1.

Predmetni zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska), Sudu će omogućiti da pojasni postupak procjene planova stjecanja udjela u društvu za osiguranje koji provode nadležna tijela država članica.

2.

Svako društvo koje želi obavljati poslove osiguranja mora prethodno dobiti odobrenje nadležnih tijela države članice na čijem će teritoriju biti njegovo sjedište. Jednako tako, svako društvo koje želi steći kvalificirani udio u ovlaštenom društvu za osiguranje mora prethodno dobiti odobrenje nadležnih tijela države članice na čijem se teritoriju nalazi društvo čiji udio želi steći.

3.

Zahtjev za prethodno odobrenje planova stjecanja kvalificiranog udjela uveden je u području neživotnog osiguranja Direktivom 92/49/EEZ Vijeća od 18. lipnja 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuju Direktiva 73/239/EEZ i Direktiva 88/357/EEZ (Treća direktiva o „neživotnom osiguranju“) ( 2 ). Potom su Direktivom 2007/44/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. o izmjeni Direktive Vijeća 92/49/EEZ i direktiva 2002/83/EZ, 2004/39/EZ, 2005/68/EZ i 2006/48/EZ o pravilima postupanja i kriterijima procjene za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u financijskom sektoru utvrđeni kriteriji i postupak procjene ( 3 ).

4.

U tom pogledu Direktivom 2007/44 izmijenjen je članak 15. Direktive 92/49. Njome su također u Direktivu 92/49 uvedeni novi članci, osobito članak 15.a o postupku procjene stjecanja ili ustupanja kvalificiranog udjela i članak 15.b o kriterijima procjene. Prema tome, tekst članka 15. proizlazi iz članka 15. Direktive 92/49, u vezi s člankom 1. Direktive 2007/44, koja ga mijenja. Tekst članaka 15.a i 15.b nalazi se u članku 1. Direktive 2007/44. U svrhu pojednostavljenja u nastavku ću te odredbe nazivati „članak 15. izmijenjene Direktive 92/49“, „članak 15.a izmijenjene Direktive 92/49“ i „članak 15.b izmijenjene Direktive 92/49“.

5.

U ovom predmetu od Suda se traži da se izjasni o tome mogu li države članice prilikom odobravanja stjecanja nametnuti predloženom stjecatelju pridržavanje određenih uvjeta a da to nije u suprotnosti s Direktivom 2007/44. Naime, Direktiva 2007/44, iako predviđa da se nadležna tijela mogu usprotiviti namjeri stjecanja, ne predviđa izričito mogućnost uvjetovanog odobrenja ( 4 ).

6.

Člankom 15. izmijenjene Direktive 92/49 zahtijeva se prethodno obavještavanje o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela ( 5 ) u društvu za osiguranje.

7.

Članak 15.a izmijenjene Direktive 92/49 odnosi se na postupak procjene. Njime se, među ostalim, utvrđuje maksimalni rok za izvršenje procjene namjere stjecanja te uređuje njezin prekid.

8.

U članku 15.b stavku 1. izmijenjene Direktive 92/49 nabrojano je pet kriterija koje nadležna tijela moraju uzeti u obzir kad ocjenjuju „prikladnost predloženog stjecatelja i financijsku stabilnost namjeravanog stjecanja“, a to su: ugled predloženog stjecatelja, ugled i iskustvo osoba koje će voditi poslovanje društva čiji se udjeli namjeravaju steći, financijska stabilnost predloženog stjecatelja, sposobnost društva čiji se udjeli namjeravaju steći da ispunjava svoje bonitetne zahtjeve kao i postojanje sumnji u pranje novca ili financiranje terorizma.

9.

Članak 3:95. Zakona o financijskom nadzoru (Wet op het financieel toezicht) od 28. rujna 2006. (u daljnjem tekstu: Wft) zahtijeva prethodno obavještavanje o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela ( 6 ) u društvu za osiguranje.

10.

Člankom 3:100. Wft‑a određeno je da nadležno tijelo, odnosno De Nederlandsche Bank (u daljnjem tekstu: DNB), izdaje „potvrdu o neosporavanju za namjeravano stjecanje kvalificiranog udjela, „osim ako“ nisu ispunjeni kriteriji sadržani u toj odredbi. Članak 3:100. Wft‑a izmijenjen je prilikom prenošenja Direktive 2007/44 u nizozemsko pravo. Prije prenošenja kriterij je bio „upravljanje pažnjom dobrog stručnjaka“ društvom čiji se udjeli namjeravaju steći. Nakon prenošenja kriterija je pet, i to: pouzdanost predloženog stjecatelja u smislu „određivanja […] strategije društva“ čiji se udjeli namjeravaju steći, osposobljenost njegova budućeg rukovoditeljskog kadra, financijska stabilnost predloženog stjecatelja, sposobnost društva čiji se udjeli namjeravaju steći da ispunjava svoje bonitetne zahtjeve i postojanje sumnje u pranje novca ili financiranje terorizma.

11.

Člankom 3.104. stavkom 1. Wft‑a predviđeno je da DNB može „potvrdi o neosporavanju postaviti […] zahtjeve ili uvjete koji se odnose na interese“ koji se žele zaštititi člankom 3:100. tog zakona. Za razliku od članka 3:100., ova odredba nije izmijenjena prilikom prenošenja Direktive 2007/44 u nizozemsko pravo. Predstavnik DNB‑a objasnio je na raspravi da ako predloženi stjecatelj ne poštuje neki uvjet to ne znači automatsko poništenje potvrde o neosporavanju predviđene člankom 3:100. Wft‑a: prethodno stanje ponovno se uspostavlja samo ako DNB povuče potvrdu o neosporavanju, što on čini tek u krajnjem slučaju, nakon što je, na primjer, izrekao novčanu kaznu.

12.

Društvo Grupo Catalana Occidente S. A., sa sjedištem u Barceloni (Španjolska) (u daljnjem tekstu: GCO), steklo je 2007. udjel od 64,23% u kapitalu društva Atradius NV (u daljnjem tekstu: ATNV) i njegova društva kćeri Atradius Credit Insurance NV (u daljnjem tekstu: ACINV), sa sjedištem u Amsterdamu (Nizozemska), koja spadaju među najznačajnije globalne aktere u području kreditnog osiguranja. Odlukom od 13. kolovoza 2007. DNB je izdao potvrdu o neosporavanju u smislu članka 3:100. Wft‑a koja se odnosila na to stjecanje.

13.

GCO je zatim povećao svoj udjel u kapitalu ATNV‑a i ACINV‑a na 100%. Odlukom od 25. svibnja 2010. DNB je izdao potvrdu o neosporavanju u smislu članka 3:100. Wft‑a koji se odnosi na taj postupak. Međutim, potvrdi o neosporavanju postavio je tri uvjeta, a to su: kao prvo, da ATNV i društva iz njegove grupe moraju DNB‑u pružiti potrebnu pomoć pri bonitetnom nadzoru; kao drugo, da raspodjela dividendi između ATNV‑a i ACINV‑a ne smije dovesti do smanjivanja razina njihove solventnosti ispod određenog praga; i kao treće, da najmanje polovica članova nadzornih odbora ATNV‑a i ACINV‑a, među kojima i njihovi predsjednici, moraju biti neovisni o dioničarima.

14.

Osim toga, odlukom od 20. srpnja 2010. DNB je izmijenio potvrdu o neosporavanju izdanu 13. kolovoza 2007. kako bi joj postavio iste uvjete kao i u odluci od 25. svibnja 2010.

15.

Nakon administrativnih prigovora na odluke DNB‑a od 25. svibnja i 20. srpnja 2010., i na presude Rechtbank Rotterdam, GCO je podnio žalbu sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud dvoji o tome zadržava li DNB nakon usvajanja Direktive 2007/44 nadležnost da uvjetuje potvrdu o neosporavanju koje izdaje na temelju članka 3:100. Wft‑a. College van Beroep voor het bedrijfsleven odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

16.

GCO, DNB, nizozemska, belgijska, estonska, francuska, talijanska i portugalska vlada, kao i Europska komisija, pisano su se očitovali o tim pitanjima. GCO, DNB, nizozemska i portugalska vlada i Komisija saslušani su na raspravi održanoj 26. studenoga 2014.

17.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita Sud može li se nacionalnom mjerom predvidjeti mogućnost uvjetovanog odobrenja namjeravanog stjecanja iako nije predviđena Direktivom 2007/44. Ako je odgovor potvrdan, sud koji je uputio zahtjev pita mogu li nadležna nacionalna tijela jednostrano nametnuti uvjete ili samo prihvatiti uvjete koje je postavio predloženi stjecatelj.

18.

Direktivom 2007/44 izričito je predviđeno da se nadležna tijela mogu suprotstaviti namjeri stjecanja. Člankom 15.b stavkom 2. izmijenjene Direktive 92/49 određeno je da se nadležna tijela „mogu suprotstaviti namjeravanom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija utvrđenih u stavku 1.“, dok se u članku 15.a stavku 4. izmijenjene Direktive 92/49 predviđa da „ako se nadležna tijela […] odluče suprotstaviti namjeravanom stjecanju“, o tome obavještavaju predloženog stjecatelja u obliku pisane i obrazložene odluke ( 8 ). Kad je riječ o odobravanju namjere stjecanja, člankom 15.a stavkom 5. izmijenjene Direktive 92/49 predviđeno je da šutnja znači odobrenje ( 9 ), a uvodnom izjavom 5. Direktive 2007/44 određeno je da nadležna tijela obavještavaju predloženog stjecatelja o „pozitivnom ishodu“ procjene, u najmanju ruku ako on to zatraži. A fortiori Direktiva 2007/44 nigdje ne upućuje na uvjetovano odobrenje.

19.

Suprotno tvrdnjama nizozemske vlade i Komisije, ne čini mi se da članak 15.b stavak 3. izmijenjene Direktive 92/49 predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja.

20.

Tom je odredbom predviđeno da „države članice ne smiju uvoditi nikakve prethodne uvjete u vezi s visinom udjela koji se mora steći“. Nizozemska vlada i Komisija predlažu da se ta odredba tumači suprotno, pa bi prema tom tumačenju države članice mogle uvesti „prethodne uvjete“ u smislu uvjeta za odobravanje namjeravanog stjecanja jer se oni ne odnose na visinu udjela. Komisija se također oslanja na uvodnu izjavu 3. Direktive 2007/44, prema kojoj „ova Direktiva ne bi trebala spriječiti nadležna tijela da uzmu u obzir obveze na koje se obvezao predloženi stjecatelj“ kao i na smjernice Odbora europskih nadzornih tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: smjernice CEIOPS‑a) koje navode mogućnost obvezivanja ( 10 ).

21.

Međutim, ističem da Direktiva 92/49 i Direktiva Vijeća 73/239/EEZ od 24. srpnja 1973. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na osnivanje i obavljanje poslova izravnog osiguranja osim životnog osiguranja ( 11 ) upotrebljavaju pojmove „uvjeti za osnivanje“ i „uvjeti za obavljanje“ kada govore o kriterijima za pristup poslovima osiguranja te o kriterijima za obavljanje tih poslova ( 12 ). Dakle, čini se da pojam „uvjeti“ prije označava normativne kriterije nego uvjete koji se vežu uz odobrenje određenog namjeravanog stjecanja. Osim toga, zabrana iz članka 15.b stavka 3. izmijenjene Direktive 92/49 odnosi se na države članice, a ne na nadležna tijela. A upravo su ona ta koja prilikom procjene određene namjere postavljaju uvjete.

22.

Ne čini mi se da članak 15. stavak 4. izmijenjene Direktive 92/49 predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja, baš kao ni članak 15.b stavak 3. izmijenjene Direktive 92/49, suprotno tvrdnjama DNB‑a i nizozemske vlade.

23.

Člankom 15. stavkom 4. izmijenjene Direktive 92/49 predviđeno je naime da „države članice zahtijevaju, ako utjecaj osoba iz stavka 1. djeluje protivno upravljanju društvom za osiguranje pažnjom dobrog stručnjaka, da nadležna tijela matične države članice poduzmu odgovarajuće mjere kako bi se takva situacija okončala“, a koje se među ostalim sastoje „od zabrana, sankcija protiv direktora i rukovoditelja ili ograničavanja ostvarivanja prava glasa iz udjela koje drže dotični dioničari ili članovi“. Suprotno onome što tvrde DNB i nizozemska vlada, „odgovarajuće mjere“ iz te odredbe nisu uvjeti pod kojima se odobrava namjeravano stjecanje, koji se postavljaju ex ante, to jest prije provedbe takve namjere. Te mjere donose nadležna tijela u okviru bonitetnog nadzora koji se kontinuirano provodi nad obavljanjem djelatnosti društva za osiguranje ( 13 ). Prema tome, donose se ex post, odnosno nakon njezina odobrenja ili eventualno nakon odobrenja namjeravanog stjecanja kvalificiranog udjela. Članak 15. stavak 4. izmijenjene Direktive 92/49 upućuje na „sankcije“ za direktore ili rukovoditelje kao primjer „odgovarajućih mjera“. Svrha procjene namjeravanog stjecanja nije sankcionirati ponašanje; riječ je o nadzoru struktura.

24.

Tekst članaka 15., 15.a i 15. b izmijenjene Direktive 92/49 ne navodi na zaključak da postoji mogućnost uvjetovanog odobrenja. Uostalom, ističem da prijedlog ESB‑a, kojim je želio izmjenu teksta navedene Direktive kako bi se predvidjela takva mogućnost, nije bio prihvaćen ( 14 ).

25.

Treba li iz toga zaključiti da države članice ne mogu predvidjeti mogućnost uvjetovanog odobrenja? Zainteresirane strane slažu se da je odgovor negativan, osim GCO‑a. Prema GCO‑u, Direktiva 2007/44, kao što je sadržano u njezinoj uvodnoj izjavi 6., provodi „maksimalno“ usklađenje, zbog čega, prema mišljenju GCO‑a, države članice nisu ovlaštene donositi mjeru koja nije predviđena tom Direktivom ( 15 ). Međutim, takvog se stajališta, prema mojem mišljenju, ne možemo držati jer članak 15.a stavak 7. izmijenjene Direktive 92/49 zabranjuje donošenje mjera koje znače „strože zahtjeve“ od onih predviđenih Direktivom. Uvjetovano odobrenje namjeravanog stjecanja, koje nije predviđeno izmijenjenom Direktivom 92/49, ne može se, međutim, smatrati strožim od protivljenja takvoj namjeri koje je predviđeno navedenom Direktivom.

26.

Člankom 15.a stavkom 7. izmijenjene Direktive 92/49 državama članicama zabranjeno je „uvoditi zahtjeve za obavještavanje nadležnih tijela ili za odobrenje […] koji su stroži od onih utvrđenih [t]om [d]irektivom“. Prema uvodnoj izjavi 6. Direktive 2007/44 usklađenje je „maksimalno“ i jasno je utvrđeno da „države članice ne utvrđuju stroža pravila“.

27.

Što je „stroži zahtjev“? Prema mojem mišljenju, s obzirom na cilj Direktive 2007/44, riječ je o nacionalnoj mjeri koja sprečava ili otežava stjecanje kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje sa sjedištem u drugoj državi članici, namećući predloženom stjecatelju ispunjavanje postupovnih obveza koje nisu predviđene izmijenjenom Direktivom 92/49.

28.

Naime, u uvodnoj izjavi 13. Direktive 2007/44 navodi se da je potonjoj „cilj […] donošenje usklađenih pravila postupanja i kriterija procjene diljem Zajednice“. Time se želi povećati transparentnost kako kriterija tako i postupka procjene, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 2., prema kojoj je, „kako bi se osigurala nužna pravna sigurnost, jasnoća i predvidljivost postupka procjene, kao i njegovih rezultata, potrebno […] pojasniti kriterije i postupak bonitetne procjene“. U tom pogledu Komisija u obrazloženju prijedloga direktive navodi da „svako prekomjerno uplitanje regulatornih tijela“ može otežati, pa čak i onemogućiti provođenje prekograničnog konsolidiranja ( 16 ). Zloupotreba postupaka bonitetne procjene dovela je naime do tužbi zbog povrede obveze protiv država članica koje su se suprotstavile stjecanju udjela u nacionalnim bankama ( 17 ).

29.

U pogledu tog cilja, „stroži zahtjev“ bila bi nacionalna mjera koja bi, u suprotnosti s člankom 15.b stavkom 4. izmijenjene Direktive 92/49, predloženog stjecatelja obvezala na podnošenje informacija koje nisu relevantne za procjenu namjeravanog stjecanja (o njegovim tržišnim udjelima, na primjer) ili informacija koje nisu strogo potrebne za tu procjenu kada je riječ o određenoj namjeri stjecanja. „Stroži zahtjev“ bila bi i nacionalna mjera koja bi, u suprotnosti s člankom 15.a stavcima 2. i 3. izmijenjene Direktive 92/49, dopustila nadležnim tijelima da u nedogled produlje rok za procjenu kako bi zatražila dodatne informacije od predloženog stjecatelja.

30.

U ovom slučaju članak 3.104. Wft‑a predviđa mogućnost da se uvjetuje izdavanje potvrde o neosporavanju iz članka 3:100. tog propisa. Točno je da, kako je to objasnio predstavnik DNB‑a, neispunjavanje uvjeta nema utjecaja na valjanost potvrde o neosporavanju: ne uzrokuje njezinu apsolutnu ništavost, a prethodno stanje ponovno se uspostavlja samo ako DNB povuče potvrdu o neosporavanju. Međutim, sigurno je da članak 3.104. Wft‑a predstavlja mogućnost uvjetovanog odobrenja jer su uvjeti obvezni i njihovo neispunjavanje u krajnjem slučaju dovodi do povlačenja potvrde o neosporavanju. A ta odredba sigurno predstavlja „zahtjev“ koji nije predviđen izmijenjenom Direktivom 92/49 u smislu njezina članka 15.a stavka 7. Naime, njome se od predloženog stjecatelja zahtijeva da ispuni postupovne obveze koje nisu predviđene izmijenjenom Direktivom 92/49 (dostavljanje dodatnih informacija, ispunjavanje uvjeta). Međutim, sumnjam da se te postupovne obveze mogu smatrati „strožima“ od onih iz izmijenjene Direktive 92/49, s obzirom na to da ispunjavanje obveza za predloženog stjecatelja nije „strože“ od odustajanja od stjecanja, što je posljedica odluke o protivljenju izričito predviđene Direktivom 2007/44.

31.

Prema tome, ni člankom 15.a stavkom 7. izmijenjene Direktive 92/49, kako je izmijenjena, kao nijednom drugom odredbom te Direktive nije državama članicama zabranjeno predvidjeti mogućnost uvjetovanog odobrenja. U uvjetima nepostojanja propisa Unije u tom području države članice slobodne su utvrditi postupovna pravila kojima će se osigurati očuvanje prava koje predloženi stjecatelj ima na temelju izmijenjene Direktive 92/49, odnosno prava da nadležna tijela odobre stjecanje koje on namjerava provesti čim bude u stanju zajamčiti da će društvom za osiguranje „upravljati pažnjom dobrog stručnjaka“. Međutim, postupovna pravila predviđena nacionalnim pravom ne smiju biti manje pogodna od onih kojima su uređene slične situacije u unutarnjem pravnom poretku (načelo ekvivalentnosti) ni u praksi onemogućavati ili izrazito otežavati ostvarivanje prava koje jamči pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) ( 18 ).

32.

Međutim, prije nego što ispitam sukladnost Wft‑a s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, smatram potrebnim odgovoriti na argument GCO‑a koji sam ranije spomenuo ( 19 ), a prema kojem „maksimalno“ usklađenje određeno Direktivom 2007/44 onemogućava države članice ne samo u donošenju „strožih“ mjera, nego i svih onih mjera koje nisu predviđene izmijenjenom Direktivom 92/49, a ulaze u njezino područje primjene. Doista ne vjerujem da se može smatrati da je zakonodavac Unije donošenjem Direktive 2007/44 ograničio ovlast država članica da donose zakone u području podijeljene nadležnosti kakvo je unutarnje tržište osiguranja ( 20 ). Ističem da se pitanje koje nas ovdje zanima (uvjetovano odobrenje) ne odnosi na usklađivanje odredbi materijalnog prava (kriteriji za procjenu namjeravanog stjecanja) nego na usklađivanje postupovnih odredbi. Na temelju načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, pravo Unije načelno provode nacionalna tijela prema nacionalnim postupovnim pravilima. Stoga mi se čini da bi zakonodavac Unije, da je namjeravao državama članicama oduzeti ovlast donošenja propisa u području u kojem raspolažu slobodom djelovanja koju je Sud nazvao „autonomijom“ ( 21 ), izričito u članku 15.a stavku 7. izmijenjene Direktive 92/49 odredio da države članice ne smiju postavljati „druge uvjete“ osim onih predviđenih tom Direktivom umjesto što se ograničio na zabranu donošenja „strožih uvjeta“ ( 22 ).

33.

Međutim, čak i pod pretpostavkom da se Direktivom 2007/44 državama članicama oduzima ovlast donošenja propisa, to može biti učinjeno samo ako predmetna nacionalna mjera ulazi u njezino područje primjene. Čini mi se da unatoč tome što Direktiva 2007/44 provodi „maksimalno“ usklađenje, ipak nije riječ o potpunom usklađenju. Osobito se u njoj ne spominje odluka o odobrenju, bila ona uvjetovana ili ne. Prema tome, budući da nacionalna mjera koja predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja ne ulazi u njezino područje primjene, državama članicama dopušteno je donošenje takve mjere. Podredno ću i u kratkim crtama objasniti u kojem dijelu Direktiva 2007/44 ne provodi potpuno usklađenje postupka.

34.

Iako Direktiva 2007/44 provodi potpuno usklađenje kriterija procjene, na što ću se vratiti kasnije, ipak ne provodi potpuno usklađenje postupka procjene.

35.

U tom pogledu Komisija, ne izražavajući stajalište o potpunosti usklađivanja, primjećuje da Direktiva 2007/44 državama članicama dopušta određenu fleksibilnost. Doista, čini mi se da uvodne izjave Direktive 2007/44 državama članicama ostavljaju slobodu utvrđivanja pojedinih postupovnih pravila. One im dopuštaju da urede postupak prije obavještavanja (uvodna izjava 7.), da zatraže (ili prihvate) dodatne informacije, čak i po isteku roka od 50 radnih dana koje Direktiva određuje u tu svrhu (uvodna izjava 7.) te da obavijeste predloženog stjecatelja ne samo o odlukama o protivljenju, što Direktiva zahtijeva, već i o „pozitivnom ishodu“ procjene (uvodna izjava 5.). „Maksimalno“ usklađenje ne odnosi se dakle na cjelokupni postupak procjene.

36.

Obavještavanje o „pozitivnom ishodu“ procjene, koje države članice mogu predvidjeti na temelju uvodne izjave 5. Direktive 2007/44, može se shvatiti bilo kao obično odobrenje namjeravanog stjecanja bilo kao uvjetovano odobrenje, s obzirom na to da je potonje za predloženog stjecatelja „povoljnije“ od protivljenja. Nije jasno kako bi predloženi stjecatelj mogao biti obaviješten o uvjetovanom odobrenju osim u pisanom obliku, dakle u obliku odluke. Kako bi inače saznao točan sadržaj uvjeta koje mora ispuniti? Prema tome, priznavajući nadležnim tijelima mogućnost da obavijeste predloženog stjecatelja o „pozitivnom ishodu“ procjene, uvodna izjava 5. Direktive 2007/44 priznaje pravo država članica da ovlaste svoja nadležna tijela na donošenje formalne odluke o odobrenju, barem kada je riječ o uvjetovanom odobrenju ( 23 ).

37.

Direktiva 2007/44 nije dakle provela potpuno usklađenje postupka procjene. Osobito nije uskladila akt kojim nadležna tijela zaključuju postupak kada on završava „pozitivnim ishodom“. Kao što to ističu DNB i talijanska vlada, usklađivanje se ne odnosi na upravnopravni akt kojim nadležna tijela dovršavaju postupak. Prema tome, čak i pod pretpostavkom da Sud ocijeni, prema mojem mišljenju pogrešno, da Direktiva 2007/44 zabranjuje državama članicama ne samo donošenje „strožih“ mjera, već i svake mjere koja nije predviđena izmijenjenom Direktivom 92/49, ona im ipak ne zabranjuje da uvedu mogućnost uvjetovanog odobrenja. Potonje, naime, ne ulazi u područje primjene navedene Direktive.

38.

Nacionalna mjera kojom država članica predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja pripada njezinoj postupovnoj autonomiji. Prema tome, kad se država koristi tom autonomijom, ona se mora pridržavati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

39.

Ovdje nas zanima samo načelo djelotvornosti.

40.

Međutim, ne vidim zbog čega bi donošenje odluke o uvjetovanom odobrenju prekomjerno otežalo predloženom stjecatelju ostvarivanje prava koja ima na temelju Direktive 2007/44. Naime, ta Direktiva predloženom stjecatelju daje pravo na stjecanje kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje samo ako namjeravano stjecanje ispunjava kriterije iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Cilj uvjeta je upravo osigurati poštovanje tih kriterija. Uvjeti ne mogu imati drugi cilj jer je popis kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49 konačan.

41.

Naime, člankom 15.b stavkom 2. izmijenjene Direktive 92/49 određeno je da se nadležna tijela „mogu suprotstaviti namjeravanom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija utvrđenih u stavku 1.“ ( 24 ). Osim toga, članak 15.b stavak 3. izmijenjene Direktive 92/49 ne može se tumačiti a contrario na način da dopušta državama članicama određivanje onih kriterija koji nisu navedeni u stavku 1. sve dok se oni ne odnose na visinu udjela koji se mora steći. Naime, u uvodnoj izjavi 3. Direktive 2007/44 navedeno je da je popis utvrđen tom Direktivom „ograničeni niz jasnih kriterija procjene“. Naposljetku, namjera utvrđivanja konačnog popisa proizlazi iz pripremnih akata. U prijedlogu Komisije navedeno je da „izmijenjene direktive predviđaju zatvoreni popis kriterija za procjenu prikladnosti stjecatelja“ ( 25 ). Dakle, države članice ne mogu odrediti kriterije koji nisu predviđeni člankom 15.b stavkom 1. izmijenjene Direktive 92/49. Uostalom, stranke su u tome suglasne (barem one koje su se izjasnile po tom pitanju).

42.

Prema tome, uvjetovati odobrenje poštovanjem kriterija iz izmijenjene Direktive 92/49 ne znači ograničiti prava predloženog stjecatelja koja on ima na temelju te direktive, već naprotiv omogućiti mu da to pravo u potpunosti iskoristi poštujući ograničenja koja sama Direktiva određuje u pogledu tog prava, odnosno poštujući kriterije koje ona predviđa. Kao što to ističe DNB, mogućnost uvjetovanja odobrenja pogoduje učinkovitosti bonitetnog nadzora.

43.

U konkretnom slučaju, te unatoč tome što je samo na nacionalnom sudu da tumači unutarnje pravo ( 26 ), čini mi se da je nacionalni zakonodavac pravilno uočio da uvjeti ne mogu imati drugi cilj osim ispunjavanja pet kriterija procjene iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Naime, člankom 3.104. Wft‑a određeno je da „DNB može potvrdi o neosporavanju postaviti […] zahtjeve ili uvjete koji se odnose na interese“ koji se žele zaštititi člankom 3:100. tog propisa. Čini mi se da sadržaj članka 3:100., prema kojem „[DNB] izdaje potvrdu o neosporavanju [...], osim ako“ nije ispunjen neki od pet kriterija, upućuje na činjenicu da su ti kriteriji konačni ( 27 ). Osim toga, čini mi se da je navedeni članak 3:100. vjerno prenio kriterije iz članka 15.b stavka 1. ( 28 ) Nesumnjivo, prenošenje Direktive 2007/44 nije bilo pravodobno, zbog čega je utvrđena povreda obveze na strani Kraljevine Nizozemske ( 29 ). Prema tome, verzija članka 3:100. Wft‑a koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica nije upućivala na kriterije iz članka 15.a stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Međutim, u mjeri u kojoj je sud koji je uputio zahtjev naveo svoju namjeru da tu odredbu tumači u svjetlu Direktive 2007/44, posljedica nepravodobnog prenošenja ne daje pravo DNB‑u da postavlja uvjete koji nemaju za cilj ispunjavanje nekog od prethodno navedenih pet kriterija.

44.

Kada je riječ o odgovoru na pitanje mogu li države članice ovlastiti svoja nadležna tijela da jednostrano postavljaju uvjete predloženom stjecatelju, a ne samo da prihvate njegove uvjete, smatram da je on potvrdan.

45.

Točno je da pozivanje na „preuzete obveze“ predloženog stjecatelja u uvodnoj izjavi 3. Direktive 2007/44 upućuje na njegovo voljno postupanje, tim više što Uredba (EZ) br. 139/2004 Vijeća od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (Uredba EZ o koncentracijama) ( 30 ) također upotrebljava pojam „obveze“ po pitanju izmjena prijavljene koncentracije ( 31 ) koje predlažu stranke. Međutim, ne vidim u čemu bi jednostrano postavljanje uvjeta u praksi prekomjerno otežalo ostvarivanje prava koje predloženi stjecatelj ima na temelju Direktive 2007/44 s obzirom na to da uvjeti omogućavaju isključivo ispunjavanje kriterija iz članka 15.a stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49.

46.

Prije prelaska na analizu drugog prethodnog pitanja preostaje još ispitati sukladnost Wft‑a s UFEU‑om. Točno je da sud koji je uputio zahtjev nije to pitanje postavio Sudu. Međutim, čini mi se da ga treba razmotriti kako bi se mogao dati koristan odgovor ( 32 ). Naime, Direktiva 2007/44 ne provodi potpuno usklađenje postupka procjene. Tek u uvjetima potpunog usklađenja nacionalna mjera ocjenjuje se samo s obzirom na Direktivu ( 33 ). Ako takvo usklađenje nije provedeno, mora se provjeriti je li mjera u skladu s UFEU‑om. O tom je problemu, iako neizravno, bilo riječi u pisanim očitovanjima estonske, francuske i talijanske vlade ( 34 ), a pitanje o tome postavljeno je i na raspravi agentu Komisije.

47.

Ako se predmetna nacionalna mjera primjenjuje samo na udjele koji omogućuju ostvarivanje značajnog utjecaja u društvu, mora se ispitati u svjetlu članka 49. UFEU‑a. Ako se primjenjuje na sve udjele, čak i na manjinske, valja je ispitati u svjetlu članaka 49. i 63. UFEU‑a ( 35 ). U ovom se slučaju čini, iako to ne proizlazi jasno iz pismena, da se Wft primjenjuje i na udjele koji pružaju stanovit utjecaj i na one koji ga ne pružaju. Prema tome, Wft se treba ispitati u svjetlu članaka 63. i 49. UFEU‑a.

48.

Članak 3.104. Wft‑a, kojim se predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja, predstavlja ograničenje slobodnog kretanja kapitala ( 36 ). Naime, nacionalna mjera kojom se nameće obveza ispunjavanja uvjeta koje su postavila nadležna tijela ometa ili čini manje privlačnim stjecanje kvalificiranog udjela.

49.

Međutim, čini mi se da takvo ograničenje može biti opravdano važnim razlogom u općem interesu. Umjesto pozivanja na zaštitu potrošača, s obzirom na to da se kreditno osiguranje – o kojem je riječ u ovom predmetu – odnosi i na poduzetnike, predlažem Sudu da kao važan razlog u općem interesu prizna jamstvo stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje, po uzoru na presude Komisija/Poljska i VBV– Vorsorgekasse ( 37 ), u kojima je ocijenio da je u općem interesu to da mirovinski fond i subjekt za zajednička ulaganja zajamče stabilnost i sigurnost imovine kojom se upravlja, osobito donošenjem bonitetnih pravila.

50.

U ovom slučaju, „interesi“ koji se žele zaštititi uvjetima koji su postavljeni na temelju članka 3.104. Wft‑a istovjetni su kriterijima iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49 kojima se želi osigurati „upravljanje pažnjom dobrog stručnjaka“ društvom za osiguranje, što prije svega uključuje osiguravanje stabilnosti imovine društva. Dakle, Wft odgovara željenom cilju.

51.

U pogledu njegove proporcionalnosti postavljaju se, prema mojem mišljenju, dva pitanja.

52.

Kao prvo, treba utvrditi je li uvjete korisnije postaviti a priori, u sklopu bonitetnog odobrenja, nego a posteriori, u okviru bonitetnog nadzora, kada dođe do poteškoća. Odgovor na to pitanje prema mojem je mišljenju pozitivan. Čini mi se da kriteriji iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49 moraju po potrebi biti istodobno uvjetovani i podvrgnuti mjerama bonitetnog nadzora. Na primjer, bilo bi besmisleno kada se društvu za osiguranje koje se na dan odobrenja namjeravanog stjecanja nalazi u financijskim poteškoćama ne bi odmah nametnule obveze u tom pogledu, postavljene u obliku uvjeta. Jednako tako mogu mu se naknadno odrediti mjere bonitetnog nadzora čiji je cilj osigurati njegovu financijsku stabilnost, kako je predviđeno uvodnom izjavom 4. Direktive 2007/44, kojom je određeno da „bonitetna procjena […] ne bi trebala […] zamijeniti zahtjeve kontinuiranog bonitetnog nadzora“.

53.

Kao drugo, treba osigurati, kao što to Sud zahtijeva za mehanizme prethodnog odobrenja – Wft doista predviđa sustav prethodnog odobrenja u sklopu kojeg se postavljaju uvjeti – da se uvjetovanje provodi u skladu s „objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima“ i da se protiv svake odluke o uvjetovanom odobrenju može obratiti sudu ( 38 ). U pogledu obraćanja sudu, ističem da Direktiva 2007/44 predviđa obrazlaganje isključivo odluke o protivljenju ( 39 ). Međutim, sud ne može provesti stvarni nadzor uvjeta ako odluka o uvjetovanom odobrenju nije obrazložena. Čini mi se stoga da su nadležna tijela u slučaju uvjetovanog odobrenja dužna donijeti pisanu i obrazloženu odluku ( 40 ). U ovom slučaju, člankom 3:100. predviđeni su objektivni i nediskriminirajući kriteriji preuzeti iz Direktive 2007/44. Dužnost je suda koji je uputio zahtjev ocijeniti njihovu predvidljivost za predloženog stjecatelja, vodeći računa o nepravodobnom prenošenju te direktive. Osim toga, jasno je da odluke DNB‑a podliježu pravu na obraćanje sudovima. Međutim, sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti jesu li predmetne odluke dovoljno obrazložene da bi GCO mogao ostvariti svoje pravo na obraćanje sudovima u potpunosti upoznat s argumentima koje može iznijeti.

54.

Dakle, prema mojem mišljenju, članak 3.104. Wft‑a, kojim je predviđena mogućnost uvjetovanog odobrenja, predstavlja ograničenje slobodnog kretanja kapitala koje se može opravdati općim interesom osiguravanja stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje. Zadaća je suda koji je uputio zahtjev da provjeri je li to ograničenje proporcionalno. S jedne strane, on mora ispitati jesu li s obzirom na nepravodobno prenošenje Direktive 2007/44 kriteriji procjene bili za GCO dovoljno predvidljivi i, s druge strane, jesu li predmetne odluke DNB‑a dovoljno obrazložene kako bi GCO mogao učinkovito ostvarivati svoje pravo na obraćanje sudovima.

55.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako predmetna nacionalna mjera dovodi do ograničenja slobode poslovnog nastana, takvo je ograničenje izravna posljedica prethodno ispitanih prepreka slobodnom kretanju kapitala, od kojih je neodvojiva ( 41 ).

56.

Članak 3.104. Wft‑a stoga predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana. Međutim, i to ograničenje, kao i ograničenje slobodnog kretanja kapitala, može biti opravdano općim interesom osiguravanja stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje. Dužnost je suda koji je uputio zahtjev provjeriti ono što je navedeno u točki 54. ovog mišljenja.

57.

Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud mogu li nadležna tijela nametnuti uvjete koji nisu potrebni za odobrenje namjeravanog stjecanja, odnosno uvjete kojima cilj nije ispunjavanje nekog od pet kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49.

58.

Odgovor na ovo pitanje je negativan. Kao što sam ranije naveo ( 42 ), države članice ne mogu tom popisu dodavati nove kriterije, a nadležna nacionalna tijela ne mogu nametati uvjete koji ne ispunjavaju neki od tih kriterija, kako su preneseni u nacionalno pravo.

59.

Osim toga, ističem da, kao što je to primijetila i Komisija na raspravi, uvjeti ne samo da moraju biti potrebni kako bi se ispunio neki od kriterija procjene, nego i proporcionalni, odnosno ne smiju prelaziti ono što je potrebno za ispunjavanje tih kriterija. Iako sud koji je uputio zahtjev ne pita Sud moraju li uvjeti biti proporcionalni, prema mojem mišljenju Sud mora razmotriti to pitanje koje proizlazi iz onoga o potrebnosti uvjeta.

60.

Naime, s jedne strane, iako Direktiva 2007/44 zahtijeva poštovanje načela proporcionalnosti samo u odnosu na informacije koje predloženi stjecatelj mora dostaviti uz obavijest ( 43 ), smjernice CEIOPS‑a u pogledu ugleda predloženog stjecatelja predviđaju da on mora ispuniti strože zahtjeve kada je, među ostalim, riječ o preuzimanju nadzora, a ne o stjecanju manjinskog udjela ( 44 ). Iz navedenog proizlazi da uvjeti moraju biti stroži kad je riječ o preuzimanju nadzora.

61.

S druge strane, načelo proporcionalnosti opće je načelo prava Unije, koje države članice moraju poštovati čim predmetni nacionalni propisi ulaze u područje primjene prava Unije ( 45 ). Prema tome, dužnost je nadležnih tijela i nacionalnog suda provjeriti ne samo jesu li uvjeti potrebni, nego jesu li i proporcionalni.

62.

Naposljetku, ističem da je GCO na raspravi izrazio svoju „iznenađenost“ donošenjem odluke o uvjetovanom odobrenju. Točno je da izmijenjena Direktiva 92/49 nigdje ne upućuje na pravo na saslušanje, čak ni u slučaju protivljenja namjeravanom stjecanju. Međutim, pravo na saslušanje, koje je sastavni dio prava na obranu, općeg načela prava Unije, jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njegove interese ( 46 ). Navedeno je obveza upravnih tijela država članica kad donose odluke koje ulaze u područje primjene prava Unije, čak i kad mjerodavnim zakonodavstvom Unije nije izričito predviđena takva formalnost ( 47 ). Prema tome, nadležna tijela obvezna su obavijestiti predloženog stjecatelja o svojoj namjeri da nametnu uvjete te mu omogućiti da se očituje o tom pitanju prije donošenja odluke o uvjetovanom odobrenju ( 48 ).

63.

Zadaća je dakle nacionalnog suda provjeriti je li GCO imao mogućnost očitovati se prije nego što je DNB donio odluku.

64.

Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud mogu li nadležna tijela nametnuti uvjet koji se odnosi na korporativno upravljanje, to jest je li cilj takvog uvjeta ispuniti neki od kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Podsjećam da je u ovom slučaju DNB zatražio da najmanje polovica članova nadzornog odbora ATNV‑a i ACINV‑a, među kojima i njihovi predsjednici, budu neovisni o dioničarima.

65.

Komisija smatra da DNB nije mogao nametnuti uvjet u vezi s korporativnim upravljanjem jer on nije u vezi ni sa jednim od kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49, pa čak ni s točkom (d). Druge stranke slažu se u tome da se uvjet može odnositi na korporativno upravljanje.

66.

Prema mojem mišljenju, stajalište Komisije ne može se prihvatiti. Smatram da uvjet koji se odnosi na korporativno upravljanje društvom čiji se udjeli namjeravaju steći doista odgovara kriteriju iz članka 15.b stavka 1. točke (d) izmijenjene Direktive 92/49.

67.

Tim je kriterijem predviđeno da nadležna tijela provjeravaju hoće li društvo „moći poštovati i nastaviti poštovati“ bonitetne zahtjeve, „a posebno ima li grupa čijim će dijelom postati strukturu koja omogućava provedbu učinkovitog nadzora“. Upućivanje na strukturu grupe uvedeno je na prijedlog ESB‑a, koji to objašnjava na sljedeći način: „treba […] osigurati to da grupa čijim će dijelom ciljani subjekt postati nakon namjeravanog stjecanja ne može omesti učinkovit nadzor nad tim subjektom jer je struktura namjeravanog stjecanja netransparentna“ ( 49 ). Riječ je dakle o tome da se spriječi neprimjereni utjecaj predloženog stjecatelja.

68.

Zadaća je suda koji je uputio zahtjev ocijeniti proporcionalnost uvjeta navedenog u točki 64. Sud je, međutim, nadležan pružiti mu elemente tumačenja prava Unije ( 50 ). U tom pogledu ističem da nizozemski sustav predviđa dualistički sustav upravljanja društvom, u kojem dva različita tijela obavljaju funkcije upravljanja društvom i nadzora tog upravljanja. Predstavnik DNB‑a je na raspravi istaknuo da se uvjet iz točke 64. ovog mišljenja odnosi na nadzorna tijela ATNV‑a i ACINV‑a. Uvjet čiji je cilj osigurati neovisnost nadzornog tijela društva čiji se udjeli namjeravaju steći čini mi se prikladnim za sprječavanje neprimjerenog utjecaja predloženog stjecatelja. Kad bi on, s obzirom na veličinu svog udjela u ciljanom društvu, mogao imenovati većinu članova nadzornih tijela, ništa ga ne bi sprječavalo da donosi odluke suprotne „upravljanju pažnjom dobrog stručnjaka“, kakvo se traži u članku 15.b stavku 1. izmijenjene Direktive 92/49 ( 51 ). Uostalom, ističem da smjernice CEIOPS‑a upućuju, u okviru kriterija iz članka 15.b stavka 1. točke (d) izmijenjene Direktive 92/49, na mogućnost postavljanja uvjeta koji se odnose na upravljanje društvom. ( 52 )

69.

U pogledu proporcionalnosti uvjeta nametnutog GCO‑u, sud koji je uputio zahtjev morat će voditi računa o udjelu koji GCO ima u društvima ATNV i ACINV, na što je više stranaka upozorilo na raspravi. Također treba voditi računa o tome da se uvjet nametnut DNB‑u odnosi na sastav nadzornog, a ne upravnog tijela ATNV‑a i ACINV‑a. Ova dva elementa idu u prilog proporcionalnosti uvjeta nametnutog GCO‑u. U pogledu zahtjeva da predsjednici nadzornih odbora budu neovisni i o dioničarima, čini mi se da nacionalni sud mora ocijeniti njegovu proporcionalnost u svjetlu nacionalnog prava društava i ovlasti koje ono priznaje predsjedniku nadzornog odbora.

70.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven odgovori na sljedeći način: