1.

Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) traži od Suda tumačenje članaka 63. i 345. UFEU‑a u okviru sporova između Staat der Nederlanden, s jedne strane, i Essent NV i Essent Nederland BV (predmet C‑105/12) Eneco Holding NV (predmet C‑106/12) i Delta NV (predmet C‑107/12), s druge strane (u daljnjem tekstu zajedno: društva), odnosno raznih društava koja obavljaju djelatnost distribucije električne energije i plina u Nizozemskoj, u pogledu više odredbi nizozemskog zakonodavstva koje se primjenjuju na te sektore.

2.

U okviru ta tri predmeta koje je Sud spojio, Hoge Raad der Nederlanden postavio je tri prethodna pitanja:

3.

Ovim se predmetima stoga poziva Sud da ponovno odluči o tumačenju UFEU‑a, a osobito o povezanosti članaka 345. i 63. UFEU‑a u pogledu mjera liberalizacije strateškog gospodarskog sektora. Međutim, u ovim predmetima postoje određene posebnosti u odnosu na predmete u kojima je donesena sudska praksa u pogledu „golden shares”. S jedne strane, ne radi se o djelomičnoj privatizaciji, nego o zabrani privatizacije koja se odlikuje jasnim razdvajanjem sustava vlasništva operatora distribucijskog sustava, koji funkcionira kao „zatvoreni sustav” među pravnim osobama javnog prava, od sustava vlasništva poduzeća koja proizvode, opskrbljuju ili trguju električnom energijom ili plinom, koje se može prenijeti na privatne osobe. S druge strane, predmetne zabrane ne temelje se na mehanizmu odstupanja od privatnog prava kojim se dodjeljuje povlastica pravnim osobama javnog prava. Naposljetku, sporne odredbe nizozemskog prava ne proizlaze samo iz spontanog djelovanja na nacionalnoj razini, nego se temelje i na politici liberalizacije koju je potaknula Europska unija, a koja je dovela do donošenja direktiva kojima se nalaže razdvajanje između operatora i korisnika prijenosnih i distribucijskih sustava energije.

4.

U tom je pogledu potrebno najprije pojasniti da su ipak važne obje direktive iz drugog energetskog paketa iz 2003., odnosno Direktiva 2003/54/EZ ( 3 ) i Direktiva 2003/55/EZ ( 4 ), te direktive iz trećeg energetskog paketa iz 2009., odnosno Direktiva 2009/72/EZ ( 5 ) i Direktiva 2009/73/EZ ( 6 ), koje nisu predmet zahtjeva za prethodnu odluku. Naime, njima se utvrđuje stupanj liberalizacije koji je zakonodavac Zajednice želio postići između 2003. i 2009., za koji društva tvrde da ga države članice ne mogu prekoračiti a da ne povrijede pravila prava Unije o temeljnim slobodama. Osim toga, te direktive sadržavaju definicije koje su relevantne za ove predmete.

5.

U skladu s člankom 63. stavkom 1. UFEU‑a, zabranjena su sva ograničenja kretanja kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja.

6.

U članku 345. UFEU‑a predviđeno je da Ugovori ni na koji način ne dovode u pitanje pravila kojima se u državama članicama uređuje sustav vlasništva.

7.

Direktiva 2003/54 o električnog energiji i Direktiva 2003/55 o plinu dio su drugog energetskog paketa koji je donesen radi liberalizacije energetskog sektora. Pravila o električnoj energiji u bitnome su istovjetna pravilima o plinu. Kako bi se izbjeglo suvišno ponavljanje, u ovom su mišljenju preuzete samo odredbe koje se odnose na električnu energiju.

8.

Uvodnim izjavama 6. do 8. i uvodnom izjavom 10. Direktive 2003/54 propisano je:

[...]

9.

Iz članka 2. točaka 3. i 5. Direktive 2003/54 proizlazi da pojam „prijenos” znači transport električne energije vrlo visokim i visokim naponskim međusobno povezanim sustavom radi njezine isporuke krajnjim kupcima ili distributerima, ali ne uključuje opskrbu, dok pojam „distribucija” znači prijenos električne energije visokonaponskim, srednjenaponskim i niskonaponskim distribucijskim sustavima radi njezine isporuke kupcima, ali ne uključuje opskrbu.

10.

Člankom 15. stavkom 1. Direktive 2003/54, koji je naslovljen „Pravno razdvajanje operatora distribucijskih sustava”, određeno je:

„Kada je operator distribucijskog sustava dio vertikalno integriranog poduzeća, on mora biti neovisan, najmanje u smislu svojeg pravnog oblika, organizacije i donošenja odluka, o drugim djelatnostima koje nisu povezane s distribucijom. Ta pravila ne stvaraju obvezu odvajanja vlasništva nad osnovnim sredstvima operatora distribucijskog sustava od vertikalno integriranog poduzeća.” [neslužbeni prijevod]

11.

Člankom 15. stavkom 2. navedene direktive predviđene su dodatne obveze u pogledu vertikalno integriranih poduzeća. Konkretno, Osobe odgovorne za upravljanje operatorom distribucijskog sustava moraju pružati jamstva neovisnosti u odnosu na strukture koje su odgovorne za upravljanje djelatnostima proizvodnje, prijenosa i opskrbe, operator sustava mora imati stvarna prava donošenja odluka i donijeti program usklađenosti u pogledu nepostojanja diskriminacijskog djelovanja.

12.

Uzimajući u obzir nedostatke razdvajanja koje je ostvareno ranijim direktivama te radi postizanja liberalizacije tog sektora, zakonodavac Unije donio je, u okviru trećeg energetskog paketa, Direktive 2009/72 i 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije odnosno prirodnog plina. Ratione temporis, te direktive nisu relevantne u glavnim postupcima, nego stranke na njih upućuju u svojim očitovanjima.

13.

U skladu s uvodnom izjavom 11. Direktive 2009/72, „[j]edino ukidanje poticaja vertikalno integriranim poduzećima za diskriminiranje konkurenata u smislu pristupa mreži i ulaganja može osigurati djelotvorno razdvajanje. Vlasničko razdvajanje, koje implicira imenovanje vlasnika mreže za operatora sustava i njegovu neovisnost o bilo kojim interesima opskrbe i proizvodnje, očito je učinkovit i stabilan način rješavanja neizbježnog sukoba interesa i osiguravanja sigurnosti opskrbe. Zbog tog je razloga Europski parlament u svojoj rezoluciji od 10. srpnja 2007. o izgledima za unutarnje tržište plina i električne energije[ ( 7 )] uputio na vlasničko razdvajanje na razini prijenosa kao najučinkovitiji alat kojim se promiču ulaganja u infrastrukturu na nediskriminacijski način, pošten pristup mreži za nove sudionike i transparentnost na tržištu. Pri vlasničkom razdvajanju od država bi članica stoga trebalo zahtijevati da osiguraju da ista osoba ili osobe ne budu ovlaštene za provođenje kontrole nad poduzećem za proizvodnju ili opskrbu i da istodobno provode kontrolu ili izvršavaju bilo koje pravo nad operatorom prijenosnog sustava ili prijenosnim sustavom. Obratno, kontrola nad prijenosnim sustavom ili operatorom prijenosnog sustava trebala bi isključiti mogućnost provođenja kontrole ili izvršavanja bilo kojeg prava nad poduzećem za proizvodnju ili opskrbu. Unutar tih ograničenja, proizvođač ili opskrbljivač trebao bi imati mogućnost posjedovanja manjinskog vlasničkog udjela u operatoru prijenosnog sustava ili prijenosnom sustavu.”

14.

Odredbe nacionalnog prava koje su relevantne u glavnim postupcima obuhvaćene su Zakonom koji propisuje proizvodnju, prijenos i opskrbu električnom energijom (Wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit) od 2. srpnja 1998. ( 8 ) i Zakonom koji propisuje prijenos i opskrbu plinom (Wet houdende regels omtrent het transport en de levering van gas) od 22. lipnja 2000. ( 9 ), kako su, osobito, izmijenjeni 2004. i 2006. (u daljnjem tekstu: Elektriciteitswet 1998 i Gaswet).

15.

Ti su zakoni najprije izmijenjeni Zakonom o intervenciji i provedbi (Interventie‑ en Implementatiewet) od 1. srpnja 2004. ( 10 ), osobito radi prenošenja direktiva iz drugog energetskog paketa.

16.

Zatim su izmijenjeni Zakonom o neovisnom upravljanju mrežama (Wet onafhankelijk netbeheer) od 23. studenoga 2006. ( 11 ) (u daljnjem tekstu: Zakon Won). Navedenim su zakonom uvedene strože obveze za operatora sustava, među kojima su gore navedena zabrana privatizacije, zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti. Zakonom Won te su izmjene, među ostalim, uvedene u Elektriciteitswet 1998 i Gaswet te su predmet spora među strankama pred nacionalnim sudom.

17.

U Nizozemskoj su na temelju tih akata primjenjive sljedeće zabrane koje su relevantne u ovom slučaju.

18.

Odlukom o dionicama operatora sustava (Besluit aandelen netbeheerders) od 9. veljače 2008. ( 12 ), u vezi s člankom 93. Elektriciteitswet 1998 i člankom 85. Gaswet, utvrđuje se sustav vlasništva primjenjiv na operatore sustava.

19.

Dionice u društvima koja su određena za operatore sustava i kontrola nad sustavima moraju u potpunosti biti u rukama dioničara koji pripadaju „krugu tijela javne vlasti”. U skladu s Odlukom o dionicama operatora sustava, vlasnici dionica operatora sustava mogu biti ili postati samo javna tijela, poput općina, provincija ili države, ili pravne osobe čije je vlasništvo, izravno ili neizravno, u potpunosti u rukama tijela javne vlasti, uključujući društva Essent NV ( 13 ), Eneco Holding NV i Delta NV.

20.

Prema tome, u skladu s Odlukom o dionicama operatora sustava, ministar gospodarstva ne smije odobriti svaku izmjenu u pogledu vlasništva sustava ili dionica operatora sustava ako bi posljedica prijenosa mogla biti prelazak dionica u ruke osoba izvan kruga tijela javne vlasti.

21.

Zabrana grupe proizlazi iz članka 10.b stavka 1. Elektriciteitswet 1998 i članka 2.c stavka 1. Gaswet.

22.

Na temelju tih odredbi, operatori sustava ne mogu biti dio grupe, kako je utvrđena člankom 2:24b nizozemskog Građanskog zakonika (Burgerlijk Wetboek), kojoj pripada i energetsko društvo, odnosno pravna osoba koja u Nizozemskoj proizvodi, opskrbljuje ili prodaje električnu energiju ili plin. Nadalje, zabranom grupe brani se i operatoru sustava da bude vlasnik dionice ili udjela u energetskom društvu ili u bilo kojem subjektu grupe kojoj pripada energetsko društvo. Recipročno, energetsko društvo ne može biti vlasnik nijedne dionice ili udjela u operatoru sustava ili u subjektu koji je član grupe kojoj pripada operator sustava.

23.

Na temelju navedene zabrane, vertikalno integrirana poduzeća koja djeluju u energetskom sektoru trebaju biti podijeljena na dio zadužen za upravljanje sustavom i na dio zadužen za proizvodnju, opskrbu i trgovinu energijom, drugim riječima na jednog ili više operatora sustava i energetskih društava. Operator sustava i s njim povezana društva grupe ne mogu, naime, pripadati grupi čiji su dio i energetska društva. Sud koji je uputio zahtjev tu je obvezu nazvao „obveza podjele”.

24.

Zabrana dodatnih djelatnosti predviđena je u članku 17. stavcima 2. do 4. Elektriciteitswet 1998 te u članku 10.b stavcima 2. do 4. Gaswet ( 14 ). Sastoji se od tri elementa.

25.

Najprije, operatoru distribucijskog sustava i društvima grupe koja su s njime povezana nije dopušteno obavljanje poslova ili djelatnosti koji mogu biti protivni interesu upravljanja sustavom. Zatim, na temelju te zabrane poduzeću grupe nije dopušteno obavljati djelatnosti koje nisu usko povezane s osnovnim zadaćama infrastrukture. Naposljetku, zabranom dodatnih djelatnosti sprječava se i da operator sustava daje financijska jamstva u korist djelatnosti poduzeća sustava ili da jamči za dugove drugih članova operatora distribucijskog sustava.

26.

Iz očitovanja nizozemske vlade proizlazi da su na nizozemskom energetskom tržištu djelovale tri vrste poduzeća tijekom stupanja na snagu zakona Won u 2006. Prva je vrsta obuhvaćala poduzeća koja su se bavila samo proizvodnjom, opskrbom ili trgovinom električnom energijom ili plinom. Druga je vrsta obuhvaćala vertikalno integrirana poduzeća koja su se bavila proizvodnjom, opskrbom ili trgovinom električnom energijom ili plinom kao i upravljanjem i pogonom sustava električne energije i plina radi distribucije električne energije i plina. Treća je vrsta obuhvaćala poduzeća koja su se uglavnom bavila upravljanjem i pogonom sustava električne energije i plina te se nisu bavila nijednom djelatnosti u području proizvodnje, opskrbe ili trgovine električnom energijom ili plinom. Društva, koja su bila tužitelji u glavnom postupku, bila su najveća vertikalno integrirana energetska poduzeća na nizozemskom tržištu. Pripadala su stoga drugoj vrsti poduzeća.

27.

Društvo Essent djeluje na energetskim tržištima Nizozemske, Belgije i drugih država. U pogledu društva Essent, zabrana grupe znači da se društvo Essent NV podijelilo na dva dijela, odnosno , s jedne strane, na poduzeće sustava Enexis Holding NV koje je, u skladu sa zabranom privatizacije, u stopostotnom vlasništvu javnih dioničara te, s druge strane, na poduzeće koje trguje, opskrbljuje i proizvodi električnu energiju i plin, Essent NV. Obveza podjele prouzročila je znatne troškove društvu Essent, tako da je u okviru glavnog postupka nacionalni sud smatrao da je u interesu društva bilo tražiti odluku od suda. Otkada ga je otkupila njemačka grupa RWE koja je specijalizirana za energiju, društvo Essent NV u stopostotnom je vlasništvu RWE Benelux Holding BV, društva kćeri grupe RWE AG.

28.

Eneco Holding NV poduzeće je čija se djelatnost, putem njegovih društava kćeri, sastoji od proizvodnje, kupnje, prodaje, prijenosa i opskrbe električnom energijom i plinom osobito korisnika energije. Kapital društva Eneco Holding NV u vlasništvu je 60 općina. Njegova djelatnost opskrbe pokriva cijelu zemlju dok njegovo poduzeće sustava pokriva područje koje obuhvaća šest nizozemskih provincija.

29.

Društvo Delta NV također djeluje na tržištima proizvodnje, prijenosa, trgovine i opskrbe električnom energijom. Jednako tako, distribuira i opskrbljuje plinom. Osim toga, društvo Delta NV djeluje i na drugim tržištima. Energetski sustavi imaju važnu ulogu u okviru njegove višenamjenske strategije koja uključuje posjedovanje većinskih vlasničkih udjela u belgijskom poduzeću koje je specijalizirano za obradu otpada. Vrijednost tih sustava jača financijski položaj društva Delta NV. Provincija Zeeland njegov je glavni dioničar, dok su preostale dionice u vlasništvu nizozemskih općina.

30.

Budući da se radi o sustavu električne energije ili plina, društva moraju izravno ili neizravno biti u stopostotnom vlasništvu (javnih) dioničara iz kruga tijela javne vlasti. Tim je poduzećima i njihovim dioničarima bilo zabranjeno u cijelosti ili djelomično prodati sustav ili operatora sustava privatnim ulagačima. Kao što sam već istaknuo, društvo Essent NV otada je podijeljeno na upravitelja sustava i energetsko društvo, dok su druga dva društva ostala vertikalno integrirana.

31.

Društva su podnijela tri zasebne tužbe pred Rechtbank Den Haag kojima su tražila da se utvrdi da su zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti protivne temeljnim slobodama utvrđenima u člancima 49. i 63. UFEU‑a i da su stoga bez učinka. Rechtbank Den Haag odbio je navedene tužbe.

32.

Društva su podnijela žalbu protiv tih odluka pred Gerechtshof Den Haag. Gerechtshof Den Haag poništio je odluke Rechtbank Den Haag s obrazloženjem da su pobijane odredbe protivne članku 63. UFEU‑a i da su stoga bez učinka.

33.

Nakon toga, Staat der Nederlanden podnio je u kasacijskom postupku žalbu protiv presuda Gerechtshof Den Haag tvrdeći da pravo Unije nije prepreka pobijanim odredbama.

34.

U okviru navedenog postupka Hoge Raad der Nederlanden trima je odlukama od 24. veljače 2012. odlučio prekinuti postupak i u trima dotičnim predmetima uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

35.

Rješenjem od 26. ožujka 2012. predsjednik Suda odlučio je spojiti predmete C‑105/12, C‑106/12 i C‑107/12.

36.

Pisana očitovanja Sudu podnijeli su predmetna društva, nizozemska, češka i poljska vlada te Europska komisija koji su, osim Češke Republike i Republike Poljske, također sudjelovali na raspravi održanoj 14. siječnja 2013.

37.

U svojem prvom prethodnom pitanju, sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi treba li članak 345. UFEU‑a tumačiti na način da pojam „sustav vlasništva u državama članicama” obuhvaća i sustav apsolutne zabrane privatizacije o kojoj je riječ u predmetnom slučaju i koja podrazumijeva da se dionice operatora sustava mogu prenijeti samo u vlasništvo tijela iz kruga javne vlasti.

38.

Smatram, najprije, da zabrana privatizacije koja je predviđena nizozemskim zakonodavstvom znači, što se tiče sustava, da samo „tijela javne vlasti”, u smislu gore navedene Odluke o dionicama operatora sustava ( 16 ), mogu, izravno ili neizravno, biti njihovi vlasnici.

39.

Međutim, imovina vezana uz korištenje sustava, kao i dionice i izravni ili neizravni udjeli u sustavu, nisu res extra commercium, jer se radi o potpuno uobičajenim pravima vlasništva u okviru privatnog prava, koja se mogu prodati, kupiti i upotrijebiti, primjerice, kao osiguranje tražbine. Međutim, prijenos udjela moguć je samo unutar posebne kategorije vlasnika, odnosno između navedenih „tijela javne vlasti”.

40.

U pogledu nacionalnog zakonodavstva primjenjivog ratione temporis, Hoge Raad der Nederlanden smatra da se radi o apsolutnoj zabrani privatizacije. Slažem se s tim mišljenjem. Činjenica da je sadržaj tog ograničenja konkretiziran samo u jednom podzakonskom aktu ne utječe na taj zaključak, suprotno tvrdnjama društava.

41.

Kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik Ruiz ‑ Jarabo Colomer, članak 345. UFEU‑a jedina je odredba Ugovora koja je izravno nadahnuta Schumanovom deklaracijom od 9. svibnja 1950. te je prvotno bila predviđena člankom 83. Ugovora o EZUČ-u ( 17 ). Njezin je izvorni cilj bio osigurati da uspostavljanje nove zajednice ne zadire u tadašnje osjetljivo političko pitanje u pogledu pravne i socijalne naravi vlasništva nad njemačkim rudnicima i „dekarteliziranim” poduzećima koja su djelovala u sektoru čelika ( 18 ). Stoga je člankom 345. UFEU‑a propisano načelo neutralnosti u pogledu vlasništva, javnog ili privatnog, nad „proizvodnim sredstvima” i poduzećima ( 19 ).

42.

Prema mojem mišljenju to znači, s jedne strane, da se, ako sustav nije diskriminirajući ni neproporcionalan, posljedica svojstvena primijenjenom sustavu vlasništva ne može smatrati preprekom obuhvaćenom područjem primjene zabrana predviđenih Ugovorom. S druge strane, ograničavajuće posljedice, osim onih koje izravno i neizbježno proizlaze iz javnog ili privatnog sustava vlasništva, podložne su, obrnuto, temeljnim slobodama iz Ugovora ( 20 ).

43.

Primjerice, iz činjenice da je sektor industrije čelika nacionaliziran u jednoj državi članici slijedi da su isključeni poslovni subjekti, odnosno čak izravna ulaganja ulagača iz drugih država članica. Kao što Komisija ističe, Sud je još u presudi Costa potvrdio usklađenost nacionalizacija s pravom Unije ( 21 ).

44.

Osim toga, valja se, prema mojem mišljenju, pozvati na presudu koju je Sud Europskog udruženja za slobodnu trgovinu (EFTA) ( 22 ) donio u predmetu između Nadzornog tijela Europskog udruženja za slobodnu trgovinu (EFTA) i Kraljevine Norveške u pogledu koncesija za stjecanje vodopada. Sud EFTA‑e protumačio je članak 125. Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru ( 23 ) od 2. svibnja 1992., koji odgovara članku 345. UFEU‑a, na način da Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru ne utječe na samo pravo države članice Europskog gospodarskog prostora (EGP) da odlučuje o tome je li vlasništvo nad hidroelektričnim resursima i povezanim postrojenjima u rukama tijela javne vlasti ili privatnih osoba. Prema mišljenju tog suda, iz toga proizlazi da je Kraljevina Norveška mogla legitimno ostvariti cilj koji se sastoji od uspostave sustava javnog vlasništva za tu imovinu, pod uvjetom da to čini na proporcionalan i nediskriminirajući način.

45.

U skladu s tom logikom, činjenica da nijedan privatni ulagač ne može kupiti dionice ili udjele društva namijenjenog javnim dioničarima ne može se smatrati ograničenjem koje je zabranjeno Ugovorom, jer se radi upravo o elementu sustava vlasništva koji se Ugovorom ne namjerava mijenjati.

46.

Suprotno tome, kao što je dokazano sudskom praksom u pogledu „golden shares”, povlašteno postupanje prema javnim interesima unutar sustava načelno privatnog vlasništva, kao što je to sustav dioničkih društava predviđen pravom trgovačkih društava, nije izuzeto od odredbi Ugovora o temeljnim slobodama ( 24 ).

47.

Predmetni nizozemski sustav temelji se na osnovnom izboru u skladu s kojim je vlasništvo sustava za distribuciju energije rezervirano za skup javnih dioničara (res publica), ali dioničar ne smije biti samo jedan. U skladu s tim ciljem, prava vlasništva nad sustavom imaju različiti subjekti koji odgovaraju definiciji tijela javne vlasti u smislu Odluke o dionicama operatora sustava. Iz toga neizbježno slijedi potreba zabrane neizravnog privatnog vlasništva.

48.

Stoga su nužna ograničenja prijenosa udjela u društvu kako bi razni subjekti kojima je to dopušteno mogli kupovati i prodavati udjele u imovini, a da ta imovina ne izgubi narav javnog vlasništva. Zabrana privatizacije stoga je neizbježna posljedica odabira javnog vlasništva i nauma da vlasništvo ostane u rukama javne vlasti. Iz toga zaključujem da se u glavnim postupcima zaista radi o sustavu vlasništva u smislu članka 345. UFEU‑a.

49.

Stoga predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori na način da sustav države članice kao što je sustav u glavnim postupcima, na temelju kojeg je moguće dionice operatora distribucijskog sustava prenijeti samo na javna tijela i određena društva u stopostotnom vlasništvu tijela javne vlasti (zabrana privatizacije), predstavlja sustav vlasništva u smislu članka 345. UFEU‑a te je, stoga, u skladu s pravom Unije.

50.

Drugo prethodno pitanje odnosi se na slobodno kretanje kapitala. Hoge Raad der Nederlanden nastoji utvrditi bi li potvrdan odgovor na prvo pitanje imao za posljedicu neprimjenjivost pravila o slobodnom kretanju kapitala na zabranu grupe i na zabranu dodatnih djelatnosti ( 25 ) ili te zabrane barem ne bi trebalo ocjenjivati s obzirom na pravila o toj slobodi.

51.

Najprije valja, u skladu s razlikovanjem koje sam prethodno predložio ( 26 ), utvrditi jesu li te dvije zabrane posljedice svojstvene načelu za koje se odlučio Staat der Nederlanden, što je razmotreno u okviru prvog pitanja, da vlasnici operatora sustava mogu biti samo tijela javne vlasti, koje ne mogu predstavljati prepreke. Prema mojem mišljenju, odgovor je niječan.

52.

Zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti nisu izravne i neizbježne posljedice zabrane privatizacije, koja je sama obuhvaćena sustavom vlasništva u smislu članka 345. UFEU‑a, nego su više zakonodavne mjere čiji je cilj spriječiti da se distribucijskim sustavom upravlja na način da se promiču interesi koji nisu povezani s potrebama tih sustava, osobito interesi povezani s opskrbom ili proizvodnjom energije. Zapravo, radi se o sprječavanju izbjegavanja načela razdvajanja vlasničke strukture sustava, s jedne strane, i službi za opskrbu i proizvodnju koje se služe tim sustavom, s druge strane, neovisno o tome je li ijedna od tih struktura javne ili privatne naravi. Usto, zabranom dodatnih djelatnosti mogu se u okviru upravljanja sustavom otkloniti rizici u pogledu nepovezanih djelatnosti te se, obrnuto, može izbjeći da se upravljanje sustavima upotrebljava kao podloga za financiranje nepovezanih djelatnosti.

53.

Drugim riječima, ne radi se o mjerama čiji je cilj da se nadzorom nad posredničkim vlasničkim lancima, tijelima javne vlasti osigura vlasništvo nad sustavima, nego o mjerama čiji je cilj sustav razdvajanja vlasničkih struktura održati „čistim”, tako da se ne miješaju interesi sustava i interesi prodaje energije. Prema mojem mišljenju, slični bi propisi jednako tako bili nužni u slučaju da se vlasničko razdvajanje provodi bez zabrane privatizacije. Čak i da je nacionalnim zakonodavstvom dopušteno da vlasnici operatora sustava budu privatne osobe, svejedno bi bilo potrebno uvesti slične zabrane kako bi se osiguralo poštovanje vlasničkog razdvajanja ( 27 ) radi sprječavanja sukoba interesa.

54.

Budući da su zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti razdvojive od zabrane privatizacije, potrebno je ispitati predstavljaju li te zabrane ograničenje slobodnog kretanja kapitala.

55.

U nedostatku definicije kretanja kapitala u Ugovoru, Sud je priznao indikativnu vrijednost nazivlju kretanja kapitala iz Priloga I. Direktivi 88/361/EEZ ( 28 ), osobito u presudi Komisija/Portugal ( 29 ). U skladu s tim nazivljem, kretanje kapitala predstavljaju osobito tzv. „izravna” ulaganja u obliku vlasničkih udjela u poduzeću, putem vlasništva nad dionicama koje daju mogućnost stvarnog sudjelovanja u upravljanju i kontroli nad tim poduzećem, kao i tzv. „vrijednosna” ulaganja samo kako bi se izvršio plasman financijskih sredstava bez namjere vršenja utjecaja na upravljanje i kontrolu nad poduzećem ( 30 ). Navedeno nazivlje uključuje i jamstva, ostale garancije i pravo zaloga.

56.

Sud je pojasnio da ograničenjima u smislu članka 63. stavka 1. UFEU‑a treba smatrati nacionalne mjere koje bi mogle spriječiti ili ograničiti stjecanje dionica u poduzećima o kojima je riječ ili koje bi mogle odvratiti ulagače iz drugih država članica da ulažu u njihov kapital ( 31 ).

57.

Čini mi se da su zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti jasno obuhvaćene kretanjima kapitala u smislu članka 63. stavka 1. UFEU‑a te da te zabrane predstavljaju ograničenja tih kretanja. Usto, budući da se radi o apsolutnim zabranama kojima se hipotetski sprječavaju sve transakcije koje ulaze u njihovo područje primjene, nije potrebno zasebno utvrđivati da su prepreka slobodnom kretanju kapitala.

58.

Onemogućavanjem svake strategije financijske ili operativne diversifikacije predmetnih subjekata, koja se temelji na komplementarnosti dvaju sektora, predmetnim se zabranama sprječavaju izravna kao i vrijednosna ulaganja. Naime, njima se ograničavaju ulaganja inozemnih društava u operatore koji djeluju u energetskom sektoru Nizozemske, kao i njihova ulaganja u inozemne operatore koji imaju udjele u drugim energetskim grupama u Nizozemskoj. Zabrana dodatnih djelatnosti može izmijeniti i uvjete financiranja predmetnih društava. Prema tome, zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti predstavljaju ograničenja kretanja kapitala u smislu članka 63. stavka 1. UFEU‑a te su zabranjena ako ih nije moguće opravdati.

59.

Valja pojasniti da je te dvije zabrane moguće analizirati i sa stajališta slobode poslovnog nastana. Naime, zabrana grupe prepreka je stjecanju manjinskih i većinskih udjela u operatorima sustava i energetskim društvima, kao i u subjektima koji su dio grupa kojima pripadaju takva društva. Zabranom dodatnih djelatnosti ograničava se pak područje djelovanja operatora sustava i društava koja su s njima povezana u okviru grupe, što potencijalno predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana sa stajališta predmetnog poduzeća. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako predmetne nacionalne mjere dovode do ograničenja slobode poslovnog nastana, takva su ograničenja izravna posljedica prepreka slobodnom kretanju kapitala od kojih su neodvojiva. Stoga, neće biti potrebno ispitati predmetne mjere s obzirom na slobodu poslovnog nastana ( 32 ).

60.

Prema tome, predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje odgovori na način da, iako zabrana privatizacije operatora distribucijskog sustava, poput zabrane u glavnom postupku, predstavlja sustav vlasništva u smislu članka 345. UFEU‑a koji je u skladu s pravom Unije, drugi su nacionalni sustavi, poput zabrane grupe koja uključuje operatore distribucijskih sustava energije kao i pravne osobe koje trguju, opskrbljuju ili proizvode električnu energiju ili plin u Nizozemskoj i zabrane dodatnih djelatnosti koja se primjenjuje na operatore distribucijskog sustava, obuhvaćeni područjem primjene slobodnog kretanja kapitala u odnosu na koje treba provjeriti njihovu usklađenost.

61.

Svojim trećim prethodnim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi jesu li ciljevi zakona Won, odnosno osiguravanje transparentnosti na energetskom tržištu i sprječavanje narušavanja tržišnog natjecanja borbom protiv unakrsnog subvencioniranja u širem smislu (uključujući i razmjenu strateških informacija), isključivo ekonomski interesi ili ih se može smatrati i interesima koji nisu ekonomske prirode u smislu da, ovisno o okolnostima, kao važni razlozi u općem interesu mogu predstavljati opravdanje za ograničavanje slobodnog kretanja kapitala.

62.

Prije analize postojanja eventualnog opravdanja i njegove proporcionalnosti, čini mi se potrebnim podsjetiti na karakteristike distribucijskih sustava električne energije i plina sa stajališta tržišnog natjecanja i strategije.

63.

Ti sustavi povezuju nacionalni prijenosni sustav s potrošačem na regionalnoj odnosno lokalnoj razini. Predstavljaju tzv. „prirodne” monopole, jer ih nije moguće razumno odvojiti s obzirom na vrlo veliku ekonomiju razmjera koja je s njima povezana. Sa stajališta tržišnog natjecanja, vlasnik distribucijskog sustava stoga nadzire ključnu infrastrukturu („essential facility”) između opskrbe i potrošnje, što mu daje tržišnu moć na početku kao i na kraju lanca opskrbe.

64.

Distribucijski sustavi električne energije i plina važni su potrošačima iz dva razloga. Kao prvo, neophodno je da vlasnik sustava ne upotrebljava svoj monopolistički položaj kako bi zahtijevao neproporcionalnu naknadu za svoju uslugu, odnosno za pristup opskrbi energijom preko distribucijskog sustava. Zato nacionalna tijela mogu nadzirati cijenu isporuke u svrhu distribucije energije, što je, čini se, slučaj u Nizozemskoj ( 33 ). Kao drugo, nužno je da je kvaliteta upravljanja sustavom zadovoljavajuća, osobito, u pogledu popravka nedostataka koji utječu na primanje energije i pouzdanost obračuna potrošnje.

65.

Sa stajališta sigurnosti opskrbe energijom, distribucijski su sustavi ključni, jer je dovoljna opskrba energijom beskorisna ako se ona ne može distribuirati potrošačima. Zato su operatori sustava važni i sa stajališta nacionalne sigurnosti, jer onaj tko nadzire distribuciju električne energije nadzire i sve funkcije modernog društva. Isto vrijedi i za plin u državama članicama u kojima je on važan izvor energije.

66.

S obzirom na posebnosti sektora u kojima se upotrebljavaju „nerazdvojivi” sustavi za pružanje usluga ili opskrbu energijom, sve je jasnija važnost osiguravanja odgovarajuće konkurentske strukture. Iz te perspektive, nužno je trećim osobama osigurati nediskriminirajući pristup tim sustavima kako bi se dovršio postupak liberalizacije, odnosno kako bi se uspostavilo konkurentno tržište na kojem je osigurano slobodno pružanja usluga u okviru upotrebe sustava kao što su, među ostalim, distribucijski sustavi električne energije, plina ili željeznički prijevoz. U tu su svrhu zakonodavac Unije kao i zakonodavci više država članica donijeli strategiju razdvajanja, drugim riječima razdvajanje upravljanja sustavom i njegove upotrebe u svrhu pružanja usluga. Ciljani ili postignuti stupanj razdvajanja razlikovao se ovisno o predmetnim sektorima i državama članicama, od računovodstvenog ili funkcionalnog razdvajanja do pravnog razdvajanja, te čak i do vlasničkog razdvajanja.

67.

U glavnim je postupcima istaknut problem utjecaja mjera sekundarnog prava Unije na ocjenu opravdanosti nacionalne mjere prenošenja koja predstavlja ograničenje jedne od sloboda kretanja i nadilazi zahtjeve direktive koju prenosi.

68.

Čini mi se zaista važnim u pogledu ranije sudske prakse Suda utvrditi uključuje li nadzor mjere prenošenja u glavnim postupcima nadzor usklađenosti prenesene direktive s primarnim pravom Unije.

69.

U glavnim postupcima zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti proizlaze iz zakona Won koji je među ostalim donesen kako bi se prenijele direktive 2003/54 i 2003/55 iz drugog energetskog paketa, kojima se ne zahtijeva razdvajanje vlasništva nad dionicama operatora prijenosnih ili distribucijskih sustava i dionica drugih gospodarskih subjekata i koje ga ne čine izričitim načinom prijenosa ( 34 ). Poput drugih nacionalnih zakonodavaca koji su odabrali vlasničko razdvajanje između operatora prijenosnih sustava, s jedne strane, te poduzeća za proizvodnju i opskrbu energijom, s druge strane ( 35 ), čini mi se da je nizozemski zakonodavac sa zakonom Won iz 2006. na vlastitu inicijativu nadišao zahtjeve važećeg sekundarnog prava Unije, tako što je odabrao vlasničko razdvajanje operatora distribucijskih sustava, s jedne strane, te poduzeća za proizvodnju i opskrbu energijom, s druge strane. Naglašavam da je predmetnim direktivama propisana minimalna razina usklađenosti.

70.

U pravnom okviru koji je primjenjiv ratione temporis na te glavne postupke, čini se da je zakon Won, iako je donesen radi prenošenja direktiva, nacionalna mjera koja je odvojiva od direktiva iz 2003. Stoga ga je moguće samostalno ispitati s obzirom na slobode kretanja.

71.

Međutim, iako nisu primjenjive ratione temporis na glavne postupke, čini mi se da nije moguće zanemariti naknadno donošenje direktiva 2009/72 i 2009/73, kojima pak vlasničko razdvajanje postaje jedan od izričitih načina prenošenja. Podsjećam, naime, da je u uvodnoj izjavi 11. Direktive 2009/72 takvo razdvajanje kvalificirano kao stabilan i učinkovit način rješavanja neizbježnog sukoba interesa, a u njezinoj uvodnoj izjavi 21. propisano je pravo odabira potpunog vlasničkog razdvajanja ( 36 ).

72.

Točno je da bi doslovno i usko tumačenje navedenih uvodnih izjava moglo navesti na razmišljanje da se one odnose samo na operatore prijenosnih sustava energije. Međutim, poput nizozemske vlade i Komisije, smatram da su te uvodne izjave relevantne i što se tiče distribucijskih sustava, uzevši u obzir njihove karakteristike koje sam već opisao, te potrebu suzbijanja sukoba interesa među operatorima i korisnicima sustava koja mi se čini jednako važnom u području distribucije kao i prijenosa, iako su samo potonji sustavi odlučujući sa stajališta slobodnog pružanja usluga na prekograničnoj razini.

73.

Stoga mi se u postojećem pravnom okviru čini da više nije moguće osporavati zabranu grupe i zabranu dodatnih djelatnosti, barem u njihovu načelu, a da to pritom izravno ne podrazumijeva nadzor usklađenosti direktiva iz 2009. sa slobodnim kretanjem kapitala. Napominjem, ipak, da vlasničko razdvajanje iz uvodne izjave 11. tih direktiva nije tako strogo kao ono koje proizlazi iz zabrane grupe prema nizozemskom pravu, jer je u toj uvodnoj izjavi izričito navedena mogućnost manjinskih uzajamnih ulaganja između operatora sustava i poduzeća za proizvodnju ili opskrbu.

74.

Komisija u svojem očitovanju ističe da je usklađenost zabrane grupe sa slobodnim kretanjem kapitala potrebno ocijeniti u okviru relevantnih pravila sekundarnog prava Unije te tvrdi da samo usklađenost zabrane grupe s ciljevima direktiva može poslužiti kao opravdanje te mjere.

75.

Prema mojem mišljenju, pravo je pitanje je li vlasničko razdvajanje koje je kasnije predviđeno direktivama iz 2009., u skladu s Ugovorom i, osobito, sa slobodama kretanja koje bi moglo ograničiti?

76.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, zakonodavac Unije u načelu je dužan poštovati slobode kretanja utvrđene Ugovorom, kao i nacionalni zakonodavac ( 37 ). U pravnoj doktrini razvila se rasprava ( 38 ) kako bi se utvrdilo podliježe li sekundarno zakonodavstvo nadzoru iste vrste i intenziteta u okviru ocjene njegove usklađenosti s primarnim pravom Unije, posebno sa slobodama kretanja ( 39 ), ili treba li navedeni nadzor prilagoditi posebnostima i specifičnim ciljevima prava Unije.

77.

U predmetu Bauhuis, Sud je presudio da se mjere koje je donijelo Vijeće u javnom interesu Zajednice, a ne jednostrano države članice radi zaštite vlastitih interesa, ne mogu smatrati mjerama kojima se sprječava trgovina ( 40 ). Drugim riječima, čini se da za sekundarno zakonodavstvo Unije vrijedi pretpostavka da je usklađeno sa slobodama kretanja koje su zajamčene Ugovorom. Noviji primjer posebnosti nadzora mjera sekundarnog prava s obzirom na slobode kretanja proizlazi iz presude Njemačka/Parlament i Vijeće ( 41 ) u kojoj je presuđeno da cilj borbe protiv tržišnih poremećaja može opravdati prepreku slobodi poslovnog nastana koja proizlazi iz direktive o sustavima osiguranja depozita. Takvim ciljem nesumnjivo ne bi bilo moguće opravdati sličnu nacionalnu mjeru koja bi se smatrala isključivo ekonomskom.

78.

Tako je sudskom praksom Suda dopušteno da se ekonomskim ciljevima Ugovora mogu opravdati prepreke temeljnim slobodama koje proizlaze iz zakonodavstva Unije. Stoga u okviru glavnih postupaka valja ispitati mogu li, i u kojoj mjeri, to opravdati i ciljevi nacionalnog zakonodavstva koji se odnose na ciljeve Ugovora. Taj se problem može u istom obliku pojaviti izvan liberalizacije sektora distribucijskih sustava električne energije i plina, osobito u okviru analize nacionalnog zakonodavstva u području tržišnog natjecanja koje bi se, u svojem području primjene, pokazalo strožijim od zakonodavstva Unije te tako moglo predstavljati ograničenje slobode poslovnog nastana.

79.

U okviru drugog prethodnog pitanja utvrdio sam da su zabrana grupe kao i zabrana dodatnih djelatnosti koje su primjenjive na operatore distribucijskih obuhvaćene područjem primjene slobode kretanja kapitala te predstavljaju njezino ograničenje.

80.

Sud je ponovno utvrdio da se slobodno kretanje kapitala može ograničiti nacionalnim odredbama samo ako je to opravdano jednim od razloga spomenutih u članku 58. UEZ‑a ili važnim razlozima u općem interesu u smislu sudske prakse Suda. Usto, takva ograničenja moraju biti primjerena postavljenom cilju i ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja ( 42 ).

81.

Sud koji je uputio zahtjev napominje da su ciljevi transparentnosti na energetskom tržištu i sprječavanja narušavanja tržišnog natjecanja radi stvaranja ravnopravnih tržišnih pravila („level playing field”), na koje se poziva država kako bi opravdala zabranu grupe i zabranu dodatnih djelatnosti, poslužili Parlamentu i Vijeću kao temelj za Direktivu 2009/72/EZ i Direktivu 2009/73/EZ. U skladu s njihovim preambulama, ovim se direktivama između ostaloga nastoji osigurati pošten pristup sustavu i transparentnost na tržištu radi primjene transparentnih i nediskriminirajućih cijena ( 43 ). Iako se tim direktivama ne propisuje vlasničko razdvajanje operatora distribucijskog sustava i trgovačkih djelatnosti, sud koji je uputio zahtjev napominje da su mjere, a osobito mjere razdvajanja i funkcionalnog razdvajanja, propisane kako bi se postigli upravo navedeni ciljevi.

82.

Suprotno tome, društva smatraju da je cilj transparentnosti i sprječavanja unakrsnog subvencioniranja jačanje strukture tržišnog natjecanja na nizozemskom energetskom tržištu. Pozivajući se na ustaljenu sudsku praksu Suda, društva tvrde da su takvi ciljevi isključivo ekonomski i da kao takvi ne mogu predstavljati važan razlog u općem interesu ( 44 ).

83.

Komisija smatra da zabrana grupe i zabrana dodatnih djelatnosti dovode do razdvajanja operatora distribucijskih sustava koje nadilazi ono koje je propisano Direktivama 2003/54 i 2003/55, ali da je usklađeno s općom strukturom i ciljevima tih direktiva.

84.

Prema mojem mišljenju, iz preambule direktiva iz 2009. i parlamentarnih rasprava u Nizozemskoj jasno proizlazi da su glavni ciljevi vlasničkog razdvajanja i zabrane grupe u Uniji porast ulaganja i tržišnog natjecanja na energetskom tržištu te sniženje cijena na europskoj razini ( 45 ), a u Nizozemskoj borba protiv protutržišnih ponašanja putem veće transparentnosti ( 46 ). Dovoljno je istaknuti da ti ciljevi predstavljaju prima facie ekonomske razloge u smislu sudske prakse Suda.

85.

Konkretno, unatoč ekonomskim razlozima koji su kritizirani u ovom slučaju, čini mi se da je zabranu grupe i zabranu dodatnih djelatnosti moguće opravdati na tri načina. Kao prvo, tako da se smatra da ekonomski ciljevi nisu „isključivo” ekonomski, nego da su prije sredstva u službi neekonomskih ciljeva. Kao drugo, tako da se pojam ekonomski cilj pojasni kako bi se u njega uključio element povezan s protekcionističkim ili čak „sebičnim” ciljem nadzirane mjere. Ili, kao treće, tako da se zanemarivanjem ekonomske ili neekonomske prirode navedenog razloga opravdavaju sporne zabrane pozivanjem na jedan od ciljeva Ugovora.

86.

Prvo se obrazloženje nadovezuje na niz odstupanja koje Sud danas priznaje u pogledu zabrane ekonomskih razloga ( 47 ). Konkretno, nizozemska se vlada poziva na struju sudske prakse koja priznaje legitimnost mjera kojima se. iako se temelje na ekonomskom razlogu, nastoji postići drugi neekonomski cilj ( 48 ).

87.

Ipak, iz takvog bi se obrazloženja u glavnim bi postupcima pojavile dvije teškoće. Jedna teškoća proizlazi iz načina na koji je Hoge Raad der Nederlanden postavio treće prethodno pitanje koje se odnosi samo na ciljeve transparentnosti na energetskom tržištu i na narušavanje tržišnog natjecanja, čime se ne dopušta Sudu da uzme u obzir neekonomske ciljeve koje je iznijela nizozemska vlada, odnosno osobito zaštitu potrošača, jamstvo sigurnosti opskrbe i interes da se operatori sustava usredotoče na tu zadaću.

88.

Druga teškoća proizlazi iz toga što povezanost između zabrane grupe i zabrane dodatnih djelatnosti te javne sigurnosti i zaštite potrošača nije jasna ni sa stajališta primjerenosti mjera ni njihove proporcionalnosti u odnosu na te ciljeve ( 49 ), kao što to pravilno ističu društva. Naime, čini mi se da zabrana privatizacije već dovoljno ispunjava zahtjeve koji proizlaze iz zaštite javne sigurnosti jer isključuje, osobito, mogućnost da distribucijskim sustavima električne energije upravljaju društva koja kontroliraju treće države. Suprotno tome, zahtjevima koji proizlaze iz zaštite potrošača trebala bi se posvetiti posebna pozornost, čak i ako je zakonodavac dopustio postojanje vertikalno integriranih društava.

89.

Drugo se obrazloženje temelji na pretpostavci da je razlog zbog kojeg se mjere proizašle iz prava Unije ne kontroliraju tako strogo u pogledu sloboda kretanja, kao što se kontroliraju obične nacionalne mjere, taj da Sud pri razlikovanju razloga kojima je moguće opravdati mjeru ograničavanja od drugih razloga uzima u obzir, ne toliko samu ekonomsku prirodu postavljenog cilja, koliko implicitni protekcionistički cilj tog eksplicitnog opravdanja ( 50 ). Stoga je statično razvrstavanje zakonodavnog izraza javne politike manje bitno od njegovog dinamičnog cilja s obzirom na sustav i ciljeve Ugovora.

90.

Ta je analiza potvrđena studijom predmetnih mjera u određenim predmetima u kojima je Sud odbio opravdanje da je ograničenje slobode poslovnog nastana ili slobodnog kretanja kapitala isključivo ekonomske naravi.

91.

Primjerice, u gore navedenom predmetu Komisija/Portugal ( 51 ), Sud nije prihvatio da se predmetni nacionalni sustav kojim se nastojalo ograničiti broj ulagača državljana druge države, a stjecanje dionica iznad određenog praga uvjetovati prethodnim odobrenjem Portugalske Republike opravda jačanjem konkurentske strukture na predmetnom tržištu, kao i modernizacijom i jačanjem učinkovitosti proizvodnih sredstava na temelju njihove ekonomske naravi. Čini mi se da implicitno obrazloženje te presude podrazumijeva sumnju u protekcionističke razloge pri izvršavanju diskrecijske ovlasti koju je imalo samo nacionalno tijelo zaduženo za izdavanje takvog odobrenja.

92.

Uostalom, prednost rizika od protekcionističke zlouporabe nad naravi navedenog razloga vidljiva je a fortiori iz sudske prakse Suda koja se ne odnosi na ekonomska obrazloženja. Tako je u nedavnom predmetu Komisija/Grčka ( 52 ) Sud odbio opravdanje mjere prethodnog odobrenja za stjecanje dionica u strateškim društvima zbog diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela pri upotrebi te mogućnosti, neovisno o postojanju razloga javne sigurnosti kojim bi se mogla opravdati takva mjera koja se odnosi na sigurnost opskrbe energijom. Drugim riječima, cilj nadzirane nacionalne mjere ima prednost pred njezinom kvalifikacijom kao ekonomske mjere

93.

Predmet Komisija/Italija ( 53 ) odnosio se i na zakon o privatizaciji kojim je, kao prijelazna mjera u svrhu potpune liberalizacije energetskog sektora, svim dionicama iznad konsolidiranog praga od 2 % oduzeto pravo glasa. Talijanska Republika pokušala je opravdati tu mjeru očuvanjem zdravih i poštenih uvjeta tržišnog natjecanja na energetskim tržištima, što Sud nije prihvatio. U ovom mi se slučaju također čini da nije toliko ekonomska narav mjere bila prepreka da je Sud prihvati, koliko je to bio njezin doprinos tome da se očuva status quo, odnosno, u ovom slučaju, nadzor talijanskih tijela javne vlasti nad društvima u postupku privatizacije, što je u biti protekcionistički cilj.

94.

Jednako tako, što se tiče sudske prakse u pogledu „golden shares”, ekonomska narav iznesenog opravdanja ne dovodi toliko do javnog protekcionizma koliko to čine prekomjerna prava koja pridržava takva vlada, što je, čini mi se, opravdalo da Sud sustavno smatra da su takve mjere neusklađene sa slobodom kretanja kapitala i slobodom poslovnog nastana ( 54 ).

95.

Cilj koji bi a priori bio neusklađen s uobičajenom sudskom praksom Suda mogao bi se, naprotiv, smatrati usklađenim s Ugovorom nakon analize cilja u okviru novog pristupa ekonomskoj opravdanosti. U okviru tog pristupa trebalo bi osobito razlikovati, s jedne strane, ekonomske razloge kojima se na jedan ili drugi način štite ekonomski interesi država članica i, s druge strane, razloge za organiziranje sektora u skladu s ekonomskim ciljevima Ugovora.

96.

U ovom slučaju, u okviru početnog stanja u Nizozemskoj, odnosno kada su operatori sustava kao i vertikalno integrirana energetska društva u vlasništvu javnih subjekata, ne čini mi se da se zabranom grupe ili zabranom dodatnih djelatnosti izravno ili neizravno pogoduje nacionalnim operatorima. Naprotiv, budući da je društvo Essent NV bilo prisiljeno na podjelu kako bi se moglo privatizirati, ono smatra da je, zato što je moralo prodati udjele u operatoru distribucijskog sustava Enexis Holding NV, bilo stavljeno u nepovoljan konkurentski položaj u odnosu na konkurente iz drugih država članica u kojima je i dalje dopušten model vertikalne integriranosti. Stoga se čini da zabrana grupe nema protekcionistički cilj, za razliku od mjera za koje je utvrđeno da su neusklađene sa slobodama kretanja u gore navedenim predmetima.

97.

Uostalom, zabranom grupe ili zabranom dodatnih djelatnosti ne nastoji se ni na koji način postići protekcionistički cilj u korist tijela javne vlasti za koja je točno da pridržavaju vlasništvo nad operatorima sustava, ali su i isključena iz vlasništva nad energetskim društvima ako su ona operatori sustava.

98.

Trećim se obrazloženjem priznaje novi temelj za opravdanje ograničenja sloboda kretanja koji proizlazi iz odredbe Ugovora prema kojoj unutarnje tržište uključuje sustav kojim se osigurava nenarušavanje tržišnog natjecanja. Ta odredba, koja je već bila navedena u članku 3. točki (f) izvornog UEEZ‑a, sada se nalazi u Protokolu br. 27 UFEU‑a ( 55 ).

99.

Međutim, nacionalni propisi kojima se na regionalnoj odnosno lokalnoj razini nastoje zamijeniti povijesni monopoli vertikalno integriranih energetskih društava strukturom kojom se, razdvajanjem vlasništva nad upravljanjem distribucijskim sustavima od vlasništva nad službama koje se tim sustavima služe, omogućava uspostavljanje konkurentnog tržišta trgovine, opskrbe i proizvodnje energije, jasno predstavljaju mjeru kojom se može osigurati nenarušavanje tržišnog natjecanja.

100.

Prema mojem mišljenju, ograničenjima slobode djelovanja operatora distribucijskog sustava kao i energetskih društava može se jamčiti nediskriminirajući pristup energetskom tržištu i osigurati nenarušavanje tržišnog natjecanja u pogledu trgovine, opskrbe i proizvodnje energije. Smatram da je taj cilj potrebno smatrati važnim opravdanjem u općem interesu za nacionalna nediskriminirajuća ograničenja koja su se pokazala nužnima za liberalizaciju tržišta obilježenog prirodnim monopolom. Nije važno smatra li se da to opravdanje nije isključivo ekonomsko ili neprotekcionističko.

101.

Konkretnije, zabranom grupe osobito se jača razdvajanje između, s jedne strane, opskrbe i proizvodnje te, s druge strane, distribucije energije, što je na temelju uvodne izjave 11. Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73 najučinkovitiji alat kojim se promiču ulaganja u infrastrukturu na nediskriminirajući način, pravičan pristup mreži za nove sudionike i transparentnost na tržištu.

102.

Istodobno se zabranom dodatnih djelatnosti drugim sektorima, kao na primjer sektoru gospodarenja otpadom kada je u pitanju „spill over”, priječi upotreba povećanih resursa u okviru djelatnosti koja je prirodni monopol, a upravljanje sustavima štiti od rizika koji proizlaze iz nepovezanih djelatnosti. Iz toga slijedi da se takvom zabranom može jamčiti da će mogući viškovi nastali u okviru upravljanja sustavima biti uloženi u održavanje i poboljšanje sustava, a ne u vanjske djelatnosti.

103.

Što se tiče proporcionalnosti, u okviru načelne odluke nacionalnog zakonodavca, odnosno strukturnog razdvajanja upravljanja distribucijskim sustavima od trgovanja, opskrbe i proizvodnje električne energije i plina, ta zabrana ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje ciljeva transparentnosti na energetskom tržištu i sprječavanja narušavanja tržišnog natjecanja.

104.

Stoga predlažem Sudu da na treće prethodno pitanje odgovori na način da se predmetni nacionalni sustavi, poput onoga o zabrani grupe koja obuhvaća operatore distribucijskog sustava energije i pravne osobe koje trguju, opskrbljuju ili proizvode električnu energiju ili plin u Nizozemskoj te o zabrani dodatnih djelatnosti koja se primjenjuje na operatore distribucijskog sustava, mogu smatrati opravdanim ograničenjima slobodnog kretanja kapitala, jer se njima može osigurati da tržišno natjecanje neće biti narušeno iskorištavanjem monopolističkog položaja operatora distribucijskih sustava pri trgovanju, opskrbi ili proizvodnji ili u drugim sektorima koji su odvojeni od upravljanja sustavom.

105.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Hoge Raad der Nederlanden odgovori na sljedeći način: