PRESUDA SUDA

19. lipnja 1990.(*)

„Zahtjev za prethodnu odluku – Privremena mjera – Određivanje privremene mjere od strane nacionalnog suda“

U predmetu C‑213/89,

povodom zahtjeva koji je na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u Sudu uputio House of Lords, s ciljem da u sporu koji se vodi pred tim sudom između

The Queen

i

Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i dr.,

pribavi prethodnu odluku o tumačenju prava Zajednice u vezi s opsegom ovlasti nacionalnih sudova u određivanju privremenih mjera kada su u pitanju prava koja dodjeljuje pravo Zajednice,

SUD,

u sastavu: O. Due, predsjednik, sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, M. Zuleeg, predsjednici vijeća, G. F. Mancini, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Díez de Velasco, suci,

nezavisni odvjetnik: G. Tesauro,

tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator,

uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

–        za vladu Ujedinjene Kraljevine, T. J. G. Pratt, Principal Assistant Tresury Solicitor, u svojstvu agenta, uz asistenciju sira Nicholasa Lyella, QC, Solicitor General, Christophera Bellamyja, QC, i Christophera Vajde, barrister,

–        za irsku vladu, Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, u svojstvu agenta, uz asistenciju Jamesa O'Reillyja, SC u irskoj odvjetničkoj komori,

–        za Factortame Ltd i dr., David Vaughan, QC, Gerald Barling, barrister, David Anderson, barrister, i Stephen Swabey, solicitor u odvjetničkom uredu Thomas Cooper & Stibbard,

–        za Komisiju, Götz zur Hausen, pravni savjetnik i Peter Oliver, član pravne službe Komisije, u svojstvu agenata,

uzimajući u obzir izvještaj za raspravu,

saslušavši usmena očitovanja vlade Ujedinjene Kraljevine, Factortame Ltd i dr., Rawlings (Trawling) Ltd, zastupanog po N. Forwoodu, QC, i Komisije na raspravi održanoj 5. travnja 1990.,

saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 17. svibnja 1990.

donosi sljedeću

Presudu

1        Presudom od 18. svibnja 1989., koju je Sud zaprimio 10. srpnja 1989., House of Lords je na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u postavio dva prethodna pitanja koja se odnose na tumačenje prava Zajednice u vezi s opsegom ovlasti nacionalnih sudova u određivanju privremenih mjera kada su u pitanju prava koja dodjeljuje pravo Zajednice.

2        Ta su pitanja postavljena u okviru spora između Secretary of State for transport, s jedne strane, i društva Factortame Ltd i drugih društava na koje se primjenjuje pravo Ujedinjene Kraljevine, kao i direktora i dioničara tih društava od kojih su većina španjolski državljani, s druge strane (u daljnjem tekstu: tužitelji u glavnom postupku).

3        Iz spisa proizlazi da su društva o kojima je riječ vlasnici ili korisnici ribarskih brodova upisanih u registar britanskih brodova na temelju Merchant Shipping Act 1894 (Zakon o trgovačkoj plovidbi iz 1894.). Od tih brodova pedeset i tri su prvotno registrirana u Španjolskoj i plovila su pod španjolskom zastavom, ali su potom upisana u britanski registar na različite datume počevši od 1980. Preostala četrdeset i dva broda oduvijek su registrirana u Ujedinjenoj Kraljevini, ali su ih kupila društva na različite datume, uglavnom nakon 1983.

4        Pravni režim za registraciju britanskih ribarskih brodova temeljito je izmijenjen drugim dijelom Merchant Shipping Act 1988 (Zakon o trgovačkoj plovidbi iz 1988., u daljnjem tekstu: Zakon iz 1988.) i Merchant Shipping (Registration of Fishing Vessels) Regulations 1988 (uredbe iz 1988. o registraciji ribarskih brodova, u daljnjem tekstu: uredbe iz 1988.; S. I. 1988., br. 1926). Nesporno je da je Ujedinjena Kraljevina toj izmjeni pristupila radi dokidanja prakse poznate kao „quota hopping“, to jest prakse koja se, prema vladi Ujedinjene Kraljevine, sastoji od toga da brodovi koji plove pod britanskom zastavom, ali koji nisu izvorno britanski, „otimaju“ ribolovne kvote koje su dodijeljene Ujedinjenoj Kraljevini.

5        Zakon iz 1988. predvidio je osnivanje novog registra u koji se ubuduće moraju upisati svi britanski ribarski brodovi, uključujući i one koji su već upisani u negdašnji opći registar na temelju Zakona o trgovačkoj plovidbi iz 1894. Međutim, u novi se registar mogu upisati samo oni ribarski brodovi koji udovoljavaju uvjetima iz članka 14. Zakona iz 1988.

6        U stavku 1. tog članka propisuje se da, osim izuzetaka o kojima odlučuje ministar prometa (Secretary of State for Transport), ribarski brod u novi registar može biti upisan samo:

„a) ako je brod u britanskom vlasništvu,

b) ako se brodom upravlja i njegova se upotreba vodi i nadzire iz Ujedinjene Kraljevine i

c) ako je zakupnik broda, upravitelj broda ili brodar kvalificirana osoba ili društvo“.

Sukladno stavku 2. istog članka smatra se da je ribarski brod u britanskom vlasništvu ako je u cijelosti u formalno-pravnom vlasništvu (legal ownership) jedne ili nekoliko kvalificiranih osoba ili društava i u stvarnom vlasništvu (beneficial ownership) jednog ili nekoliko kvalificiranih društava ili u najmanje 75 %-tnom stvarnom vlasništvu jedne ili nekoliko kvalificiranih osoba; stavak 7. istog članka propisuje da pojam „kvalificirana osoba“ označava osobu koja je britanski državljanin i koja ima prebivalište i boravište na području Ujedinjene Kraljevine, a da pojam „kvalificirano društvo“ označava društvo osnovano u Ujedinjenoj Kraljevini koje ondje ima svoje sjedište, čiji je kapital u najmanje 75 %-tnom vlasništvu jedne ili nekoliko kvalificiranih osoba ili društava ili najmanje 75 % njegovih direktora čine kvalificirane osobe.

7        Zakon i uredbe iz 1988. na snagu su stupili 1. prosinca 1988. Međutim, sukladno članku 13. zakona valjanost registracija izvršenih tijekom važenja prethodnog pravnog režima produljena je za prijelazno razdoblje do 31. ožujka 1989.

8        Dana 4. kolovoza 1989. Komisija je na temelju članka 169. Ugovora o EEZ-u Sudu podnijela tužbu radi utvrđenja da Ujedinjena Kraljevina, namećući uvjet državljanstva u članku 14. Zakona iz 1988., nije ispunila obveze koje ima na temelju članaka 7., 52. i 221. Ugovora o EEZ-u. O navedenoj se tužbi raspravlja u predmetu broj 246/89, koji je u tijeku. Posebnim pismenom koje je istog dana podneseno tajniku Suda Komisija je od Suda zatražila da kao privremenu mjeru odredi odgodu primjene uvjeta državljanstva u pogledu državljana drugih država članica i ribarskih brodova koji su do 31. ožujka 1989. ribolovnu djelatnost obavljali pod britanskom zastavom i na temelju britanske dozvole za ribolov. Rješenjem od 10. listopada 1989. (246/89 R, Recueil, str. 3125.) predsjednik Suda prihvatio je taj zahtjev. Radi izvršavanja tog rješenja Ujedinjena Kraljevina donijela je uredbu (Order in Council) o izmjeni članka 14. Zakona iz 1988., koja je na snagu stupila 2. studenoga 1989.

9        U vrijeme pokretanja postupka koji je prethodio glavnom postupku, 95 ribarskih brodova tužiteljâ u glavnom postupku nije udovoljavalo najmanje jednom od uvjeta za registraciju predviđenih u članku 14. Zakona iz 1988. i stoga nije moglo biti registrirano u novom registru.

10      S obzirom na to da bi tim brodovima bilo uskraćeno pravo na ribolov počevši od 1. travnja 1989., predmetna su društva 16. prosinca 1988. podnijela High Court of Justice, Queen's Bench Division zahtjev za nadzor zakonitosti osporavajući sukladnost drugog dijela Zakona iz 1988. s pravom Zajednice; također, zatražila su određivanje privremenih mjera za cjelokupno razdoblje do donošenja konačne odluke o njihovom zahtjevu za nadzor zakonitosti.

11      Presudom od 10. ožujka 1989. Divisional Court, Queen's Bench Division je: i) odlučio prekinuti postupak i na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku o pitanjima prava Zajednice koja su se pojavila tijekom postupka te ii) odredio, kao privremenu mjeru, suspenziju primjene drugog dijela Zakona i uredbi iz 1988. u odnosu na tužitelje.

12      Dana 13. ožujka 1989. Secretary of State for Transport podnio je žalbu protiv rješenja Divisional Court kojim je određena privremena mjera. Presudom od 22. ožujka 1989. Court of Appeal presudio je da na temelju nacionalnog prava sudovi nisu ovlašteni privremeno odgoditi primjenu zakonâ. Slijedom toga Court of Appeal ukinuo je rješenje Divisional Court.

13      House of Lords, pred koji je iznesen spor, donio je prije navedenu presudu od 18. svibnja 1989. U svojoj je presudi najprije utvrdio da su navodi tužiteljâ u glavnom postupku o nenadoknadivoj šteti koju bi, u slučaju uspjeha njihove tužbe u glavnom postupku, pretrpjeli zbog neodređivanja privremenih mjera, osnovani. Međutim ocijenio je da na temelju nacionalnog prava britanski sudovi nisu ovlašteni odrediti privremene mjere u slučaju poput onog u glavnom postupku; preciznije, zapreku predstavlja staro common law pravilo prema kojemu nije moguće odrediti nijednu privremenu mjeru protiv Krune, to jest protiv vlade, zajedno s predmnjevom prema kojoj su nacionalni zakoni sukladni s pravom Zajednice toliko dugo dok se ne odluči o njihovoj sukladnosti s tim pravom.

14      House of Lords se potom usmjerio na pitanje jesu li britanski sudovi ovlašteni, bez obzira na spomenuto pravilo nacionalnog prava, na temelju prava Zajednice odrediti privremene mjere protiv Krune.

15      Smatrajući da se u postupku pojavljuje problem tumačenja prava Zajednice, House of Lords je odlučio na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u prekinuti postupak dok Sud ne odgovori na sljedeća prethodna pitanja:

„1. Kada

(i)    u postupku koji se vodi pred nacionalnim sudom stranka ističe da je ovlaštenik prava koja u skladu s pravom Zajednice imaju izravan učinak u nacionalnom pravu („istaknuta prava“),

(ii) primjena izričite nacionalne odredbe automatski tu stranku lišava istaknutih prava,

(iii) postoje ozbiljni razlozi kako u prilog tako i protiv postojanja istaknutih prava te je nacionalni sud u skladu s člankom 177. uputio zahtjev za prethodnu odluku o tome postoje li ta prava,

(iv) nacionalno pravo predmnijeva da je sporni nacionalni propis sukladan pravu Zajednice, osim ako i kada se utvrdi njegova nesukladnost,

(v)    nacionalni sud nije ovlašten odrediti privremene mjere za zaštitu istaknutih prava odgađajući primjenu nacionalnog propisa do donošenja prethodne odluke,

(vi) bi, u slučaju prethodne odluke u korist istaknutih prava, stranka koja je ovlaštenik tih prava vjerojatno pretrpjela nenadoknadivu štetu ako se ne bi odredile privremene mjere za njihovu zaštitu,

da li pravo Zajednice

(a)      obvezuje nacionalni sud da odredi takvu privremenu zaštitu istaknutih prava ili

(b)      ovlašćuje nacionalni sud da odredi takvu privremenu zaštitu istaknutih prava?

2.      U slučaju negativnog odgovora na pitanje 1 a) i pozitivnog na pitanje 1 b), koje kriterije valja primijeniti prilikom donošenja odluke o tome treba li odrediti ili odbiti privremene mjere za zaštitu istaknutih prava?“

16      Za podrobniji prikaz činjenica u glavnom postupku, tijeka postupka i očitovanja podnesenih Sudu valja uputiti na izvještaj za raspravu. Ti dijelovi spisa preneseni su isključivo u mjeri u kojoj je to potrebno za ocjenu Suda.

17      Iz spisa, posebno iz presude kojom je upućen zahtjev, te iz prije opisanog tijeka postupka pred nacionalnim sudovima pred kojima se predmet prethodno vodio proizlazi da prethodnim pitanjem nacionalni sud u bitnome želi znati treba li nacionalni sudac koji, prilikom odlučivanja u predmetu koji se tiče prava Zajednice, ocijeni da je pravilo nacionalnog prava jedina prepreka određivanju privremenih mjera, to pravilo izuzeti iz primjene.

18      S ciljem davanja odgovora na to pitanje valja podsjetiti na to da je Sud u svojoj presudi od 9. ožujka 1978. Simmenthal (106/77, Recueil, str. 629.) utvrdio da izravno primjenjiva pravna pravila Zajednice „treba u potpunosti i ujednačeno primjenjivati u svim državama članicama od trenutka kad stupe na snagu i tako dugo dok su na snazi“ (točka 14.) i da „na temelju načela nadređenosti prava Zajednice, odredbe Ugovora i izravno primjenjivih akata institucija samom činjenicom stupanja na snagu imaju u odnosu na nacionalno pravo država članica takav učinak da … čine automatski neprimjenjivom svaku suprotnu im odredbu nacionalnog prava“ (točka 17.).

19      Prema sudskoj praksi Suda na nacionalnim je sudovima da, prilikom primjene načela suradnje predviđenog u članku 5. Ugovora o EEZ-u, strankama osiguraju pravnu zaštitu koja proizlazi iz izravnog učinka pravnih pravila Zajednice (vidjeti, kao najnoviju sudsku praksu, presudu od 10. srpnja 1980., Ariete, 811/79, Recueil, str. 2545. i presudu Mireco, 826/79, Recueil, str. 2559.).

20      Sud je također utvrdio da bi svaka odredba nacionalnog pravnog poretka i svaka zakonodavna, administrativna ili sudska praksa koja bi umanjivala učinkovitost prava Zajednice time što uskraćuje sucu nadležnom za primjenu tog prava ovlast da već u samom trenutku te primjene učini sve što je nužno da ostavi po strani nacionalne zakonodavne odredbe koje bi mogle spriječiti puni učinak pravnih pravila Zajednice, bila nespojiva sa zahtjevima koji čine samu bit prava Zajednice (prije navedena presuda od 9. ožujka 1978, Simmenthal, točke 22. i 23.).

21      Valja dodati da bi puna učinkovitost prava Zajednice jednako tako bila umanjena ako bi pravilo nacionalnog prava moglo spriječiti suca pred kojim se vodi spor na koji se primjenjuje pravo Zajednice da odredi privremene mjere kako bi zajamčio punu učinkovitost buduće sudske odluke o postojanju prava istaknutih na temelju prava Zajednice. Iz navedenog proizlazi da je sudac koji bi u tim okolnostima odredio privremene mjere da se tome nije protivilo pravilo nacionalnog prava dužan to pravilo izuzeti iz primjene.

22      Takvo tumačenje potkrepljuje sustav ustanovljen člankom 177. Ugovora o EEZ-u, čiji bi učinak bio umanjen kad nacionalni sud koji je prekinuo postupak dok Sud ne odgovori na njegovo prethodno pitanje, ne bi mogao odrediti privremene mjere do donošenja svoje presude nakon odgovora Suda.

23      Posljedično, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da se pravo Zajednice treba tumačiti na način da je nacionalni sud koji, u sporu koji se pred njim vodi u pogledu prava Zajednice, ocijeni da je pravilo nacionalnog prava jedina zapreka određivanju privremenih mjera, dužan to pravilo izuzeti iz primjene.

 Troškovi

24      Troškovi vlade Ujedinjene Kraljevine, irske vlade i Komisije Europskih zajednica, koje su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka.

Slijedom navedenog,

SUD,

odlučujući o pitanju koje je presudom od 18. svibnja 1989. postavio House of Lords, odlučuje:

pravo Zajednice treba se tumačiti na način da je nacionalni sud koji, u sporu koji se pred njim vodi u pogledu prava Zajednice, ocijeni da je pravilo nacionalnog prava jedina zapreka određivanju privremenih mjera, dužan to pravilo izuzeti iz primjene.

Objavljeno na javnom ročištu u Luxembourgu dana 19. lipnja 1990.

* Jezik postupka: engleski