1.

Nakon reorganizacije poslovanja jednog međunarodnog koncerna pristup određenim televizijskim programima preko satelita mađarskim gledateljima ne nudi više njegovo mađarsko društvo kći, već njegovo luksemburško društvo kći. Na temelju pritužbi mađarskih pretplatnika mađarsko regulatorno tijelo za elektroničke komunikacije spori se s tim luksemburškim poduzećem o tome je li mađarsko tijelo, bez obzira na restrukturiranje, ovlašteno na poduzimanje određenih mjera nadzora.

2.

Nadležnost mađarskog regulatornog tijela postojala bi osobito kada bi luksemburško poduzeće nudilo elektroničku komunikacijsku uslugu u smislu novog regulatornog okvira za elektroničke komunikacijske usluge (NRO). Međutim, NRO nije ponajprije usmjeren na osiguranje zaštite potrošača koja je sporna u glavnom postupku, već na raspodjelu oskudnih sredstava, npr. frekvencija, kao i na upravljanje mrežama osobito u smislu prava tržišnog natjecanja. Stoga je moguća ocjena nadzora i na temelju slobode pružanja usluga, koja međutim pretpostavlja jasno razgraničenje od pravila NRO‑a.

3.

Pored Okvirne direktive ( 2 ) NRO se sastoji od Direktive o ovlaštenju ( 3 ), Direktive o pristupu ( 4 ), Direktive o univerzalnoj usluzi ( 5 ) i Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama ( 6 ). Međutim, potonja nije od značaja za predmetni slučaj.

4.

Uvodna izjava 10. Okvirne direktive pojašnjava da se regulirane i neregulirane djelatnosti mogu spojiti:

„[…] Isto poduzeće, npr. jedan pružatelj internetskih usluga, može pružati oboje, i elektroničke komunikacijske usluge, kao što je pristup internetu, i usluge koje nisu obuhvaćene ovom Direktivom, kao što je pružanje sadržaja na internetu.“

5.

U članku 1. Okvirne direktive utvrđuje se predmet uređenja Okvirne direktive i NRO‑a:

„1.   Ovom se Direktivom utvrđuje usklađeni okvir za pravno uređenje elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža, pristupne opreme i srodnih usluga […]. Ovom se Direktivom navode zadaće državnih regulatornih tijela i utvrđuje serija postupaka kako bi se osigurala usklađena primjena regulatornog okvira u cijeloj Zajednici.

2. […]

3.   Ova Direktiva i posebne direktive ne dovode u pitanje mjere donesene na razini Zajednice ili na nacionalnoj razini u skladu s zakonodavstvom Zajednice, u vezi s postizanjem ciljeva od općeg značaja, posebno što se tiče propisivanja sadržaja i audiovizualne politike.“

6.

Članak 2. Okvirne direktive definira osobito elektroničke komunikacijske mreže i usluge i sustav uvjetovanog pristupa:

„Za potrebe ove Direktive:

[…]

[…]

7.

Uvodna izjava 20. Direktive o ovlaštenju pojašnjava kumuliranje različitih poslovnih djelatnosti u jednom poduzeću:

„Isto poduzeće, na primjer operator kabelske televizije, može istodobno nuditi neku elektroničku komunikacijsku uslugu kao što je prijenos televizijskih signala i usluge koje nisu obuhvaćene ovom Direktivom kao što je komercijalizacija ponude usluga emitiranja zvučnog ili televizijskog sadržaja i stoga se za to poduzeće mogu propisati dodatne obveze u pogledu njegove aktivnosti kao davatelja ili distributera sadržaja, prema odredbama koje nisu obuhvaćene ovom Direktivom, ne dovodeći pritom u pitanje uvjete iz popisa u Prilogu ovoj Direktivi.“

8.

Članak 3. Direktive o ovlaštenju uređuje pretpostavke za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga:

„1. […]

2.   Pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža ili pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga, ne dovodeći u pitanje posebne obveze iz članka 6. stavka 2. ili prava korištenja iz članka 5., može podlijegati jedino općem ovlaštenju. Od poduzeća se može tražiti da dostavi prijavu ali se ne može tražiti da ishodi izričitu dozvolu ni bilo koji drugi upravni akt od državnog regulatornog tijela prije početka korištenja prava koja proizlaze iz ovlaštenja. Nakon prijave, kad se ona zahtijeva, poduzeće može započeti djelatnost podložno, gdje je to potrebno, odredbama o pravima korištenja iz članaka 5., 6. i 7.

Od poduzeća koja pružaju prekogranične elektroničke komunikacijske usluge poduzećima u nekoliko država članica ne zahtijeva se da podnose više od jedne objave po dotičnoj državi članici.

3.   Prijava iz stavka 2. ne obuhvaća više od izjave pravne ili fizičke osobe državnom regulatornom tijelu o namjeri započinjanja obavljanja djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga i podnošenje minimalnih informacija potrebnih kako bi državno regulatorno tijelo vodilo evidenciju ili popis davatelja elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga. Ove informacije moraju biti ograničene na ono što je nužno za identifikaciju davatelja, kao što su registracijski brojevi trgovačkih društava, davateljeve osobe za kontakt, davateljeva adresa, kratki opis mreže ili usluge te procijenjeni datum započinjanja djelatnosti.“

9.

Opće ovlaštenje iz članka 3. Direktive o ovlaštenju može se, sukladno članku 6., podvrgnuti uvjetima navedenima u Prilogu. Točka 8. Priloga posebno navodi pravila o zaštiti potrošača koja se odnose na elektroničke komunikacije.

10.

Članak 1. stavak 4. Direktive o univerzalnoj usluzi pojašnjava da se ne zadire u ostale odredbe zaštite potrošača: „Odredbe ove Direktive koje se odnose na prava krajnjih korisnika primjenjuju se ne dovodeći u pitanje pravila Zajednice o zaštiti potrošača, posebno Direktive 93/13/EEZ i 97/7/EZ, te nacionalna pravila koja su sukladna zakonodavstvu Zajednice.“

11.

Uvodna izjava 5. Direktive 2009/140 o izmjeni sažima ciljeve NRO‑a:

„Cilj je postepeno ublažavanje prethodnih (ex‑ante) pravila svojstvenih za ovo područje s razvojem tržišnog natjecanja na ovom tržištu, te da, u konačnici, područje elektroničkih komunikacija uređuje samo pravo tržišnog natjecanja. S obzirom na jaku konkurentsku dinamiku tržišta elektroničkih komunikacija posljednjih godina, neophodno je da se uvedu prethodne (ex‑ante) regulatorne obveze samo tamo gdje ne postoji učinkovito i održivo tržišno natjecanje.“

12.

UPC DTH trgovačko je društvo registrirano u Luksemburgu koje se bavi stavljanjem na tržište programskih paketa, koji se sastoje od usluga radio i audiovizualnog programa. U okviru toga ono iz Luksemburga pruža svoje usluge pretplatnicima u drugim državama članicama, osobito u Mađarskoj.

13.

Preko satelita prenose se programi proizvedeni od strane trećih. Iz navoda sudionika proizlazi da UPC DTH nije vlasnik satelitske infrastrukture, već koristi usluge trećih. Nadalje, UPC DTH nije dužan provoditi urednički nadzor programa. Naknada obračunana za uslugu obuhvaća trošak prijenosa i pristojbe koje se plaćaju radiotelevizijskim ustanovama i društvima za kolektivno ostvarivanje autorskih prava u vezi s objavom njihovih sadržaja.

14.

U Mađarskoj je u početku, od 2000., navedenu uslugu pružalo jedno lokalno sestrinsko društvo UPC DTH. Usluga je 2010. prenesena na UPC DTH i od tada je, zajedno s odgovarajućim uslugama za Češku Republiku i Slovačku Republiku, izvršava navedeno društvo.

15.

UPC DTH se spori sa zamjenikom predsjednika mađarskog državnog tijela za medije i komunikacije (Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese) o tome je li obvezno, u okviru postupka tržišnog nadzora, staviti na raspolaganje dokumente i ostale podatke o ugovornim odnosima s određenim pretplatnikom sadržane u njegovom registru.

16.

UPC DTH se poziva na činjenicu da je nadležno tijelo u Luksemburgu, Institut Luxembourgeois de Régulation (ILR – Luksemburški institut za regulaciju), izdalo službeno mišljenje, prema kojem su usluge koje je pružio tužitelj u nadležnosti Luksemburga te da se, prema luksemburškom pravu, usluga koju je pružio tužitelj ne može kvalificirati kao elektronička komunikacijska usluga.

17.

Postupak je u tijeku pred Fövárosi Törvényszék (Sudom iz Budimpešte, Mađarska). On Sudu iznosi šest pitanja vezanih uz prethodnu odluku:

18.

Pisano su se očitovali UPC DTH, mađarsko državno tijelo za medije i komunikacije (u daljnjem tekstu: mađarsko regulatorno tijelo), zajedno s Mađarskom, kao i Kraljevinom Belgijom, Češkom Republikom, Republikom Litvom, Kraljevinom Nizozemskom, Rumunjskom, Slovačkom Republikom i Europskom komisijom. Na raspravi 20. studenoga 2013. sudjelovali su UPC DTH, mađarsko regulatorno tijelo, Mađarska, Češka Republika i Komisija.

19.

Zahtjevom za prethodnu odluku traži se pojašnjenje pitanja smije li mađarsko regulatorno tijelo nadzirati djelatnost UPC DTH‑a. Pritom se iznesena pitanja mogu podijeliti u dvije tematske skupine: prvo, peto i šesto pitanje suda koji je uputio zahtjev odnose se u bitnom na pitanje spada li djelatnost UPC DTH‑a kao davatelja elektroničkih komunikacijskih usluga u područje primjene NRO‑a, dakle u novi regulatorni okvir za elektroničku komunikaciju (o tome pod A). U drugom, trećem i četvrtom pitanju želi se znati protivi li se sloboda pružanja usluga prema čl. 56. UFEU‑a nadzoru UPC DTH‑a od strane mađarskih vlasti (o tome pod B).

20.

Mogla bi se osporavati potreba za odgovaranjem na obje skupine pitanja. Budući da NRO određena pitanja iscrpno usklađuje, on isključuje primjenu slobode pružanja usluga ( 8 ). Međutim, navedeno se nužno ne odnosi na definiciju elektroničke komunikacijske usluge. Naime, ako jedna država članica ovom definicijom ograniči nadležnost nekog regulatornog tijela, ali mu u odnosu na obuhvaćene usluge odobri ovlasti nadzora koje nadilaze uređenje prema NRO‑u, tada unatoč NRO‑u sloboda pružanja usluga može biti važna u odnosu na ove usluge s dalekosežnijim dosegom.

21.

U predmetnom slučaju riječ je o takvim mjerama. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da mađarsko regulatorno tijelo želi osobito ispitati odnos između UPC DTH‑a i njegovih pretplatnika, dakle osiguranje zaštite potrošača. Navedena zaštita nije konačno usklađena NRO‑om ( 9 ). Potrebno je međutim zasebno pažljivo provjeriti nije li pojedino pitanje već obuhvaćeno NRO‑om.

22.

Prema NRO‑u pravo elektroničkih komunikacijskih usluga odnosi se u biti na prijenos elektroničkih signala. Nakon što su takve usluge prijenosa bile dugo pridržane državnim monopolima, prema uvodnoj izjavi 10. Direktive 2009/140, NRO se usmjerio na postupno smanjenje prethodne regulacije sukladno razvoju tržišnog natjecanja na tim tržištima, kako bi u konačnici elektroničku komunikaciju uređivalo samo pravo tržišnog natjecanja.

23.

Direktivom o ovlaštenju teži se cilju smanjenja prethodnog uređenja podvrgavanjem ponuditelja usluga relativno malim uvjetima odobrenja. Međutim, jedno odobrenje nije nužno dovoljno za cijelu Uniju. Naime, prema članku 3. stavku 2. svaka država članica u kojoj se nudi usluga može izdati vlastito odobrenje.

24.

Pored toga, Direktiva o ovlaštenju sadrži odredbe o pravima korištenja radijskim frekvencijama čije upravljanje uređuje i Okvirna direktiva.

25.

Uostalom, prema Direktivi o pristupu, poduzećima sa značajnom tržišnom snagom mogu se nametnuti posebne obveze kako bi i druga poduzeća dobila pristup na dotična tržišta. Navedena pravila nadahnjuju se tzv. doktrinom temeljne infrastrukture, o kojoj se raspravlja u vezi sa zabranom zloporabe vladajućeg položaja na tržištu, sukladno članku 102. UFEU‑a ( 10 ).

26.

Napokon, Direktiva o univerzalnoj usluzi trebala bi osigurati svim krajnjim kupcima pristup određenim minimalnim uslugama. Direktiva o zaštiti podataka za elektroničku komunikaciju, koja je u predmetnom slučaju manje važna, sadrži posebne zahtjeve o zaštiti podataka na tom području.

27.

Prvim i šestim pitanjem traži se pojašnjenje nudi li UPC DTH elektroničku komunikacijsku uslugu u smislu članka 2. točke (c) Okvirne direktive, koja podliježe NRO‑u.

28.

Navedena definicija obuhvaća uslugu koja se uobičajeno pruža uz naknadu i sastoji se u cijelosti, ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama, uključujući usluge prijenosa u radiodifuzijskim mrežama, ali isključujući usluge pružanja sadržaja i obavljanja uredničkog nadzora nad sadržajem koji se prenosi korištenjem elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Nadalje, isključene su i usluge informacijskog društva, u skladu s definicijom iz članka 1. Direktive 98/34, koje se ne sastoje, u cijelosti ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama.

29.

Sporna usluga uključuje prijenos signala putem elektroničkih komunikacijskih mreža, točnije prijenos preko satelita. Prijenosni sustavi kao i ostala sredstva koja omogućuju prijenos signala preko satelitskih mreža su, prema članku 2. stavku (a) Okvirne direktive, „elektroničke komunikacijske mreže“. U navedenoj definiciji izričito se navode radiodifuzijske mreže.

30.

Protivno shvaćanju UPC DTH‑a, okolnost da satelitski prijenos provode treći, ne dovodi u pitanje takvo uvrštavanje usluge. Naime, UPC DTH ne samo da omogućava pristup svojoj usluzi preko mreže koja postoji neovisno o toj usluzi, npr. interneta ili telefonske mreže, već najprije uspostavlja prijenos te omogućava pristup pretplatnicima u Mađarskoj.

31.

Takav pristup pretplatnika u Mađarskoj odlučujuć je za pitanje je li u toj državi članici uopće potrebna regulacija usluge putem NRO‑a. Naime, ne postoji potreba za regulacijom u državama članicama u kojima se doduše prima satelitski prijenos, ali se zbog nedostatnosti ponude UPC DTH‑a ne može otključati. U skladu s navedenim, pravi adresat za mjere regulacije prema NRO‑u nije satelitski operater već eventualno UPC DTH.

32.

Nadalje je nesporno da se u vezi s naplatnom uslugom UPC DTH‑a ne provodi urednički nadzor nad odašiljanim programima.

33.

Nasuprot tome, na prvi pogled se čini da se usluga UPC DTH‑a sastoji u ponudi sadržaja. U tom slučaju, prema članku 2. točki (c) Okvirne direktive, ne bi bilo riječi o elektroničkoj komunikacijskoj usluzi.

34.

Sud je spomenuo to pitanje u jednom novijem postupku o sličnoj usluzi nizozemskog sestrinskog društva UPC DTH‑a, koja se odnosila na prijenos programskih paketa preko kabelske mreže. Prema toj presudi, mjerodavne direktive, osobito Okvirna direktiva i Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama ( 11 ), jasno razlikuju između produkcije sadržaja koja pretpostavlja urednički nadzor i prijenosa sadržaja bez ikakvog uredničkog nadzora, pri čemu su sadržaji i njihovi prijenosi podvrgnuti odvojenim propisima koji slijede vlastite ciljeve i koji se ne odnose ni na kupce ponuđenih usluga ni na strukturu njima zaračunanih troškova prijenosa ( 12 ).

35.

Za isključenje usluge iz definicije elektroničkih komunikacijskih usluga stoga nije važno je li predmet usluge ponuda sadržaja, već uključuje li ona i njihovu produkciju i/ili urednički nadzor. Međutim, to nije tako u predmetnom slučaju.

36.

Međutim, moglo bi biti riječi o usluzi koja je isključena iz primjene NRO‑a, jer se ne sastoji u cijelosti ili pretežito od prijenosa. Kao što navodi UPC DTH, prijenos je samo jedan od više elemenata koji obilježavaju uslugu.

37.

Međutim, i ova točka je spomenuta u već navedenoj presudi u pogledu nizozemskog sestrinskog društva UPC DTH‑a. Prema Sudu je nevažno to što se kupci pretplaćuju na uslugu kako bi dobili pristup određenim sadržajima ( 13 ), tj. da nisu motivirani pristupom jednom određenom prijenosnom sustavu. Naprotiv, takva se usluga mora podvesti pod NRO barem u toj mjeri u kojoj uključuje prijenos ( 14 ).

38.

Sud obrazlaže taj zaključak osobito time što bi svako drukčije tumačenje znatno umanjilo doseg NRO‑a, utjecalo na praktični učinak njegovih propisa, a time i ugrozilo ostvarenje ciljeva kojima teži. Budući da je stvarni cilj NRO‑a stvaranje pravog unutarnjeg tržišta za elektroničku komunikaciju u čijem bi se okviru ista, kako proizlazi iz uvodne izjave 27. Okvirne direktive i uvodne izjave 5. Direktive 2009/140, uređivala u konačnici samo pravom tržišnog natjecanja, isključivanje ponude programskog paketa putem kabelske mreže iz njegovog područja primjene pod izgovorom da mu prijenos signala nije dostatan učinilo bi navedeni okvir bespredmetnim ( 15 ).

39.

Međutim, kombinacija različitih usluga nema za posljedicu da svi elementi usluga podliježu uređenju prema NRO‑u. Naprotiv, kao što utvrđuje uvodna izjava 20. Direktive o ovlaštenju, ponuditeljima ili posrednicima sadržaja mogu se nametnuti obveze prema drugim odredbama, bez zadiranja u uvjete prema NRO‑u ( 16 ).

40.

Slijedom navedenog, na prvo i šesto pitanje treba odgovoriti da se usluga u okviru koje pružatelj usluge naplatno pruža uvjetovani pristup paketu koji se prenosi putem satelita, a koji se sastoji od usluga radijske i televizijske radiodifuzije, treba kvalificirati kao elektronička komunikacijska usluga u smislu članka 2. točke (c) Okvirne direktive, ako im je predmet prijenos signala putem elektroničke komunikacijske mreže. Slijedom navedenog, pružatelje takvih usluga treba kvalificirati kao pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga.

41.

Peto pitanje odnosi se na to treba li se uslugu u okviru koje pružatelj usluge naplatno pruža uvjetovani pristup paketu koji se prenosi putem satelita, a koji se sastoji od usluga radijske i televizijske radiodifuzije, smatrati elektroničkom komunikacijskom uslugom ili uslugom uvjetovanog pristupa u smislu članka 2. točke (f) Okvirne direktive.

42.

Očito je da usluga koju nudi UPC DTH uključuje i sustav uvjetovanog pristupa. Članak 2. točka (f) Okvirne direktive definira takav sustav kao bilo koju tehničku mjeru i/ili rješenje kojim se omogućuje pristup zaštićenim radiodifuzijskim uslugama u razumljivom obliku uz uvjet plaćanja pretplate ili drugi oblik prethodnog pojedinačnog odobrenja. Upravo tako je oblikovan pristup zaštićenim programskim paketima koje nudi UPC DTH.

43.

Međutim, pitanje očito proizlazi iz pretpostavke da se elektronička komunikacijska usluga i sustav uvjetovanog pristupa međusobno isključuju. Kad bi bila riječ o sustavu uvjetovanog pristupa, tada pravila o elektroničkim komunikacijskim uslugama ne bi bila primjenjiva.

44.

Međutim, takva bi pretpostavka bila pogrešna. Točno je da postoje posebna pravila za sustav uvjetovanog pristupa. Pored Direktive o pravnoj zaštiti usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili usluga koje pružaju uvjetovani pristup ( 17 ) treba spomenuti i članak 6. i Prilog I. Direktivi o pristupu. Kad se sustav uvjetovanog pristupa ponudi odvojeno od usluge komunikacije, tada podliježe isključivo tim pravilima.

45.

Sukladno definiciji iz članka 2. točke (e.a.) Okvirne direktive takva izolirana ponuda bit će usmjerena na to da primatelj usluge, koji sa svoje strane nudi komunikacijske usluge, primjenjuje sustav kao srodnu uslugu. Pritom je riječ o usluzi povezanoj s elektroničkom komunikacijskom uslugom koja omogućava i/ili podržava osiguranje usluga preko te usluge ili za to ima mogućnost.

46.

Reguliranje elektroničke komunikacijske usluge ne protivi se njezinoj kombinaciji sa sustavom uvjetovanog pristupa. Iz okolnosti da je jedna usluga podržana i omogućena putem druge usluge ne proizlazi da se prva usluga treba kvalificirati kao druga usluga. Naprotiv, druga usluga je sastavni dio prve.

47.

Stoga na peto pitanje treba odgovoriti da usluga u okviru koje pružatelj usluge naplatno pruža uvjetovani pristup paketu koji se prenosi putem satelita, a koji se sastoji od usluga radijske i televizijske radiodifuzije, može uključivati sustav uvjetovanog pristupa u smislu članka 2. točaka (e.a.) i (f) Okvirne direktive, ali da se stoga ne smije u cijelosti smatrati takvim sustavom.

48.

Drugo, treće i četvrto pitanje odnose se na primjenu slobode pružanja usluga. Najprije treba razjasniti spada li sporna usluga u područje primjene slobode pružanja usluga ako se pruža iz Luksemburga u Mađarsku (o tome pod 1.). Zatim treba ispitati je li s tom slobodom spojivo da tijela države primatelja provode upravni postupak u odnosu na tu uslugu (o tome pod 2.) i, na kraju, može li ta država zahtijevati registraciju (o tome pod 3. slovo c)) i/ili podružnicu na svojem državnom području (o tome pod 3. slovo c)).

49.

Prikazivanje i prijenos televizijskih emisija obuhvaćeni su odredbama UFEU‑a o uslugama ( 18 ). Nadalje, nije sporno da se glavni postupak odnosi na ponudu tih usluga osobama u Mađarskoj od strane poduzeća sa sjedištem u Luksemburgu.

50.

Okolnost da UPC DTH ne pruža slične usluge u državi članici u kojoj ima poslovni nastan nije protivna primjeni slobode pružanja usluga prema članku 56. UFEU‑a. Naime, tom odredbom zajamčeno pravo gospodarskog subjekta sa sjedištem u jednoj državi članici da pruža usluge u drugoj državi članici ne ovisi o tome pruža li odgovarajuće usluge i u državi članici u kojoj ima sjedište. Članak 56. UFEU‑a utoliko samo zahtijeva da pružatelj i primatelj usluga imaju sjedišta u različitim državama članicama ( 19 ).

51.

Pritom bi usklađivanje NRO‑om moglo isključiti provjeru na temelju slobode pružanja usluga (o tome pod a)). Nadalje se tvrdi da pozivanje na slobodu pružanja usluga znači zloporabu (o tome pod b)).

52.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, svaku nacionalnu mjeru u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocijeniti ne u odnosu na odredbe primarnog prava, nego na odredbe te mjere usklađivanja ( 20 ).

53.

Slijedom navedenog, Sud polazi od toga da NRO na području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga provodi slobodu pružanja usluga ( 21 ), tako da su primjenjive samo odredbe NRO‑a ( 22 ). To u području televizijskog i radijskog prijenosa vrijedi primjerice za izdavanje dozvola prikazivanja i dodjelu frekvencija za prikazivanja ( 23 ). Međutim, NRO nema za cilj konačno usklađivanje svih propisa koji se odnose na elektroničke komunikacijske usluge. Naprotiv, prema članku 1. stavku 3. Okvirne direktive, ne dovode se u pitanje mjere donesene na nacionalnoj razini u skladu sa zakonodavstvom Unije, u vezi s postizanjem ciljeva od općeg značaja.

54.

Zahtjev za prethodnu odluku sadrži doduše u odnosu na to samo naznake, međutim, tvrdnja mađarskog regulatornog tijela ukazuje osobito na to da se glavni postupak ponajprije odnosi na odnos UPC DTH i njegovih pretplatnika, dakle na zaštitu potrošača.

55.

Međutim, Okvirna direktiva i Direktiva o univerzalnoj usluzi ne predviđaju potpuno usklađivanje aspekata zaštite potrošača. Prema članku 1. stavku 4. Direktive o univerzalnoj usluzi, članak 20. Direktive o univerzalnoj usluzi, koji se odnosi na ugovore između potrošača i pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga, vrijedi ne dovodeći pritom u pitanje propise Unije o zaštiti potrošača niti odgovarajuće propise pojedine države koji su u skladu s pravom Unije ( 24 ).

56.

To ne mijenja ni okolnost da se opće ovlaštenje za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga iz Direktive o ovlaštenju, prema članku 6. stavku 1. i točki 8. Priloga navedenoj direktivi može, među ostalim, vezati uz propise o zaštiti potrošača koji se posebno odnose na elektroničku komunikaciju. Naime, države članice dužne su utvrditi sadržaj tih posebnih odredaba o zaštiti potrošača, uzimajući pritom u obzir opće odredbe prava Unije.

57.

Slijedom navedenog, u glavnom postupku ne primjenjuju se (samo) odredbe NRO‑a. Ako nacionalni sudovi nisu mišljenja da su primjenjive druge odredbe sekundarnog prava, primjerice Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi ( 25 ), koja također određena pitanja konačno uređuje ( 26 ), posljedično se primjenjuje sloboda pružanja usluga.

58.

Češka Republika zauzima stajalište da UPC DTH‑u nije dopušteno pozivati se na slobodu pružanja usluga s obzirom na to da u Luksemburgu ima poslovni nastan samo u svrhu pružanja usluga u drugim državama članicama. Stoga je riječ o zloporabi sloboda pružanja usluga.

59.

S obzirom na izneseno, treba priznati da je jedna država članica ovlaštena poduzeti mjere radi sprječavanja da pojedini njeni državljani, zlorabeći mogućnosti iz Ugovora, izbjegnu primjenu nacionalnog prava. Nije dopušteno ni neovlašteno ili prijevarno pozivanje na pravo Unije ( 27 ).

60.

Međutim, korištenje temeljnom slobodom s ciljem izvlačenja koristi od pogodnijeg zakonodavstva druge države članice nije samo za sebe dovoljno za zaključak o postojanju zloporabe te slobode ( 28 ).

61.

Primjena slobode pružanja usluge ne bi se mogla isključiti ni kada bi se moglo utvrditi da je prijenos sporne usluge od strane mađarskog društva na društvo UPC DTH bio motiviran samo time da se zloporabno izbjegne primjena mađarskog prava na tu uslugu. Pitanje njene primjene razlikuje se od pitanja treba li priznati da je jedna država članica ovlaštena poduzeti mjere radi sprječavanja pojedinih svojih državljana da, zlorabeći mogućnost iz Ugovora, izbjegnu primjenu nacionalnog prava ( 29 ).

62.

Stoga nema osnove za isključenje primjene načela slobode pružanja usluga zbog zloporabe. Umjesto toga trebalo bi eventualne mjere za suzbijanje zloporabe ispitati u tome ograničavaju li slobodu pružanja usluga te jesu li u konkretnom slučaju opravdane.

63.

Slijedom navedenog, nacionalni propisi u vezi s uslugama, koje se pružaju iz Luksemburga na područje Mađarske i u okviru kojih pružatelj usluge naplatno pruža uvjetovani pristup paketu koji se prenosi putem satelita, a koji se sastoji od usluga radijske i televizijske radiodifuzije, podliježu slobodi pružanja usluga prema članku 56. UFEU‑a u onoj mjeri u kojoj ni NRO ni ostale odredbe sekundarnog prava konačno ne usklađuju njezin predmet.

64.

Pitanjem o nadležnosti mađarskih tijela želi se utvrditi dopušta li sloboda pružanja usluga nadzor usluga od strane tijela države primatelja. Stoga treba najprije provjeriti ograničava li takav nadzor slobodu pružanja usluga i, ovisno o tome, je li takvo ograničenje opravdano.

65.

U tom smislu također treba podsjetiti da se nadležnost nacionalnih tijela u slučaju konačnog usklađivanja putem sekundarnog prava ne može procijeniti na temelju slobode pružanja usluga ( 30 ). Premda se materijalne pretpostavke zaštite potrošača u području elektroničke komunikacije ne uređuju NRO‑om, države članice ipak mogu, prema članku 6. i točki 8. Priloga Direktivi o ovlaštenju, povezati opće ovlaštenje za takve usluge s propisima o zaštiti potrošača koji se posebno odnose na elektroničke komunikacije. Prema članku 10. navedene direktive nacionalna regulatorna tijela imaju obvezu nadzora tih pretpostavki.

66.

Stoga je sloboda pružanja usluga primjenjiva samo u onoj mjeri u kojoj nadležnost za provođenje nadzora ne proizlazi već iz NRO‑a ili drugih odredbi sekundarnog prava. Nacionalni sudovi moraju utvrditi u kojoj mjeri je to slučaj.

67.

Kada sekundarnim pravom nije uređena nadležnost spornog nadzora, članak 56. UFEU‑a zahtijeva ukidanje svakog ograničenja slobode pružanja usluga – i kada ono jednako vrijedi i za domaće pružatelje usluga i pružatelje usluga iz drugih država članica – ako bi ono moglo spriječiti, otežati ili učiniti manje privlačnim djelatnosti pružatelja usluga sa sjedištem u drugoj državi članici u kojoj zakonito pruža slične usluge ( 31 ).

68.

Svaki nadzor usluga može otežati djelatnosti pružatelja usluga ili ih učiniti manje privlačnima. Međutim, u predmetnom se slučaju u državi u kojoj pružatelj usluga ima sjedište ne izvršavaju slične usluge. Naime, UPC DTH ne nudi u Luksemburgu pristup programskim paketima.

69.

Ipak, nesporno je da se i u takvim situacijama trebaju obrazložiti ograničenja pružanja usluga ( 32 ). Prilikom provjere takvog obrazloženja, doista bi moglo biti od značaja nepostojanje djelatnosti pružanja usluge unutar države. Stoga misao da ponavljanje nadzora u državi primatelja koji je već proveden u državi podrijetla u pravilu nije potrebno ( 33 ) vrijedi samo ako se nadzor uopće provodi u državi podrijetla.

70.

Međutim, time se ne utječe na pojam ograničenja. On time obuhvaća i sve mjere koje mogu spriječiti, otežati ili učiniti manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluga koji ima sjedište u drugoj državi članici, kada pružatelj usluga u državi članici u kojoj ima sjedište ne nudi sličnu uslugu. Slijedom navedenog, nadzor usluga UPC DTH‑a od strane mađarskih tijela predstavlja ograničenje.

71.

Takvo ograničenje slobode pružanja usluga može se opravdati važnim razlogom u općem interesu, ako se primjenjuje na sve fizičke ili pravne osobe koje obavljaju djelatnost na području države članice odredišta, ako je prikladna za ostvarenje cilja koji je s njome postavljen i ne nadilazi ono što je za njegovo ostvarenje potrebno, te ako taj interes nije zaštićen propisima kojima podliježe pružatelj usluga u državi članici u kojoj ima sjedište ( 34 ).

72.

U predmetnom slučaju, nema osnove UPC DTH podvrgnuti nadzoru drukčijem od onoga kojem podliježu domaći pružatelji usluga.

73.

U mjeri u kojoj je nadzor usmjeren na provedbu zaštite potrošača treba napomenuti da isti predstavlja cilj koji se može smatrati važnim razlogom u općem interesu kojim se može opravdati ograničavanje slobode pružanja usluga ( 35 ).

74.

Dok određeni oblici nadzora mogu biti neproporcionalni, nije vidljivo da to vrijedi već za samu nadležnost nadzora sporne usluge od strane tijela države članice odredišta. Takva nadležnost je načelno primjerena za poticanje zaštite potrošača. Budući da slični nadzori nisu vidljivi u državi podrijetla, oni se mogu u okviru diskrecijskog prava države članice odredišta također smatrati potrebnima. Također se ne može pretpostaviti da korist takve nadležnosti nije proporcionalna nedostacima koji su s njome povezani.

75.

Uostalom ovaj zaključak odgovara procjeni zakonodavca Unije prilikom donošenja Direktive o ovlaštenju koja predviđa takvu nadležnost nadzora države primatelja u odnosu na uvjete povezane s općim ovlaštenjem, premda ista nije primjenjiva na konkretne nadzore.

76.

Nadalje, presudom Suda potvrđeno je da država članica smije radijsko‑televizijsku ustanovu, koja ima poslovni nastan u drugoj državi članici radi pružanja određenih usluga području prvo navedene države članice, smatrati domaćom ustanovom emitiranja jer bi se tom mjerom trebalo spriječiti da ustanove koje imaju poslovni nastan u drugoj državi članici, zlorabeći slobode zajamčene Ugovorom, mogu izbjeći obveze koje proizlaze iz nacionalnih pravnih propisa ( 36 ).

77.

Članak 56. UFEU‑a ne sprječava tijela država članica da provedu upravni postupak u odnosu na usluge koje su pružene iz druge države članice u okviru koje pružatelj usluge naplatno pruža uvjetovani pristup paketu koji se sastoji od usluga radijske i televizijske radiodifuzije, ako navedena nadležnost nije već uređena sekundarnim pravom Unije.

78.

Sud koji je uputio zahtjev trećim pitanjem želi doznati je li u skladu sa slobodom pružanja usluge zatražiti registraciju usluge u Mađarskoj (o tome pod b)) ili čak i poslovni nastan (o tome pod c)). Međutim, najprije se treba osvrnuti na osporavanje dopuštenosti ovog pitanja (o tome pod a)).

79.

Mađarska i mađarsko regulatorno tijelo osporavaju dopuštenost ovog pitanja, budući da se glavni postupak ne odnosi ni na pitanje registracije ni na pitanje poslovnog nastana. Stoga ovo pitanje nije relevantno za rješenje ovog spora.

80.

Čini se da je barem pitanje registracije predmet jednog drugog postupka, koji je doveo do drugog zahtjeva za prethodnu odluku s istim pitanjima ( 37 ).

81.

Međutim, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi vrijedi pretpostavka relevantnosti odlučivanja o prethodnim pitanjima koje nacionalni sudovi, u svrhu tumačenja prava Unije, stavljaju u pravni i činjenični okvir, koji utvrđuju prema vlastitoj odgovornosti i čiju točnost Sud ne mora provjeravati. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo u slučaju kada je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nije povezano s stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, kada je problem hipotetske naravi ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim podacima koji su potrebni za davanje svrsishodnog odgovora na postavljena mu pitanja ( 38 ).

82.

Na zahtjev Suda za pojašnjenje sukladno članku 101. Poslovnika, sud koji je uputio zahtjev naveo je da bi odgovor na to pitanje mogao biti od značaja za odluku u glavnom postupku.

83.

Budući da Sud ne može sa sigurnošću isključiti mogućnost da sud koji je uputio zahtjev može u glavnom postupku odlučiti i o tim aspektima spora između UPC DTH‑a i regulatornog tijela, ne može se tvrditi da ovo pitanje očito nije povezano sa stvarnošću ili s predmetom glavnog postupka ili da je hipotetske naravi. Stoga na njega treba odgovoriti. Osim toga, moguće je da odgovor u predmetnom postupku olakša rješavanje gore navedenog drugog zahtjeva za prethodnu odluku.

84.

U odnosu na registraciju sporne usluge u odredišnoj državi članici, iz članka 3. stavaka 2. i 3. Direktive o ovlaštenju proizlazi da se pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga mogu obvezati da prije početka obavljanja djelatnosti u dotičnoj državi članici predaju regulatornom tijelu prijavu s određenim podacima.

85.

Prema članku 3. stavku 3. Direktive o ovlaštenju, navedeni podaci moraju biti dovoljni za vođenje registra, ali se prema članku 3. stavku 2. drugoj rečenici od dotičnog poduzeća ne može tražiti da ishodi izričitu dozvolu ni bilo koji drugi upravni akt od državnog regulatornog tijela prije početka korištenja prava koja proizlaze iz ovlaštenja. Treća rečenica pojašnjava da poduzeće može započeti djelatnost nakon odgovarajuće prijave, ako se ona zahtijeva.

86.

U odnosu na registraciju, članak 3. Direktive o ovlaštenju isključuje daljnje zahtjeve prema pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga. Slijedom navedenog, oni se ne mogu ocijeniti ni na temelju slobode pružanja usluga.

87.

Slijedom navedenog, proizlazi da se nacionalni propisi, koji poduzeća sa sjedištem u drugoj državi članici obvezuju na registraciju pri nacionalnim tijelima kada domaćim potrošačima nude elektroničke komunikacijske usluge, trebaju procijeniti isključivo prema članku 3. Direktive o ovlaštenju.

88.

Uvjet prema kojem poduzeće mora u državi članici u kojoj pruža usluge imati stalan poslovni nastan ili osnovati društvo kćer izravno je u suprotnosti sa slobodom pružanja usluga jer onemogućuje pružanje usluga u toj državi članici poduzeću s poslovnim nastanom u drugoj državi članici ( 39 ). Posljedično i to ograničava slobodu pružanja usluga.

89.

Međutim, taj uvjet može olakšati učinkoviti nadzor ( 40 ). Nadležna tijela pomoću domaćeg poslovnog nastana dobivaju pristup informacijama, osobama i imovini poduzeća koje nudi usluge.

90.

S druge strane, obveza poslovnog nastana znatno ograničava slobodu pružanja usluga. Ona je na određeni način osporava ( 41 ) i praktično onemogućava njezinu provedbu. Stoga prema mišljenju Suda nije u pravilu potrebna. Naime, s jedne strane, država članica odredišta mora uzeti u obzir ekvivalentne obveze propisane u državi podrijetla ( 42 ) i, s druge strane, može zatražiti od pojedinog pružatelja usluga dokaze da u državi podrijetla ispunjava opravdane uvjete za ponudu određene usluge u državi odredišta ( 43 ).

91.

Iz predmetnog slučaja ne proizlazi da postoji potreba za dalekosežnijim mogućnostima nadzora koje bi otvorile lokalne podružnice i lokalna društva kćeri. Naprotiv: propis kojim se uređuje nadzor sadržaja televizijskih emisija, Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama, polazi od toga da se takav poslovni nastan ne zahtijeva za televizijsku kuću ( 44 ). Poštujući važnost zaštite potrošača, poduzećima koja samo prenose te sadržaje ne bi trebalo nametati strože zahtjeve. Nadalje, dužnost poslovnog nastana bi se u najmanju ruku protivila ciljevima jednostavnijeg ovlaštenja elektroničkih komunikacijskih usluga prema NRO‑u.

92.

Članak 56. UFEU‑a se stoga protivi obvezi da se usluge u okviru kojih se naplatno pruža uvjetovani pristup paketu koji se prenosi putem satelita, a koji se sastoji od usluga radijske i televizijske radiodifuzije, smiju nuditi samo preko podružnice osnovane u državi članici koja prima tu uslugu ili u njoj osnovanog samostalnog pravnog subjekta.

93.

Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način: