1.

Od poduzetnika koji žele sudjelovati u postupku nadmetanja za ugovore o javnim radovima može se zahtijevati da ispunjavaju minimalne razine u odnosu na ekonomsku i financijsku sposobnost ili tehničku i/ili stručnu sposobnost sukladno člancima 47. i 48. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/18 ( 2 )). Osim posjedovanja takvih sposobnosti, gospodarski subjekt može udovoljiti tim zahtjevima pozivanjem na sposobnosti „drugih subjekata bez obzira na pravnu prirodu veza koje ima s njima ( 3 )”.

2.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na pitanje je li nacionalno zakonodavstvo kojim je broj subjekata na čije se sposobnosti gospodarski subjekt koji želi sudjelovati u postupku nadmetanja za javne radove može osloniti ograničen na jedan u skladu s Direktivom 2004/18, posebice s njezinim člankom 47. stavkom 2. i člankom 48. stavkom 3. Odgovor na to pitanje zahtijeva od Suda definiranje opsega diskrecije koju države članice imaju prilikom prenošenja odredbi koje kodificiraju sudsku praksu Suda koja prethodi Direktivi 2004/18.

3.

Članak 47. stavak 2. Direktive 2004/18, naslovljen „Ekonomska i financijska sposobnost”, propisuje:

„Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora javnom naručitelju dokazati da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu.”

4.

Članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18, naslovljen „Tehnička i/ili stručna sposobnost”, propisuje:

„Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora javnom naručitelju dokazati da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu.”

5.

Članak 52. stavak 1. Direktive 2004/18, naslovljen „Službene liste odobrenih gospodarskih subjekata i potvrđivanje od tijela osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu”, propisuje:

„Države članice prilagođavaju uvjete za upis na ove liste i za izdavanje potvrda od strane tijela za potvrđivanje odredbama članka 45. stavka 1., članka 45. stavka 2. točaka (a) do (d) i (g), članka 46., članka 47. stavaka 1., 4. i 5., članka 48. stavaka 1., 2., 5., i 6., članka 49. i po potrebi članka 50. Države članice također ih prilagođavaju članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. u pogledu prijava za upis koje podnose gospodarski subjekti koji pripadaju zajednici i polažu prava na resurse koje im dostupnima čine drugi poduzetnici u grupi. U tom slučaju, ovi gospodarski subjekti moraju dokazati tijelu koje sastavlja službeni popis da će imati te resurse na raspolaganju tijekom perioda valjanosti potvrde koja potvrđuje njihov upis u službenu listu i da će tijekom istog perioda ti poduzetnici nastaviti udovoljavati zahtjeve kvalitativnog odabira, utvrđene u člancima navedenima u drugom podstavku, i na koje se gospodarski subjekti oslanjaju za svoj upis.”

6.

Članak 49. stavak 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 glede sudjelovanja u postupcima javnog nadmetanja propisuje da „[z]a ugovore o radovima, ponuditelj se može osloniti samo na jednog pomoćnog poduzetnika za svaku pojedinu kategoriju osposobljenosti. Poziv na nadmetanje može dopustiti oslanjanje na više pomoćnih poduzetnika zbog vrijednosti ugovora ili posebne prirode usluga koje će biti pružene, koji podliježu zabrani zajedničkog korištenja, od strane ponuditelja, pojedinačnih ekonomskih, financijskih, tehničkih i organizacijskih sposobnosti iz članka 40. stavka 3. točke (b), na temelju kojeg je potvrda za tu kategoriju izdana”.

7.

Tužitelj u glavnom postupku, Raggruppamento Temperaneo Imprese (u daljnjem tekstu: RTI), ad hoc konzorcij za nadmetanje koji se sastoji od društava Swm Costruzioni 2 SpA (voditelj konzorcija) i Mannocchi Luigino DI, koja su također tužitelji u glavnom postupku, sudjelovao je u postupku nadmetanja za ugovore o javnim radovima za modernizaciju i proširenje Strade Provinciale (Provincijska cesta) br. 238 Valdaso.

8.

Radi udovoljavanja zahtjevima potvrđivanja Società Organismo di Attestazione (SOA), tijela za potvrđivanje koje je ovlašteno utvrditi imaju li poduzetnici potrebne kvalifikacije i udovoljavaju li zahtjevima za sudjelovanje u postupcima javnog nadmetanja, glavni tužitelj Swm Costruzioni 2 oslonio se na sposobnosti dvaju poduzetnika iste kvalifikacijske kategorije glede poslova modernizacije i proširenja.

9.

Naručitelj Provinicia di Fermo poslao je 2. kolovoza 2011. RTI‑ju svoju odluku od istog datuma isključujući ga iz postupka nadmetanja. Razlog takve odluke bilo je kršenje zabrane oslanjanja na sposobnosti više od jednog poduzetnika unutar iste kategorije, određene člankom 49. stavkom 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006.

10.

RTI je 5. kolovoza 2011. protiv te odluke podnio tužbu sudu koji je uputio zahtjev, Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche. RTI‑jeva tužba temeljila se na argumentu da članak 49. stavak 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 nije u skladu s relevantnim odredbama Direktive 2004/18. U tim je okolnostima Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 47. stavak 2. Direktive 2004/18/EZ tumačiti na način da se on načelno protivi propisu države članice poput talijanskog zakonodavstva, odnosno odredbe članka 49. stavka 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006, koji, osim u iznimnim slučajevima, zabranjuje oslanjati se na sposobnosti više od jednog pomoćnog poduzetnika te propisuje da „[z]a ugovore o radovima, ponuditelj se može osloniti samo na jednog pomoćnog poduzetnika za svaku pojedinu kategoriju osposobljenosti. Poziv na nadmetanje može dopustiti oslanjanje na više pomoćnih poduzetnika zbog vrijednosti ugovora ili posebne prirode usluga koje će biti pružene …?”

11.

Swm Costruzioni 2 SpA i Mannocchi Luigino DI, talijanska vlada i Komisija podnijeli su pisana očitovanja.

12.

Talijanska vlada ističe da se glavni postupak tiče poduzetnikove tehničke i stručne sposobnosti, a ne njegove ekonomske i financijske sposobnosti, čineći tako članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 relevantnim. Sud koji je uputio zahtjev osvrnuo se, međutim, isključivo na članak 47. stavak 2. Direktive 2004/18, koji se tiče ekonomske i financijske sposobnosti sudjelujućih poduzetnika.

13.

Ovdje smatram dovoljnim pozvati se na ustaljenu sudsku praksu u skladu s kojom odluka nacionalnog suda o upućivanju prethodnog pitanja pruža osnovu za utvrđivanje opsega pitanja prava Europske unije koje treba tumačiti, ali Sud nije u potpunosti vezan tekstom podnesenog pitanja. Sud može preformulirati upućeno mu pitanje radi davanja sudu koji je uputio zahtjev odgovora koji će mu koristiti i omogućiti odlučivanje o predmetu koji se pred njim vodi ( 4 ).

14.

Članak 47. i članak 48. Direktive 2004/18 spojeni su u njezinu članku 44. stavku 2. u svrhu omogućavanja naručiteljima „zahtijevati od kandidata i ponuditelja da udovolje minimalnom stupnju sposobnosti”. Ta dva članka prate istu logiku i u primjeni obaju valjana su ista načela tumačenja. U presudi Strong Securança Sud je en passant naveo da su članak 48. stavak 3. i članak 47. stavak 2. Direktive 2004/18 u svojoj biti jednaki ( 5 ). Obje odredbe kodificiraju pravno načelo razvijeno u sudskoj praksi Suda glede ranijih direktiva o javnoj nabavi koje se tiču kriterija za kvalitetan odabir kandidata ili ponuditelja ( 6 ).

15.

Tijekom pisanog dijela postupka Sud je zatražio od stranaka da iznesu svoja stajališta o relevantnosti članka 44. stavka 2. Direktive 2004/18 za predmetni slučaj, koji je opća odredba za provjeru prikladnosti i izbora sudionika i ugovaratelja ( 7 ). Jedino je Komisija odgovorila unutar zadanog roka, zaključujući kako procjena članka 44. stavak 2. nije relevantna za predmet postupka.

16.

Stoga, u svrhu davanja korisnog odgovora u glavnom postupku Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, smatram da bi se prethodno odlučivanje Suda trebalo usredotočiti na tumačenje obaju članaka, odnosno članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18.

17.

Prema mojem mišljenju, doslovno tumačenje članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 ne podupire stajalište da je nacionalno zakonodavstvo poput članka 49. stavka 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 u skladu s pravom Europske unije o javnoj nabavi.

18.

Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 izričito navode da se gospodarski subjekti mogu osloniti na sposobnosti drugih poduzetnika radi utvrđivanja njihove ekonomske, financijske, tehničke i stručne sposobnosti za određene ugovore o javnim radovima. Drugim riječima, te se odredbe pozivaju na druge subjekte u množini. Korisno je zapaziti da članak 47. stavak 3. i članak 48. stavak 4. Direktive 2004/18 pružaju istu mogućnost glede gospodarskih subjekata koji pripadaju istoj grupi.

19.

Članak 52. Direktive 2004/18 predviđa istu mogućnost glede uključivanja na službene liste odobrenih gospodarskih subjekata ili odobravanje potvrda za sudjelovanje u postupcima nadmetanja. Formulacija članka 52. stavka 1. Direktive 2004/18, upotrebljavajući množinski oblik za druga trgovačka društva, također upućuje na to da zakonodavac Europske unije nije imao namjeru nametnuti ograničenja za više pomoćnih poduzetnika na čiju bi se sposobnost potencijalni ponuditelj mogao osloniti.

20.

Formulacija članka 47. stavka 2. i članka 52. Direktive 2004/18 kodificira ustaljenu sudsku praksu Suda koja se odnosi na ranije direktive o javnoj nabavi. U gore navedenoj presudi od 14. travnja 1994., Ballast Nedam Groep I Sud je zaključio da holding trgovačko društvo koje ne obavlja samostalno radove ne može, zato što su njegove podružnice koje izvršavaju radove odvojene pravne osobe, biti na tom temelju isključeno iz sudjelovanja u postupcima o zaključenju ugovora o javnim radovima ako može dokazati da zapravo raspolaže potrebnim resursima podružnica za izvršenje ugovora.

21.

U presudi Ballast Nedam Groep II Sud je ponovio svoj stav iz presude Ballast Nedam Groep I i pobliže ga odredio zaključujući da su, kad se procjenjuje tehnička sposobnost društva majke, tijela javne vlasti koja sastavljaju liste odobrenih ugovaratelja dužna uzeti u obzir tehničku sposobnost trgovačkih društava koja pripadaju istoj grupi.

22.

U presudi Holst Italia Sud je primijenio sudsku praksu iz presude Ballast na situaciju u kojoj trgovačko društvo koje želi sudjelovati u postupku nadmetanja nije bilo dominantna pravna osoba u grupi trgovačkih društava te je potvrdio da se takvo trgovačko društvo može osloniti na sposobnosti drugih trgovačkih društava iz grupe bez obzira na pravnu prirodu veza između njih ( 8 ) . Sud je utvrdio da ponuditelj ne može biti isključen iz postupka isključivo na temelju toga što predlaže korištenje resursa koji nisu njegovi, već pripadaju jednom ili više drugih subjekata ( 9 ) .

23.

Ovakav stav Suda da pravo Europske unije ne zahtijeva da osoba koja želi sklopiti ugovor s naručiteljem, kako bi bila svrstana kao gospodarski subjekt kvalificiran za nadmetanje, mora biti sposobna za izravno izvršavanje koristeći se svojim vlastitim resursima potvrđen je i u kasnijoj sudskoj praksi ( 10 ). Sud je naglasio da poduzetnici koji žele sudjelovati u postupcima nadmetanja moraju dokazati da su im doista na raspolaganju resursi drugih subjekata potrebni za izvršenje dotičnog ugovora. Teret dokaza je na ponuditelju koji se oslanja na resurse drugih ( 11 ).

24.

Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 gotovo identičnim terminima predviđaju da se „gospodarski subjekt može […] osloniti na sposobnosti drugih subjekata”. Formulacija upućuje na priznanje prava gospodarskih subjekata da izaberu ovu metodu udovoljavanja odabirnim kriterijima, pod uvjetom da mogu dokazati da oni doista imaju dostupne resurse drugih subjekata potrebne za izvršenje ugovora.

25.

Ako je sposobnost poduzetnika da izvrši ugovor o javnim radovima osporavana u konkretnom slučaju, na nacionalnim je sudovima da ocijene je li pružen prikladan dokaz. Kao što sam to već naveo, ovo je načelo, utvrđeno u sudskoj praksi Suda, sada kodificirano u članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. Direktive 2004/18 ( 12 ).

26.

Nadalje, iz članka 52. Direktive 2004/18 ni po čemu se ne može zaključiti da je njegov cilj bio ograničiti opseg članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3., koji se odnose na suradnju između gospodarskih subjekata u kontekstu nadmetanja za konkretan ugovor. Upravo suprotno, članak 52. stavak 1. zahtijeva da su uvjeti za registraciju na liste odobrenih ugovaratelja, dobavljača ili pružatelja usluga ili za potvrđivanje prilagođeni osnovnom načelu iz članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. glede prijava za registraciju koje su podnijeli gospodarski subjekti koji pripadaju grupi i tvrde da su im na raspolaganju resursi drugih trgovačkih društava.

27.

Prijava na službenu listu ili potvrđivanje u skladu s člankom 52. Direktive 2004/18 čini presumpciju prikladnosti registriranog ili potvrđenog poduzetnika, ali samo u odnosu na uvjete na temelju kojih je registracija ili potvrđivanje utemeljeno. Naručitelji imaju diskreciju utvrditi stupanj financijskog i ekonomskog stanja te tehničkog znanja i sposobnosti nužnih za sudjelovanje u danom ugovoru i, ako je potrebno, zahtijevati dokaz koji nadilazi presumpciju registracije ili potvrđivanja ( 13 ).

28.

Usto, Sud je utvrdio da Direktiva 92/50 ( 14 ) nije isključila zabranu ili ograničenje korištenja podugovaranja za izvršavanje glavnih dijelova ugovora, posebice za slučaj kad naručitelj nije bio u mogućnosti potvrditi tehničke i ekonomske sposobnosti podugovaratelja prilikom ispitivanja ponuda i biranja najpovoljnijeg ponuditelja ( 15 ).

29.

Iz navedenog tako proizlazi da bi nacionalna odredba koja iz postupka nadmetanja isključuje gospodarske subjekte koji se oslanjaju na sposobnosti više od jednog različitog subjekta bila suprotna pravu gospodarskog subjekta da izabere metodu udovoljavanja odabirnim kriterijima te stoga ne bi bila u skladu s Direktivom 2004/18. Naime, Sud je utvrdio da ponuditelj koji tvrdi da ima na raspolaganju tehničke i ekonomske sposobnosti trećih subjekata na koje se namjerava osloniti ako mu ugovor bude dodijeljen može biti isključen samo ako ne uspije dokazati da de facto raspolaže tim sposobnostima ( 16 ).

30.

Stoga nacionalna odredba poput članka 49. stavka 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 – koja ne zabranjuje u potpunosti oslanjanje na sposobnosti pomoćnih poduzetnika radi udovoljavanja odabirnim kriterijima, ali ipak nameće kvantitativno ograničenje koje nije predviđeno u pravu Europske unije – u tom slučaju ne može biti u skladu s Direktivom 2004/18.

31.

Ovaj argument potkrijepljen je i analizom ciljeva članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18. Sud smatra da je jedan od osnovnih ciljeva pravila Europske unije o javnoj nabavi uspostavljanje što većeg natjecanja te je u interesu prava Europske unije osigurati najšire moguće sudjelovanje ponuditelja u pozivu na nadmetanje ( 17 ).

32.

Cilj uspostavljanja što većeg natjecanja treba promatrati kako s aspekta interesa u području slobode kretanja dobara i usluga tako i s aspekta interesa naručitelja, koji će time imati veći izbor glede najpovoljnije ponude ( 18 ). Isključivanje ponuditelja na temelju broja drugih subjekata koji sudjeluju u izvršenju ugovora, poput dopuštanja samo jednog pomoćnog poduzetnika po kategoriji kvalitativnog kriterija, ne omogućava procjenu od slučaja do slučaja, čime zapravo smanjuje izbore naručitelja i utječe na učinkovito natjecanje.

33.

Drugi je cilj pravila javne nabave otvoriti tržište javne nabave za sve gospodarske subjekte, bez obzira na njihovu veličinu. Uključivanje malih i srednjih poduzetnika (MSP) treba se osobito poticati, s obzirom na to da se MSP‑i smatraju temeljem gospodarstva Europske unije ( 19 ). Prilike MSP‑a da sudjeluju u postupcima nadmetanja i da s njima budu sklopljeni ugovori o javnim radovima su smanjene, između ostalih razloga, zbog veličine ugovora. Zbog toga je mogućnost ponuditelja da sudjeluju u grupama oslanjajući se na sposobnosti pomoćnih poduzetnika posebno važna za olakšavanje pristupa tržištima MSP‑ima ( 20 ).

34.

Naposljetku, analizirat ću pitanje diskrecije država članica prilikom prenošenja Direktive 2004/18. Komisija i talijanska vlada mišljenja su da je nacionalna odredba poput članka 49. stavka 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 ostavljena diskreciji država članica prilikom prenošenja Direktive.

35.

Prema Komisijinu mišljenju, za odgovarajuće prenošenje Direktive dovoljno je da mogućnost oslanjanja na sposobnosti pomoćnih poduzetnika kako bi se udovoljilo ekonomskoj i financijskoj sposobnosti te razini tehničke i/ili stručne sposobnosti nije isključena i da su načela utvrđena u Direktivi 2004/18 primijenjena kako bi se osigurao djelotvoran kvalitativan odabir ponuditelja na temelju kriterija transparentnosti, objektivnosti i nediskriminacije.

36.

Ne osporavam činjenicu da države članice imaju relativno veliku diskreciju u prenošenju direktiva o javnoj nabavi. Međutim, to se ne odnosi na pitanja koja je zakonodavac Europske unije izričito uredio, o čemu je, prema mojem mišljenju, riječ u slučaju koji se tiče mogućnosti oslanjanja na sposobnosti trećih strana u kontekstu nadmetanja za javne ugovore. Kao što sam to gore istaknuo, i sudska praksa Suda i Direktiva 2004/18 izričito dopuštaju oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu veze s njima.

37.

Isključivanje ponuditelja koji se oslanjaju na sposobnosti više od jednog pomoćnog poduzetnika u kategoriji kvalitativnih odabirnih kriterija pogoduje većim poduzetnicima na račun ad hoc konzorcija MSP‑a. Izgledno je privilegiranje dominantnih lokalnih ili regionalnih sudionika u vezi s javnim radovima koji odgovaraju njihovim sposobnostima, ali su prezahtjevni za manje subjekte koji djeluju samostalno i premali su da bi interesirali veća nacionalna ili međunarodno djelujuća društva. Ne može se smatrati da to nije diskriminatorno.

38.

Slažem se s talijanskom vladom u tome da mora postojati razlika između situacija u kojima se gospodarski subjekt oslanja na ekonomsku i financijsku sposobnost drugog subjekta i u kojima se oslanjanje tiče tehničke i/ili stručne sposobnosti. U određenim situacijama potrebne tehničke i/ili stručne sposobnosti mora posjedovati jedan subjekt. Primjerice, dok dva poduzetnika s količinom od 50 000 tona asfalta mogu zajedno udovoljiti zatraženoj količini od potrebnih 100 000 tona za obnovu autoceste, dva poduzetnika od kojih svaki ima zatraženu razinu stručnosti za održavanje i popravak satova na željezničkim kolodvorima ne udovoljavaju automatski kriteriju sposobnosti za popravke starinskih satova u srednjovjekovnim crkvama.

39.

Međutim, problem koji se odnosi na mogućnosti okrupnjavanja određenih vrsta tehničkih i/ili stručnih sposobnosti kvalitativno je neovisan o broju subjekata na čije se sposobnosti gospodarski subjekt oslanja. Činjenica da se gospodarski subjekti mogu osloniti na sposobnosti drugih subjekata za potrebe kvalificiranja za potencijalne ponuditelje ne ukida bit posebnog postupka nadmetanja. Tako, bez obzira na to posjeduje li gospodarski subjekt ekonomsku i financijsku sposobnost te tehničku i/ili stručnu sposobnost samostalno ili oslanjanjem na sposobnosti drugih subjekata, morat će još dokazati da udovoljava kriterijima utvrđenima za izvršenje određenog ugovora o javnim radovima.

40.

Nadalje, članak 48. stavak 5. Direktive 2004/18 navodi posebna pravila za ocjenu sposobnosti gospodarskih subjekata glede njihovih vještina, djelotvornosti, iskustva i pouzdanosti mjerodavnih za određene kategorije javnih ugovora. Ta je odredba također mjerodavna za gospodarske subjekte koji se oslanjaju na tehničke ili stručne sposobnosti drugih subjekata. Nadalje, kao što sam to naveo, u slučajevima službenih lista ili nacionalnih potvrda, naručitelj i dalje ima diskreciju utvrđivanja razine financijskog i ekonomskog stanja te tehničkog znanja i sposobnosti traženih za sudjelovanje u danom ugovoru.

41.

Na temelju navedenih razloga, predlažem da Sud Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche odgovori na sljedeći način:

„Članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama protivi se nacionalno zakonodavstvo poput onoga koje je predmet glavnog postupka, koje zabranjuje, osim u posebnim okolnostima, oslanjanje na sposobnosti više od jednog pomoćnog poduzetnika radi udovoljavanja odabirnim kriterijima glede ekonomskog i financijskog stanja i/ili tehničke i/ili stručne sposobnosti gospodarskog subjekta.”