1. 

Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku sud koji ga je uputio postavlja pitanje o postupovnim jamstvima i pravima iz socijalne skrbi koje je država članica obvezna dodijeliti državljaninu treće zemlje čije zdravstveno stanje zahtijeva medicinsku pomoć, dok potonji čeka presudu o zakonitosti odluke kojom se odbija njegov zahtjev za odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga i nalaže napuštanje državnog područja.

2. 

Sud koji je uputio zahtjev osobito traži od Suda da procijeni usklađenost s direktivama 2003/9/EZ ( 2 ), 2004/83 ( 3 ) i 2005/85/EZ ( 4 ) – koje uspostavljaju zajednički europski sustav azila – i s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima ( 5 ) nacionalnog propisa koji, s jedne strane, isključuje mogućnost žalbe sa suspenzivnim učinkom pri izvršenju udaljavanja i, s druge strane, tijekom cjelokupnog trajanja sudskog postupka brigu o osnovnim potrebama dotične osobe ograničava samo na hitnu medicinsku pomoć.

3. 

Predmetni zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između Centre public d’action sociale d’Ottignies‑Louvain‑la‑Neuve (u daljnjem tekstu: CPAS) i M. Abdide, nigerijskog državljanina oboljelog od side. Nakon što je Belgija odbila njegov zahtjev za odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga i naložila mu da napusti državno područje, dotičnoj je osobi ukinuta potvrda o registraciji kojom je ostvarivao pravo na besplatnu skrb o svojim osnovnim potrebama. Osim toga, za vrijeme postupka po zahtjevu za poništenje navedene odluke nije se mogao osloniti na suspenzivni učinak žalbe na izvršenje udaljavanja.

4. 

Navedeni zahtjev za prethodnu odluku otvara, u biti, tri pitanja.

5. 

Kao prvo, može li se državljanin treće zemlje koji boluje od teške bolesti i koji bi, ako bi se vratio u svoju državu podrijetla, bio izložen nečovječnom ili ponižavajućem postupanju jer u njegovoj zemlji podrijetla ne postoji nikakav primjeren liječnički tretman, smatrati „osobom koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu“ u smislu članka 2. točke (e) Direktive 2004/83?

6. 

Ovo je pitanje istovjetno pitanju koje postavlja ustavni sud u okviru predmeta M’Bodj, u postupku koji je upravo u tijeku pred Sudom i u kojemu sam iznio mišljenje 17. srpnja 2014 ( 6 ).

7. 

Kao drugo, mora li žalba podnesena protiv odluke kojom se odbija zahtjev za odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga i nalaže udaljavanje dotične osobe s državnog područja imati suspenzivni učinak, uzimajući u obzir prava koja su joj zajamčena u okviru direktiva 2003/9, 2004/83 i 2005/85 i Povelje?

8. 

Kao treće, jesu li države članice, na osnovi istih propisa, dužne skrbiti o ostalim osnovnim nezdravstvenim potrebama dotične osobe dok se ne odluči o zakonitosti odluke o vraćanju, uzimajući u obzir da je CPAS socijalnu pomoć ograničio na pružanje hitne medicinske pomoći?

9. 

U okviru ovog mišljenja iznijet ću svoje stajalište prema kojem nijedan od propisa koji uređuju zajednički europski sustav azila, točnije direktive 2003/9, 2004/83 i 2005/85, nije primjenjiv na zahtjev za odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga temeljen na članku 9.bis stavku 1. Zakona od 15. prosinca 1980. o pristupu na državno područje, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca, s obzirom na to da se navedeni zakon ne odnosi ni na jedan supsidijarni oblik međunarodne zaštite.

10. 

Potom ću iznijeti razloge zbog kojih valja uzeti u obzir, s jedne strane, zahtjeve Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ( 7 ) i, s druge strane, temeljna prava zajamčena Poveljom prilikom ispitivanja jesu li, u okolnostima glavnog predmeta, u uvjetima nepostojanja žalbe sa suspenzivnim učinkom pri izvršenju udaljavanja i nepostojanja brige o ostalim osnovnim potrebama dotične osobe poštovana prava priznata migrantima u Europskoj uniji.

11. 

U tom pogledu predložit ću Sudu da odluči da pravo na djelotvoran pravni lijek zajamčeno člankom 13. stavkom 1. Direktive 2008/115 i člankom 47. stavkom 1. Povelje podrazumijeva postojanje žalbe sa suspenzivnim učinkom ako bi dotičnu osobu, s obzirom na njezino zdravstveno stanje, izvršenje udaljavanja izložilo nečovječnom ili ponižavajućem postupanju protivnom članku 4. Povelje.

12. 

Također ću pojasniti zašto u takvoj situaciji svrha članka 14. Direktive 2008/115 kao i poštovanje temeljnih prava, osobito zahtjeva postavljenih u člancima 1. do 4. te članku 35. Povelje, nalažu državama članicama da pruže dostatnu skrb o osnovnim potrebama dotične osobe tijekom čitavog trajanja sudskog postupka na način da joj zajamče egzistenciju i životni standard dostojan i primjeren njezinom zdravstvenom stanju, osobito da joj osiguraju smještaj te da, ovisno o slučaju, uzmu u obzir i njezine posebne potrebe.

13.

Zajednički europski sustav azila tvore tri propisa: direktive 2003/9, 2004/83 i 2005/85

14.

Direktiva 2003/9 uvodi minimalne standarde za prihvat podnositelja zahtjeva za azil u državama članicama.

15.

Članak 3. stavak 1. Direktive 2003/9 propisuje njezinu primjenu „na sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koji predaju zahtjev za azil na granici ili na državnom području države članice sve dok im je dozvoljeno da ostanu na tom državnom području kao tražitelji azila“.

16.

Međutim, sukladno stavku 4. navedene odredbe, „države članice mogu odlučiti o primjeni [te d]irektive u vezi postupaka odlučivanja o zahtjevima za vrstama zaštite […] koje se razlikuju od onih koje proizlaze iz Ženevske konvencije za državljanine trećih zemalja i osobe bez državljanstva za koje se ustanovi da nisu izbjeglice“.

17.

U okviru svojeg poglavlja II. navedena direktiva određuje minimalne uvjete prihvata koje su države članice dužne osigurati tražiteljima azila kako bi im zajamčile životni standard primjeren očuvanju zdravlja i osigurale egzistenciju.

18.

Člancima od 7. do 10. i člankom 15. Direktive 2003/9 zakonodavac Unije predviđa jamstva vezana uz prebivalište i slobodu kretanja podnositelja zahtjeva, očuvanje jedinstva obitelji, liječničke preglede i zdravstvenu skrb, kao i školovanje i obrazovanje maloljetnih osoba.

19.

U okviru poglavlja IV. i, osobito, članaka od 17. do 20. Direktiva 2003/9 uspostavlja specifična pravila koja se odnose na osobe s posebnim potrebama.

20.

Direktiva 2004/83 ima za cilj odrediti kriterije zajedničke svim državama članicama koje moraju ispuniti državljani trećih zemalja kako bi se kvalificirali kao osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita ( 8 ) te utvrdio sadržaj odobrene zaštite ( 9 ). U tom okviru Direktiva 2004/83 u članku 2. točkama (c) i (e) određuje koje osobe mogu steći status izbjeglica i ostvariti supsidijarnu zaštitu, u poglavljima II., III. i V., utvrđuje materijalnopravne uvjete koje potonji moraju zadovoljiti, a u poglavlju VII. prava koja obuhvaća svaki od ovih statusa.

21.

U okviru zajedničkog europskog sustava azila supsidijarna zaštita dopunjava pravila koja se odnose na status izbjeglice utvrđena Konvencijom o statusu izbjeglica ( 10 ).

22.

Riječ je o međunarodnoj zaštiti koja se, sukladno članku 2. točki (e) Direktive 2004/83 odnosi na svakog „državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva, koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice, ali za koju se opravdano vjeruje da bi dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla [...], bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., [...] te koja nije u mogućnosti ili se, zbog takve opasnosti, ne želi staviti pod zaštitu te države“.

23.

U okviru članka 18. navedene direktive „države članice odobravaju supsidijarnu zaštitu državljanima treće zemlje [...] koj[i] ispunjavaju uvjete za dobivanje supsidijarne zaštite u skladu s poglavljima II. i V.“

24.

Poglavlje II. navedene direktive tiče se „[p]rocjene zahtjeva za međunarodnom zaštitom“. Članak 6. naslovljen „Počinitelji proganjanja ili ozbiljne nepravde“ propisuje kako slijedi:

„Počinitelji proganjanja ili teškog stradanja uključuju:

25.

Poglavlje V. Direktive 2004/83 odnosi se na „[u]vjete za odobrenje supsidijarne zaštite“. Članak 15. određuje pojam „ozbiljne nepravde“ kako slijedi:

„Ozbiljnom se nepravdom smatraju:

26.

Osim toga, u okviru poglavlja VII. te direktive koje se odnosi na „[s]adržaj međunarodne zaštite“, zakonodavac Unije člancima 28. i 29. određuje da dodjeljivanjem međunarodne zaštite, bilo da se radi o osobama sa statusom izbjeglice ili pod supsidijarnom zaštitom, države članice moraju osigurati pravo na socijalnu pomoć i zdravstvenu zaštitu pod uvjetima koji vrijede za njezine državljane. Države članice mogu, međutim, napraviti razliku između ta dva statusa jer ih iste odredbe ovlašćuju na to da socijalnu pomoć odobrenu osobama koje uživaju supsidijarnu zaštitu ograniče na osnovne povlastice ( 11 ).

27.

Naposljetku, valja istaknuti da je cilj Direktive 2004/83 utvrditi minimalne standarde. Prema uvodnoj izjavi 8. i članku 3. države članice slobodne su uvesti ili zadržati povoljnije standarde prema kojima se određuje koje osobe ispunjavaju uvjete za dobivanje statusa izbjeglica ili za odobrenje supsidijarne zaštite, pod uvjetom da su ti standardi u skladu s ovom Direktivom.

28.

Međutim, zakonodavac Unije određuje u uvodnoj izjavi 9. Direktive 2004/83 da „državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva kojima je dopušten ostanak na državnom području država članica, ne zato što im je potrebna međunarodna zaštita nego zbog osobnih ili humanitarnih razloga na diskrecijskoj osnovi, nisu obuhvaćeni ovom Direktivom.“

29.

Direktiva 2005/85 uređuje postupovna pravila primjenjiva na ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Sukladno članku 1. ona ima za cilj postaviti minimalne norme zajedničke državama članicama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica te utvrđuje, u poglavljima II. i III., postupovna prava i obveze podnositelja zahtjeva i države članice u pogledu procjene zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

30.

Područje primjene ove direktive određeno je člankom 3., kako slijedi:

„1.   Ova Direktiva se primjenjuje na sve zahtjeve za azil, koji su predani na državnom području država članica, uključujući granične prijelaze ili tranzitne zone, te na ukidanje statusa izbjeglice.

[...]

3.   Ako države članice koriste ili uvedu postupak prema kojem se zahtjevi za azil ispituju kao zahtjevi na temelju Ženevske konvencije i kao zahtjevi za druge vrste međunarodne zaštite osigurane u okolnostima definiranima u članku 15. Direktive 2004/83/EZ, one primjenjuju ovu Direktivu tijekom cijelog postupka.

4.   Države članice mogu donijeti odluku o primjeni ove Direktive u postupcima odlučivanja o zahtjevima za sve vrste međunarodne zaštite.“

31.

Naslov „Pravo na učinkovito pravno sredstvo“, članak 39. navedene Direktive utvrđuje:

„1.   Države članice osiguravaju da tražitelji azila imaju pravo na učinkovito pravno sredstvo pred sudom protiv sljedećeg:

[...]

3.   U skladu sa svojim međunarodnim obvezama države članice, prema potrebi, predviđaju pravila koja se odnose na:

32.

Pravila koja se odnose na udaljavanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom utvrđena su u okviru Direktive 2008/115.

33.

Sukladno članku 2. ta se direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.

34.

Njezin je cilj stvaranje učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i zakonskim jamstvima, kako bi se osobe vraćale na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva ( 12 ).

35.

U tom pogledu članak 13. stavci 1. i 2. Direktive 2008/115 priznaju dotičnom državljaninu postupovna jamstva u okviru žalbe podnesene protiv odluke o vraćanju.

36.

Ova odredba glasi kako slijedi:

37.

Članak 14. te direktive određuje ekonomska i socijalna prava koja migrant može ostvarivati dok čeka na udaljavanje.

38.

Članak 14. stavak 1. glasi kako slijedi:

„Države članice, osim u slučajevima iz članaka 16. i 17., osiguravaju da se sljedeća načela uzimaju u obzir u najvećoj mogućoj mjeri u pogledu državljana trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. te tijekom vremena za koje je udaljavanje odgođeno u skladu s člankom 9.:

39.

Zakon od 15. prosinca 1980. o pristupu na državno područje, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca ( 13 ) ima za cilj prenijeti Direktivu 2004/83 u belgijsko pravo.

40.

Članak 9.bis navedenog Zakona određuje uvjete za odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga. Stavak 1. tog članka glasi kako slijedi:

„Stranac koji boravi u Belgiji, koji dokaže svoj identitet u skladu sa stavkom 2. i koji boluje od bolesti zbog koje postoji stvarna opasnost za njegov život ili fizički integritet ili stvarna opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u njegovoj državi podrijetla ili državi gdje boravi jer u njoj ne postoji nikakav primjeren liječnički tretman, može od ministra ili njegova ovlaštenika zatražiti dozvolu boravka u Kraljevini.

Zahtjev mora biti podnesen preporučenom pošiljkom ministru ili njegovu ovlašteniku i sadržavati adresu stvarnog boravka stranca u Belgiji.

Stranac uz zahtjev prilaže sve korisne i nove obavijesti o svojoj bolesti i mogućnosti odgovarajućeg liječničkog tretmana u zemlji svog podrijetla ili u zemlji u kojoj boravi te o pristupu tom tretmanu.

Prilaže liječničku potvrdu u standardnom obliku koji je utvrđen kraljevim dekretom o kojem je raspravljalo vijeće ministara. Liječnička potvrda, ne starija od tri mjeseca od dana podnošenja zahtjeva, sadržava podatke o bolesti, njezinom stupnju ozbiljnosti i liječenju koje se smatra potrebnim.

Procjenu opasnosti iz podstavka 1., mogućnosti liječenja, njegove dostupnosti u zemlji podrijetla ili zemlji boravka te bolesti, njezinog stupnja ozbiljnosti i liječenja koje se smatra potrebnim, navedenih u liječničkoj potvrdi, izvršit će zdravstveni djelatnik ili liječnik kojeg je imenovao ministar ili njegov ovlaštenik koji daje mišljenje o tom predmetu. Liječnik može, ako ocijeni potrebnim, pregledati stranca i zatražiti dodatno stručno mišljenje.

[...]“

41.

U slučaju odobrenja boravka iz zdravstvenih razloga nadležno nacionalno tijelo dodjeljuje dotičnoj osobi privremenu dozvolu boravka u trajanju od godine dana, uz mogućnost njezina produljenja. Ista time stječe pravo na socijalnu pomoć na teret CPAS‑a, koji može, ako se pokaže potrebnim, snositi njezine troškove zdravstvenog osiguranja i osiguranja od invaliditeta kao i troškove liječenja. Po isteku razdoblja od pet godina dotična osoba može ostvariti pravo na trajni boravak, a time i prava jednaka onima nacionalnih državljana.

42.

U slučaju da boravak nije odobren, nadležno nacionalno tijelo nalaže dotičnoj osobi napuštanje državnog teritorija s obzirom na to da je njezin boravak na belgijskom teritoriju postao nezakonit. Socijalna pomoć je stoga ograničena na pružanje hitne medicinske pomoći. Prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda, takva medicinska pomoć mora obuhvaćati i preventivnu i kurativnu zdravstvenu zaštitu kako bi se izbjeglo to da ozbiljno oboljele osobe budu izložene opasnosti po svoj život ili tjelesni integritet ( 14 ).

43.

Protiv odluke kojom joj se odbija izdavanje dozvole boravka dotična osoba može podnijeti tužbu za poništenje Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima), koja nema suspenzivni učinak na izvršenje mjere udaljavanja.

44.

Članak 39/82 Zakona od 15. prosinca 1980. predviđa da se uz takvu tužbu može podnijeti zahtjev za odgodu mjere bilo u redovnom bilo u hitnom postupku, pri čemu zahtjev ima suspenzivni učinak na izvršenje mjere.

45.

Ova odredba glasi kako slijedi:

46.

Sukladno članku 39/84 tog zakona, Conseil du contentieux des étrangers jedini je nadležan naložiti sve mjere potrebne za zaštitu interesa stranaka ili trećih osoba zainteresiranih za rješavanje predmeta, osim mjera koje se tiču građanskih prava.

47.

Članak 39/85 navedenog zakona uređuje pitanje razmatranja privremenih mjera zatraženih na temelju iznimne hitnosti. Predviđa sljedeće:

„Ako je strancu koji je podnio zahtjev za odgodu izrečena mjera udaljavanja ili protjerivanja čije je izvršenje neposredno, on može zatražiti, pod uvjetom da Conseil nije donio odluku o njegovu zahtjevu, da potonji u okviru privremenih mjera u smislu članka 39/85 razmotri njegov zahtjev za odgodu u najkraćem mogućem roku.

Zahtjev za donošenje privremenih mjera i zahtjev za odgodu ispituju se istodobno [...].

[...]

Nakon zaprimanja zahtjeva za donošenje privremenih mjera ne može se nastaviti s prisilnim izvršenjem mjere udaljavanja ili protjerivanja dok Conseil ne donese odluku o zahtjevu ili ga ne odbaci. [...] [A]ko odgoda nije odobrena, prisilno izvršenje mjere je iznova moguće.

[...]“

48.

I kod zahtjeva za odgodu u iznimno hitnom postupku, i kod zahtjeva za privremene mjere od iznimne hitnosti, dotična osoba mora dokazati da joj prijeti ozbiljna šteta te, osobito, da postoji prisilna mjera kojom joj se nalaže napuštanje belgijskog državnog područja.

49.

Članak 48/4 Zakona od 15. prosinca 1980. određuje uvjete koje je potrebno zadovoljiti da bi se odobrila supsidijarna zaštita ( 15 ). Njime se prenose članak 2. točka (e) i članci 15. i 17. Direktive 2004/83 te određuje sljedeće:

„1)   Status supsidijarne zaštite odobrava se strancu koji se ne može smatrati izbjeglicom i koji ne ispunjava uvjete iz članka 9.bis, a u pogledu kojeg se opravdano vjeruje da bi, ako bi se vratio u svoju državu podrijetla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bio izložen stvarnoj opasnosti trpljenja ozbiljne nepravde, kako je definirana stavkom 2., i koji nije u mogućnosti ili se zbog takve opasnosti ne želi staviti pod zaštitu te države, i to pod uvjetom da se na njega ne odnose odredbe o isključivanju predviđene u članku 55/4.

2)   Ozbiljnom se nepravdom smatraju:

50.

U slučaju da je zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen, zainteresirana osoba može podnijeti žalbu Conseil du contentieux des étrangers, koji ima punu nadležnost za odlučivanje o tom pitanju. U skladu s člankom 39/70 Zakona od 15. prosinca 1980. ta žalba ima suspenzivni učinak: bez pristanka dotične osobe nije moguće prema njoj prisilno izvršiti nijednu mjeru udaljavanja s državnog područja ili protjerivanja u roku određenom za podnošenje žalbe te tijekom odlučivanja o istoj. Osim toga, dotična osoba zadržava prava iz socijalne skrbi na teret CPAS‑a. Ona se odnose na sve osnovne potrebe dotične osobe, to jest na liječničku pomoć, socijalnu pomoć, smještaj, prehranu kao i obrazovanje djece.

51.

Organski zakon o centrima za socijalnu skrb od 8. srpnja 1976. predviđa u članku 1. pravo svakog građanina na socijalnu pomoć koja će mu omogućiti dostojanstven život.

52.

U skladu s člankom 57. tog zakona, CPAS ima zadaću osigurati osobama i obiteljima pomoć koju im je država dužna pružiti. Osigurava ne samo palijativnu i kurativnu, već također i preventivnu pomoć. Takva pomoć može biti materijalna, socijalna, zdravstvena ili psihološka.

53.

Člankom 57. stavkom 2. podstavkom 1. navedenog zakona uvodi se, međutim, mogućnost odstupanja od tog načela time što se dopušta CPAS‑u da ograniči svoje djelovanje na pružanje hitne medicinske pomoći strancima koji nezakonito borave na državnom području.

54.

Kraljev dekret od 12. prosinca 1996. o pružanju hitne medicinske pomoći centara za socijalnu skrb strancima koji nezakonito borave u Kraljevini ( 16 ) navodi da je hitna medicinska pomoć koja je predviđena člankom 57. stavkom 2. podstavkom 1. Zakona od 8. srpnja 1976. isključivo zdravstvene naravi te da njezina hitnost treba proizlaziti iz liječničke potvrde. Takva pomoć ne može se sastojati u novcu, smještaju ili u drugom obliku pomoći socijalne naravi.

55.

M. Abdida zatražio je 15. travnja 2009. na temelju članka 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980. odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga. Taj je zahtjev proglašen dopuštenim 4. prosinca 2009. te je po navedenoj osnovi M. Abdida ostvario pravo na socijalnu pomoć na teret CPAS‑a.

56.

Odlukom od 6. lipnja 2011. nadležno je nacionalno tijelo odbilo zahtjev M. Abdide za odobrenje boravka uz obrazloženje da država njegova podrijetla raspolaže medicinskom infrastrukturom koja omogućuje zbrinjavanje osoba koje boluju od side. Ta je odluka M. Abdidi dostavljena 29. lipnja 2011. uz nalog da napusti belgijsko državno područje. U odluci je bilo navedeno da podnošenje tužbe za poništenje i zahtjeva za odgodu izvršenja ne odgađaju izvršenje mjere.

57.

M. Abdida je stoga 7. srpnja 2011. podnio žalbu protiv odluke o uskraćivanju boravka Conseil du contentieux des étrangers. CPAS je 13. srpnja 2011. odlučio ukinuti socijalnu pomoć koju je do tada pružao M. Abdidi te mu uskratiti hitnu medicinsku pomoć. CPAS je tu odluku izmijenio 27. srpnja 2011. odobrivši hitnu medicinsku pomoć M. Abdidi.

58.

Dana 5. kolovoza 2011. M. Abdida je podnio tužbu protiv CPAS‑ove odluke o ukidanju socijalne pomoći Tribunal du travail de Nivelles (radni sud u Nivellesu). Presudom od 9. rujna 2011. taj je sud naložio CPAS‑u da M. Abdidi isplati socijalnu pomoć jednaku zajamčenoj minimalnoj naknadi za samca smatrajući, među ostalim, da je pravo na socijalnu pomoć nezaobilazna pretpostavka za učinkovito ostvarivanje prava na žalbu, zbog čega socijalnu pomoć čiji je korisnik M. Abdida treba nastaviti isplaćivati do donošenja rješenja o njegovoj žalbi protiv odluke o uskraćivanju boravka.

59.

Protiv te presude CPAS je 7. listopada 2011. podnio žalbu Cour du travail de Bruxelles (Visoki radni sud u Bruxellesu).

60.

Taj je sud utvrdio da u skladu s relevantnim odredbama nacionalnog prava M. Abdida nema pravo na žalbu sa suspenzivnim učinkom protiv odluke o izvršenju udaljavanja i da su mu do donošenja rješenja o žalbi koju je podnio uskraćeni svi oblici socijalne pomoći osim hitne medicinske pomoći. Spomenuti sud isto tako utvrđuje da postoji razlika u postupanju prema osobi koja zahtijeva status supsidijarne zaštite na temelju članka 48/4 Zakona od 15. prosinca 1980. i prema osobi koja zahtijeva odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga na temelju članka 9.bis navedenog zakona. Ustavni je sud, međutim, opravdao takvu razliku u postupanju.

61.

Cour du travail de Bruxelles je stoga odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

62.

Očitovanja su podnijele stranke glavnog postupka kao i belgijska vlada, francuska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine i Europska komisija.

63.

Prvo pitanje koje postavlja nacionalni sud odnosi se na postupovna jamstva i prava iz socijalne skrbi koje je država članica obvezna osigurati u okviru postupka dodjeljivanja statusa supsidijarne zaštite.

64.

Kako su ustvrdile belgijska i francuska vlada, kao i Komisija u svojim očitovanjima, ovo se pitanje oslanja na pretpostavku prema kojoj odobrenje boravka dano državljaninu treće zemlje iz zdravstvenih razloga i utemeljeno na članku 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980. predstavlja oblik supsidijarne međunarodne zaštite u smislu članka 2. točke (e) Direktive 2004/83.

65.

Iz razloga navedenih u točkama 40. do 70. mišljenja koje sam iznio u predmetu M’Bodj, koje ovdje prenosim u općim crtama, tu pretpostavku smatram pogrešnom ( 17 ).

66.

Naime, mišljenja sam da se državljanin treće zemlje koji boluje od teške bolesti i koji bi vraćanjem u državu podrijetla bio izložen stvarnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja jer u njegovoj državi podrijetla ne postoji nikakav primjeren liječnički tretman ne može smatrati „osobom koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu“ u smislu članka 2. točke (e) Direktive 2004/83. Iako u određenim specifičnim okolnostima patnja uzrokovana bolešću može biti smatrana nečovječnim ili ponižavajućim postupanjem, činjenica je da nije ispunjen jedan od ključnih kriterija za odobravanje supsidijarne zaštite, a taj je da se može utvrditi osoba odgovorna za nanošenje štete u odnosu na koju se određuje zaštita.

67.

Slijedom toga, ocjenjujem da odobrenje boravka na temelju članka 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980. ne može biti smatrano supsidijarnim oblikom međunarodne zaštite i ne može ulaziti u područje primjene propisa koji čine zajednički europski sustav azila.

68.

Ne smije se smetnuti s uma da zajednički europski sustav azila počiva na potrebi da se pojedincima koji strahuju bilo od progona na osnovi svoje rase, vjere, nacionalne pripadnosti, političkih uvjerenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini bilo od izloženosti opasnosti od trpljenja ozbiljne nepravde u svojoj zemlji podrijetla, osigura zaštita koju im njihova zemlja podrijetla nije u mogućnosti ili više ne može pružiti, bilo stoga što ona sama namjerno čini takva djela ili stoga što ih propušta spriječiti.

69.

Sustav u kojemu država članica može dodijeliti međunarodnu zaštitu, bilo da je riječ o statusu izbjeglice ili o statusu supsidijarne zaštite, ima specifičan cilj i predstavlja mehanizam specifične zaštite ( 18 ) koji pretpostavlja postojanje dvaju bitnih elemenata. Prvi od njih je postojanje opasnosti od progona ili ozbiljne nepravde kojima bi dotična osoba bila izložena ako bi se vratila u svoju zemlju podrijetla. Drugi je izravna ili neizravna odgovornost te zemlje za postojanje takve opasnosti. Dodjeljivanje statusa izbjeglice ili osobe koja uživa supsidijarnu zaštitu stoga je moguće isključivo u slučajevima kada tijela javne vlasti zemlje podrijetla nisu osigurala takvu zaštitu, bilo zato što sama provode progon bilo zato što potiču ili toleriraju progone koje provode paravojne ili druge privatne skupine.

70.

Navedena dva elementa stoga su presudna prilikom dodjeljivanja međunarodne zaštite jer predstavljaju izvor pojedinčeva straha te objašnjavaju njegovu nemogućnost ili odbijanje da se za zaštitu obrati svojoj zemlji podrijetla.

71.

U pogledu supsidijarne zaštite navedena dva elementa jasno proizlaze iz teksta članka 2. točke (e) Direktive. Naime, zakonodavac Unije nedvosmisleno određuje da je „osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu“ osoba koja bi povratkom u svoju državu bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde određene člankom 15. Direktive i koja nije u mogućnosti ili se zbog takve opasnosti ne želi staviti pod zaštitu te države.

72.

Usto je u navedenom članku pojam „ozbiljne nepravde“ definiran kao djela ili okolnosti za koje su tijela javne vlasti zemlje podrijetla izravno ili neizravno odgovorna.

73.

Naime, članak 15. Direktive 2004/83 treba tumačiti u vezi s njezinim člankom 6.

74.

Članak 15. te direktive određuje tri vrste ozbiljne nepravde među kojima se pod točkom (b) nalazi nečovječno ili ponižavajuće postupanje prema podnositelju zahtjeva u njegovoj državi podrijetla. Zakonodavac ondje određuje materijalni element ozbiljne nepravde. Radi se o smrtnoj kazni ili smaknuću, mučenju ili nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju podnositelja zahtjeva u njegovoj državi podrijetla kao i o ozbiljnim prijetnjama njegovom životu ili osobi zbog općeg nasilja u situacijama međunarodnog ili unutarnjeg oružanog sukoba. Ovi postupci podrazumijevaju namjeru počinitelja da nanese tjelesnu ili duševnu bol posebnog intenziteta.

75.

Članak 6. navedene Direktive definira osobni element te povrede, određujući „počinitelje ozbiljne nepravde“. Zakonodavac Unije tako izričito ograničava raspon nepravdi propisan člankom 15. Direktive 2004/83 na one počinjene bilo od strane države bilo od strane stranaka ili organizacija koje kontroliraju tu državu ili bitan dio njezinog teritorija bilo od strane nedržavnih počinitelja, ako se može dokazati da država, stranke ili organizacije koje je kontroliraju nisu u mogućnosti ili ne žele pružiti zaštitu od proganjanja ili ozbiljne nepravde.

76.

Da bi se smatralo da osoba ispunjava uvjete za odobravanje supsidijarne zaštite nije dakle dostatno dokazati da bi ona bila izložena opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ako bi se vratila u svoju zemlju podrijetla, već je potrebno dokazati i to da spomenuta opasnost potječe od čimbenika koji se izravno ili neizravno mogu pripisati tijelima javne vlasti te zemlje, bilo na način da prijetnje dotičnoj osobi dolaze od tijela zemlje čiji je državljanin ili ih ta tijela toleriraju bilo da prijetnje dolaze od nezavisnih skupina od čijeg djelovanja tijela javne vlasti zemlje podrijetla svojim državljanima ne mogu osigurati učinkovitu zaštitu.

77.

Kako proizlazi iz očitovanja francuske vlade, u slučaju pojedinca čije zdravstveno stanje zahtijeva medicinsku pomoć i koji ne može dobiti primjeren liječnički tretman u svojoj zemlji podrijetla, opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u slučaju da se vrati u svoju zemlju ne proizlazi iz namjernog djela ili propusta tijela javne vlasti ili tijela neovisnih o državi. Drugim riječima, u takvom slučaju nedostaje jedan od bitnih kriterija za priznavanje statusa supsidijarne zaštite predviđen člankom 6. Direktive 2004/83 – izravna ili neizravna odgovornost tijela javne vlasti zemlje podrijetla pri počinjenju ozbiljne nepravde, u odnosu na koje treba pružiti zaštitu.

78.

U takvoj situaciji zaštita ponuđena od strane države članice ne odgovara međunarodnoj zaštiti u smislu članka 2. točke (a) te direktive te stoga ne ulazi u okvir zajedničkog europskog sustava azila.

79.

Sukladno članku 2. točki (g) in fine navedene direktive ( 19 ), riječ je o „drugoj vrsti zaštite“ koja ne ulazi u njezino područje primjene. Ta se zaštita pruža iz drugog razloga, po diskrecijskoj ocjeni i iz naklonosti, ili iz humanitarnih razloga utemeljenih na članku 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ( 20 ) te na članku 4. i članku 19. stavku 2. Povelje. U potonjem slučaju izvršenje odluke o protjerivanju dotične osobe od strane države članice domaćina moglo bi, povezano s nepostojanjem odgovarajućih medicinskih sredstava u zemlji podrijetla, predstavljati nečovječno postupanje.

80.

Zakonodavac Unije očito je želio isključiti situacije utemeljene na humanitarnim razlozima iz područja primjene Direktive 2004/83.

81.

Naime, u okviru uvodne izjave 9. Direktive 2004/83 izričito je predviđeno da „državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva kojima je dopušten ostanak na državnom području država članica, ne zato što im je potrebna međunarodna zaštita nego zbog osobnih ili humanitarnih razloga na diskrecijskoj osnovi, nisu obuhvaćeni ovom Direktivom“ ( 21 ).

82.

Usto je zanimljivo pogledati pripremne akte za navedenu direktivu vezane uz tekst članka 15. točke (b) ( 22 ), u kojima zakonodavac Unije određuje sljedeće:

„Međutim, ako bi točka (b) trebala obuhvatiti svu sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava [ ( 23 )] vezanu uz članak 3. EKLJP‑a, valjalo bi uključiti samo predmete vezane uz humanitarne razloge poput predmeta D. protiv Ujedinjene Kraljevine (1997.) poznatog i pod nazivom predmet Saint‑Kitts [ ( 24 )].

U predmetu Saint‑Kitts, iako nepostojanje pristupa razvijenom zdravstvenom sustavu ili nepostojanje odgovarajućeg sustava potpore nisu sami po sebi ocijenjeni mučenjem ili nečovječnim ili ponižavajućim postupanjem, takvim je ocijenjeno protjerivanje u zemlju koje bi dotičnu osobu dovelo u životnu opasnost.

Prema tome, da bi se predmeti utemeljeni na humanitarnim razlozima isključili iz sustava supsidijarne zaštite, jer suprotno nikada nije bila namjera predmetne direktive, predsjedništvo predlaže da se područje primjene točke (b) ograniči na situacije u kojima stvarna opasnost od mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja postoji u zemlji podrijetla“ ( 25 ).

83.

Iako, kako je to istaknuo Sud u presudi Elgafaji ( 26 ), članak 15. točka (b) direktive u bitnom odgovara članku 3. EKLJP‑a ( 27 ), zakonodavac Unije ograničio je njegovo područje primjene na postupanja „prema podnositelju zahtjeva u njegovoj državi podrijetla“ ( 28 ), što podrazumijeva izravnu ili neizravnu odgovornost tijela javne vlasti te države. Sustav međunarodne zaštite, a osobito status koji se temelji na supsidijarnoj zaštiti tako predstavljaju vlastiti i zaseban mehanizam zaštite ( 29 ), različit od obveza država potpisnica na temelju članka 3. EKLJP‑a.

84.

Uzimajući u obzir navedeno, smatram da državljanin treće zemlje koji boluje od teške bolesti i koji bi u slučaju vraćanja u svoju zemlju podrijetla bio izložen ozbiljnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja zato što u njegovoj zemlji ne postoji odgovarajući liječnički tretman ne može biti smatran „osobom koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu“ u smislu članka 2. točke (e) Direktive 2004/83.

85.

Prema tome, zahtjev za izdavanje dozvole boravka iz zdravstvenih razloga podnesen na osnovi članka 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980. ne ulazi u područje primjene Direktive 2004/83.

86.

Taj zahtjev ne ulazi ni u područje primjene drugih dvaju propisa koji čine zajednički europski sustav azila, točnije direktiva 2003/9 i 2005/85.

87.

Naime, materijalni uvjeti prihvata koje je zakonodavac Unije predvidio u okviru Direktive 2003/9 odnose se, sukladno njezinu članku 3., na tražitelje azila i, ako je država članica tako odlučila, na tražitelje drugog oblika zaštite.

88.

Na isti način, postupovna jamstva koja zakonodavac Unije priznaje u okviru Direktive 2005/85 odnose se, sukladno njezinu članku 3., na zahtjeve za azil kao i na odluke kojima se ukida status izbjeglice te, ako je država članica tako odlučila, i na sve zahtjeve za dodjeljivanje nekog drugog oblika međunarodne zaštite.

89.

Iz spisa kojim Sud raspolaže nije vidljivo da je Kraljevina Belgija namjeravala navedene propise primjenjivati na osobe koje su podnijele zahtjev na temelju članka 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980.

90.

Mišljenja sam da postupovna jamstva i prava iz socijalne skrbi koja zakonodavac Unije propisuje direktivama 2003/9, 2004/83 i 2005/85 nisu primjenjiva na situaciju poput one u glavnom postupku.

91.

Uzevši u obzir navedeno, smatram da direktive 2003/9, 2004/83 i 2005/85 treba tumačiti na način da postupovna jamstva i prava iz socijalne skrbi koja je zakonodavac Unije ugradio u te direktive nisu primjenjiva na zahtjev za odobrenje boravka iz zdravstvenih razloga podnesen na temelju članka 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980.

92.

Svojim drugim pitanjem nacionalni sud u biti traži da Sud ocijeni usklađenost nacionalnog propisa koji, s jedne strane, isključuje postojanje žalbe sa suspenzivnim učinkom pri izvršenju udaljavanja kada se radi o odlukama kojima se uskraćuje dozvola boravka iz zdravstvenih razloga i koji, s druge strane, brigu o osnovnim potrebama dotične osobe tijekom čitavog trajanja sudskog postupka ograničava samo na hitnu medicinsku pomoć, s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom i s obvezama koje su države članice preuzele na temelju direktiva 2003/9, 2004/83 i 2005/85.

93.

Kao prvo, valja utvrditi da pitanje koje Sudu postavlja nacionalni sud zahtijeva da se u obzir uzmu i druge pravne odredbe osim onih izričito navedenih u odluci kojom su upućena prethodna pitanja ( 30 ).

94.

Naime, Cour du travail de Bruxelles svoje drugo pitanje zasniva na pravima i postupovnim jamstvima koje tražitelju međunarodne zaštite dodjeljuju direktive 2003/9, 2004/83 i 2005/85 te Povelja, osobito u člancima od 1. do 4. u kojima su utvrđeni načelo ljudskog dostojanstva, pravo na život i tjelesni integritet te zabrana nečovječnog i ponižavajućeg postupanja, zatim u članku 19. stavku 2., kojim se uspostavlja načelo non‑refoulement, u člancima 20. i 21., kojima se uspostavljaju načela jednakosti i zabrane diskriminacije te, konačno, u članku 47. kojim se jamči pravo na djelotvoran pravni lijek.

95.

Iz razloga koje sam upravo iznio valja isključiti primjenu propisa koji čine zajednički europski sustav azila u situaciji poput one u glavnom predmetu. Stoga smatram da se pitanje koje nacionalni sud postavlja ne može analizirati uzimajući u obzir direktive 2003/9, 2004/83 i 2005/85.

96.

Nasuprot tome, mišljenja sam da je potrebno primijeniti postupovna pravila o vraćanju državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom utvrđena u Direktivi 2008/115. Naime, sukladno člancima 1. i 13., njezin je cilj utvrditi standarde i postupke koji su zajednički svim državama članicama, a odnose se, među ostalim, na pravne lijekove podnesene protiv odluke o vraćanju, dok se u poglavlju III. utvrđuju prava i postupovna jamstva koja se u tom okviru moraju osigurati državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom.

97.

U predmetnom je postupku nesporno da su nadležna nacionalna tijela tijekom čitavog trajanja postupka pred Conseil du contentieux des étrangers boravak M. Abdida smatrala nezakonitim. Time on ulazi u područje primjene Direktive 2008/115, kako ga određuje njezin članak 2.

98.

Pored toga, smatram da odluka kojom su nacionalna tijela odbila zahtjev dotične osobe za odobrenje boravka i naložila, sukladno članku 7. Zakona od 15. prosinca 1980., njezino udaljavanje s državnog teritorija, predstavlja „odluku o vraćanju“ u smislu članka 3. stavka 4. navedene direktive ( 31 ). Naime, ovom su odlukom belgijske vlasti proglasile boravak M. Abdida na belgijskom teritoriju nezakonitim i protiv njega naložile obvezu vraćanja. Ova odluka ne predstavlja ništa drugo nego primjenu članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115, koja nalaže državama članicama donošenje odluke o vraćanju protiv svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području.

99.

U takvoj situaciji, uređenoj pravom Unije, države članice obvezne su, sukladno članku 51. stavku 1. Povelje, primijeniti temeljna prava zajamčena pravnim poretkom Unije. Kako je Sud ustvrdio u predmetima Åkerberg Fransson ( 32 ) i Pfleger i dr. ( 33 ), primjenjivost prava Unije u takvim okolnostima podrazumijeva i primjenjivost temeljnih prava zajamčenih Poveljom.

100.

Stoga u okolnostima poput onih u glavnom predmetu, kada se ispituje je li nepostojanje žalbe sa suspenzivnim učinkom na izvršenje odluke o udaljavanju te neuzimanje u obzir osnovnih nezdravstvenih potreba dotične osobe u skladu s pravima koja su toj osobi priznata u Uniji, valja uzeti u obzir, s jedne strane, odredbe Direktive 2008/115 i, s druge strane, temeljna prava zajamčena u okviru Povelje.

101.

Članak 13. stavak 1. Direktive 2008/115, naslovljen „Pravni lijekovi“, daje dotičnom državljaninu pravo na učinkovit pravni lijek u vidu žalbe ili preispitivanja odluke u vezi s vraćanjem.

102.

U skladu sa stavkom 2. te odredbe, nadležna nacionalna tijela imaju mogućnost privremene suspenzije izvršenja sporne odluke. U tom slučaju suspenzija obuhvaća, sukladno članku 9. direktive, i odgodu udaljavanja.

103.

Treba ipak ustvrditi da, suprotno Prijedlogu direktive koji je sastavila Europska komisija, ta odredba ne obvezuje države članice na to da predvide žalbu sa suspenzivnim učinkom protiv odluke o vraćanju ( 34 ), već im to ostavlja samo kao mogućnost.

104.

U okolnostima poput onih u glavnom postupku smatram, međutim, da svrha Direktive 2008/113 i poštovanje temeljnih prava, osobito zahtjeva postavljenih u člancima 1., 2., 3., 4., 19. stavku 2. i 47. Povelje, nalažu da dotična osoba raspolaže žalbom sa suspenzivnim učinkom protiv izvršenja udaljavanja.

105.

Naime, svrha članka 13. Direktive 2008/115 jasno proizlazi iz temeljnog načela koje je zakonodavac Unije izrazio u članku 1. te direktive, kojim se nastoji zajamčiti zaštita interesa dotičnih osoba uz poštovanje njihovih temeljnih prava, a osobito njihova repatrijacija na human i dostojanstven način ( 35 ).

106.

Svrha te odredbe može se, prema tome, razumjeti samo u skladu i u vezi s pravima iz članaka 1. i 4. Povelje koji jamče poštovanje ljudskog dostojanstva kao i prava na život i integritet osobe te zabranjuju nečovječna i ponižavajuća postupanja. Isto tako, ona mora biti tumačena u skladu s načelom non‑refoulement istaknutim u članku 19. stavku 2. Povelje. Naposljetku, ona mora osigurati poštovanje načela jednakosti i zabrane diskriminacije utvrđenih u člancima 20. i 21. tog propisa i zajamčiti pravo na djelotvoran pravni lijek, kako je utvrđeno člankom 47. Povelje. Pozivanje na ove odredbe uključeno je, naime, i u članak 1. Direktive 2008/115 koji se poziva na temeljna prava.

107.

Prema tome, članak 13. te direktive i, općenito, odredbe koje se posebno tiču postupovnih jamstava na koje se dotični državljani mogu osloniti u okviru žalbenog postupka ne mogu se konkretno i usklađeno primjenjivati ako se pritom ne osigura poštovanje spomenutih vrijednosti.

108.

Djelotvornost pravnog lijeka predviđenog člankom 13. stavkom 1. navedene direktive i potvrđenog člankom 47. Povelje podrazumijeva, prema mojem mišljenju, da je u situaciji poput one u glavnom predmetu, u kojoj izvršenje odluke o vraćanju može dotičnu osobu izložiti opasnosti od nečovječnog i ponižavajućeg postupanja protivnog članku 4. Povelje, takav pravni lijek suspenzivan.

109.

Kao prvo, u takvoj situaciji država članica obvezna je poštovati načelo non‑refoulement sukladno obvezama koje proizlaze iz članka 5. Direktive 2008/115 i članka 19. stavka 2. Povelje, koji, podsjećam, propisuje da „[n]itko ne smije biti udaljen, protjeran ili izručen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut smrtnoj kazni, mučenju ili drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni“. Poštovanje ove odredbe traži, posljedično, automatsku suspenziju izvršenja odluke o vraćanju za vrijeme potrebno nadležnom nacionalnom tijelu da preispita njezinu zakonitost kao i prigovore koje je istaknula dotična osoba u vezi s postojanjem opasnosti od postupanja protivnog članku 4. Povelje.

110.

Kao drugo, ESLJP ocjenjuje da pravo na djelotvorni pravni lijek utvrđeno člankom 13. EKLJP‑a nalaže da stranac protiv kojega je izrečen nalog za protjerivanje treba raspolagati žalbom sa suspenzivnim učinkom ako ističe „prigovor koji je moguće braniti“, a prema kojemu bi ga udaljavanje izložilo opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja protivno članku 3. EKLJP‑a ( 36 ). Naime, ESLJP ocjenjuje da u takvoj situaciji izvršenje udaljavanja čija je zakonitost sporna može dovesti do nepopravljive štete, nastanak koje je moguće spriječiti odgodom izvršenja. ESLJP ocjenjuje da stranac koji boluje od ozbiljne bolesti i ne može dobiti skrb u svojoj zemlji podrijetla može istaknuti takav prigovor. Usto utvrđuje da djelotvornost pravnog lijeka jednako tako podrazumijeva ispunjavanje zahtjeva u pogledu kakvoće i hitnosti ( 37 ).

111.

Na temelju navedene sudske prakse Kraljevina Belgija je osuđena u predmetu od 27. veljače 2014. ( 38 ). Predmet se ticao nigerijske državljanke oboljele od side protiv koje su nadležne vlasti donijele nalog za udaljavanje. Ona je tvrdila da bi je vraćanje u zemlju podrijetla izložilo postupanjima protivnima članku 3. EKLJP‑a i žalila se zbog nepostojanja djelotvornog pravnog lijeka u smislu članka 13. te Konvencije.

112.

Nakon što je ispitao mjerodavna postupovna pravila ESLJP je ocijenio da pravni lijekovi koji stoje na raspolaganju protiv naloga za udaljavanje donesenog nakon uskrate dozvole boravka na temelju članka 9.bis Zakona od 15. prosinca 1980. nisu dostatni da bi se zajamčilo poštovanje članka 13., u vezi s člankom 3. EKLJP‑a.

113.

ESLJP je u prvom redu ustvrdio da prema primjenjivom nacionalnom zakonodavstvu takav pravni lijek ne odgađa izvršenje udaljavanja ( 39 ).

114.

Potom se osvrnuo na posebne postupke uspostavljene u okviru članaka 39/82 do 39/85 Zakona od 15. prosinca 1980. koji za cilj imaju odgodu izvršenja udaljavanja.

115.

Prva kombinacija pravnih lijekova sastoji se u podnošenju tužbe za poništenje i zahtjeva za odgodu u redovnom postupku u roku od 30 dana od dana dostave obavijesti o odluci, uz podnošenje zahtjeva za iznimno hitne privremene mjere, kada je protiv dotične osobe izrečena prisilna mjera. Druga kombinacija sastoji se od podnošenja zahtjeva za odgodu u iznimno hitnom postupku koji podrazumijeva postojanje prisilne mjere izrečene protiv dotične osobe ( 40 ).

116.

ESLJP je ove postupke ocijenio „teško provedivima“i „previše složenima“ da bi ispunili zahtjeve raspoloživosti i dostupnosti koji proizlaze iz članka 13. u vezi s člankom 3. EKLJP‑a ( 41 ).

117.

U prvom redu ESLJP je istaknuo da taj sustav dotičnu osobu , protiv koje je mjera udaljavanja izrečena i koja se poziva na hitnost kada zahtijeva odgodu izvršenja mjere, obvezuje na podnošenje zahtjeva za zaštitne mjere, što je u predmetnom slučaju zahtjev za odgodu u redovnom postupku. Prema mišljenju ESLJP‑a, navedena žalba bez suspenzivnog učinka mora biti podnesena samo zato da bi se očuvala mogućnost dotične osobe da žurno postupi u slučaju stvarne hitnosti, to jest u slučaju postojanja prisilne mjere. Ako dotična osoba ne podnese zahtjev za zaštitne mjere na početku postupka ili hitnost nastupi naknadno, dotična bi osoba, prema mišljenju ESLJP‑a, bila potpuno uskraćena za mogućnost da zahtijeva odgodu mjere udaljavanja ( 42 ). U pogledu pravila koja uređuju zahtjeve za odgodu podnesene u hitnom postupku, ESLJP dodaje da ona „dotičnu osobu, koja se ionako već nalazi u ranjivom položaju, obvezuju da iznova djeluje in extremis u trenutku prisilnog izvršenja mjere“ ( 43 ).

118.

Iz navedenih je razloga ESLJP zaključio da dotična osoba nije na raspolaganju imala djelotvoran pravni lijek s obzirom na to da postojeći nije bio suspenzivan niti je omogućavao učinkovito ispitivanje razloga utemeljenih na povredi članka 3. EKLJP‑a ( 44 ).

119.

U ovome je predmetu i, osobito, u očitovanjima podnesenima na raspravi belgijska vlada opisala postupak koji, s obzirom na hitnost i ozbiljnost situacije, ocjenjujem doista složenim i teško dostupnim migrantima kojima je namijenjen ( 45 ). Naime, djelotvornost pravnog lijeka treba procjenjivati od slučaja do slučaja, uzimajući u obzir kontekst u kojem se primjenjuje. Treba uzeti u obzir i psihičku uznemirenost kojoj migranti mogu biti izloženi i teškoće s kojima se mogu susresti, primjerice, zbog svog jezika, kada se pokušavaju upoznati s postupcima koje je potrebno pokrenuti u vezi s njihovim udaljavanjem s državnog područja, pri čemu mnogi od njih ne raspolažu sredstvima dostatnima za pravnu pomoć.

120.

Nepostojanje žalbe sa suspenzivnim učinkom belgijska je vlada na raspravi branila činjenicom da je podnošenje tužbe za poništenje Conseil du contentieux des étrangers u praksi izjednačeno s odgodom izvršenja odluke o udaljavanju, s obzirom na to da belgijska nacionalna tijela toleriraju nezakoniti boravak dotične osobe na državnom teritoriju tijekom trajanja postupka.

121.

Kada bi takva situacija u praksi i bila istovjetna situaciji u kojoj žalba ima izričito suspenzivno djelovanje na izvršenje udaljavanja, svejedno bi donijela brojne nepogodnosti.

122.

Kao prvo, usprkos faktičnom suspenzivnom učinku dotična strana nije službeno zaštićena od prisilnog udaljavanja jer, sukladno članku 74/14 stavcima 1. i 2. Zakona od 15. prosinca 1980., takva zaštita može biti pružena samo u roku od 30 dana određenih za dobrovoljni odlazak. Taj je rok vrlo kratak pa nadležna nacionalna tijela mogu u svakom trenutku po službenoj dužnosti izvršiti nalog za udaljavanje. To stvara velike poteškoće, osobito u situaciji poput one u glavnom predmetu u kojoj izvršenje odluke o vraćanju može dotičnu osobu izložiti opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja protivnog članku 4. Povelje.

123.

Kao drugo, usprkos faktičnoj toleranciji na koju se pozivaju vlasti, dotična osoba može biti kažnjena zbog svog nezakonitog boravka na teritoriju. Ona stoga nije službeno zaštićena od mogućeg uhićenja.

124.

Kao treće, kada je udaljavanje neslužbeno odgođeno, tu odgodu ne prate prava povezana sa sigurnosnim uvjetima ekonomske i socijalne naravi koja je zakonodavac državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom priznao u članku 14. Direktive 2008/115 u slučajevima kada je udaljavanje službeno odgođeno. To stvara još jednu poteškoću u situaciji poput one u glavnom predmetu, a ta je da bi, kada se mjera udaljavanja odnosi na teško bolesnu osobu, ona morala moći, kao i ostali državljani trećih zemalja čije je udaljavanje službeno odgođeno, ishoditi skrb o posebnim potrebama koje uzrokuje njezino stanje.

125.

Kao četvrto, nije se moguće pouzdati u trajanje predmetnog postupka koje je pretjerano dugo, s obzirom na to da je isti pokrenut 7. srpnja 2011. Povrh poteškoća vezanih uz nesigurnost koja okružuje pravni status dotične osobe, njezinu osobito zabrinjavajuću materijalnu situaciju kao i ozbiljnost prigovora koje ističe pred sudom, možemo se zapitati je li, uzevši u obzir njegovo trajanje, takav postupak odgovarajući i nudi li sva jamstva koja jedan djelotvoran pravni lijek treba pružiti.

126.

Uzevši u obzir navedeno, u situaciji poput one u glavnom predmetu u kojoj izvršenje odluke o vraćanju može dotičnu osobu izložiti opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja protivnog članku 4. Povelje, smatram da ona ne ostvaruje prava koja joj Povelja jamči, među kojima je i pravo na djelotvoran pravni lijek u smislu članka 47. Povelje.

127.

S obzirom na prethodna razmatranja, ocjenjujem da članak 13. stavci 1. i 2. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da se protivi nacionalnom postupovnom pravilu koje isključuje postojanje žalbe sa suspenzivnim učinkom protiv odluke o vraćanju čije bi izvršenje dotičnu osobu, s obzirom na njezino zdravstveno stanje, moglo izložiti opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja protivnog članku 4. Povelje.

128.

Članak 14. Direktive 2008/115, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 12., propisuje sigurnosne uvjete ekonomske i socijalne naravi na koje se „prije vraćanja“mogu osloniti „državljani trećih zemalja koji borave nezakonito, a njihovo udaljavanje nije moguće“. Tako, tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak te tijekom vremena za koje je udaljavanje odgođeno, države članice moraju osigurati jedinstvo obitelji kao i hitnu zdravstvenu zaštitu i osnovno liječenje bolesti. Također moraju osigurati pristup maloljetnika osnovnom obrazovnom sustavu te u obzir uzeti posebne potrebe ranjivih osoba. Ova je odredba odraz članka 5. Direktive 2008/115 koji od država članica traži da prilikom provedbe Direktive uzmu u obzir zdravstvenu, obiteljsku i socijalnu situaciju dotične osobe, a osobito njezino zdravstveno stanje.

129.

Iako je zakonodavac Unije u uvodnoj izjavi 12. navedene direktive kao njezin cilj naveo da bi položaj migranata „trebao [...] biti reguliran“, taj je cilj prema našem mišljenju tek djelomice ostvaren, i to iz sljedećih razloga.

130.

Na prvom mjestu, ako se zadržim na strogom izričaju članka 14. stavka 1. Direktive 2008/115 morao bih ustvrditi da M. Abdida nije obuhvaćen područjem primjene te odredbe i prema tome nema pravo na njome predviđene sigurnosne uvjete. Naime, rok od 30 dana koji mu je određen za dobrovoljni odlazak istekao je, a protiv njega izrečena mjera udaljavanja nije bila službeno odgođena.

131.

Tekst odredbe izričito ne priznaje sigurnosna jamstva u situaciji poput one u glavnom postupku u kojoj je udaljavanje dotične osobe faktično odgođeno za vrijeme trajanja postupka ( 46 ).

132.

Na drugom mjestu, ističem da sigurnosni uvjeti koje je u navedenoj odredbi predvidio zakonodavac Unije ne obuhvaćaju sva prava, a osobito ne ona koja smatramo temeljnima u trenutku u kojem dotična osoba ne raspolaže ni najosnovnijim izvorima prihoda i treba biti udaljena s državnog teritorija, poput mogućnosti prehrane, odijevanja i smještaja.

133.

Iako jedinstvo obitelji treba biti očuvano, osnovno obrazovanje maloljetnika zajamčeno, hitna zdravstvena zaštita i „osnovno liječenje“ osigurani i posebne potrebe ranjivih osoba uzete u obzir, članak 14. stavak 1. navedene direktive izričito ne obvezuje države članice na zadovoljavanje osnovnih nezdravstvenih potreba dotične osobe.

134.

Direktivom 2008/115 ne provodi se usklađivanje, čak ni minimalno, pravila o preuzimanju brige država članica za osnovne potrebe migranata. Ova direktiva se stoga vrlo jasno razlikuje od Direktive 2003/9, kojom je zakonodavac Unije obvezao države članice da zajamče minimalne standarde za prihvat podnositelja zahtjeva za azil koji očekuju donošenje odluke, pritom osiguravajući brigu o svim njihovim osnovnim potrebama.

135.

Ovakav zaključak moguće je izvesti već nakon samog čitanja uvodne izjave 12. Direktive 2008/115. Naime, sukladno njezinu tekstu, zakonodavac Unije odredio je da bi „osnovne uvjete za [...] uzdržavanje [državljana trećih zemalja koji borave nezakonito, a njihovo udaljavanje nije moguće] trebalo [...] utvrditi u skladu s nacionalnim zakonodavstvom“ ( 47 ). Korištenje kondicionala i, posebno, odabir glagola „utvrditi“, ukazuju na postojanje volje zakonodavca Unije da ostavi državama članicama široku marginu prosudbe kad je riječ o naravi potreba koje potonje moraju zadovoljiti (iako se, prema mojem mišljenju, definicija osnovnih potreba nameće sama po sebi). Zakonodavac Unije usto ni na jednom drugom mjestu u tekstu Direktive više ne spominje zadovoljavanje tih potreba.

136.

Ovaj se izričaj razlikuje od onoga koji je ponudila Komisija u okviru prijedloga Direktive, u kojem se zalagala za usklađivanje jamstava koje je potrebno osigurati migrantima s nezakonitim boravkom s jamstvima predviđenima u okviru Direktive 2003/9.

137.

Uvodna izjava 8. u Prijedlogu direktive glasila je, naime, kako slijedi:

„Trebalo bi uzeti u obzir situaciju osoba koje borave nezakonito, a njihovo udaljavanje (još) nije moguće. Trebalo bi utvrditi minimalne standarde vezane uz uvjete boravka tih osoba, pozivajući se na odredbe Direktive Vijeća 2003/9/EZ od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil u državama članicama“ ( 48 ).

138.

U članku 13. Prijedloga direktive, koji se odnosi na „[s]igurnosne uvjete u očekivanju vraćanja“, Komisija se izričito pozvala na poglavlja II. i IV. Direktive 2003/9, koja na mnogo konkretniji i precizniji način predviđaju materijalne uvjete prihvata koje su države članice dužne osigurati tražiteljima azila u iščekivanju donošenja odluke, kako bi im, s jedne strane, zajamčila dostojanstven život i odgovarajući životni standard i, s druge strane, usporedive uvjete života u svim državama članicama ( 49 ). Ta je odredba glasila:

„Države članice osiguravaju da uvjeti boravka državljana trećih zemalja kojima je odgođeno izvršenje odluke o vraćanju ili koji ne mogu biti vraćeni iz razloga navedenih u članku 8. ove Direktive, ne mogu biti manje pogodni od onih utvrđenih u člancima 7. do 10., u članku 15. i u člancima 17. do 20. Direktive [2003/9]“ ( 50 ).

139.

Tijekom pregovora ovi su prijedlozi napušteni, a osobito svako pozivanje na sustav uspostavljen za tražitelje azila Direktivom 2003/9. Iako novi članak 14. Direktive 2008/115 dijelom ponavlja jamstva predviđena Direktivom 2003/9, on izostavlja određene temeljne elemente, među kojima je osobito jamstvo dostojanstvenog života i odgovarajućeg životnog standarda.

140.

Konačno, članak 14. Direktive 2008/115 sastavljen je na način da je teško procijeniti doseg, oblik i minimalnu razinu davanja koja je potrebno odobriti dotičnoj osobi.

141.

Naime, taj članak ne precizira koje su odredbe države članice obvezne usvojiti kako bi očuvale jedinstvo obitelji i što je sve potrebno osigurati osobama u ranjivom položaju kako bi se odgovorilo na njihove posebne potrebe. Na isti način, određeni izrazi poput „osnovnog liječenja“ dovoljno su široki da mogu dopustiti različita tumačenja te se njihov doseg može razlikovati među državama članicama.

142.

Uzimajući u obzir te elemente, i suprotno cilju koji je zakonodavac Unije izrazio u uvodnoj izjavi 12. Direktive 2008/115, situacija „državljana trećih zemalja koji borave nezakonito, a njihovo udaljavanje nije moguće“ne može se smatrati „regulirano[m]“.

143.

U okviru Prijedloga rezolucije o smanjenju zdravstvenih nejednakosti u Europskoj uniji ( 51 ) Parlament je, među ostalim, utvrdio da se jednak pristup zdravstvenoj zaštiti predviđen člankom 35. Povelje ni u praksi ni u zakonodavstvu ne jamči osobama bez dozvole boravka. On je, slijedom toga, pozvao države članice da migrantima bez dokumenata osiguraju jednaku mogućnost pristupa – i stvaran pristup – zdravstvenoj zaštiti te ih je pozvao da se uključe u razmatranje mogućnosti javnog financiranja zaštite koja se pruža populaciji migranata s nezakonitom boravkom, tako što bi odredile ponudu osnovnih zdravstvenih usluga utemeljenih na zajedničkim načelima, kako je to predviđeno nacionalnim zakonodavstvom.

144.

Bez obzira na zaključak Parlamenta, predmetni slučaj otkriva drugu stvarnost, onu konkretnog pravnog i činjeničnog stanja u kojem se nalaze migranti u iščekivanju udaljavanja.

145.

Kako je konkretno M. Abdida, čije je zdravstveno stanje kritično, zadovoljavao tijekom tri godine svoje najosnovnije potrebe nakon što je 7. srpnja 2011. podnio tužbu Conseil du contentieux des étrangers?

146.

On na belgijskom državnom području nezakonito boravi od 29. lipnja 2011., dana kada su ga vlasti obavijestile o obvezi da napusti državno područje te ga uklonile iz registra stranaca. Međutim, njegovu su prisutnost na državnom području vlasti faktično tolerirale za vrijeme odlučivanja o zakonitosti sporne odluke. Kako smo vidjeli, ta je procedura dugotrajna pa dotična osoba ne samo da je više mjeseci, čak i godina, prepuštena neizvjesnosti u pogledu svog eventualnog udaljavanja, nego je i nezaštićena od mogućeg uhićenja s obzirom na to da je nezakonit boravak izlaže mogućnosti kaznene sankcije.

147.

Taj status očigledno smanjuje i mogućnosti pristupa zapošljavanju, smještaju te socijalnim i zdravstvenim uslugama, čineći ih gotovo nepostojećima. M. Abdida isključen je s uređenog tržišta rada, što podrazumijeva nedostatak prihoda za zadovoljavanje svojih potreba, osobito potreba za hranom, odjećom i smještajem. Sigurno je izložen velikim teškoćama pri pronalaženju smještaja, a i samo izdavanje stana migrantu s nezakonitim boravkom može biti i kažnjivo. K tome, M. Abdida ima tek djelomičan pristup socijalnoj pomoći jer ju je nacionalno zakonodavstvo ograničilo na pružanje hitne medicinske pomoći.

148.

Takvo činjenično stanje očigledno može dotičnu osobu dovesti u oskudicu i utjecati izravno na poštovanje njezinih ljudskih prava. Iz ustaljene prakse ESLJP‑a proizlazi da nedostatak sredstava u određenim specifičnim okolnostima može pojedinca izložiti opasnosti po život i fizički integritet kao i opasnosti od nečovječnog i ponižavajućeg postupanja protivnog člancima 2. i 3. EKLJP‑a ( 52 ).

149.

Držeći se teksta članka 14. Direktive 2008/115, ne smatram dosljednim obvezati države članice na pružanje hitne medicinske pomoći ako, u okolnostima poput onih u glavnom predmetu, ne postoji obveza da brinu o osnovnim potrebama dotične osobe. Također smatram da nije dosljedno obvezivati države članice na to da osiguraju jedinstvo obitelji ili osnovno obrazovanje za djecu, a ne obvezati ih da tim pojedincima zajamče egzistenciju i humane i dostojanstvene uvjete života.

150.

Jednako tako ne smatram ni poštenim ni pravednim to da se prema državljaninu treće zemlje kojemu se boravak na državnom teritoriju tolerira dok traje preispitivanje odluke o vraćanju postupa na nepovoljniji način u odnosu na osobu zadržanu na temelju članka 15. Direktive 2008/115. Iako je potonjoj zbog njezina ponašanja stvarno uskraćena sloboda kretanja, ona se smješta u specijalizirani prihvatni centar koji načelno zadovoljava sve njezine osnovne potrebe, u što je uključena i pravna pomoć te socijalna i zdravstvena zaštita, i to u mogućem trajanju do 18 mjeseci. Treba ustvrditi da u situaciji poput one u glavnom predmetu u kojoj je dotična osoba isto tako „u iščekivanju udaljavanja“, briga o njezinim osnovnim potrebama nije osigurana.

151.

Također smatram nedosljednim obvezivati države članice da osiguraju djelotvorni pravni lijek i, osobito, predvide žalbu sa suspenzivnim učinkom pri izvršenju udaljavanja ako se migrant u iščekivanju sudske odluke ne može na dostojanstven način prehranjivati, stanovati i odijevati.

152.

Na kraju, ne treba smetnuti s uma da izostanak brige o osnovnim potrebama migranata produbljuje njihovu marginalizaciju. Činjenica da je državljaninu treće zemlje u iščekivanju udaljavanja na dulje vrijeme nakon podnošenja žalbe oduzeta mogućnost zadovoljavanja osnovnih životnih potreba povećava opasnost od toga da on napusti područje države prihvata i ode u drugu državu članicu, čime se potiču sekundarna kretanja migranata s nezakonitim boravkom i, posljedično, nezakonito useljavanje unutar samih granica Unije. Ova ih situacija može također potaknuti ne samo na nezakonito i prikriveno djelovanje – jer se ionako nalaze u takvoj situaciji – već i na kriminal, kako bi zadovoljili svoje potrebe. Ovakve su posljedice očito daleko od ciljeva koje je postavio zakonodavac Unije u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2008/115, prema kojoj je potrebno „donijeti jasna, pregledna i pravična pravila radi učinkovite politike povratka kao sastavnog dijela dobro vođene migracijske politike“ ( 53 ).

153.

Primjena Direktive 2008/115 na način koji dovodi to takvih nedosljednosti i nepravilnosti očigledno ne omogućuje ostvarivanje njezinog korisnog učinka.

154.

Doseg jamstava navedenih u članku 14. te direktive treba dakle tumačiti uzimajući u obzir njezin cilj, a taj je, podsjećam, donijeti jasna i pravična pravila kako bi politika povratka bila ne samo učinkovita nego i omogućivala da se, sukladno temeljnom načelu koje je zakonodavac izrazio u članku 1. navedene Direktive, poštuju vrijednosti zaštićene Poveljom.

155.

Poštovanje ljudskog dostojanstva kao i prava na život, integritet i zdravlje utvrđenih u člancima 1., 2., 3. i 35. Povelje ( 54 ), ali i zabrana nečovječnih ili ponižavajućih postupanja iz članka 4. Povelje protive se, prema mojem mišljenju, tome da se u situaciji poput one u glavnom predmetu državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom čije je vraćanje faktično odgođeno u iščekivanju odluke o žalbi uskrati briga o njegovim osnovnim potrebama.

156.

Zadovoljavanje osnovnih potreba prema mojem je mišljenju temeljno pravo koje ne može ovisiti o pravnom statusu dotične osobe.

157.

Iako opseg brige o takvim potrebama mora odrediti svaka država članica pojedinačno, sukladno margini prosudbe koju joj ostavlja Direktiva 2008/115, čini mi se da ona mora biti dostatna da dotičnoj osobi osigura životni standard dostojan i primjeren njezinom zdravstvenom stanju, tako da, među ostalim, ima smještaj, te uzimajući u obzir, ovisno o slučaju, i njezine posebne potrebe ( 55 ).

158.

Imajući u vidu ove elemente, smatram da članak 14. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da se protivi nacionalnom propisu koji državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji su uložili žalbu protiv odluke o vraćanju ograničava brigu o njihovim osnovnim potrebama na hitnu medicinsku pomoć. U takvoj situaciji država članica je tijekom cjelokupnog trajanja sudskog postupka obvezna zajamčiti brigu o osnovnim potrebama dotične osobe dostatnu za osiguravanje njezine egzistencije i životnog standarda dostojnog i primjerenog njezinom zdravstvenom stanju, tako da, među ostalim, ima smještaj, te uzimajući u obzir, ovisno o slučaju, i njezine posebne potrebe.

159.

Imajući u vidu sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja je uputio Cour du travail de Bruxelles: