1.

Pitanje opsega ovlasti institucija Unije u području vanjskog djelovanja nije samo od znatne praktične važnosti, nego ima i ustavnopravni značaj ( 2 ). Stoga ne čudi da je ta problematika čest povod sporovima.

2.

U predmetnom slučaju Sud mora odlučiti o tome treba li Europska unija sklopiti međunarodni sporazum o zaštiti pružatelja određenih audiovizualnih usluga i određenih usluga informacijskog društva u okviru svoje zajedničke trgovinske politike ili pak kao dio svojih politika unutarnjeg tržišta. Pritom valja pravilno razgraničiti područja primjene članka 207. UFEU‑a i članka 114. UFEU‑a. Osim toga, valja odlučiti je li nadležnost Unije za sklapanje tog sporazuma isključiva u smislu članka 2. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 3. UFEU‑a, odnosno je li Unija smjela sklopiti sporazum sama ili samo uz države članice kao mješoviti sporazum.

3.

Ta se pitanja postavljaju s obzirom na Europsku konvenciju o pravnoj zaštiti usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili usluga koje pružaju uvjetovani pristup ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Konvencija) kojom se želi pridonijeti zaštiti audiovizualnih usluga i usluga informacijskog društva, koje se pružaju uz naknadu i na temelju uvjetovanog pristupa (kao što su kodirane televizijske emisije televizijskih kuća koje naplaćuju program) od neovlaštenog pristupa.

4.

Vijeće je odobrilo potpisivanje te konvencije Odlukom 2011/853/EU ( 4 ) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Dok Komisija smatra da je Konvenciju trebala sklopiti Unija na temelju članka 207. UFEU‑a i uz isključivu nadležnost, Vijeće se oslonilo na članak 114. UFEU‑a ( 5 ) i pretpostavilo da se moralo raditi o mješovitom sporazumu Unije i njezinih država članica ( 6 ).

5.

Kojem od tih shvaćanja treba dati prednost ovisi, među ostalim, i o tome koliko se i u kojoj mjeri preklapaju sporna konvencija i Direktiva 98/84/EZ ( 7 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva), koja sadržava interne odredbe Unije o pravnoj zaštiti usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili usluga koje pružaju uvjetovani pristup.

6.

Presuda Suda u ovom predmetu bit će smjernica za razgraničenje vanjskih nadležnosti Unije i njezinih država članica nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Osim toga, mogla bi predstavljati važan doprinos daljnjem razvoju „doktrine AETR” ( 8 ) u okviru današnjeg članka 3. stavka 2. UFEU‑a i članka 216. stavka 1. UFEU‑a.

7.

U prvom dijelu UFEU‑a („Načela”), glavi I. („Kategorije i područja nadležnosti Unije”) nalazi se članak 3., čiji dijelovi glase kako slijedi:

„1.   Unija ima isključivu nadležnost u sljedećim područjima:

[...]

2.   Unija ima i isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma kada je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije ili ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ili u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg.”

8.

Treći dio UFEU‑a („Politike i unutarnja djelovanja Unije”), glava I. („Unutarnje tržište”) sadržava članak 26. UFEU‑a kao uvodnu odredbu, čiji prvi stavak glasi kako slijedi:

„Unija usvaja mjere s ciljem uspostave ili osiguranja funkcioniranja unutarnjeg tržišta, u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovorâ.”

9.

Osim toga, u trećem dijelu UFEU‑a u glavi VII. poglavlju 3. pod naslovom „Usklađivanje zakonodavstava” nalazi se članak 114. UFEU‑a (bivši članak 100.a Ugovora o EZ‑u), čiji prvi stavak glasi kako slijedi:

„Ako drukčije nije pre[d]viđeno Ugovorima, sljedeće se odredbe primjenjuju za ostvarivanje ciljeva određenih člankom 26. Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom, usvaja mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.”

10.

Konačno valja uputiti na članak 216. stavak 1. UFEU‑a, koji se nalazi u petom dijelu UFEU‑a („Vanjsko djelovanje Unije”), glavi 5. („Međunarodni sporazumi”) i glasi kako slijedi:

„Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija ako se tako predviđa Ugovorima ili ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije, ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene.”

11.

Kod „usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu”, na čiju se zaštitu odnosi ovaj slučaj, u biti se radi o televizijskom emitiranju, radijskom emitiranju i uslugama informacijskog društva koje nisu slobodno dostupne ili se ne mogu slobodno primati. Radi zaštite tih usluga od neovlaštenog pristupa upotrebljavaju se tehničke mjere i uređaji kojima se omogućuje „uvjetovani pristup”, na primjer kodiranjem emisija i stavljanjem na raspolaganje opreme za dekodiranje ili lozinki za njihov prijam uz plaćanje.

12.

Europska konvencija o pravnoj zaštiti usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili usluga koje pružaju uvjetovani pristup međunarodni je sporazum koji je dogovoren prije više od deset godina u okviru Vijeća Europe uz sudjelovanje tadašnje Europske zajednice.

13.

Konvenciju je naposljetku 6. listopada 2000. prihvatio Odbor ministara Vijeća Europe. Otvorena je za potpisivanje 24. siječnja 2001. i stupila je na snagu 1. srpnja 2003.

14.

Trenutačno pet država članica Europske unije čini stranke Konvencije: Republika Bugarska, Francuska Republika, Republika Cipar, Kraljevina Nizozemska i Rumunjska. I Hrvatska, koja će pristupiti Uniji za nekoliko dana – 1. srpnja 2013. – već je ratificirala Konvenciju. Veliko Vojvodstvo Luksemburg potpisalo je Konvenciju, ali je još nije ratificiralo.

15.

Komisija je 2008. izrazila stajalište da bi bilo poželjno da Europska zajednica ratificira Konvenciju jer bi se time „dao novi poticaj međunarodnom djelovanju” među članicama Vijeća Europe; Konvencija nudi „značajan potencijal za međunarodno širenje zaštite usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu izvan područja Europske unije” ( 9 ).

16.

Komisija je 15. prosinca 2010. predložila Vijeću potpisivanje Konvencije ( 10 ) s jedne i sklapanje Konvencije ( 11 ) s druge strane, pri čemu je oba prijedloga temeljila na članku 207. stavku 4. UFEU‑a.

17.

Zatim je Vijeće 29. studenoga 2011. donijelo sada pobijanu Odluku 2011/853 o potpisivanju Konvencije u ime Unije. Međutim, odstupajući od prijedloga Komisije, Vijeće tu odluku nije temeljilo na članku 207. stavku 4. UFEU‑a, nego na članku 114. UFEU‑a. Osim toga, za razliku od Komisije Vijeće je smatralo da bi Konvenciju trebale potpisati Europska unija i njezine države članice ( 12 ) te bi ona imala prirodu mješovitog sporazuma.

18.

Komisija je ustrajala u svojem stajalištu da je Unija u skladu s člankom 3. UFEU‑a isključivo nadležna za sklapanje Konvencije i da članak 207. UFEU‑a predstavlja pravilan pravni temelj. Svoje pravno stajalište u tom pogledu izrazila je u izjavi uz zapisnik Vijeća i pridržala si pravo na sve pravne radnje ( 13 ).

19.

Podneskom od 12. ožujka 2012., koji je 14. ožujka 2012. zaprimljen u tajništvu Suda, Komisija je u skladu s člankom 263. stavkom 2. UFEU‑a podnijela predmetnu tužbu za poništenje.

20.

Predsjednik Suda odlukom od 6. kolovoza 2012. dopustio je intervenciju Europskog parlamenta na strani Komisije kao i intervenciju Francuske Republike, Kraljevine Nizozemske, Republike Poljske, Kraljevine Švedske i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske na strani Vijeća.

21.

Komisija uz potporu Parlamenta zahtijeva

22.

Vijeće, s druge strane, također uz potporu svojih intervenijenata, zahtijeva

23.

O tužbi Komisije pred Sudom je proveden pisani postupak, a 30. travnja 2013. održana je i rasprava ( 15 ).

24.

Za razumijevanje predmetnog spora značajne su sljedeće odredbe Direktive 98/84 i Konvencije.

25.

Člankom 1. Direktive 98/84, naslovljenim „Područje primjene”, kao cilj te direktive definirano je „usklađivanje propisa država članica o mjerama u borbi protiv nezakonitih uređaja koji omogućuju neovlašteni pristup zaštićenim uslugama”.

26.

Članak 2. Direktive 98/84 sadržava brojne definicije. Za potrebe Direktive:

[...]

[...]”

27.

U skladu s člankom 4. Direktive 98/84 („Radnje kojima se vrši povreda prava”) vrijedi sljedeće:

„Države članice na svojem državnom području zabranjuju svaku od sljedećih radnji:

28.

Konačno, pod naslovom „Sankcije i pravni lijekovi” u članku 5. Direktive 98/84 određuje se sljedeće:

„1.   Sankcije moraju biti učinkovite, odvraćajuće i razmjerne potencijalnom učinku povrede prava.

2.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se zajamčilo da davatelji zaštićenih usluga, čiji su interesi ugroženi radnjama utvrđenim člankom 4., koje su se odvijale na njihovu državnom području, mogu pribjeći redovitom pravnom lijeku, uključujući podnošenje odštetnog zahtjeva i dobivanje zabrane ili neke druge preventivne mjere, i, gdje je primjereno, podnijeti zahtjev za povlačenje nezakonitih uređaja iz trgovinskih tokova.”

29.

U članku 1. Konvencije, koji se ubraja u „Opće odredbe” u dijelu 1., pod naslovom „Predmet i svrha” navodi se sljedeće:

„Ova se Konvencija bavi uslugama vezanim uz radio‑televizijsko emitiranje programa i informacijsko društvo koje se nude za naknadu i temelje na, ili im je svojstven, uvjetovani pristup. Cilj ove Konvencije je učiniti nezakonitim na državnom području stranaka niz aktivnosti koje omogućuju neovlašteni pristup zaštićenim uslugama te usuglasiti zakonodavstva stranaka u ovome području.”

30.

Kao dio dijela II. pod naslovom „Nedopuštene aktivnosti” Konvencija u članku 4. sadržava niz definicija „prekršaja”, koje u bitnome odgovaraju definicijama iz članka 4. Direktive 98/84.

31.

Nadalje, u dijelu III. Konvencije, naslovljenom „Sankcije i pravni lijekovi”, sadržane su sljedeće odredbe:

„Članak 5.

Sankcije za nezakonite aktivnosti

Stranke će usvojiti mjere na temelju kojih će nezakonite aktivnosti iz gornjeg članka 4. postati kažnjive kaznenim, administrativnim ili drugim kaznama. Takve će mjere biti djelotvorne, odvraćajuće i razmjerne mogućem učinku nezakonite aktivnosti.

Članak 6.

Mjere zapljene

Stranke će usvojiti odgovarajuće mjere potrebne da bi im se omogućilo da oduzmu i zaplijene nedopuštena sredstva ili materijale za promoviranje, plasiranje ili oglašavanje korištene kod izvršenj[a] prekršaja te oduzmu sve prihode ili financijsku dobit koji su proistekli iz nedopuštene aktivnosti.

Članak 7.

Građanski postupci

Stranke će usvojiti potrebne mjere kojima bi osigurali da davatelji zaštićenih usluga čiji su interesi narušeni nezakonitim aktivnostima iz gornjeg članka 4. imaju pristup odgovarajućim pravnim lijekovima, uključujući pokretanje postupka za naknadu štete i sudsku zabranu ili drugim preventivnim mjerama i po potrebi podnošenju zahtjeva za povlačenjem nezakonitih sredstava s komercijalnih kanala.”

32.

U dijelu IV. Konvencije, naslovljenom „Provedba i izmjene i dopune”, nalazi se sljedeći članak 8., naslovljen „Međunarodna suradnja”:

„Stranke se obvezuju na pružanje uzajamne pomoći u cilju provođenja ove Konvencije. Stranke će uzajamno surađivati u najvećoj mogućoj mjeri, sukladno odredbama relevantnih međunarodnih instrumenata za međunarodnu suradnju u kaznenim i administrativnim pitanjima i nacionalnih zakona, u istragama i sudskim postupcima vezanim uz kaznene ili administrativne prekršaje utvrđene u skladu s ovom Konvencijom.”

33.

Naposljetku je potrebno uputiti na članak 11. stavak 4. Konvencije koji isto tako pripada dijelu IV. naslovljenom „Provedba i izmjene i dopune” te se njime „Odnos s drugim konvencijama ili sporazumima” uređuje na sljedeći način:

„U svojim međusobnim odnosima, stranke koje su članice Europske zajednice primjenjivat će propise Zajednice, odnosno neće primjenjivati propise koji proistječu iz ove konvencije osim u slučaju nepostojanja propisa Zajednice koji se odnosi na to pitanje.”

34.

Komisija smatra da je pobijana odluka protuzakonita u dva aspekta. Kao prvo, smatra da je Vijeće tu odluku temeljilo na pogrešnom pravnom temelju (prvi tužbeni razlog, vidjeti u tom pogledu odjeljak A). Kao drugo, tvrdi da Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje Konvencije, bez obzira na to koji je od dvaju spomenutih pravnih temelja odgovarajući (drugi tužbeni razlog, vidjeti u tom pogledu odjeljak B ovog mišljenja). Izrazila je pretpostavku da je Vijeće svojim postupanjem htjelo na umjetan način postići mješoviti sporazum kako bi se državama članicama omogućilo međunarodno nastupanje uz Uniju.

35.

Prvim tužbenim razlogom Vijeću se prigovara da je pri odabiru pravnog temelja za pobijanu odluku počinilo pogrešku koja se tiče prava. Komisija i Parlament smatraju da nadležnost Europske unije za potpisivanje Konvencije proizlazi iz članka 207. UFEU‑a, a ne iz članka 114. UFEU‑a, kako tvrde Vijeće i države članice koje su njegovi intervenijenti.

36.

U ovom je slučaju sporan samo odabir materijalnog pravnog temelja koji omogućuje Uniji potpisivanje Konvencije. S druge strane, stranke u postupku suglasne su da je u pogledu postupovnog prava primjenjiv članak 218. stavak 5. UFEU‑a, kako je jasno izraženo i u pobijanoj odluci ( 16 ).

37.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi izbor pravnog temelja za akt Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta ( 17 ).

38.

Pobijanom odlukom u biti se nastoje ostvariti dva cilja. S jedne strane, propisi koji vrijede na europskom unutarnjem tržištu u pogledu pravne zaštite usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili usluga koje pružaju uvjetovani pristup, kako su uspostavljeni Direktivom 98/84, trebaju se proširiti i izvan granica Unije ( 18 ). S druge strane, stranke Konvencije trebaju u okviru svojih pojedinih sankcija i pravnih lijekova za nedopuštene aktivnosti predvidjeti i oduzimanje i zapljenu određenih predmeta (članak 6. Konvencije) ( 19 ).

39.

Nije sporno da za ostvarivanje tih ciljeva treba, među ostalim, usuglasiti i zakonodavstva stranaka Konvencije (članak 1. Konvencije). Međutim, među strankama u postupku sporno je radi li se pritom – sa stajališta Unije – u prvom redu o usklađivanju namijenjenom uspostavi i funkcioniranju europskog unutarnjeg tržišta koje se stoga može temeljiti na članku 114. UFEU‑a (vidjeti u tom pogledu odjeljak 1.) ili o usklađivanju koje se u srži odnosi na vanjske trgovinske odnose Unije prema trećim zemljama i koje bi, posljedično, trebalo provesti na temelju članka 207. UFEU‑a (vidjeti u tom pogledu odjeljak 2. ovog mišljenja).

40.

Kao prvo, valja ispitati može li se potpisivanje Konvencije kao mjera za uspostavu unutarnjeg tržišta temeljiti na članku 114. UFEU‑a, kao što je Vijeće pretpostavilo u pobijanoj odluci.

41.

U tom pogledu najprije valja napomenuti da članak 114. UFEU‑a ne može biti pravilna odredba o nadležnosti za potpisivanje Konvencije samo zato što je Unija na tom pravnom temelju već interno donijela neku direktivu, odnosno Direktivu 98/84. Naime, za razliku od stava za koji se čini da ga zastupa Poljska, nije ni u kojem slučaju nužno da se sklapanje međunarodnog sporazuma temelji na potpuno istom materijalnom pravnom temelju kao donošenje zakonodavnog akta koji sadržava interni propis Unije o u biti jednakom predmetu. Takav kruti paralelizam pravnih temelja za unutarnje i vanjsko postupanje nije predviđen Ugovorima.

42.

Štoviše, u sustavu Ugovorâ razlikuju se unutarnje i vanjske nadležnosti Unije. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona vanjske nadležnosti Unije jasnije su definirane i sistematizirane u Ugovorima, što je vidljivo, među ostalim, u novim dodanim odredbama članka 216. stavka 1. UFEU‑a i članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

43.

Ozbiljne dvojbe primjerene su posebno u pogledu prikladnosti članka 114. kao pravnog temelja za Unijino sklapanje međunarodnog sporazuma. Točno je da je tekst članka 114. stavka 1. UFEU‑a široko određen i u njegovoj drugoj rečenici vrlo se općenito dopušta usvajanje „mjera”, što bi u teoriji moglo obuhvaćati i sklapanje međunarodnih sporazuma. Međutim, takvo tumačenje nije u skladu sa svrhom članka 114. UFEU‑a. Ta odredba služi ostvarivanju ciljeva članka 26. UFEU‑a, što znači da je usmjerena na uspostavu unutarnjeg tržišta i osiguranje njegova funkcioniranja. Njome bi trebalo omogućiti djelovanje Parlamenta i Vijeća unutar Unije ( 20 ). To se potvrđuje pri razmatranju strukturnog položaja članka 114. UFEU‑a: odredba se nalazi u trećem dijelu UFEU‑a, u kojem se radi o „politikama i unutarnjim djelovanjima Unije”, dok je „vanjsko djelovanje Unije” predmet posebnih odredaba u petom dijelu UFEU‑a.

44.

Treba priznati da se Uniji i u pogledu njezinih unutarnjih politika pojedinačno može pripisati vanjska nadležnost, i to, među ostalim, kad je to nužno za ostvarivanje jednog od ciljeva utvrđenih u Ugovorima, kao što je ovdje cilj uspostava i osiguranje funkcioniranja unutarnjeg tržišta u smislu članka 26. stavka 1. UFEU‑a. Međutim, takva vanjska nadležnost ne proizlazi iz članka 114. UFEU‑a, kako se čini da misle Vijeće i njegovi intervenijenti, nego iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a, kojim se od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona kodificira ranija sudska praksa ( 21 ).

45.

U tom pogledu valja utvrditi da je Vijeće u svakom slučaju počinilo pogrešku koja se tiče prava kad je kao materijalni pravni temelj za potpisivanje Konvencije upotrijebilo članak 114. UFEU‑a umjesto da se, barem dodatno, oslonilo na članak 216. stavak 1. UFEU‑a.

46.

Međutim, sama po sebi ta pogreška koja se tiče prava mogla bi se smatrati isključivo formalnom pogreškom kojom se, kao takvom, ne bi moglo opravdati poništenje pobijane odluke ( 22 ). Stoga preostaje pojasniti može li se potpisivanje Konvencije sadržajno smatrati mjerom za uspostavu unutarnjeg tržišta u smislu članka 114. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 26. stavkom 1. UFEU‑a, kao što izričito tvrde Vijeće i države članice koje su njegovi intervenijenti.

47.

Na prvi pogled moglo bi se doista činiti da Konvencija unutar Unije služi usklađivanju zakonodavstava na unutarnjem tržištu. Naime, u skladu s njezinim člankom 1., cilj je Konvencije, među ostalim, „usuglasiti zakonodavstva stranaka”. Čini se, dakle, da se Konvencija odnosi na mjere koje se često poduzimaju i unutar Unije radi uspostave unutarnjeg tržišta i osiguranja njegova funkcioniranja.

48.

Međutim, iz pažljivijeg promatranja proizlazi da Unija ne sklapa Konvenciju zato što želi uspostaviti ili ojačati vlastito unutarnje tržište u području pravne zaštite usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili usluga koje pružaju uvjetovani pristup, nego zato što želi da se zakonodavstvo u tom području koje već postoji unutar Unije proširi preko granica unutarnjeg tržišta na treće zemlje u kojima djelomično još ima nedostataka u pravnoj zaštiti usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu ili koje pružaju uvjetovani pristup ( 23 ). Potpisivanjem konvencije izričito se namjerava pomoći „proširenju primjene odredaba sličnih onima iz Direktive 98/84/EZ izvan granica Unije i donošenju zakona o uslugama koje se temelje na uvjetovanom pristupu koji bi se primjenjivao na cijelom europskom kontinentu” ( 24 ).

49.

Stoga je manji naglasak na uspostavi jedinstvenih odredaba na europskom unutarnjem tržištu, a veći na nastojanju da se pravna stečevina Unije „izveze” u treće zemlje. Drugim riječima, potpisivanje Konvencije ne predstavlja mjeru „unutarnjeg usklađivanja” u Uniji, nego doprinos „vanjskom usklađivanju” s obzirom na treće zemlje.

50.

Taj se dojam pojačava ako se razmatra klauzula isključenja sadržana u članku 11. stavku 4. Konvencije. U skladu s tom klauzulom stranke koje su države članice Europske unije u svojim međusobnim odnosima neće primjenjivati Konvenciju nego „propise Zajednice”.

51.

Suprotno stavu Vijeća, takva klauzula isključenja doista može biti relevantna pri ocjeni nadležnosti za sklapanje međunarodne konvencije ( 25 ).

52.

U predmetnom slučaju klauzula isključenja u članku 11. stavku 4. Konvencije dovodi do toga da se većina odredaba Konvencije neće primjenjivati unutar Unije jer već postoje „propisi Zajednice” u skladu s Direktivom 98/84 koji sadržajno odgovaraju odredbama Konvencije ( 26 ). To, među ostalim, priznaje i Francuska.

53.

U tim okolnostima Unijino sklapanje Konvencije ne može se u prvom redu smatrati mjerom za usklađivanje zakonodavstava njezinih država članica u okviru europskog unutarnjeg tržišta.

54.

Treba priznati da je člankom 11. stavkom 4. Konvencije propisano da države članice Europske unije među sobom primjenjuju propise koji proizlaze iz Konvencije samo u slučaju „nepostojanja propisa Zajednice” koji se odnosi na to pitanje. Međutim, kako je priznalo Vijeće, potonje vrijedi samo za „mjere zapljene” u smislu članka 6. Konvencije (to jest za oduzimanje i zapljenu određenih predmeta) te na međunarodnu suradnju u skladu s člankom 8. Konvencije ako se ona odnosi na takve mjere zapljene u smislu članka 6. Naime, samo u pogledu tih aspekata Direktiva 98/84 ne sadržava posebnu odredbu.

55.

Dakle, ako se radi o mjerama zapljene i s njima povezanoj suradnji među državama članicama, Unijino sklapanje Konvencije nesumnjivo će imati određene posljedice i za europsko unutarnje tržište te će se „propisi Zajednice” koji na njemu već vrijede u skladu s Direktivom 98/84 dopuniti ili barem točnije odrediti.

56.

Međutim, teško se može tvrditi da mjere zapljene i na njih usmjerena međunarodna suradnja čine glavni predmet Konvencije. Posljedično, okolnost da Konvencija sadržava dodatne odredbe predviđene člancima 6. i 8. nije primjerena za to da se činjenica da ju je potpisala Unija smatra mjerom za uspostavu unutarnjeg tržišta koja se temelji na članku 114. UFEU‑a u vezi s člankom 216. stavkom 1. UFEU‑a. Naime, odabir pravnog temelja za akt Unije valja temeljiti na težištu sadržaja njegovih odredaba ( 27 ). Ovdje, kako je već spomenuto ( 28 ), to se težište ne odnosi na uspostavu europskog unutarnjeg tržišta ili osiguranje njegova funkcioniranja.

57.

Neovisno o člancima 6. i 8. Konvencije doista je moguće da uspostava jedinstvenog prava usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu koje bi se primjenjivalo na cijelom europskom kontinentu, povezana s Konvencijom, može naposljetku pozitivno utjecati i na pružanje takvih usluga unutar Unije, odnosno na europskom unutarnjem tržištu. Naime, ako se svugdje u Europi spriječe nedopuštene aktivnosti s obzirom na usluge koje se temelje na uvjetovanom pristupu, pravni i gospodarski okvirni uvjeti za pružanje takvih usluga mogli bi se poboljšati i unutar Unije.

58.

Međutim, ti općeniti pozitivni učinci Konvencije na unutarnje tržište samo su neizravne naravi. Radi se o isključivo o refleksnim učincima Konvencije. Takvi učinci nisu dovoljni da bi se Unijino potpisivanje Konvencije moglo smatrati mjerom uspostave ili osiguranja funkcioniranja unutarnjeg tržišta u smislu članka 114. UFEU‑a (u vezi s člankom 216. stavkom 1. UFEU‑a). Naime, takvim bi se mjerama doista trebao slijediti cilj poboljšanja uvjeta za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 29 ) i trebale bi moći neposredno utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 30 ). To ovdje nije slučaj.

59.

Treba odbiti i argument Vijeća da Konvencija služi uspostavi unutarnjeg tržišta jer se njome smanjenjem razlika između nacionalnih pravnih sustava pridonosi uspostavi jedinstvenih pravnih okvirnih uvjeta (level playing field).

60.

U skladu s člankom 114. UFEU‑a doista se mogu poduzeti mjere usklađivanja u cilju uklanjanja pravnih razlika među državama članicama ako se tim razlikama mogu narušiti temeljne slobode i tako neposredno utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 31 ). Međutim, cilj u svakom slučaju mora biti uklanjanje pravnih razlika među državama članicama Europske unije, a ne uklanjanje pravnih razlika između država članica Europske unije i trećih zemalja. No u predmetnom slučaju, kako je već navedeno, Konvencija ne služi u prvom redu unutarnjem usklađivanju, nego primarno služi vanjskom usklađivanju ( 32 ).

61.

Dakle, u svakom slučaju, u slučaju Unijinog potpisivanja Konvencije naglasak nije na uspostavi i funkcioniranju europskog unutarnjeg tržišta. U skladu s tim, Vijeće člankom 114. UFEU‑a nije odabralo odgovarajući pravni temelj za pobijanu odluku.

62.

Budući da je u skladu s navedenim ( 33 ) utvrđeno da članak 114. nije odgovarajući pravni temelj za pobijanu odluku, valja, kao drugo, pojasniti je li tu odluku kao dio zajedničke trgovinske politike trebalo temeljiti na članku 207. UFEU‑a, kao što su naveli Komisija i Parlament.

63.

U članku 207. stavku 1. UFEU‑a određeno je da zajednička trgovinska politika nije ograničena na trgovinu robom, nego, među ostalim, obuhvaća i trgovinu uslugama. Člankom 207. stavkom 4. UFEU‑a Vijeće se ovlašćuje da sklapa trgovinske sporazume koji se, među ostalim, mogu odnositi i na trgovinu audiovizualnim uslugama.

64.

Protiv primjene članka 207. UFEU‑a Vijeće i njegovi intervenijenti u prvom redu navode da predmet i cilj Konvencije nije uređivanje vanjskih trgovinskih odnosa Unije, nego, kao što proizlazi iz članka 1. Konvencije, isključivo usklađivanje nacionalnih zakonodavstava u području usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu i usluga koje pružaju uvjetovani pristup.

65.

Taj prigovor nije uvjerljiv.

66.

U okviru zajedničke trgovinske politike mjere usklađivanja nacionalnih zakonodavstava ni u kojem slučaju nisu isključene. Člankom 207. stavkom 6. UFEU‑a u okviru zajedničke trgovinske politike doista je zabranjeno usklađivanje zakonodavstava država članica „ako je Ugovorima isključeno takvo usklađivanje”. Međutim, iz toga a contrario proizlazi da u svim ostalim slučajevima izvršavanje nadležnosti Unije u području zajedničke trgovinske politike doista može dovesti do usklađivanja zakonodavstava. To je moralo priznati i Vijeće u postupku pred Sudom.

67.

Članak 207. UFEU‑a može, a fortiori, služiti kao pravni temelj za mjere koje ne dovode do usklađivanja zakonodavstava država članica unutar Unije (unutarnje usklađivanje), nego, kao u ovom slučaju, u vanjskim odnosima do usklađivanja između zakonodavstava na snazi u Uniji i u trećim zemljama (vanjsko usklađivanje). Točno takvo usklađivanje cilj je brojnih suvremenih trgovinskih sporazuma: tim sporazumima predviđena je uspostava jedinstvenih pravnih standarda, ako je potrebno i u obliku minimalnih standarda, za određene proizvode, djelatnosti ili sektore, kako bi se na taj način olakšala prekogranična trgovina ( 34 ).

68.

Međutim, Vijeće i države članice koje su njegovi intervenijenti osporavaju da se usklađivanje nacionalnog prava koje je cilj članka 1. Konvencije odnosi na trgovinsku politiku u smislu članka 207. UFEU‑a.

69.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi akt doista pripada području primjene zajedničke trgovinske politike u skladu s člankom 207. UFEU‑a samo ako se posebno odnosi na međunarodnu razmjenu roba ili usluga „na način da je prvenstveno namijenjen njenom promicanju, olakšavanju ili upravljanju te na trgovinu predmetnim proizvodima djeluje izravno i trenutno” ( 35 ).

70.

Vijeće i njegovi intervenijenti u pravu su kada navode da Konvencija samo na jednom mjestu, odnosno u članku 4. točki (b), sadržava odredbu koja se izričito odnosi na trgovinu na način da se njome propisuje zabrana uvoza nedopuštenih sredstava za komercijalne svrhe.

71.

Međutim, suprotno mišljenju Vijeća i država članica koje su njegovi intervenijenti, to ne znači da se Konvencija u preostalom dijelu ne odnosi na trgovinu između Unije i trećih zemalja. Naime, kako je Komisija pravilno navela, Konvencija u cijelosti služi tome da se olakša pružanje usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu i usluga koje pružaju uvjetovani pristup, i to također i upravo u odnosu između Unije i trećih zemalja.

72.

Konvencija predstavlja dio zajedničke politike svih stranaka radi zaštite usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu i usluga koje pružaju uvjetovani pristup ( 36 ). Kako je već navedeno, Konvencijom se standardi za pravnu zaštitu navedenih usluga koji ionako već vrijede unutar Unije nastoje proširiti na treće zemlje kako bi se mogao donijeti zakon o uslugama koje se temelje na uvjetovanom pristupu koji bi se primjenjivao na cijelom europskom kontinentu ( 37 ).

73.

Na taj način u cijeloj Europi, unutar europskog unutarnjeg tržišta i izvan njega, nastaje snažniji jedinstveni pravni okvir (level playing field) za pružanje navedenih usluga.

74.

Tako se, s jedne strane, poduzetnicima sa sjedištem u Europskoj uniji olakšava pružanje usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu i usluga koje pružaju uvjetovani pristup izvan europskog unutarnjeg tržišta, odnosno u drugim državama članicama Vijeća Europe. S druge strane, poduzetnicima i osobama sa sjedištem u državama članicama Vijeća Europe koje nisu države članice Europske unije bit će otežano neovlaštenim pristupom narušavati pružanje takvih usluga ili ih činiti manje privlačnim. Ako se na cijelom europskom kontinentu u skladu s jedinstvenim pravnim standardima djeluje protiv prekršaja, za počinitelje takvih prekršaja bit će teže nego prije pronaći „sigurna mjesta” u Europi, za koja se čini da su dosad postojala u nekim državama članicama Vijeća Europe koje nisu države članice Europske unije ( 38 ).

75.

Dakle, Konvencijom se poduzetnicima sa sjedištem na europskom unutarnjem tržištu olakšava zakonito pružanje usluga u trećim zemljama, ali se i dovodi do toga da se protupravne prakse usmjerene protiv tih usluga (takozvano „piratstvo”) koje potječu iz trećih država mogu suzbijati učinkovitije nego dosad.

76.

Na taj se način uklanjaju ograničenja u trgovini u odnosu Unije prema trećim zemljama, koja se temelje na razlikama između nacionalnih pravnih sustava ugovornih stranaka. Suprotno mišljenju Švedske, činjenica da je pritom riječ o ograničenjima u trgovini koja nisu povezana s pružanjem predmetnih usluga kao takvih, nego s (dosad nedovoljnom) pravnom zaštitom tih usluga u nekim trećim zemljama nije argument protiv primjene članka 207. UFEU‑a. Naime, i ograničenja u trgovini koja se temelje na nedovoljnoj pravnoj zaštiti roba ili usluga u trećim zemljama pripadaju području primjene suvremene trgovinske politike i stoga mogu biti predmet mjera u skladu s člankom 207. UFEU‑a ( 39 ).

77.

Za razliku od mišljenja Vijeća i njegovih intervenijenata, poboljšanje pravne zaštite navedenih usluga za međunarodnu trgovinu ni u kojem slučaju nema samo sekundarnu ili neizravnu narav. Štoviše, što snažniji jedinstveni i pouzdani pravni okviri danas su u brojnim područjima ključni za vanjsku trgovinu, osobito kad je riječ o složenoj ili skupoj robi ili uslugama, čija se proizvodnja ili distribucija u velikoj mjeri oslanja na intelektualno vlasništvo ili kreativno djelovanje.

78.

Upravo je to slučaj kod predmetnih audiovizualnih usluga i usluga informacijskog društva. Naime, kako se izričito priznaje u preambuli Konvencije, nezakonitim pristupom ugrožava se ekonomska održivost organizacija koje pružaju radio‑televizijske usluge i usluge povezane s informacijskim društvom, što može utjecati čak i na raznolikost programa i usluga ponuđenih javnosti ( 40 ).

79.

U tim okolnostima neosporno je da izvoz pravnih standarda koji vrijede unutar europskog unutarnjeg tržišta u europske treće zemlje ostvaren na temelju Konvencije sa stajališta Unije predstavlja istinsku mjeru trgovinske politike.

80.

Vijeće i neki njegovi intervenijenti, točnije Švedska i Poljska, dodatno navode da odredbe u člancima 6. i 8. Konvencije o mjerama zapljene i s njima povezanoj međunarodnoj suradnji tematski ne pripadaju zajedničkoj trgovinskoj politici, nego pravosudnoj suradnji, a time i području slobode, sigurnosti i pravde, zbog čega se potpisivanje Konvencije ne može temeljiti na članku 207. UFEU‑a.

81.

Taj prigovor nije uvjerljiv.

82.

Točno je da se mjere zapljene i s njima povezana međunarodna suradnja same po sebi mogu pripisati području politike pravosudne suradnje u građanskim ili kaznenim stvarima. Međutim, mjere zapljene i na njih usmjerena međunarodna suradnja, kako je već spomenuto ( 41 ), ne čine glavni predmet Konvencije. Budući da težište Konvencije pripada području trgovinske politike, potpisivanje cjelokupne Konvencije valja temeljiti isključivo na članku 207. UFEU‑a ( 42 ). Upotreba drugog pravnog temelja, kao što je na primjer članak 83. stavak 2. UFEU‑a, nije dopuštena.

83.

To utvrđenje ne dovodi se u pitanje ni protokolima br. 21 ( 43 ) i br. 22 ( 44 ) uz UEU i UFEU. U tim dvama protokolima nalaze se odredbe o stajalištu Ujedinjene Kraljevine, Irske i Danske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, kojima se tim trima državama članicama priznaju određena posebna prava.

84.

Područje primjene ratione materiae tih posebnih odredaba izričito je ograničeno na područje slobode, sigurnosti i pravde. Osim toga, kao odstupanja ih je potrebno usko tumačiti. Smisao i svrha protokola br. 21 i 22 nije da u drugim područjima prava Unije, posebno u zajedničkoj trgovinskoj politici (ili i u unutarnjem tržištu), sudjelovanje u mjerama koje su donijela tijela Unije i obvezivanje tim mjerama bude predmet diskrecijske odluke Ujedinjene Kraljevine, Irske i Danske ( 45 ).

85.

Protokoli br. 21 i 22 ne mogu dovesti do odstupanja od općeprihvaćenih pravila za odabir pravilnog pravnog temelja za akt Unije. U ta pravila, koja se naposljetku temelje na strukturi Ugovorâ u cijelosti, posebno se ubraja pravilo da odabir pravnog temelja za akt Unije valja temeljiti na težištu sadržaja njegovih odredaba, čak i ako osim toga usput sadržava i odredbe koje se mogu odnositi na područje slobode, sigurnosti i pravde ( 46 ).

86.

Isto tako, postupovne posebnosti ( 47 ) predviđene u protokolima br. 21. i 22 ne mogu se prenijeti na druga područja prava Unije osim područja slobode, sigurnosti i pravde. Naime, nisu postupci mjerodavni za odabir pravnog temelja nekog akta, nego je pravni temelj mjerodavan za postupke koje valja primijeniti pri donošenju akta ( 48 ).

87.

Posljedično, Ujedinjena Kraljevina, Irska i Danska u pogledu akta čije težište pripada zajedničkoj trgovinskoj politici ne mogu se pozvati na svoja posebna prava u skladu s protokolima br. 21. i 22, a Vijeće pri donošenju takvog akta ne mora uzimati u obzir ta posebna prava, čak ni s obzirom na pojedine aspekte ili sastavne dijelove tog akta.

88.

U svakom slučaju, slijedom navedenog odgovarajući pravni temelj za pobijanu odluku ne bi bio članak 114. UFEU‑a, nego članak 207. UFEU‑a. Unijino potpisivanje cijele Konvencije može se temeljiti na članku 207. UFEU‑a. Stoga valja prihvatiti prvi tužbeni razlog koji je iznijela Komisija.

89.

Drugim tužbenim razlogom Komisija osporava pravno stajalište Vijeća, u skladu s kojim bi „Konvenciju trebale potpisati Europska unija i njezine države članice” ( 49 ) te bi se ona trebala potpisati kao mješoviti sporazum. Komisija i Parlament smatraju da bi se takvim postupanjem povrijedila isključiva nadležnost Unije za sklapanje Konvencije. Vijeće i države članice koje su njegovi intervenijenti zauzeli su suprotno stajalište.

90.

U raspravi pred Sudom Vijeće je tvrdilo da je drugi tužbeni razlog Komisije bespredmetan (francuski: inopérant). Vijeće smatra da se pobijanom odlukom uređuje samo Unijino potpisivanje Konvencije i da ona ne sadržava nikakvo obvezujuće utvrđenje u pogledu pitanja moraju li ili smiju li uz Uniju i države članice biti stranke Konvencije. Iz toga Vijeće zaključuje da drugi tužbeni razlog Komisije, čak i ako je osnovan, ne može dovesti do poništenja pobijane odluke.

91.

Taj prigovor nije osnovan.

92.

Činjenica je da je izreka pobijane odluke doista ograničena na odobravanje potpisivanja Konvencije u ime Unije (vidjeti članak 1. navedene odluke). Međutim, pravni i praktični doseg takvog odobrenja potpuno je drukčiji, ovisno o tome treba li Konvenciju potpisati isključivo Unija ili je trebaju potpisati Unija i njezine države članice kao mješoviti sporazum.

93.

U predmetnom slučaju Vijeće je u preambuli pobijane odluke jasno izrazilo svoje pravno stajalište da članak 6. Konvencije i dijelovi članka 8. Konvencije nisu obuhvaćeni vanjskom nadležnošću Unije i da stoga Konvenciju valja sklopiti kao mješoviti sporazum ( 50 ). To znači da odobrenje unutar Unije za potpisivanje Konvencije, kako ga je Vijeće izdalo u članku 1. pobijane odluke, ne obuhvaća članak 6. i 8. Konvencije, tako da je uz potpisivanje Konvencije u ime Unije nužno i da je potpišu sve njezine države članice ( 51 ).

94.

Dakle, drugim žalbenim razlogom u biti se ističe pitanje je li pobijana odluka protuzakonita jer je Vijeće u njoj dodijelilo odobrenje koje nema dovoljan doseg. Pritom se radi o pravnom pitanju koje Sud može ispitivati u okviru tužbe za poništenje. Ako se ispostavi da Konvencija pripada isključivoj nadležnosti Unije, pobijanu odluku valja poništiti jer je Vijeće izdalo odobrenje čiji su opseg i doseg manji od onog što je potrebno s pravnog aspekta.

95.

Drugi tužbeni razlog može se prihvatiti ako Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje Konvencije.

96.

Takva isključiva nadležnost može s jedne strane proizaći iz članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU‑a (vidjeti u tom pogledu odjeljak (a)), a s druge strane iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom pogledu odjeljak (b) ovog mišljenja). Ako postoji, ne mogu postojati paralelne nadležnosti država članica ( 52 ). Štoviše, iz isključive nadležnosti Unije proizlazi opća zabrana djelovanja država članica (članak 2. stavak 1. drugi dio rečenice UFEU‑a). Time je isključeno i moguće slobodno sudjelovanje država članica na strani Unije kao stranaka međunarodnog sporazuma ( 53 ). Naime, na međunarodnoj razini nastupanje država članica u vlastito ime na strani Unije moglo bi utjecati na ishod pregovora i, osim toga, njime se dovodi u pitanje isključiva vanjska nadležnost Unije za sklapanje sporazuma.

97.

Kako je prethodno obrazloženo u ovom mišljenju ( 54 ), Konvenciju valja u cijelosti temeljiti na članku 207. UFEU‑a, što znači da je obuhvaćena područjem primjene zajedničke trgovinske politike. Stoga za sklapanje Konvencije postoji isključiva vanjska nadležnost Unije (članak 3. stavak 1. točka (e) UFEU‑a).

98.

Već zbog tog razloga valja prihvatiti drugi tužbeni razlog Komisije.

99.

Za slučaj da Sud, suprotno mojem prijedlogu, Konvenciju ne bude smatrao dijelom zajedničke trgovinske politike (članak 207. UFEU‑a), nego mjerom za usklađivanje radi uspostave europskog unutarnjeg tržišta (članak 114. UFEU‑a), podredno je potrebno ispitati postoji li unatoč tomu isključiva vanjska nadležnost Unije za sklapanje te konvencije. Komisija i Parlament ističu da takva isključiva nadležnost proizlazi iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a, dok Vijeće i države članice koje su njegovi intervenijenti čvrsto osporavaju da su ispunjeni uvjeti za primjenu te odredbe.

100.

Ovdje se u obzir uzima samo treća mogućnost iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a, u skladu s kojom Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma „u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”. Upotrebom izraza „bi [...] moglo” u članku 3. stavku 2. UFEU‑a naglašava se da ne mora doći do stvarnog utjecaja na zajednička pravila ili izmjene njihova opsega, nego je dovoljno da je međunarodni sporazum primjeren za izazivanje takvih učinaka, to jest sporazum mora biti povezan s konkretnom opasnošću od takvog utjecaja na zajednička pravila ili izmjene njihova opsega.

101.

U tom pogledu najprije valja napomenuti da opasnost od utjecaja na zajednička pravila nije isključena samo zato što se odredbe međunarodnog sporazuma i odredbe koje postoje unutar Unije, kao u ovom slučaju ( 55 ), sadržajno u velikoj mjeri podudaraju ( 56 ). Naime, čak i u slučaju sadržajnog podudaranja usklađenosti, diskrecijski prostor zakonodavca Unije umanjuje se čim se preuzmu međunarodne obveze prema trećim zemljama. Osim toga, to se ne mijenja ni klauzulom isključenja kao što je ona iz članka 11. stavka 4. Konvencije; štoviše, takvu se klauzulu može smatrati čak i pokazateljem opasnosti od utjecaja na zajednička pravila ( 57 ).

102.

U skladu s tim Vijeće i u predmetnom slučaju priznaje da opasnost od utjecaja na zajednička pravila u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a, a posljedično i isključiva nadležnost Unije, postoji svugdje gdje se Konvencija i Direktiva 98/84 u biti podudaraju. To se, prije svega, odnosi na definicije u kojima se utvrđuje što se podrazumijeva pod pojmovima „zaštićena usluga”, „uvjetovani pristup”, „uređaj za uvjetovani pristup” odnosno „sredstvo uvjetovanog pristupa” i „nezakoniti uređaj” odnosno „nedopušteno sredstvo” ( 58 ). Isto vrijedi za utvrđenje radnji koje bi trebalo zabraniti kao „radnje kojima se vrši povreda prava” odnosno „prekršaj[e]” ( 59 ).

103.

Međutim, među strankama u postupku vrlo je sporno postoji li takva isključiva nadležnost Unije za sklapanje ugovora u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a i s obzirom na mjere zapljene u skladu s člankom 6. Konvencije, kao i s obzirom na međunarodnu suradnju u skladu s člankom 8. Konvencije ako se ona odnosi na mjere zapljene u smislu članka 6. Vijeće smatra da je posebno zbog tih dviju točaka nužno Konvenciju smatrati mješovitim sporazumom ( 60 ).

104.

U tom pogledu valja pojasniti, s jedne strane, proizlazi li iz članaka 6. i 8. Konvencije konkretna opasnost od utjecaja na članak 5. stavak 1. Direktive 98/84 (vidjeti u tom pogledu odjeljak ii.) i, s druge strane, odnosi li se Konvencija u cjelini na područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice (vidjeti u tom pogledu odjeljak iii. ovog mišljenja).

105.

Komisija i Parlament smatraju da su mjere zapljene navedene u članku 6. Konvencije već uređene kao sankcije u članku 5 stavku 1. Direktive 98/84. Stoga i za taj dio Konvencije postoji isključiva nadležnost Unije u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

106.

Taj argument nije osnovan.

107.

Kako su Vijeće i države članice koje su njegovi intervenijenti uvjerljivo obrazložili, članak 5. stavak 1. Direktive 98/84 sadržava samo vrlo općenitu i temeljnu obvezu da države članice predvide sankcije koje „moraju biti učinkovite, odvraćajuće i razmjerne potencijalnom učinku povrede prava”. Pritom državama članicama ostaje široka diskrecijska ovlast da u svojim nacionalnim zakonodavstvima utvrde sankcije primjerene u pojedinom slučaju. To može uključivati oduzimanje i zapljenu predmeta ( 61 ), ali u skladu s Direktivom to nije obvezujuće ( 62 ).

108.

Konačno, države članice samo zajednički poduzimaju mjeru za ispunjenje obveze predviđanja učinkovitih, odvraćajućih i razmjernih sankcija, koju imaju u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive 98/84, samo ako, same ili uz sudjelovanje trećih zemalja, sklapaju međunarodni sporazum kojim se predviđa obveza poduzimanja mjera zapljene, kao što je slučaj u članku 6. Konvencije. Države članice u tom slučaju samo provode svoju diskrecijsku ovlast koja im preostaje u skladu s trenutačnim stanjem prava Unije i usto pridonose ostvarenju ciljeva Direktive 98/84.

109.

U tom pogledu nije razvidno u kojoj su mjeri članci 6. i 8. Konvencije konkretno primjereni za to da utječu na odredbu o sankcijama iz članka 5. stavka 1. Direktive 98/84 ili mijenjaju njezin doseg.

110.

Međutim, čak i ako članci 6. i 8. Konvencije kao takvi ne podrazumijevaju opasnost od utjecaja na članak 5. stavak 1. Direktive 98/84, Konvencija u cjelini unatoč tome može pripadati isključivoj nadležnosti Unije. Naime, isključivu nadležnost Unije za sklapanje ugovorâ prema ustaljenoj sudskoj praksi ( 63 ) valja uvijek pretpostaviti ako se radi o području koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice.

111.

Točno je da Vijeće i neki od njegovih intervenijenata općenito prigovaraju da ta sudska praksa nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona više nije relevantna jer članak 3. stavak 2. UFEU‑a predstavlja užu verziju isključivih nadležnosti Unije u području vanjske trgovine. Međutim, taj prigovor valja odbiti. Nema naznaka za to da su autori Ugovora iz Lisabona htjeli provesti takvo ograničenje. Vijeće ni u raspravi pred Sudom na moj upit nije dostavilo konkretne dokaze za svoju tvrdnju, ni iz pripremnih akata Europske konvencije u pogledu Ugovora o ustavu za Europu ili iz pripremnih akata za Ugovor iz Lisabona.

112.

Smatram da treća mogućnost iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a predstavlja kodifikaciju dosadašnje sudske prakse Suda u pogledu isključivih nadležnosti Unije za sklapanje ugovorâ u okviru „doktrine AETR” ( 64 ). To je i Francuska izričito priznala na raspravi pred Sudom.

113.

U skladu s tim, tumačenje i primjenu treće mogućnosti iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a valja temeljiti na dosadašnjoj sudskoj praksi. Stoga je za pretpostavku isključive nadležnosti Unije za sklapanje međunarodnog sporazuma u smislu treće mogućnosti iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a i dalje dovoljno da se radi o području koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice.

114.

Ništa suprotno ne proizlazi iz Protokola br. 25 uz UEU i UFEU ( 65 ), kojim je predviđeno da izvršavanje podijeljene nadležnosti Unije „obuhvaća samo one elemente koji se uređuju predmetnim aktom Unije i stoga ne obuhvaća čitavo područje”.

115.

Naime, kao što proizlazi iz njegova teksta, taj Protokol br. 25 odnosi se samo na izvršavanje podijeljene nadležnosti Unije u smislu članka 2. stavka 2. UFEU‑a, a ne na opseg njezinih isključivih nadležnosti u smislu članka 2. stavka 1. UFEU‑a. A fortiori, ne postoje naznake za to da su autori Ugovora iz Lisabona tim protokolom posebno htjeli izravno ili neizravno ograničiti opseg isključive nadležnosti Unije za sklapanje ugovorâ u skladu s trećom mogućnošću iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Takvo je ograničenje, među ostalim, i u suprotnosti s činjenicom da u Protokolu br. 25 nema nikakvog upućivanja na članak 3. stavak 2. UFEU‑a.

116.

Osim toga, valja naglasiti da isključiva nadležnost u skladu s trećom mogućnošću iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a ne ovisi u prvom redu o samom postojanju ili nepostojanju zajedničkih pravila u određenom području, nego je povezana s opasnošću od utjecaja na ta zajednička pravila ili izmjene njihova opsega. Takva opasnost može nastati već ako međunarodni sporazum sadržava odredbe čiji je sadržaj usko povezan s propisima Zajednice, kojima se već u velikoj mjeri utvrđuje predmetno područje u smislu prava Unije. Naime, međunarodni sporazum može negativno utjecati na takve propise Zajednice čak i ako se propisima Zajednice i međunarodnim sporazumom ne uređuju točno isti „elementi” (u smislu Protokola br. 25).

117.

U tom pogledu kriterij područja koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice razvijen u okviru sudske prakse ni nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona nije izgubio na važnosti za utvrđivanje isključive nadležnosti Unije za sklapanje ugovorâ u skladu s trećom mogućnošću iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

118.

Preostaje ispitati je li konkretno u predmetnom slučaju područje obuhvaćeno sporazumom područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice. Pritom se analiza ne mora temeljiti samo na opsegu predmetnih propisa, nego i na njihovoj prirodi i njihovu sadržaju. Nadalje, uz trenutačno stanje prava Unije u predmetnom području valja uzeti u obzir i način na koji bi se ono moglo razvijati, ako se može predvidjeti u trenutku analize ( 66 ).

119.

Područje obuhvaćeno sporazumom pravna je zaštita usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu i usluga koje pružaju uvjetovani pristup.

120.

Zakonodavac Unije to je područje već u velikoj mjeri uskladio unutar Unije donošenjem Direktive 98/84. Pritom ni u kojem slučaju nije donio samo minimalne standarde, nego je potpuno uskladio brojne aspekte predmetnog područja. Osobito je na razini Unije uveo jedinstvene definicije (članak 2. Direktive) i na jedinstven način na razini Unije uredio radnje koje treba zabraniti unutar unutarnjeg tržišta (članak 4. Direktive). Postoji i propis Zajednice – iako vrlo općenit – o sankcijama i pravnim lijekovima (članak 5. Direktive).

121.

Činjenica da je zakonodavac Unije u članku 5. stavku 1. Direktive 98/84 državama članicama dao široku diskrecijsku ovlast pri odabiru sankcija nije u suprotnosti s pretpostavkom da je područje pravne zaštite usluga koje se temelje na uvjetovanom pristupu i usluga koje pružaju uvjetovani pristup promatrano u cijelosti već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice.

122.

Stoga su iz te perspektive ispunjeni uvjeti iz treće mogućnosti članka 3. stavka 2. UFEU‑a, kako su pojašnjeni u sudskoj praksi ( 67 ).

123.

Posljedično, Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje Konvencije u skladu s trećom mogućnošću iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a jer se Konvencija odnosi na područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno propisima Zajednice. I zbog tog razloga valja prihvatiti drugi tužbeni razlog Komisije.

124.

Stoga su oba tužbena razloga Komisije uspješna i svaki od njih za sebe već opravdava poništenje pobijane odluke (članak 263. stavak 1. i 2. UFEU‑a u vezi s člankom 264. stavkom 1. UFEU‑a).

125.

Ako Sud poništi pobijanu odluku, u skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a trebao bi zadržati njezine učinke do donošenja nove odluke temeljene na odgovarajućem pravnom temelju. Na taj se način na međunarodnoj razini izbjegavaju sve dvojbe o ovlaštenju osoba ovlaštenih za zastupanje u ime Unije za potpisivanje Konvencije, pravni učinci potpisivanja koje je već provedeno ne mogu se dovesti u pitanje i ne usporava se postupak ratifikacije.

126.

Osim toga, države članice na temelju svoje obveze lojalne suradnje s Unijom (članak 4. stavak 3. UEU‑a) moraju se suzdržati od svih mjera kojima bi se moglo utjecati na isključivu nadležnost Unije ( 68 ). U okviru toga države članice koje još nisu potpisale Konvenciju to i dalje ne čine, a one koje su je već potpisale odustaju od njezine ratifikacije.

127.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika od 25. rujna 2012. stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da, u skladu s rješenjem koje predlažem, Vijeće nije uspjelo u svojem zahtjevu, a Komisija je postavila odgovarajući zahtjev, Vijeću valja naložiti snošenje troškova. Međutim, suprotno tome, Francuska, Nizozemska, Poljska, Švedska, Ujedinjena Kraljevina i Europski parlament kao intervenijenti u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika snose vlastite troškove.

128.

S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: