koji se primjenjuje i na sve privatne prodavatelje. Kao drugo, ako takva prednost postoji, postavlja se pitanje je li opravdana ciljem tog zakona, odnosno poboljšanjem poljoprivredne strukture. Kao treće, naposljetku valja utvrditi je li odbijanje prodaje po cijeni utvrđenoj u postupku javnog nadmetanja samo po sebi nezakonito, u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, čak i ako još ne predstavlja potporu, nego zbog očekivanog učinka koji ima.

12.

BVVG, supružnici Erbs, njemačka vlada kao i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. BVVG, Landkreis Jerichower Land, njemačka vlada i Komisija također su iznijeli usmena očitovanja na javnoj raspravi koja se održala 11. prosinca 2014.

13.

BVVG vrlo općenito smatra da bi odgovor na prethodno pitanje Bundesgerichtshofa trebao biti pozitivan jer su prisutni svi sastavni elementi državne potpore.

14.

Primjena sporne odredbe ponajprije bi podrazumijevala upotrebu sredstava savezne zemlje, ako se prihod od privatizacije zemljišta i zgrada, koji su prije bili u državnom vlasništvu, uplaćuju u savezni proračun. Stoga svako odbijanje prodaje zemljišta po najvišoj ponuđenoj cijeni u okviru postupka javnog nadmetanja dovodi do gubitka prihoda savezne zemlje, pri čemu nastaje općenitiji učinak smanjenja cijena. Njezina bi primjena, nadalje, pogodovala profesionalnim poljoprivrednicima koji bi imali priliku kupiti zemljišta, koja su predmet javnog nadmetanja, po nižoj cijeni od najbolje ponude.

15.

Ta prednost proizlazi iz načina utvrđivanja tržišne vrijednosti zemljišta na temelju kojeg lokalna nadležna tijela mogu utvrditi postojanje velikog nerazmjera u smislu sporne odredbe i tako donijeti odluku o uskrati odobrenja. BVVG smatra da ta vrijednost, utvrđena stručnom procjenom, može biti slična tržišnoj vrijednosti samo ako se temelji na rezultatima brojnih postupaka javnih nadmetanja, što ovdje nije slučaj.

16.

Supružnici Erbs u bitnome smatraju da prodaja zemljišta nije dovela do smanjenja ni neprofitabilne podjele zemljišta te da nije utjecala na samostalnog poljoprivrednog poduzetnika ni na održivost poslovanja poljoprivrednika.

17.

Njemačka vlada smatra da bi odgovor na prethodno pitanje trebao biti negativan jer spornom odredbom nije dodijeljena nikakva prednost, ni u obliku subvencije ni u obliku smanjenja troškova. Smatra da, u svakom slučaju, nijedan pojedinačni poduzetnik nije ostvario prednost jer BVVG nije uopće bio obvezan zemljište prodati poljoprivredniku koji je kandidat za kupnju. Iako je odluka o odbijanju dozvole imala ograničavajući učinak na BVVG i supružnike Erbs, iz te odluke, suprotno tomu, nije proizašao nijedan povoljan učinak.

18.

Komisija, naposljetku, podsjeća da, načelno, nije na nacionalnom sudu da odlučuje o spojivosti eventualne potpore s Ugovorom i smatra da nacionalni propisi mogu predstavljati „državnu potporu“ u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, usredotočivši svoja očitovanja na ispitivanje pitanja o postojanju selektivne prednosti istodobno pozvavši sud koji je uputio zahtjev da preispita radi li se, u ovom slučaju, o intervenciji putem državnih sredstava.

19.

Za ispitivanje prethodnog pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev potreban je niz uvodnih razmatranja. Ispitat ću najprije doseg postavljenog prethodnog pitanja na temelju čega ću Sudu moći predložiti preoblikovanje tog pitanja. Zatim ću pokušati objasniti zašto se zakon o prometu nekretnina, poput GrdstVG‑a, koji se općenito primjenjuje i u prostornom smislu, može i, u ovom slučaju, mora ispitati u pogledu odredbi Ugovora koje se odnose na državne potpore. S obzirom na prethodno navedeno, pojasnit ću sadržaj sporne odredbe. Naposljetku, razmotrit ću načelni prigovor koji je istaknula njemačka vlada, prema kojem se sporna odluka ne može kvalificirati kao državna potpora jer nijednom poduzetniku nije dodijeljena stvarna prednost.

20.

Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev formalno traži od Suda da odluči protivi li se članak 107. stavak 1. UFEU‑a spornoj odredbi, odnosno predstavlja li mjera koja je predviđena tom odredbom potporu nespojivu s unutarnjim tržištem.

21.

Međutim, kao što je Komisija podsjetila u svojim pisanim očitovanjima, nije ni na Sudu ni na sudu koji je uputio zahtjev da odluči o spojivosti nacionalne mjere s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a jer je u tom pogledu, pod nadzorom suda Europske unije ( 8 ), isključivo nadležna Komisija. Prema tome, nacionalni sud ne može, u okviru zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, pitati Sud o spojivosti državne potpore ili sustava državnih potpora s unutarnjim tržištem ( 9 ). Stoga Sud ne može, u okviru ovog prethodnog postupka, odgovoriti na drugi dio pitanja suda koji je uputio zahtjev.

22.

Međutim, nacionalni su sudovi i dalje nadležni za odlučivanje o kvalifikaciji mjere kao državne potpore i izvođenje zaključaka u skladu s posljednjom rečenicom članka 108. stavka 3. UFEU‑a ( 10 ). Na njima je, konkretno, da pojedincima jamče da će se, sukladno njihovu nacionalnom pravu, izvesti cjelovit zaključak o povredi posljednje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a što se tiče, kako valjanosti provedbenih akata, tako i povrata financijskih potpora dodijeljenih uz kršenje ove odredbe ili eventualnih privremenih mjera ( 11 ).

23.

Konkretnije, Sud je smatrao da nadležnost Komisije za ocjenjivanje spojivosti potpore s unutarnjim tržištem ne sprječava da nacionalni sud u prethodnom postupku postavi pitanje Sudu o tumačenju pojma potpore ( 12 ). Stoga Sud može sudu koji je uputio zahtjev posebno dostaviti elemente za tumačenje prava Unije koji će mu omogućiti da utvrdi može li se nacionalna mjera kvalificirati državnom potporom u smislu tog prava ( 13 ).

24.

Valja napomenuti, u ovim okolnostima, i da je Sud pojasnio da, ako nacionalni sud sumnja u kvalifikaciju mjere, može od Komisije tražiti pojašnjenja u tom pogledu. U svojoj Obavijesti od 23. studenoga 1995. o suradnji između nacionalnih sudova i Komisije u području državnih potpora ( 14 ), Komisija je izričito potaknula nacionalne sudove da joj se obrate kada članak 108. stavak 3. UFEU‑a uzrokuje određene poteškoće te je objasnila prirodu podataka koje može dostaviti ( 15 ). U tom pogledu valja naglasiti da, na temelju obveze lojalne suradnje između institucija Zajednice i država članica, koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a ( 16 ), Komisija treba u najkraćem roku odgovoriti na zahtjeve nacionalnih sudova ( 17 ).

25.

Prema tome, ako lokalna nadležna tijela zaključe da mehanizam odobrenja, koji je uspostavljen spornom odredbom, može sadržavati elemente državne potpore, na tim je tijelima da ga prijave Komisiji kako bi se očitovala o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem. Dok čeka konačnu odluku Komisije, na sudu je koji je uputio zahtjev da omogući izravni učinak članka 108. stavka 3. posljednje rečenice UFEU‑a, odnosno da jamči prava koja imaju dotične osobe na temelju te odredbe tako da se usprotivi odobrenju za sklapanje kupoprodajnog ugovora sklopljenog između BVVG‑a i supružnika Erbs te njegovim učincima ( 18 ).

26.

Također valja podsjetiti da, osim u slučaju potpora male vrijednosti ( 19 ), države članice su Komisiji ( 20 ) dužne, radi objavljivanja na njezinoj internetskoj stranici ( 21 ), dostaviti sažetke s informacijama o mjerama koje mogu biti skupno izuzete, uključujući potpore dodijeljene u području poljoprivrede ( 22 ).

27.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da preoblikuje prethodno pitanje koje je postavio Bundesgerichtshof na sljedeći način: „treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da se pravilo nacionalnog prava koje, u svrhe poboljšanja poljoprivredne strukture, emanaciji države zabranjuje da poljoprivredno zemljište proda osobi koja je u okviru javnog nadmetanja ponudila najviše, ako je najviša ponuda u velikom nerazmjeru prema vrijednosti zemljišta, može kvalificirati kao državna potpora?“

28.

Sporna odredba ( 23 ), ukratko iznesena, omogućuje lokalnim nadležnim tijelima da se protive prodaji poljoprivrednih ili šumskih zemljišta sklopljenima u okviru postupka javne nabave ako smatraju da su dogovorene cijene u velikom nerazmjeru prema njihovoj vrijednosti.

29.

Sustav, kojim je obuhvaćena ta odredba ( 24 ), temelji se, u ovom slučaju, na mehanizmu prethodnog odobrenja za određene prijenose vlasništva nad poljoprivrednim ili šumskim zemljištima koja su predmet kupoprodajnih ugovora, čije je pokretanje uvjetovano premašivanjem gornje granice cijene čija se procjena temelji na sustavu utvrđivanja poljoprivredne tržišne vrijednosti tih zemljišta. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da je sporna odredba „pravilo u pogledu cijene, kojim se uvodi zakonito ograničenje vlasničkog prava“.

30.

Odobrenje za prijenos vlasništva nad poljoprivrednim ili šumskim zemljištem koje je predmet kupoprodajnog ugovora, na temelju članka 4. stavka 1. GrdstVG‑a, nije potrebno ako je savezna država ili savezna zemlja jedna od stranaka u prodaji, ali je, suprotno tomu, potrebno, prema sudskoj praksi Bundesgerichtshofa ( 25 ), ako je BVVG stranka u prodaji, što je slučaj u glavnom predmetu. Usprkos pravnoj zadaći kojom se provodi privatizacija zemljišta novih saveznih zemalja, na BVVG, kao na pravnu osobu privatnog prava, ne primjenjuje se klauzula o oslobođenju iz članka 4. stavka 1. GrdstVG‑a.

31.

Tako je potrebno istaknuti da se GrdstVG, zakon koji, vrlo općenito, podvrgava odobrenju prijenose vlasništva nad poljoprivrednim i šumskim zemljištima koji se u Njemačkoj provodi među privatnim osobama, također primjenjuje na sav promet nekretnina u okviru postupka privatizacije zemljišta, koja su prije bila u državnom vlasništvu, kojim upravlja BVVG, jer se na njega ne primjenjuje klauzula o oslobođenju iz članka 4. stavka 1. GrdstVG‑a.

32.

Prema tome, učinak te klauzule o oslobođenju jest da je prodaja javnih poljoprivrednih i šumskih zemljišta uvjetovana odobrenjem, osobito, ako su ispunjeni uvjeti iz sporne odredbe. Ako BVVG proda zemljišta koja su prije bila u državnom vlasništvu i prihod od te prodaje uplati u savezni proračun, sporni sustav može obuhvaćati državna sredstva i na njega se mogu primjenjivati odredbe Ugovora koje se odnose na državne potpore.

33.

Valja, međutim, detaljnije ispitati sadržaj sporne odredbe.

34.

Odobrenje za prijenos vlasništva nad zemljištem može se odbiti samo ako se, s jedne strane, radi o poljoprivrednom ili šumskom zemljištu i, s druge strane, ako su ispunjeni određeni uvjeti te, osobito, što se tiče sporne odredbe, ako su ponuđena cijena i cijena dogovorena u kupoprodajnom ugovoru u velikom nerazmjeru prema poljoprivrednoj tržišnoj vrijednosti zemljišta.

35.

Budući da u GrdstVG‑u nije utvrđen pojam „veliki nerazmjer“, utvrdili su ga njemački sudovi i, osobito, sud koji je uputio zahtjev. Veliki nerazmjer postoji kad dogovorena prodajna cijena premašuje poljoprivrednu tržišnu cijenu zemljišta za više od 50% ( 26 ).

36.

Sud koji je uputio zahtjev, u tom pogledu, navodi da je cilj sporne odredbe izbjeći da profesionalni poljoprivrednici moraju snositi troškove kupnje novih zemljišta koji bi mogli ugroziti održivost njihovih poljoprivrednih gospodarstava. Njome se sprječavaju spekulacije o poljoprivrednim i šumskim zemljištima te se pridonosi unaprjeđenju poljoprivrednih struktura.

37.

Njemačka je vlada pojasnila da je učinak odluke o odbijanju dozvole onemogućivanje upisa kupaca kao vlasnika zemljišta, čime se sprječava prijenos vlasništva tako da sklopljeni kupoprodajni ugovor privremeno ostaje bez učinka do intervencije konačne sudske odluke u tu odluku. Ako se odluka o odbijanju poništi, kupoprodajni ugovor privremeno bez učinka postaje izvršiv s ugovorenom prodajnom cijenom te se kupac može upisati kao vlasnik. U protivnom slučaju, odluka o odbijanju postaje konačna te sklopljeni ugovor postaje ništavan i bez učinka. Međutim, ako odluka o obijanju postane konačna, to poljoprivredniku, koji je izrazio svoj interes u okviru postupka natječaja ili sudskog postupka protiv odluke o uskrati odobrenja, ne daje nikakvo pravo na kupnju zemljišta.

38.

Spornom se odredbom tako želi spriječiti da se poljoprivredna ili šumska zemljišta prodaju u okviru postupka javnog nadmetanja po cijenama koje odstupaju znatno više od 50% od cijena koje lokalna nadležna tijela smatraju „prihvatljivima“, odnosno proporcionalnima onomu što smatraju poljoprivrednom tržišnom vrijednosti.

39.

S obzirom na ta pojašnjenja, valja istaknuti da do provedbe spornog sustava, kojom je obuhvaćena pretpostavka da je najviša ponuđena cijena za određeno zemljište u okviru postupka javnog nadmetanja veća za više od 50% od poljoprivredne tržišne vrijednosti koju su procijenila lokalna nadležna tijela, teoretski može doći u vrlo različitim slučajevima koji se, među ostalim, osobito razlikuju prema broju dostavljenih ponuda i strukturi ponuđenih cijena.

40.

Pri tome je potrebno naglasiti da nije moguće ocijeniti sporni sustav niti riješiti pitanje njegove kvalifikacije u pogledu članka 107. UFEU‑a, a da se pritom ne uzmu u obzir konkretni uvjeti za njegovu provedbu i, točnije, okolnosti u kojima se taj sustav primjenjuje. Kao što ću imati priliku pokazati, ocjena neproporcionalnosti cijene ponuđene za određeno zemljište u okviru postupka javnog nadmetanja nije jednaka ako je u okviru tog postupka dostavljena samo jedna ponuda, malo ili puno ponuda.

41.

Iz toga slijedi da je, kako bi se ocijenilo je li to i ovdje slučaj, svakako potrebno ispitati konkretne načine na koje lokalna nadležna tijela određuju poljoprivredne tržišne vrijednosti zemljišta, ali i uzeti u obzir broj dostavljenih ponuda i strukturu cijena ponuđenih u okviru postupka javnog nadmetanja.

42.

Naposljetku, valja ustrajati na posebnim okolnostima u glavnom postupku, koje su predmet trećeg dijela pitanja suda koji je uputio zahtjev ( 27 ) i koje su njemačkoj vladi poslužile kao jedan od glavnih argumenata za zaključak da se sporni sustav ne može kvalificirati kao državna potpora.

43.

Naime, njemačka vlada ističe da se odlukom o odbijanju odobrenja iz glavnog postupka BVVG ne obvezuje na prodaju spornog zemljišta profesionalnom poljoprivredniku koji je izrazio interes za njegovu kupnju. Tako se ne može smatrati da je sporno zemljište prodano po nižoj cijeni od tržišne cijene utvrđene u okviru javnog nadmetanja. Sporna se odluka stoga ne može kvalificirati kao državna potpora, jer nije došlo do stvarne intervencije putem državnih sredstava.

44.

Svakako je točno da, ako se sporno zemljište ne proda profesionalnom poljoprivredniku koji je svoj interes izrazio u okviru postupka javnog nadmetanja iz glavnog postupka po cijeni nižoj od najviše ponude, ne može se smatrati da je stvarno došlo do dodjele potpore.

45.

Međutim, ako do prodaje u glavnom postupku nije stvarno došlo, to je najprije i prvenstveno jer su dvije strane u ugovoru, koji je predmet odluke o odbijanju odobrenja, osporavale tu odluku pred njemačkim sudovima, pred kojima je BVVG postavio pitanje može li se sporna odluka kvalificirati kao državna potpora koja je dovela do ovog prethodnog postupka.

46.

Nadalje, činjenica da lokalna nadležna tijela nisu još izvršila svoju odluku o odbijanju odobrenja u određenom slučaju ne može dovesti do zaključka da je kvalifikacija sporne odluke kao državne potpore hipotetska. Konkretno se ne može smatrati da će se navodno ponašanje lokalnih nadležnih tijela ponavljati sustavno i neprestano, a da se pritom spornoj odredbi ne oduzme sva njezina bit i sav njezin učinak.

47.

U svakom slučaju, činjenica da lokalna nadležna tijela raspolažu diskrecijskom ovlasti u daljnjim postupcima koje je potrebno provesti u pogledu njihove odluke o odbijanju dozvole, ne utječe na pitanje može li sporni sustav sadržavati elemente državne potpore. Kvalifikaciju mjere državne potpore ne može se, bez dovođenja u pitanje sustava trajnog praćenja državnih potpora iz članaka 107. i 108. UFEU‑a, uvjetovati ni prethodnim utvrđenjem da je stvarno izvršena ni procjenom mogućnosti koliko će se često izvršavati.

48.

S obzirom na ta prva razmatranja, razmotrit ću bit problema koji je istaknut u glavnom sporu, a odnosi se na utvrđivanje može li se i u kojoj mjeri provedba spornog sustava kvalificirati kao državna potpora.

49.

Kako bi se nacionalna mjera mogla kvalificirati kao „potpora“, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ona mora osobito i najprije predstavljati državnu intervenciju ili intervenciju putem državnih sredstava te svojem korisniku mora dodijeliti prednost ( 28 ).

50.

Iz sudske prakse Suda proizlazi da se samo prednosti dodijeljene izravno ili neizravno putem državnih sredstava mogu smatrati potporama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Razlika utvrđena u toj odredbi između „potpore koju dodijeli država članica“ i potpore koja se dodjeljuje „putem državnih sredstava“ ne znači da sve prednosti koje dodijeli država predstavljaju potpore, neovisno o tome financiraju li se ili ne putem državnih sredstava, već je njezina svrha tim pojmom obuhvatiti prednosti koje izravno dodjeljuje država i prednosti koje država dodjeljuje posredstvom javnog ili privatnog tijela koje je ta država imenovala ili osnovala ( 29 ).

51.

Pojam „potpore“, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, obuhvaća ne samo pozitivna davanja, kao što su subvencije, nego također i, šire, intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste naravi i imaju identične učinke ( 30 ). U tom je pogledu dostatno utvrditi dovoljno izravnu vezu između, s jedne strane, prednosti dodijeljene korisniku te, s druge strane, i osobito, smanjenja prihoda državnog proračuna ( 31 ).

52.

Također treba podsjetiti, kako bi se u potpunosti odgovorilo na drugi dio pitanja suda koji je uputio zahtjev ( 32 ), da sama činjenica da je mjera poduzeta u socijalne svrhe nije dovoljna da bi se unaprijed izbjeglo da je se kvalificira kao „potporu“, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, jer se tom odredbom ne radi razlika na temelju uzroka ili ciljeva državnih intervencija, nego ih utvrđuje u odnosu na njihove učinke ( 33 ).

53.

Kao što je Sud već istaknuo, ne može se isključiti da prodaja javnih zemljišta po cijeni nižoj od tržišne cijene može predstavljati državnu potporu ( 34 ). Sud je, u ovom slučaju, pojasnio da prodaja zemljišta ili zgrada poduzetniku ili pojedincu koji obavlja gospodarsku djelatnost, poput poljoprivrede ili šumarstva, koju provode javne vlasti, može sadržavati elemente državne potpore, osobito ako se ne provodi po tržišnoj vrijednosti, odnosno po cijeni koju bi privatni investitor, koji djeluje u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja, mogao utvrditi ( 35 ).

54.

Sud iz toga zaključuje da, ako su nacionalnim pravom utvrđena pravila za izračun tržišne vrijednosti zemljišta koje prodaju javne vlasti, primjena tih pravila mora, radi njihove usklađenosti s člankom 107. UFEU‑a, uvijek dovesti do cijene koja je najbliža tržišnoj vrijednosti ( 36 ).

55.

U odnosu na te različite elemente treba ispitati podrazumijeva li i u kojoj mjeri primjena sporne odredbe dodjeljivanje prednosti poduzetniku i može li se stoga kvalificirati kao državna potpora, što me dovodi, najprije, do analize sustava kojim nadležna lokalna tijela utvrđuju poljoprivrednu tržišnu vrijednost poljoprivrednih i šumskih zemljišta.

56.

Poljoprivredna je tržišna vrijednost zemljišta, koja nije utvrđena GrdstVG‑om, kao što proizlazi iz rješenja suda koji je uputio zahtjev (točka 32.), cijena koja se može dobiti za zemljišta iste vrste i istog položaja za vrijeme sklapanja ugovora u okviru slobodnog pravnog prometa između poljoprivrednika, odnosno prometa nekretnina u sektoru poljoprivrede , s obzirom na to da se u obzir također trebaju uzeti prodaje kupcima koji nisu poljoprivrednici ako se provode u svrhu daljnje poljoprivredne upotrebe zemljišta.

57.

Ni sud koji je uputio zahtjev ni zainteresirani koji su podnijeli pisana i usmena očitovanja nisu dostavili vrlo precizne informacije o načinima na koje je lokalno nadležno tijelo ovlašteno za odbijanje dozvole propisane spornom odredbom utvrdilo poljoprivrednu tržišnu vrijednost zemljišta, koje je predmet ugovora, na temelju koje je utvrđen veliki nerazmjer kojim je opravdano odbijanje odobrenja. Iz pisanih očitovanja BVVG‑a, međutim, proizlazi da je ta vrijednost utvrđena na temelju referentnih cijena koje određuju odbori za procjenu na temelju pokazatelja i regionalnih referentnih vrijednosti (točke 41. i 42.).

58.

Sud koji je uputio zahtjev samo je pojasnio da je, u glavnom postupku, žalbeni sud potvrdio odluku lokalnog nadležnog tijela o odbijanju odobrenja na temelju mišljenja vještaka koje je to tijelo zatražilo, a da pritom nije iznio detaljnija pojašnjenja. BVVG je, međutim, u svojim pisanim očitovanjima pojasnio da nisu uzete u obzir ponude koje su poljoprivredni poduzetnici dostavili u okviru postupka javnog nadmetanja.

59.

Pokretanje mehanizma za prethodno odobrenje tako podrazumijeva, u okviru postupka javnog nadmetanja za prodaju poljoprivrednog zemljišta koji je doveo do sklapanja kupoprodajnog ugovora s kupcem koji nije poljoprivrednik ni neprofesionalni poljoprivrednik, profesionalnog poljoprivrednika koji je izrazio interes za kupnju zemljišta, koje je predmet tog ugovora, i da cijena ugovorena u tom ugovoru premašuje za više od 50% cijenu po kojoj je poljoprivrednik izjavio da je spreman kupiti zemljište.

60.

Nema sumnje da provedba sporne odredbe može predstavljati intervenciju putem državnih sredstava, što može podrazumijevati gubitak državnih prihoda od privatizacije zemljišta koja su predmet odluke o odbijanju odobrenja za prijenos vlasništva. Kao što je to istaknuo BVVG, s obzirom na to da svoj godišnji prihod uplaćuje u savezni proračun, proizlazi da primjena sporne odredbe može automatski dovesti do toga da se država odrekne sredstava koja odgovaraju razlici između poljoprivredne tržišne vrijednosti koju procijene lokalna nadležna tijela i najviše cijene ponuđene u okviru javne nabave ( 37 ).

61.

Njemačka vlada u biti ističe da se sporni sustav ne može kvalificirati kao državna potpora, jer ne pogoduje ni jednom poduzetniku, niti dodjeljuje konkretnu prednost ijednom poduzetniku ili proizvodnji. Konkretno, njemačka vlada procjenjuje da bi bilo pogrešno smatrati da tržišna cijena spornog zemljišta odgovara najvišoj ponudi dostavljenoj u okviru postupka javnog nadmetanja, pri čemu je sudskom praksom Suda i Komunikacijom Komisije od 10. srpnja 1997. o elementima državne potpore kod prodaje zemljišta i zgrada od strane tijela javne vlasti (Komunikacija br. 97/C 209/03) ( 38 ) potvrđeno da tržišne cijene svakako mogu utvrditi neovisni stručnjaci.

62.

U tom pogledu najprije valja podsjetiti da je Komisija, u svojoj Komunikaciji iz 1997., priznala da će se smatrati da prodaja zemljišta i zgrada koje pripadaju državi ne sadrži elemente državne potpore ako se provede na temelju otvorenog postupka javnog nadmetanja s bezuvjetnom ponudom ili, u nedostatku takvog postupka, ako joj prethodi procjena jednog ili više neovisnih stručnjaka kako bi se na temelju opće prihvaćenih tržišnih pokazatelja i cjenovnih standarda utvrdila tržišna vrijednost nekretnina.

63.

Kao što sam već podsjetio ( 39 ), Sud je, u svojoj presudi Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe ( 40 ), presudio da iako, u pogledu prodaje poljoprivrednih zemljišta od strane javnih vlasti, nacionalno pravo može uspostaviti pravila za izračun njihove tržišne vrijednosti, može se smatrati da je primjena tih pravila u skladu s člankom 107. UFEU‑a samo ako taj izračun uvijek dovodi do cijene koja je najbliža tržišnoj vrijednosti ( 41 ). Sud je potvrdio da je metodom prodaje osobi koja je ponudila najviše i metodom stručne procjene bilo moguće odrediti cijene koje odgovaraju stvarnim tržišnim cijenama, a da se pritom ne isključi da je i drugim metodama moguće doći do istog rezultata ( 42 ). Međutim, u tom je pogledu pojasnio da metoda procjene vrijednosti poljoprivrednih zemljišta, kojoj je dodan mehanizam aktualizacije koji omogućuje da prodajna cijena zemljišta bude što bliža tržišnoj vrijednosti – osobito u razdoblju izrazitog rasta – ne može odražavati stvarne tržišne cijene ( 43 ).

64.

U ovom slučaju, iako sporni sustav ima značajke zbog kojih je sličan procjeni tržišne vrijednosti imovine koju provode neovisni stručnjaci, kao što je opisano u glavi II. točki 2. Komunikacije iz 1997., također je najprije poseban po tome što neutralizira učinke postupka javnog nadmetanja s bezuvjetnom ponudom, kao što je predviđeno u glavi II. točki 1. Komunikacije iz 1997.

65.

Kao što sam već istaknuo, Sud raspolaže samo s vrlo malo informacija o metodologiji koju primjenjuju lokalna nadležna tijela ili stručnjaci koje su imenovali nacionalni sudovi za procjenu cijena zemljišta u okviru provedbe spornog sustava i, konkretnije, o tržišnim pokazateljima i cjenovnim standardima koje upotrebljavaju. Stoga Sud ne može utvrditi je li cilj postupka procjene, sam po sebi, odgovoriti na zahtjeve svoje sudske prakse i na pokazatelje iz Komunikacije iz 1997.

66.

Ovdje je, međutim, riječ o ocjeni koju je dužan provesti samo sud koji je uputio zahtjev, pri čemu Sud treba nastojati da mu dostavi sve elemente za tumačenje prava Unije koji su u tom pogledu relevantni. U tom pogledu valja ustrajati na činjenici da se ta ocjena mora odnositi na sam sporni sustav, ali i na njegovu konkretnu primjenu, pri čemu sud koji je uputio zahtjev mora biti osobito siguran da procjena tržišne vrijednosti zemljišta koju provode lokalna nadležna tijela ili stručnjaci koje su imenovali nacionalni sudovi neće dovesti do rezultata koji će odstupati od tržišne vrijednosti ( 44 ).

67.

Međutim, kao što sam već naglasio ( 45 ), ta ocjena ovisi o primijenjenoj metodologiji i cjenovnim standardima kao i o okolnostima svojstvenima svakom postupku javne nabave i, konkretno, o broju dostavljenih ponuda i strukturi ponuđenih cijena.

68.

U tom pogledu, najprije valja napomenuti da se može smatrati da metodologija procjene poljoprivredne tržišne vrijednosti zemljišta, u smislu presude Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe ( 46 ) i zahtjeva aktualizacije koji se njome nalažu, sama po sebi ispunjava te zahtjeve samo ako se njome u obzir uzimaju cijene ponuđene u okviru postupka javnog nadmetanja, pri čemu je to uzimanje u obzir tim važnije što je broj dostavljenih ponuda viši.

69.

Naime, po definiciji, cijene ponuđene u okviru otvorenog postupka javnog nadmetanja s bezuvjetnom ponudom u svakom su slučaju najpouzdaniji i najnoviji pokazatelji tržišne vrijednosti određenog zemljišta. Prema tome, poljoprivredna tržišna vrijednost zemljišta ne može biti najbliža tržišnoj vrijednosti ( 47 ) ako je utvrđuju lokalna nadležna tijela ili stručnjaci na temelju postupka javnog nadmetanja, osim ako se metodologijom procjene uzmu u obzir sve cijene ponuđene u okviru tog postupka.

70.

Zatim, kao što sam već istaknuo, kvalifikacija spornog sustava ne ovisi samo o metodologiji procjene poljoprivredne tržišne vrijednosti koju primjenjuju lokalna nadležna tijela ili nacionalni sudovi, nego i o okolnostima svojstvenima svakom slučaju, pri čemu je u teoriji moguće predvidjeti različite situacije.

71.

Tako, u prvom slučaju, poljoprivredna tržišna vrijednost koju procijene lokalna nadležna tijela može biti slična drugim ponudama dostavljenima u okviru postupka javnog nadmetanja, a najviša ponuda može biti znatno veća od drugih ponuđenih cijena i od procijenjene tržišne vrijednosti. U tom je slučaju moguće pretpostaviti da je najviša ponuda spekulativna i da procijenjena vrijednost odgovara tržišnoj cijeni, pri čemu je moguće zaključiti da primjena spornog sustava ne sadrži elemente državne potpore.

72.

U drugom slučaju, najviša ponuda može biti slična svim ostalim ponudama dostavljenim u okviru postupka javnog nadmetanja, a poljoprivredna tržišna vrijednost koju procijene lokalna nadležna tijela može biti jedina znatno niža od svih drugih ponuda. U tom je slučaju teško smatrati da procijenjena tržišna vrijednost odgovara tržišnoj cijeni te se stoga može smatrati da primjena spornog sustava sadrži elemente državne potpore.

73.

Prema tome, kad lokalna nadležna tijela i/ili nacionalni sudovi ispituju jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu spornog sustava te ocjenjuju neproporcionalnost najviše cijene ponuđene u okviru postupka javnog nadmetanja u usporedbi s poljoprivrednom tržišnom cijenom koju su procijenili, moraju uzeti u obzir okolnosti svojstvene svakom slučaju, uzimajući u obzir, konkretno, strukturu ponuđenih cijena.

74.

Još je potrebno navesti slučaj u kojem je u okviru postupka javnog nadmetanja dostavljena samo jedna ponuda. U takvom slučaju, metodologija procjene poljoprivredne tržišne vrijednosti, koju primjenjuju lokalna nadležna tijela i nacionalni sudovi, svakako je od odlučujuće važnosti.

75.

U okviru ocjene koju sud koji je uputio zahtjev mora provesti u tom pogledu, sud može korisno uzeti u obzir, zbog usporedbe, sustav utvrđivanja vrijednosti zemljišta, Vergleichspreissystem (VPS) ( 48 ), koji je razvio sam BVVG, a koji je Savezna Republika Njemačka dostavila Komisiji ( 49 ). Komisija je u ovom slučaju smatrala da je primjenom metode VPS, nakon što je dala stručnjaku da je procjeni ( 50 ), isključeno svako postojanje elementa državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Komisija je, točnije, procijenila da metodom VPS nije dodijeljena nikakva prednost kupcu zemljišta, jer se njome odražava tržišna vrijednost tog zemljišta, s obzirom na to da ta ocjena vrijedi samo za prodaje koje sklapa BVVG u okviru privatizacije poljoprivrednih i šumskih zemljišta u novim saveznim zemljama Njemačke.

76.

Metodom VPS, koja se temelji na metodi usporedne procjene (Vergleichswertverfahren) koju su pri procjeni primjenjivali neovisni stručnjaci u Njemačkoj ( 51 ), utvrđuje se srednja prodajna cijena na temelju usporedbe relevantnih podataka o brojnim sličnim provedenim transakcijama. Relevantni podatci, koji se, među ostalim, odnose na regionalnu lokaciju, položaj, veličinu i kvalitetu prodanih zemljišta ( 52 ), objedinjeni su u bazi podataka koja se redovno ažurira, barem jednom mjesečno, prema potrebi i češće, novim transakcijama i tržišnim pokazateljima ( 53 ).

77.

S obzirom na te elemente, sud koji je uputio zahtjev treba osobito ocijeniti stavlja li se spornim sustavom i njegovom primjenom određene poduzetnike ili proizvodnju u povoljniji položaj u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s obzirom na to da, kao što proizlazi iz sudske prakse Suda, mjeru treba smatrati selektivnom, čak i ako se odnosi na cijeli gospodarski sektor ( 54 ), čim stavlja u povoljniji položaj poduzetnike koji bi se, u pogledu postizanja zadanog cilja, nalazili u sličnom činjeničnom ili pravnom položaju ( 55 ), i dok god ta mjera nije opravdana prirodom ili općom strukturom sustava kojim je obuhvaćena ( 56 ).

78.

Međutim, priroda je primjene spornog sustava pogodovati profesionalnim poljoprivrednicima koji, nakon postupka javnog nadmetanja koji je BVVG organizirao radi prodaje poljoprivrednih zemljišta, imaju priliku to zemljište kupiti po cijeni nižoj od najviše ponude, odnosno od svih dostavljenih ponuda.

79.

Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da članak 107. UFEU‑a treba tumačiti na način da se pravilom nacionalnog prava – poput onog iz glavnog postupka, koji u svrhe poboljšanja poljoprivredne strukture jednoj emanaciji države, ako je ponuda u velikom nerazmjeru prema vrijednosti zemljišta, zabranjuje da poljoprivredno zemljište koje se prodaje u okviru javnog nadmetanja proda osobi koja je ponudila najviše – ne može izbjeći kvalifikacija državne potpore, osim ako je ta vrijednost što je moguće bliža tržišnoj vrijednosti , što osobito podrazumijeva da su njezinom procjenom uzete u obzir cijene ponuđene tijekom javnog nadmetanja. Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni ispunjava li takvo pravilo te zahtjeve i može li njegova konkretna primjena dovesti do utvrđivanja cijene koja odstupa od tržišne vrijednosti te da na temelju toga izvede zaključke.

80.

Predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji mu je uputio Bundesgerichtshof odgovori na sljedeći način:

Članak 107. UFEU‑a treba tumačiti na način da se pravilom nacionalnog prava – poput onog iz glavnog postupka, koji u svrhe poboljšanja poljoprivredne strukture jednoj emanaciji države, ako je ponuda u velikom nerazmjeru prema vrijednosti zemljišta, zabranjuje da poljoprivredno zemljište koje se prodaje u okviru javnog nadmetanja proda osobi koja je ponudila najviše – ne može izbjeći kvalifikacija državne potpore, osim ako je ta vrijednost što je moguće bliža tržišnoj vrijednosti, što osobito podrazumijeva da su u njezinoj procjeni uzete u obzir cijene ponuđene tijekom javnog nadmetanja. Na sudu je koji je uputio zahtjev da ocijeni ispunjava li takvo pravilo te zahtjeve i može li njegova konkretna primjena dovesti do utvrđivanja cijene koja odstupa od tržišne vrijednosti te da na temelju toga izvede zaključke.