1

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da:

2

U skladu s člankom 4. Direktive Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL L 194, str. 39.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 91/156/EEZ od 18. ožujka 1991. (SL L 78, str. 32.; u daljnjem tekstu: Direktiva 75/442):

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se otpad oporabljuje ili zbrinjava ne ugrožavajući zdravlje ljudi i bez korištenja postupaka ili metoda kojima bi se mogao ugroziti okoliš […]

[...]

Države članice, osim toga, poduzimaju potrebne mjere radi zabrane nekontroliranog ostavljanja, divljeg odlaganja ili zbrinjavanja otpada.“ [neslužbeni prijevod]

3

Članak 8. Direktive 75/442 obvezuje države članice da poduzmu potrebne mjere da se svaki imatelj otpada pobrine da otpad skupi javni ili privatni skupljač otpada ili poduzeće koje se bavi djelatnostima iz Priloga II. A ili II. B toj direktivi ili da sam osigura oporabu ili zbrinjavanje u skladu s odredbama spomenute direktive.

4

Člankom 9. stavkom 1. Direktive 75/442 predviđeno je da, u svrhu primjene, među ostalim, članka 4. te direktive, svaka ustanova ili svako poduzeće koje se bavi djelatnošću zbrinjavanja otpada mora ishoditi dozvolu nadležnog tijela zaduženog za provedbu odredaba spomenute direktive. Člankom 9. stavkom 2. iste direktive pojašnjeno je da se te dozvole mogu dodijeliti na određeno vrijeme, da se mogu obnavljati i da se mogu uvjetovati zahtjevima i obvezama ili da se, osobito ako planirani način zbrinjavanja s gledišta zaštite okoliša nije prihvatljiv, može odbiti njihovo izdavanje.

5

Direktiva 75/442 kodificirana je Direktivom 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu (SL L 114, str. 9.), koja je potom stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2008/98/EZ od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL L 312, str. 3.). Članci 4., 8. i 9. Direktive 75/442 preuzeti su, u bitnome, u članku 13., članku 36. stavku 1. te člancima 15. i 23. Direktive 2008/98.

6

Povodom pritužbi, pitanja i izvještaja Europskog parlamenta glede postojanja nezakonitih i nenadziranih odlagališta u Grčkoj kao i glede nepoštovanja Direktive 75/442, Komisija je pokrenula postupak zbog povrede obveze predviđen člankom 226. UEZ‑a, koji se sada nalazi u članku 258. UFEU‑a. Dana 26. studenoga 2003., s obzirom na to da je rok dodijeljen u njezinom obrazloženom mišljenju od 19. prosinca 2002. istekao, a Helenska Republika nije postupila po obvezama koje ima na temelju članaka 4., 8. i 9. spomenute direktive, Komisija je pokrenula postupak zbog povrede.

7

Helenska Republika nije osporila prigovore koji su se isticali te je priznala da je, u veljači 2004., 1125 mjesta nenadziranog zbrinjavanja otpada na njezinom državnom području još uvijek bilo u upotrebi te da je zatvaranje svih nezakonitih i nenadziranih odlagališta bilo predviđeno tek za 2008. godinu, što je nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju.

8

Sud je slijedom toga utvrdio osnovanost tužbe zbog povrede. U točki 1. izreke svoje presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) Sud je presudio:

„Helenska je Republika, ne poduzevši sve potrebne mjere kako bi osigurala poštovanje članaka 4., 8. i 9. [Direktive 75/442], povrijedila obveze koje ima na temelju te direktive.“

9

Nakon objave presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) 6. listopada 2005., Komisija je Helenskoj Republici uputila dopis kojim od te države članice traži da je obavijesti o mjerama poduzetim u svrhu postupanja po toj presudi.

10

Helenska Republika je dopisom od 20. veljače 2006. obavijestila Komisiju da je nacionalni plan gospodarenja otpadom izmijenjen radi stavljanja izvan upotrebe i sanacije mjestâ nenadziranog zbrinjavanja otpada (u daljnjem tekstu: nezakonita odlagališta) i njihove zamjene odgovarajućim postrojenjima za gospodarenje otpadom. Također, regionalni planovi gospodarenja otpadom bili su u postupku izmjene ili ažuriranja. Iz odgovora grčkih tijela proizlazi također da je, nakon identificiranja nezakonitih odlagališta i njihovog svrstavanja prema stupnju opasnosti, ministarstvo okoliša, prostornog planiranja i javnih radova donijelo smjernice o izradi studija o sanaciji.

11

Tijekom „zajedničkog sastanka“6. travnja 2006. spomenuta tijela predala su podatke o stadiju napretka i ostvarenja plana stavljanja izvan upotrebe i sanacije nezakonitih odlagališta te su se obvezala da će Komisiju redovito obavještavati o postignutom napretku u provedbi mjera potrebnih za izvršenje presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592).

12

U dopisima od 29. svibnja 2006., 25. listopada 2006., 2. veljače 2007., 21. svibnja 2007., 25. rujna 2007., 5. svibnja 2008. i 13. listopada 2008. grčka su tijela obavijestila Komisiju o postignutom napretku u provedbi mjera potrebnih za to izvršenje.

13

Dopisom od 30. srpnja 2007. Komisija je od tih tijela zatražila detaljne i aktualne podatke o stavljanju izvan upotrebe i sanaciji nezakonitih odlagališta. Usto, u odgovoru na zahtjev Komisije postavljen tijekom „zajedničkog sastanka“ od 8. travnja 2008., spomenuta tijela dostavila su, dopisima od 5. svibnja i 13. listopada 2008., regionalne planove gospodarenja otpadom za dvanaest regija.

14

Naposljetku, dopisom zamjenika ministra unutarnjih poslova i predsjednika međuresorskog povjerenstva zaduženog za projekte gospodarenja otpadom Komisiji su 23. veljače 2009. upućena dva izvještaja o napretku gospodarenja otpadom, odnosno sanaciji nezakonitih odlagališta i njihovoj zamjeni odgovarajućim postrojenjima za gospodarenje otpadom.

15

Procjenjujući da Helenska Republika nije u potpunosti postupila u skladu s presudom Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), Komisija je toj državi 15. travnja 2009. uputila pismo opomene, u skladu s postupkom predviđenim člankom 228. stavkom 2. UEZ‑a, koji se sad nalazi u članku 260. stavku 2. UFEU‑a, kojim joj je pružila mogućnost da podnese svoja očitovanja u roku od dva mjeseca.

16

Grčka su tijela na to pismo opomene od 15. travnja 2009. odgovorila dopisima od 2. lipnja 2009., 17. srpnja 2009. i 18. svibnja 2010.

17

Dana 29. listopada 2010., smatrajući da Helenska Republika nije osigurala da se sva nezakonita odlagališta koja su postojala na grčkom državnom području stave izvan upotrebe i budu sanirana, Komisija je toj državi članici uputila dodatno pismo opomene, na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, kojim je spomenutoj državi ponovno pružila mogućnost podnošenja očitovanja u roku od dva mjeseca. Prema mišljenju Komisije, tada je bilo 750 nezakonitih odlagališta koja je trebalo sanirati, od kojih je 316 tek trebalo staviti izvan upotrebe.

18

Dana 27. srpnja 2011., 12. travnja 2012., 8. studenoga 2012. i 5. travnja 2013. grčka su tijela Komisiji poslala izvještaje o napretku projekata gospodarenja otpadom i, preciznije, sanaciji nezakonitih odlagališta i njihovoj zamjeni odgovarajućim postrojenjima za gospodarenje otpadom.

19

Smatrajući da strukturni problem i dalje postoji, kad je riječ kako o broju nenadziranih odlagališta tako i o nepostojanju dovoljnog broja odgovarajućih mjesta za zbrinjavanje otpada, te da slijedom toga Helenska Republika nije izvršila presudu Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), Komisija je 21. veljače 2013. odlučila pokrenuti ovaj postupak.

20

Dana 18. lipnja 2013. grčka su tijela Komisiji dostavila osmi izvještaj o napretku projekata gospodarenja otpadom iz kojeg je, kad je riječ o nezakonitim odlagalištima, proizlazilo da su 73 još uvijek aktivna, a da 292 nezakonita odlagališta, iako više nisu u upotrebi, još nisu sanirana.

21

U odgovoru na pitanje koje je postavio Sud, Helenska Republika i Komisija obavijestile su ga 13. odnosno 15. svibnja 2014. da je od ukupno 293 nezakonita odlagališta njih 70 i dalje aktivno, a 223 stavljena su izvan upotrebe, ali još nisu sanirana.

22

Komisija tvrdi da je, tijekom postupka u predmetu C‑502/03, u okviru kojeg Helenska Republika nije osporavala postojanje isticane povrede obveze kao takve, ona priznala postojanje 2180 nezakonitih odlagališta u stadiju pisma opomene i 1458 nezakonitih odlagališta u stadiju obrazloženog mišljenja. Ta institucija ističe da su, od objave presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) i, preciznije, od 2009. godine, grčka tijela podnijela više uzastopnih izvještaja o napretku projekata gospodarenja otpadom, iz kojih je proizlazilo da je broj nezakonitih odlagališta smanjen, ali da je velik broj njih i dalje aktivan (73) ili nije saniran (292) na dan kad je zadnji od tih izvještaja upućen Komisiji, prije pokretanja ovog postupka.

23

Helenska Republika ne osporava da nije u potpunosti izvršila presudu Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) kao takvu i brojke koje navodi odgovaraju u potpunosti onima koje navodi Komisija. Međutim, ta država članica naglašava da te brojke ne odražavaju stvarnu dimenziju problema o kojem je riječ i ističe da se nezakonita odlagališta odnose na svega 5% njezine ukupne populacije, s obzirom na to da je većina nezakonitih odlagališta već stavljena izvan upotrebe i sanirana.

24

Usto, Helenska Republika ističe da, u praksi, unatoč činjenici da je pokrenula potrebne upravne postupke čim je to bilo moguće, nakon objave presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), izrada i provedba plana stavljanja izvan upotrebe svih nezakonitih odlagališta podrazumijeva zahtjevne zadaće čije je promptno ostvarenje materijalno nemoguće, osobito s obzirom na to da treba poštovati odredbe prava Unije u području javne nabave. Ocjenjuje, u bitnome, da je upotrijebila sva moguća sredstva, imajući u vidu okolnosti s kojima je bila suočena i vodeći računa, posebice, o financijskoj krizi koja je značajno umanjila njezine mogućnosti realizacije radova. Helenska Republika je, među ostalim, na nekim mjestima uvela privremena rješenja, poput odvoza otpada na mjesto odlaganja koje se nalazi na drugoj lokaciji u očekivanju izgradnje postrojenja zakonitog odlaganja na lokacijama o kojima je riječ.

25

Kako bi se utvrdilo je li Helenska Republika poduzela sve potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), valja provjeriti je li ona u potpunosti osigurala poštovanje članaka 4., 8. i 9. Direktive 75/442, odnosno je li stavila izvan upotrebe i sanirala sva nezakonita odlagališta koja u ovom slučaju čine predmet spora između stranaka. Naime, iz točaka 8. i 9. presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) proizlazi da je Sud zaključio da postoji povreda tih članaka iz utvrđenja prema kojem je u veljači 2004. na grčkom državnom području još uvijek bilo u upotrebi 1125 mjesta nenadziranog zbrinjavanja otpada. Usto, u ovom je slučaju jasno, imajući u vidu argumentaciju stranaka iz ovog postupka, da će povreda obveze utvrđena u presudi Komisija/Grčka postojati i nadalje, sve dok se određena odlagališta identificirana u njihovim odgovorima na pitanje koje je postavio Sud, danim 13. odnosno 15. svibnja 2014., ne stave izvan upotrebe i ne budu sanirana.

26

Uvodno, valja podsjetiti da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda glede članka 228. stavka 2. UEZ‑a, relevantni datum za procjenu postojanja povrede obveze na temelju te odredbe nakon isteka roka određenog u obrazloženome mišljenju upućenom u skladu s tom odredbom (vidjeti presude Komisija/Francuska, C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 30. i Komisija/Španjolska, C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 66.).

27

Budući da je UFEU‑om iz postupka zbog povrede na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a uklonjen stadij koji je obuhvaćao upućivanje obrazloženog mišljenja, kao relevantan datum za procjenu postojanja takve povrede obveze valja uzeti datum isteka roka određenog u pismu opomene upućenom na temelju te odredbe (presuda Komisija/Španjolska, EU:C:2012:781, t. 67.).

28

U ovom slučaju, s obzirom na to da je Komisija Helenskoj Republici uputila dodatno pismo opomene, u skladu s postupkom predviđenim u članku 260. stavku 2. UFEU‑a, relevantan datum o kojem se govori u prethodnoj točki ove presude jest datum isteka roka određenog u tom pismu, odnosno 29. prosinca 2010. Nesporno je da na taj datum nijedno odlagalište o kojemu je riječ nije bilo izvan upotrebe ni sanirano.

29

Kad je riječ o argumentaciji Helenske Republike koja se odnosi na poteškoće s kojima je bila suočena prilikom stavljanja izvan upotrebe i sanacije svih nezakonitih odlagališta o kojima je riječ, valja podsjetiti da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, država članica ne može pozivati na odredbe, praksu ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (vidjeti presudu Komisija/Italija, C‑496/09, EU:C:2011:740, t. 87. i navedenu sudsku praksu kao i, u tom smislu, presudu Komisija/Španjolska, C‑278/01, EU:C:2003:635, t. 31.). Imajući u vidu tu sudsku praksu, ta se argumentacija ne može s uspjehom isticati.

30

U takvim uvjetima, valja utvrditi da je Helenska Republika, ne poduzevši potrebne mjere za izvršenje presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.

31

Komisija predlaže Sudu da, u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a i na temelju Komunikacije Komisije od 13. prosinca 2005. pod naslovom „Primjena članka [260. UFEU‑a]“[SEC(2005) 1658], kako je ažurirana Obaviješću Komisije od 31. kolovoza 2012. pod naslovom „Ažuriranje podataka korištenih za izračun paušalnih iznosa i novčane kazne koje će Komisija predlagati Sudu u okviru postupaka povodom povrede“ [C(2012) 6106 final, u daljnjem tekstu: Komunikacija Komisije], propuštanje izvršenja o kojem je riječ sankcionira nalaganjem isplate paušalnog iznosa i novčane kazne, na temelju točke 10. Komunikacije Komisije.

32

Helenska Republika procjenjuje da je Komisija, prije pokretanja postupka na temelju članka 260. UFEU‑a, trebala pričekati završetak plana stavljanja izvan upotrebe i sanacije odlagališta o kojem ju je obavijestila i koji se odvijao kako je bilo predviđeno. Slijedom navedenoga poziva Sud da tužbu odbije u cijelosti, s obzirom na to da je, prema njezinu mišljenju, u ovakvim okolnostima izricanje financijskih sankcija preuranjeno.

33

Uvodno valja podsjetiti da, nakon što utvrdi da Helenska Republika nije postupila u skladu s njegovom presudom Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), Sud na temelju članka 260. stavka 2. podstavka 2. UFEU‑a toj državi može naložiti isplatu paušalnog iznosa i/ili novčane kazne.

34

Slijedom toga, utvrđenje iz točke 30. ove presude, prema kojem Helenska Republika nije poduzela sve potrebne mjere za izvršenje presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) na relevantni datum, 29. prosinca 2010., što je više od pet godina nakon objave te presude, načelno je dovoljno da se u ovom slučaju opravda izricanje financijskih sankcija, unatoč postojanju plana stavljanja izvan upotrebe i sanacije nezakonitih odlagališta o kojima je riječ, koji još nije u cijelosti proveden.

35

U preostalom dijelu tužbenog zahtjeva, imajući u vidu različitu narav dviju vrsta sankcija čiju primjenu Komisija zahtijeva, valja odvojeno ispitati pitanje prikladnosti nalaganja državi članici da isplati novčanu kaznu i nalaganja istoj da isplati paušalni iznos kao i, po potrebi, pitanje iznosa tih sankcija.

36

Komisija ističe da se povreda utvrđena u presudi Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) sastoji u kršenju članaka 4., 8. i 9. Direktive 75/442 i da Helenska Republika stoga treba okončati tu povredu u njezinoj cijelosti. Poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz tih članaka pretpostavlja, kao prvo, stavljanje izvan upotrebe nezakonitih odlagališta, kao drugo, njihovu stvarnu sanaciju, a ne samo njezino planiranje i, kao treće, izgradnju postrojenja potrebnih za osiguranje stalnog poštovanja te direktive i izbjegavanje stvaranja novih nezakonitih odlagališta. Slijedom toga, ne može se s uspjehom isticati teza Helenske Republike sukladno kojoj u ovom slučaju za izbjegavanje izricanja novčane kazne treba biti dostatno puko donošenje upravnih mjera potrebnih za sanaciju nezakonitih odlagališta.

37

Komisija poziva Sud da uzme u obzir težinu utvrđene povrede, njezino trajanje i potrebu osiguranja odvraćajućeg učinka sankcije. Kad je riječ o težini utvrđene povrede, Komisija predlaže da se vodi računa o važnosti prekršenih pravila i o štetnoj naravi posljedica te povrede za okoliš i zdravlje ljudi. Ističe da ostvareni napredak u vidu smanjenja broja nezakonitih odlagališta predstavlja olakotnu okolnost, ali naglašava da je nesigurnost koja postoji glede potpunog izvršenja presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) otegotna okolnost. Prema mišljenju Komisije, u okolnostima ovog slučaja, primjena koeficijenta težine 9 na ljestvici od 1 do 20 stoga je primjerena. U tom pogledu podsjeća, pozivajući se na presudu Komisija/Belgija (C‑2/90, EU:C:1992:310, t. 30.), da je Sud već presudio da otpad čine predmeti specifične prirode te da njihovo kumuliranje, čak i prije nego što postanu opasni za zdravlje, predstavlja opasnost za okoliš, vodeći računa osobito o ograničenim mogućnostima svake regije ili lokacije za prihvat otpada.

38

Kad je riječ o trajanju povrede, Komisija ističe da je odluka o pokretanju ovog postupka donesena 21. veljače 2013., što je 88 mjeseci nakon objave presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) koja je bila 6. listopada 2005., što opravdava primjenu najvećega mogućega koeficijenta, odnosno 3. Kad je riječ o koeficijentu mogućnosti plaćanja, zvanom čimbenik „n“, Komisija podsjeća da je u njezinoj komunikaciji taj koeficijent za Helensku Republiku utvrđen na 4,12.

39

Komisija ističe da je, sukladno formuli iz te komunikacije, dnevna novčana kazna jednaka jedinstvenoj paušalnoj osnovi od 640 eura, pomnoženoj s koeficijentom težine, koeficijentom trajanja i čimbenikom „n“. Tako, u ovom slučaju, Komisija predlaže dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 71193,60 eura (640 x 9 x 3 x 4,12).

40

Međutim, Komisija smatra da novčanu kaznu treba postupno smanjivati, ovisno o ostvarenom napretku u izvršenju presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592). Slijedom toga, predlaže da se dnevna novčana kazna od 71193,60 eura podijeli s brojem mjesta nenadziranog zbrinjavanja otpada koja nisu bila u skladu s tom presudom na dan odluke o pokretanju ovog postupka, odnosno 365 (73 aktivna nezakonita odlagališta i 292 koja nisu bila sanirana), što dovodi do iznosa od 195,05 eura po mjestu (71.193,60/365), i taj iznos oduzme od dnevne novčane kazne, kad se s jednim od nezakonitih odlagališta postupi u skladu s presudom Komisija/Grčka (EU:C:2005:592). Međutim, Komisija smatra da se to smanjenje može primijeniti samo ako Helenska Republika, s jedne strane, obavijesti Komisiju o elementima na temelju kojih se nedvojbeno može utvrditi da se s nezakonitim odlagalištem o kojem je riječ postupilo u skladu sa spomenutom presudom i, s druge strane, obavijesti Komisiju o mjestu na koje će se od tog trenutka odlagati otpad koji treba zbrinuti.

41

Komisija dodaje da, kako bi se izbjeglo da država članica nezakonita odlagališta usklađuje s pravnim propisima, pritom istodobno stvarajući nova mjesta nenadziranog zbrinjavanja otpada, Komisija mora biti u mogućnosti utvrditi da je napredak ostvaren ne na temelju pukog usklađivanja s propisima nezakonitih odlagališta uvrštenih u popise koji su dostavljeni Komisiji, već na temelju broja nezakonitih odlagališta na grčkom državnom području, koji će biti utvrđen redovito provođenim nadzorom.

42

Komisija predlaže da se iznos novčane kazne određuje svakih šest mjeseci. Slijedom toga, ukupni iznos novčane kazne koja se duguje za prethodnih šest mjeseci bit će izračunat smanjivanjem početne dnevne novčane kazne za iznos koji odgovara nezakonitim odlagalištima za koja je u tom razdoblju utvrđeno da se postupilo u skladu sa spomenutom presudom te množenjem dobivenog rezultata s brojem dana tog razdoblja od šest mjeseci. Komisija također želi zadržati mogućnost da tijekom postupka ponovno odredi iznos, ovisno o brojkama koje Helenska Republika dostavi nakon dana donošenja odluke o pokretanju ovog postupka.

43

Helenska Republika smatra da će na dan objave ove presude Komisijin zahtjev za izricanje novčane kazne biti bespredmetan s obzirom na to da će presuda Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) biti izvršena prije tog datuma i da je, u svakom slučaju, dnevni iznos od 71193,60 eura neproporcionalan težini isticane povrede. U svakom slučaju, procjenjuje da, imajući u vidu „prinudu“ kao svrhu novčane kazne, više neće biti razloga za novčanu kaznu jer će nadležna tijela predati dokaz da su poduzela odgovarajuće mjere za sanaciju nezakonitih odlagališta, iako njihova stvarna sanacija nije završena. Helenska Republika u tom pogledu ističe da je Komisija prestala zahtijevati isplatu novčane kazne koju je Sud izrekao u svojoj presudi Komisija/Grčka (C‑387/97, EU:C:2000:356) od trenutka kad je nezakonito odlagalište o kojem je riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda bilo sanirano i, kao privremeno rješenje, zamijenjeno kompleksom drobljenja i pakiranja otpada.

44

Podredno, Helenska Republika osporava koeficijent težine 9 koji predlaže Komisija. Ističe da iz točke 16.4 Komunikacije Komisije proizlazi da Komisija vodi računa, posebice, glede posljedica povrede o kojoj je riječ, o mogućoj „velikoj i nepopravljivoj šteti nanesenoj zdravlju ljudi ili okolišu“. Prema njezinom mišljenju, takva šteta nanesena zdravlju ljudi u ovom slučaju nije utvrđena, a mogućnost štete za okoliš uklonjena je sanacijama odlagališta o kojima je riječ. Neispravno je stajalište da isticana povreda upućuje na postojanje strukturnog problema na državnoj razini s obzirom na to da svaka grčka regija sada ima najmanje jedno zakonito odlagalište. U svakom slučaju, prema mišljenju Helenske Republike, taj koeficijent 9, u usporedbi s koeficijentom 4 koji je predložila Komisija, a primijenio Sud u presudi Komisija/Španjolska (EU:C:2003:635), ili s koeficijentom 6 predloženim i primijenjenim u presudi Komisija/Grčka (EU:C:2000:356), kad je riječ također o povredama koje imaju utjecaj na zdravlje ljudi i okoliš i o težini usporedivoj s onom o kojoj je riječ u ovom slučaju, nije proporcionalan. Komisija bi u ovom slučaju trebala, kao što je to učinio Sud u presudi Komisija/Španjolska (EU:C:2003:635, t. 49. i 50.), voditi računa i o već postignutom napretku u izvršenju presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592).

45

Kad je riječ o trajanju povrede, Helenska Republika smatra da je koeficijent 3 koji je predložila Komisija neproporcionalan, posebice u usporedbi s onim iz presude Komisija/Francuska (EU:C:2005:444) za povredu koja je trajala jedanaest godina, a koji je također bio 3. Poziva Sud da, ako to bude moguće, odredi niži koeficijent trajanja od predloženog kao što je učinio u presudi Komisija/Španjolska (EU:C:2003:635). Kad je riječ o čimbeniku „n“koji odražava mogućnost plaćanja, Helenska Republika naglašava da čimbenik 4,12, naveden u Komunikaciji Komisije, kako je izmijenjena 2012., ima u vidu bruto domaći proizvod (BDP) te države članice za 2010. godinu, koji je iznosio 222,1 milijardu eura, iako je on otad bilježio pad i iznosi za 2012. godinu 193,7 milijarda eura, a za 2013. je procijenjen na 182,8 milijarda eura. Helenska Republika poziva Sud da, ako to bude moguće, primjeni niži čimbenik „n“ kako bi se vodilo računa o toj okolnosti kao i o svim gospodarskim problemima koji zbog financijske krize pogađaju tu državu članicu.

46

U slučaju da novčana kazna bude izrečena, Helenska Republika ocjenjuje da treba prihvatiti Komisijin prijedlog da se njezin iznos određuje svakih šest mjeseci, kako bi bila u mogućnosti toj instituciji pružiti dokaze kontinuiranog odvijanja plana stavljanja izvan upotrebe i sanacije nezakonitih odlagališta i kako bi slijedom toga ona mogla uzeti u obzir ostvareni napredak.

47

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, izricanje novčane kazne načelno je opravdano samo ako povreda zbog neizvršenja prethodne presude traje i u vrijeme dok Sud ispituje činjenice (presuda Komisija/Belgija, C‑533/11, EU:C:2013:659, t. 64. i navedena sudska praksa).

48

U konkretnom slučaju, iz podataka koje su podastrle Helenska Republika i Komisija 13. odnosno 15. svibnja 2014. proizlazi da je od ukupno 293 nezakonita odlagališta njih 70 i dalje aktivno, a 223, iako stavljena izvan upotrebe, još nisu sanirana. Slijedom toga, valja utvrditi da na dan kad je Sud ispitivao činjenice mjere potrebne za izvršenje presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) nisu još bile u cijelosti donesene ni provedene.

49

U vezi s tim, Helenska Republika ne može s uspjehom isticati tvrdnje o tome da su njezina nadležna tijela poduzela odgovarajuće mjere za sanaciju nezakonitih odlagališta, iako njihova stvarna sanacija još nije završena. Naime, okolnost, pod pretpostavkom da bude utvrđena, prema kojoj su nadležna tijela na upravnom planu poduzela sve potrebne mjere kako bi se uklonila utvrđena povreda nije dovoljna kako bi se isključilo izricanje, u konkretnom slučaju, novčane kazne, s obzirom na to da su neka od nezakonitih odlagališta i dalje u upotrebi i/ili nisu sanirana.

50

U takvim okolnostima, Sud smatra da nalaganje Helenskoj Republici isplate novčane kazne predstavlja prikladno financijsko sredstvo za osiguranje potpunog izvršenja presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Irska, C‑374/11, EU:C:2012:827, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

51

S druge strane, s obzirom na učinjene pomake prema potpunom izvršenju presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) i očitovanja koja je Helenska Republika dala pred Sudom, ne može se isključiti da će, na dan objave ove presude, presuda Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) biti u potpunosti izvršena. Slijedom toga, novčanu kaznu treba izreći samo ako će povreda na dan te objave i dalje postojati.

52

Kad je riječ o iznosu i obliku te novčane kazne, na Sudu je da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, u skladu s ustaljenom sudskom praksom novčanu kaznu odredi tako da ona bude, s jedne strane, prilagođena okolnostima i, s druge strane, proporcionalna utvrđenoj povredi kao i mogućnosti plaćanja države članice o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Luksemburg, C‑576/11, EU:C:2013:773, t. 46. i navedenu sudsku praksu). Komisijini prijedlozi o novčanoj kazni ne mogu obvezivati Sud i predstavljaju samo korisnu referentnu točku. Također, Sud ne obvezuju smjernice poput onih sadržanih u Komisijinim komunikacijama, ali one pridonose jamčenju transparentnosti, predvidljivosti i pravnoj sigurnosti postupanja same Komisije kad ona podnosi prijedloge Sudu (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Španjolska, EU:C:2012:781, t. 116. i navedenu sudsku praksu). Naime, u okviru postupka na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, koji se odnosi na povredu koja postoji na strani države članice unatoč činjenici da je ta povreda već utvrđena u prvoj presudi, donesenoj na temelju članka 226. UEZ‑a ili članka 258. UFEU‑a, Sud mora biti slobodan odrediti novčanu kaznu u iznosu i obliku koji smatra prikladnim kako bi potaknuo tu državu članicu da ispuni obveze koje proizlaze iz te prve presude Suda.

53

Prilikom određivanja iznosa novčane kazne, osnovni kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala prinudna narav novčane kazne, u cilju ujednačene i učinkovite primjene prava Unije, u pravilu su težina povrede, njezino trajanje i mogućnost plaćanja države članice o kojoj je riječ. Za primjenu tih kriterija treba voditi računa osobito o posljedicama koje neizvršenje ima na privatne i javne interese kao i o hitnosti koju treba primijeniti kako bi se državu članicu primoralo da postupi u skladu sa svojim obvezama (vidjeti presudu Komisija/Luksemburg, EU:C:2013:773, t. 47. i navedenu sudsku praksu).

54

Kao prvo, kad je riječ o težini povrede, valja podsjetiti da, kao što je Sud već presudio, obveza zbrinjavanja otpada bez dovođenja u opasnost zdravlja ljudi i bez nanošenja štete okolišu dio je samih ciljeva politike Unije u području okoliša, kao što to proizlazi iz članka 191. UFEU‑a. Nepoštovanje obveze iz članka 4. Direktive 75/442, po samoj prirodi te obveze, dovodi do mogućnosti izravnog dovođenja u opasnost zdravlja ljudi i nanošenja štete okolišu i treba ga smatrati osobito teškim (presuda Komisija/Grčka, EU:C:2000:356, t. 94.).

55

U ovom slučaju valja istaknuti da je broj nezakonitih odlagališta koja čine povredu, na dan ispitivanja činjenica od strane Suda, (293, od čega 70 još nesaniranih) značajan. Međutim, taj je broj mnogo manji od broja aktivnih nezakonitih odlagališta, prema brojkama koje je, u veljači 2004. pri pokretanju prvog postupka povodom povrede pred Sudom, pružila sama Helenska Republika, a koji je iznosio 1125 nezakonitih odlagališta (presuda Komisija/Grčka, EU:C:2005:592, t. 8.).

56

Valja utvrditi da u ovom slučaju obujam štete zbog isticane povrede, koja za zdravlje ljudi i okoliš postoji i na dan objave ove presude, u velikoj mjeri ovisi o broju pojedinačnih odlagališta obuhvaćenih povredom i osobito o broju nezakonitih odlagališta koja su još uvijek u upotrebi. Slijedom toga, ta je šteta manja od one nanesene zdravlju ljudi i okolišu zbog prvotne povrede utvrđene presudom Komisija/Grčka (EU:C:2005:592).

57

Kao drugo, kad je riječ o trajanju povrede, valja podsjetiti da se ono treba odrediti uzimajući u obzir trenutak u kojem Sud ocjenjuje činjenice, a ne onaj u kojem je Komisija pokrenula postupak pred Sudom (presuda Komisija/Portugal, C‑70/06, EU:C:2008:3, t. 45. i navedena sudska praksa). Međutim, u ovom slučaju trajanje povrede od više od devet godina računajući od datuma objave presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) jest znatno.

58

Kao treće, kad je riječ o mogućnosti plaćanja države članice o kojoj je riječ, treba voditi računa o tvrdnjama Helenske Republike o smanjenju njezina BDP‑a od 2010. Naime, Sud je već presudio da treba uzeti u obzir nedavno kretanje BDP‑a države članice, kako je iskazano na dan ispitivanja činjenica od strane Suda (presuda Komisija/Irska, C‑279/11, EU:C:2012:834, t. 78.).

59

Usto, Komisija je Sudu predložila postupno smanjenje novčane kazne ovisno o ostvarenom napretku u izvršenju presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592).

60

U vezi s tim, valja podsjetiti da, iako se za jamstvo potpunog izvršenja presude Suda mora zahtijevati cijela novčana kazna sve dok država članica ne poduzme sve mjere potrebne za okončanje utvrđene povrede, u nekim se specifičnim slučajevima ipak može predvidjeti sankcija koja uzima u obzir mogući napredak koji je država članica ostvarila u izvršenju svojih obveza (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Španjolska, EU:C:2003:635, t. 43. do 51.; Komisija/Italija, EU:C:2011:740, t. 47. do 55. kao i Komisija/Belgija, EU:C:2013:659, t. 73. i 74.).

61

S obzirom na okolnosti ovog slučaja i imajući u vidu, posebice, podatke koje su Sudu pružile Helenska Republika i Komisija 13. odnosno 15. svibnja 2014., Sud ocjenjuje da valja izreći degresivnu novčanu kaznu. Slijedom toga, potrebno je utvrditi način izračuna te novčane kazne kao i njezinu periodičnost.

62

Kad je riječ o tom posljednjem pitanju, sukladno prijedlogu Komisije, valja odrediti degresivnu novčanu kaznu na polugodišnjoj osnovi, kako bi se toj instituciji omogućilo da procijeni stanje napretka mjera izvršenja presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), s obzirom na situaciju nakon završetka razdoblja o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Italija, EU:C:2011:740, t. 54.).

63

Usto, valja istaknuti da je šteta koja se još uvijek nanosi zdravlju ljudi i okolišu u pravilu veća kad je riječ o 70 odlagališta koja su još uvijek u upotrebi nego kad je riječ o 223 ostala odlagališta koja više nisu aktivna, ali ih još treba sanirati. Slijedom toga, državu članicu o kojoj je riječ potrebno je potaknuti ne samo na sanaciju svih predmetnih odlagališta u najkraćem mogućem roku nego i na što hitnije stavljanje izvan upotrebe odlagališta koja su još aktivna, prije njihove sanacije.

64

U tu svrhu, pri izračunu novčane kazne valja smatrati da svako još aktivno odlagalište zapravo predstavlja dva zasebna slučaja povrede. Slijedom toga, sveukupnu povredu ne treba dijeliti na 293 zasebna slučaja povrede, odnosno jedan slučaj za svako odlagalište, već na 363 slučaja povrede, odnosno jedan slučaj za svako od 223 odlagališta koja još treba sanirati i dva slučaja za svako od 70 odlagališta koja treba staviti izvan upotrebe, a potom i sanirati.

65

Imajući u vidu te okolnosti kao i potrebu poticanja države članice o kojoj je riječ da okonča navedenu povredu obveze, Sud smatra prikladnim da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, na temelju 363 slučaja povrede utvrđena u ovoj presudi, odredi polugodišnju novčanu kaznu od 14.520.000 eura, pri čemu od tog iznosa treba oduzeti iznos od 40.000 eura za svaki slučaj okončane povrede nakon završetka tog razdoblja od šest mjeseci.

66

Kako bi ostvarila pravo na to smanjenje novčane kazne, Helenska Republika mora pružiti dokaz, prije završetka svakog razdoblja od šest mjeseci od dana objave ove presude, da točno određena odlagališta obuhvaćena povredom više nisu u upotrebi i/ili da su sanirana. Kako bi se izbjegao rizik, koji navodi Komisija, da država članica o kojoj je riječ sanira nezakonita odlagališta istodobno stvarajući nova mjesta nenadziranog zbrinjavanja otpada, valja smatrati da je dotad aktivno nezakonito odlagalište sanirano jedino ako Helenska Republika pruži dokaz ne samo o stavljanju izvan upotrebe već i o činjenici da se otpad koji se ranije tamo odlagao sada zakonito odlaže na točno određenom odlagalištu.

67

Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, Helenskoj Republici treba naložiti da Komisiji na račun „Vlastita sredstva Europske unije“, počevši od dana objave ove presude pa do izvršenja presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) u slučaju da će na taj dan povreda utvrđena u točki 30. ove presude i dalje postojati, isplati polugodišnju novčanu kaznu izračunatu, kad je riječ o prvom polugodištu nakon objave, na kraju tog polugodišta, i to od prvotnog određenog iznosa od 14.520.000 eura, od kojeg će se potom oduzeti iznos od 40.000 eura za svako mjesto nenadziranog zbrinjavanja otpada obuhvaćeno utvrđenom povredom koje je nakon 13. svibnja 2014. stavljeno izvan upotrebe ili je sanirano, a iznos od 80.000 eura za ona mjesta obuhvaćena povredom koja su nakon tog datuma bila i stavljena izvan upotrebe i sanirana. Za sva sljedeća polugodišta novčana kazna koja se duguje za svako polugodište izračunat će se na kraju polugodišta, i to od iznosa novčane kazne određene za prethodno polugodište, pri čemu će se ista smanjenja izvršiti ovisno o stavljanju izvan upotrebe i sanacijama mjesta obuhvaćenih utvrđenom povredom, učinjenim tijekom polugodišta o kojem je riječ.

68

U skladu s Komunikacijom Komisije, ta institucija predlaže Sudu da paušalni iznos odredi uzimajući u obzir razdoblje između dana objave presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a i dana njezina izvršenja od strane te države članice ili dana objave presude donesene na temelju članka 260. UFEU‑a. Za izračun tog iznosa Komisija koristi iste kriterije kao i za novčanu kaznu, odnosno kriterije koji se odnose na težinu povrede, njezino trajanje koje se uzima u obzir, množeći dnevni paušalni iznos s brojem dana neizvršenja, kao i kriterij koji se odnosi na potrebu osiguranja odvraćajućeg učinka novčane sankcije. U skladu s Komunikacijom Komisije, predlaže se određivanje paušalnog iznosa od 210 eura. Uzimajući u obzir koeficijent težine 9 i čimbenik „n“ 4,12, dnevni paušalni iznos iznosio bi dakle 7786,80 eura (210 x 9 x 4,12). Budući da je presuda Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) objavljena 6. listopada 2005., a Komisija je odluku o pokretanju ovog postupka na temelju članka 260. UFEU‑a donijela 21. veljače 2013., od objave te presude do ove odluke prošlo je 2696 dana.

69

Na dan 21. veljače 2013. ukupni paušalni iznos (7786,80 eura x 2696 dana) iznosio je 20993212,80 eura i prelazio minimalni paušalni iznos određen za Helensku Republiku, odnosno 2.181.000 eura. U takvim okolnostima Komisija smatra da dnevni paušalni iznos treba odrediti u iznosu od 7786,80 eura po danu, počevši od 6. listopada 2005. do dana donošenja presude kojom se završava ovaj postupak ili, ako taj trenutak nastupi ranije, do dana potpunog izvršenja presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592). Komisija dodaje da se, protivno tvrdnjama Helenske Republike, ne može isključiti rizik nastavka povrede obveze, posebice imajući u vidu da je ta država članica obveze o kojima je riječ trebala ispuniti prije nekoliko desetljeća i, a fortiori, nakon presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592).

70

Helenska Republika smatra da, imajući u vidu odvraćajući cilj nalaganja isplate paušalnog iznosa i vodeći računa o činjenici da ta država u okviru ovog postupka pokazuje da je već poduzela sve potrebne mjere za potpuno izvršenje presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592), pritom sustavno i potpuno surađujući sa službama Komisije, nema potrebe za obvezivanjem na isplatu paušalnog iznosa. Naime, u ovom slučaju ne postoji nikakav rizik ponavljanja povrede s obzirom na to da je već 95% državnog područja te države pokriveno zakonitim postrojenjima za zbrinjavanje otpada iz kućanstava. U svakom slučaju, ako Sud odluči naložiti isplatu takvog iznosa, Helenska Republika predlaže Sudu da odredi minimalni iznos predviđen za tu državu članicu u Komunikaciji Komisije, odnosno 2.181.000 eura.

71

Uvodno treba podsjetiti da je Sud u izvršavanju diskrecijske ovlasti koja mu je dodijeljena u području o kojem je riječ ovlašten izreći, kumulativno, novčanu kaznu i paušalni iznos (presuda Komisija/Grčka, C- 369/07, EU:C:2009:428, t. 143.).

72

Princip nalaganja isplate paušalnog iznosa temelji se pretežno na ocjeni posljedica koje neizvršenje obveza države članice o kojoj je riječ ima na privatne i javne interese, posebice kad je povreda dulje trajala, nakon objave presude kojom je prvotno utvrđena (vidjeti presudu Komisija/Španjolska, C‑184/11, EU:C:2014:316, t. 59. i navedenu sudsku praksu).

73

O takvom se nalaganju u svakom zasebnom slučaju mora odlučiti vodeći računa o ukupnim relevantnim elementima koji se odnose kako na karakteristike utvrđene povrede tako i na stav države članice na koju se odnosi postupak pokrenut na temelju članka 260. UFEU‑a. U tom pogledu, tim je člankom Sudu dodijeljena široka diskrecijska ovlast za odlučivanje o tome hoće li ili ne izreći tu sankciju (presuda Komisija/Španjolska, EU:C:2012:781, t. 141.).

74

U ovom postupku, svi pravni i činjenični elementi na temelju kojih je utvrđena povreda, a osobito velik broj nezakonitih odlagališta, odnosno 1125 odlagališta obuhvaćenih povredom u skladu s presudom Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) objavljenom u listopadu 2005., od kojih 293 u svibnju 2014. još uvijek nisu bila stavljena izvan upotrebe i/ili sanirana, pokazatelj su da, radi stvarnog sprečavanja budućeg ponavljanja istih povreda prava Unije, treba donijeti mjeru s odvraćajućim učinkom, poput nalaganja isplate paušalnog iznosa.

75

U takvim okolnostima, na Sudu je da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, taj paušalni iznos odredi na način da on bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi (presuda Komisija/Grčka, EU:C:2009:428, t. 146.).

76

Neki od relevantnih čimbenika u tom pogledu su, posebice, elementi poput težine utvrđene povrede i razdoblja u kojem ona i dalje postoji nakon objave presude kojom je povreda utvrđena (presuda Komisija/Italija, EU:C:2011:740, t. 94.).

77

Okolnosti koje treba uzeti u obzir proizlaze, među ostalim, iz razmatranja iz točaka 54., 57. i 58. ove presude, koja se odnose na težinu i trajanje povrede kao i na mogućnost plaćanja države članice o kojoj je riječ.

78

Glede težine povrede, valja ipak istaknuti da je broj nezakonitih odlagališta obuhvaćenih isticanom povredom bio u prosjeku znatno veći u razdoblju između objave presude Komisija/Grčka (EU:C:2005:592) u listopadu 2005. i objave ove presude od onog uzetog u obzir u točki 55. ove presude u svrhu izračuna novčane kazne, tj. 293 odlagališta, od kojih je 70 još nesanirano. Naime, prema brojkama koje su Sudu pružile stranke u svibnju 2014. broj nezakonitih odlagališta smanjio se tijekom spomenutog razdoblja, s 1125, što je broj koji je Sud uzeo u obzir u listopadu 2005., na 293, od kojih je 70 još uvijek u upotrebi. Slijedom toga, u skladu sa zaključcima iz točke 56. ove presude, kad je riječ o tome da šteta nanesena zdravlju ljudi i okolišu zbog utvrđene povrede u ovom slučaju uvelike ovisi o broju pojedinačnih odlagališta obuhvaćenih tom povredom, tu povredu treba smatrati težom prilikom izračuna paušalnog iznosa nego prilikom određivanja novčane kazne.

79

S obzirom na sve prethodne elemente, Sud smatra da, pravednom ocjenom okolnosti ovog slučaja, Helenskoj Republici valja odrediti iznos od 10 milijuna eura kao paušalni iznos koji ona treba isplatiti.

80

Slijedom toga, Helenskoj Republici treba naložiti da Komisiji na račun „Vlastita sredstva Europske unije“ isplati paušalni iznos od 10 milijuna eura.

81

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Helenskoj Republici naloži snošenje troškova i da je povreda utvrđena, Helenskoj Republici nalaže se snošenje troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje: