Predmet T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

i

Sace BT SpA

protiv

Europske komisije

„Državne potpore — Osiguranje izvoznih kredita — Reosiguranje koje je javni poduzetnik dodijelio svojem društvu kćeri — Kapital uložen za pokriće troškova društva kćeri — Pojam državnih potpora — Mogućnost pripisivanja državi — Kriterij privatnog ulagača — Obveza obrazlaganja“

Sažetak – Presuda Općeg suda (sedmo vijeće) od 25. lipnja 2015.

1. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore koje dodjeljuje javno poduzeće – Poduzetnik pod nadzorom države – Mogućnost pripisivanja mjere potpore državi – Uključivanje – Skup indicija koje treba uzeti u obzir

   (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

2. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore koje dodjeljuje javno poduzeće – Poduzetnik pod nadzorom države – Mogućnost pripisivanja mjere potpore državi – Uključenost – Indicije koje treba uzeti u obzir – Imenovanje članova upravnog odbora od strane nekoliko ministarstava – Nedovoljno utvrđenje

   (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

3. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore koje dodjeljuje javno poduzeće – Poduzetnik pod nadzorom države – Mogućnost pripisivanja mjere potpore državi – Uključenost – Činjenica da taj poduzetnik ne obavlja djelatnosti na tržištu pod normalnim uvjetima tržišnog natjecanja s privatnim subjektima – Indicije koje treba uzeti u obzir

   (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

4. Potpore koje dodjeljuju države – Odluka Komisije – Sudski nadzor – Granice – Ocjena zakonitosti s obzirom na dostupne informacije u trenutku donošenja odluke

   (čl. 108. st. 2. i 263. UFEU‑a)

5. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena prema kriteriju privatnog ulagača – Uzimanje u obzir konteksta i informacija koje su dostupne u trenutku usvajanja mjera potpore

   (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

6. Potpore koje dodjeljuju države – Upravni postupak – Obveze Komisije – Nepristrano i savjesno proveden ispitni postupak – Uzimanje u obzir što je više moguće potpunijih i pouzdanijih elemenata – Opseg obveze

   (čl. 108. st. 2. UFEU‑a)

7. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena prema kriteriju privatnog ulagača – Ocjena u pogledu svih relevantnih elemenata sporne transakcije i njezina konteksta – Obveza države članice da pruži objektivne i provjerljive elemente na temelju kojih je razvidan gospodarski karakter njezine djelatnosti

   (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

8. Potpore koje dodjeljuju države – Upravni postupak – Utvrđivanje iznosa potpore – Pozivanje na raniju praksu odlučivanja – Nedopuštenost

   (čl. 107. st. 1. i 296. UFEU‑a)

9. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Kriterij za ocjenu – Razumnost transakcije s gledišta privatnog ulagača koji vodi srednjoročnu i dugoročnu politiku

   (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

1.  Sama činjenica da je javni poduzetnik pod državnom kontrolom nije dovoljna da se državi pripiše mjere koje je on poduzeo. Nadalje, valja ispitati može li se smatrati da su javna tijela na određeni način sudjelovala u donošenju tih mjera.

   U tom pogledu, pojam konkretne uključenosti države valja shvatiti na način da je predmetna mjera usvojena pod utjecajem ili stvarnom kontrolom javnih tijela ili da je nepostojanje takvog utjecaja ili kontrole malo vjerojatno i nije potrebno ispitati utjecaj takve uključenosti na sadržaj mjere. Osobito se u svrhu ispunjenja uvjeta za mogućnost pripisivanja ne može zahtijevati da se dokaže da bi javni poduzetnik drugačije postupio da je djelovao samostalno. U pogledu ciljeva koji su se željeli postići predmetnom mjerom, premda se mogu uzeti u obzir u svrhu ocjene mogućnosti pripisivanja, oni nisu presudni.

   Usto, samostalnost koja je poduzetniku dodijeljena s obzirom na njegov pravni oblik ne sprečava mogućnost da država izvršava prevladavajući utjecaj u postupku donošenja određenih mjera. Budući da mogućnost konkretne uključenosti države nije isključena na temelju samostalnosti kojom načelno raspolaže javni poduzetnik, dokaz o toj uključenosti može se temeljiti na svim relevantnim pravnim ili činjeničnim elementima koji mogu činiti skup dovoljno točnih i usklađenih indicija o stvarnom utjecaju ili kontroli države.

   (t. 41., 48., 51.)

2.  U području državnih potpora koje dodjeljuje javni poduzetnik, činjenica da prvotno imenovanje članova upravnog odbora takvog poduzetnika barem mora biti provedeno u suglasnosti s nekoliko važnih ministarstava, a na temelju posebne zakonodavne odredbe, potvrđuje veze između tog poduzetnika i tijela javne vlasti pa može biti indicija uključenosti tijela javne vlasti u djelovanje tog poduzetnika. Međutim, iako su te organizacijske indicije bitne jer upućuju na ograničenu neovisnost dotičnog javnog poduzetnika u odnosu na državu, nisu dovoljne da se samo njima dokaže konkretna uključenost države u donošenje spornih mjera i moraju se ocijeniti zajedno s ostalim indicijama.

   (t. 61., 63.)

3.  U pogledu ocjene pitanja obavlja li javni poduzetnik u sektoru osiguranja izvoznih kredita djelatnost na tržištu pod normalnim uvjetima tržišnog natjecanja s privatnim subjektima i upotrebljavaju li tog poduzetnika javna tijela u svrhu pružanja potpore poduzetničkom sustavu u toj državi članici i poticanja njezina gospodarskog razvoja, na temelju sljedećih općih indicija koje se odnose na kontekst u kojemu su usvojene mjere za koje je Komisija ocijenila da su državne potpore može se u dovoljnoj mjeri dokazati da se te mjere mogu pripisati državi, s obzirom na njihovu važnost za njezino gospodarstvo.

   Kao prvo, indicija koja se odnosi na pokriće za političke rizike, rizike od katastrofa, gospodarske, komercijalne i valutne rizike kao i za dodatne rizike kojima su izravno ili neizravno izloženi subjekti i povezana društva, uključujući i inozemna društva, ili društva koja kontroliraju u okviru poslovanja s inozemstvom i koji se odnose na internacionalizaciju gospodarstva dotične države članice obuhvaćena je zadaćom od općeg interesa koja izlazi izvan okvira obične zadaće pokrivanja neutrživih rizika koja nije u domeni konkurentskog sektora.

   Kao drugo, što se tiče indicije u pogledu državnog jamstva koje navedenom javnom poduzetniku stoji na raspolaganju, iako se ono odnosi samo na njegovu djelatnost u sektoru osiguranja od rizika koja nije u domeni konkurentskog sektora, ona potvrđuje da djelatnosti tog poduzetnika nisu one koje obavlja trgovačko društvo za osiguranje izvoznih kredita pod tržišnim uvjetima, nego da su to djelatnosti javnog osiguravateljnog društva koje uživa poseban status i koje ostvaruje ciljeve pružanja podrške gospodarstvu koje utvrđuju tijela javne vlasti, a na taj način služi kao instrument za promicanje izvoza, posebice zahvaljujući državnom jamstvu.

   Kao treće, indicija koja se odnosi na godišnji računovodstveni nadzor koji nad tim poduzetnikom provodi nacionalni ured za državnu reviziju i na obvezu Ministarstva gospodarstva i financija da svake godine parlamentu dotične države članice podnese izvješće o djelatnosti tog poduzetnika, iako nije sama po sebi presudna, ipak pokazuje interes dotične države članice za djelatnosti navedenog poduzetnika i stoga je bitna kao element skupa indicija na kojima Komisija može utemeljiti svoju ocjenu da je riječ o državnoj potpori.

   Kao četvrto, što se tiče indicije da međuministarski odbor za gospodarsko planiranje odobrava plan o predviđenim djelatnostima osiguranja dotičnog poduzetnika i financijskim potrebama u pogledu utvrđenih rizika i da utvrđuje opća ograničenja obveza povezanih s neutrživim rizicima koje taj poduzetnik može preuzeti, odobrenje plana predviđenih djelatnosti koje daje taj odbor kao vrhovno tijelo za koordinaciju i usmjeravanje gospodarske politike dotične države članice, pokazuje da taj poduzetnik ne provodi svoje djelatnosti u uvjetima potpuno samostalnoga upravljanja i da se stoga može smatrati da djeluje pod kontrolom javnih tijela, barem što se tiče donošenja važnih odluka.

   U tim okolnostima, s obzirom na opseg i predmet mjera za koje je Komisija ocijenila da su državne potpore, ukupne indicije upućuju na činjenicu da je malo vjerojatno da tijela javne vlasti nisu bila uključena u postupak usvajanja spornih mjera.

   (t. 66., 67., 71.‑74., 76., 77., 81., 82.)

4.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 83., 94., 133.)

5.  U području državnih potpora, primjenom kriterija privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu želi se utvrditi može li se zbog učinaka prednosti dodijeljene nekom poduzetniku, neovisno o njezinu obliku, putem državnih sredstava, narušiti tržišno natjecanje ili postoji prijetnja da će time doći do narušavanja tržišnog natjecanja i može li takva prednost utjecati na trgovinu između država članica. U tom pogledu, u članku 107. stavku 1. UFEU‑a nije utvrđena razlika između razloga ili ciljeva intervencije javnoga subjekta, nego je ta intervencija definirana u smislu njezinih učinaka.

   Kako bi se ispitalo jesu li predmetna država članica ili dotično javno tijelo postupali kao razborit privatni subjekt u tržišnom gospodarstvu, potrebno je postaviti se u kontekst razdoblja u kojemu su usvojene predmetne mjere, kako bi se ocijenila ekonomska opravdanost postupanja države članice ili javnog subjekta, što znači da se valja suzdržati od ocjenjivanja koje se temelji na kasnijem stanju. Stoga usporedbu postupanja javnih i privatnih subjekata valja temeljiti s obzirom na stajalište koje bi u sličnim okolnostima i tijekom predmetne transakcije imao privatni subjekt uzimajući u obzir dostupne podatke i promjene koje su se mogle predvidjeti u tom trenutku. Prema tome, retrospektivni zaključak o stvarnoj isplativosti transakcije koju su proveli predmetna državna članica ili javno tijelo lišen je relevantnosti. To je tako posebice kada Komisija ispituje postojanje državne potpore u odnosu na mjeru o kojoj nije obaviještena te koju je predmetno javno tijelo u trenutku provođenja ispitivanja već počelo provoditi.

   (t. 92.‑94.)

6.  Sukladno načelima koja se odnose na teret dokazivanja u sektoru državnih potpora, na Komisiji je da iznese dokaz o postojanju takve potpore. U tom je pogledu Komisija dužna savjesno i nepristrano provesti postupak ispitivanja predmetnih mjera na način da u trenutku donošenja konačne odluke o postojanju ili, ako je to slučaj, o nespojivosti ili nezakonitosti potpore, raspolaže najpotpunijim i najpouzdanijim mogućima elementima.

   Stoga, ako se čini da se može primijeniti kriterij privatnog ulagača, dužnost je Komisije da od predmetne države članice zatraži da joj dostavi sve relevantne podatke na temelju kojih može provjeriti jesu li ispunjeni uvjeti primjenjivosti i primjene tog kriterija. Ako joj država članica dostavi dokaze tražene naravi, Komisija je dužna provesti opću ocjenu uzimajući u obzir sve bitne elemente na temelju kojih može utvrditi je li očito da poduzetnik korisnik ne bi dobio sličnu pogodnost od privatnog subjekta.

   (t. 95., 96., 112., 184.‑186.)

7.  Tijekom upravnog postupka za kontrolu državne potpore, a osobito prilikom primjene kriterija privatnog ulagača, dužnost je države članice dostaviti Komisiji objektivne i provjerljive elemente iz kojih proizlazi da je odluka utemeljena na prethodno provedenim ekonomskim analizama usporedivima s onima koje bi, u okolnostima slučaja, razumni privatni subjekt koji se nalazi u situaciji što sličnijoj onoj u kojoj se nalazi ta država ili to tijelo morao prije donošenja predmetne mjere provesti radi utvrđivanja buduće isplativosti te mjere.

   U tu svrhu podnošenje neovisnih konzultantskih studija naručenih prije donošenja predmetne mjere u upravnom postupku može pridonijeti dokazivanju toga da su država članica ili javno tijelo primijenili tu mjeru u svojstvu tržišnog subjekta.

   Međutim, elementi ekonomske analize koji se traže od javnog tijela koje odobrava potporu moraju se ocijeniti in concreto i razlikuju se ovisno o naravi i intenzitetu gospodarskih rizika kojima se izlažu. Oni posebice moraju biti prilagođeni vrsti i složenosti predmetne transakcije, vrijednosti predmetne imovine, robe ili usluga i okolnostima slučaja.

   (t. 97., 98., 121., 122., 178.)

8.  Komisija se radi utvrđivanja postojanja potpore ne može ograničiti na svoju praksu odlučivanja. Dužna je provesti savjesnu i nepristranu analizu svih objektivnih elemenata kojima raspolaže sukladno primjenjivim propisima. Isto vrijedi i za slučaj kada Komisija utvrđuje iznos potpore za koji naređuje povrat. Naime, ako Komisija odluči naložiti povrat određenog iznosa, ona mora odrediti vrijednost potpore koju je poduzetnik primio, onoliko precizno koliko to okolnosti predmeta omogućavaju.

   Iz toga proizlazi da Komisija ne može ispuniti svoju obvezu obrazlaganja na način da se samo poziva na metodologiju koju je razvila u okviru drugog predmeta, bez ikakvog objašnjenja o relevantnosti te metodologije za ocjenjivanje mjere koja možda sadržava državnu potporu, u drukčijem činjeničnom kontekstu.

   (t. 149., 152.‑154.)

9.  U području državnih potpora, kako bi se ocijenilo je li intervencija javnog ulagača u kapital poduzetnika u skladu s kriterijem privatnog ulagača, postupanje privatnog ulagača s kojim valja usporediti postupanje javnog ulagača nije nužno postupanje običnog ulagača koji ulaže kapital u cilju ostvarenja više ili manje kratkoročne dobiti. To postupanje mora barem biti jednako postupanju privatnog holdinga ili privatne grupe poduzetnikâ koja vodi globalnu ili sektorsku strukturnu politiku i treba ići za mogućnostima dugoročnije isplativosti.

   Budući da se zahtjev za provođenje prethodne ekonomske analize odnosi samo na usporedbu postupanja predmetnog javnog poduzetnika s postupanjem razumnog privatnog ulagača u sličnoj situaciji, taj zahtjev sukladan je s načelom jednakog postupanja prema javnom i privatnom sektoru, što znači da države članice mogu ulagati u gospodarske djelatnosti te da se kapital koji država izravno ili neizravno stavlja na raspolaganje određenom poduzetniku u okolnostima koje odgovaraju uobičajenim tržišnim uvjetima ne može smatrati državnom potporom.

   Nadalje, margina prosudbe kojom raspolaže javni ulagač ne može ga osloboditi obveze provođenja prikladne prethodne ekonomske analize. Dakako, može se povući razlika između procjene vjerojatnog prinosa projekta, pri čemu javni ulagač ima određenu marginu prosudbe, i razmatranja koje taj ulagač provodi kako bi utvrdio je li mu prinos dovoljan za provođenje predmetnog ulaganja, pri čemu je margina prosudbe uža jer se predmetnu transakciju može usporediti s drugim opcijama u koje se može uložiti kapital. Međutim, margina prosudbe kojom raspolaže javni ulagač što se tiče ocjene vjerojatnog prinosa projekta ne može tog ulagača osloboditi obveze provođenja ekonomske analize utemeljene na dostupnim elementima i predvidljivim promjenama, prikladne s obzirom na narav, složenost, veličinu i kontekst predmetne transakcije.

   (t. 181., 187., 188.)