EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 15.10.2026.
COM(2026) 551 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Uredbe (EU) 2019/1240 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o uspostavi europske mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju
1.Uvod
1.1. Kontekst politike
Europska mreža časnika za vezu zaduženih za imigraciju („mreža ILO-a”) zajednica je časnika za vezu koje države članice, zemlje pridružene Schengenu, agencije EU-a za unutarnje poslove ( 1 ) i Europska komisija („članovi mreže ILO-a”) raspoređuju u treće zemlje radi obavljanja zadaća povezanih s imigracijom u punom ili nepunom radnom vremenu. Opći je cilj mreže ILO-a postići optimalnu suradnju i koordinaciju među časnicima za vezu zaduženima za imigraciju („ILO”) radi potpore politici EU-a u području migracija.
Mreža ILO-a, uspostavljena 2004. Uredbom Vijeća (EZ) br. 377/2004 ( 2 ), ojačana je Uredbom (EU) 2019/1240 ( 3 ) o uspostavi europske mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju („Uredba o mreži ILO-a”).
Cilj Uredbe o mreži ILO-a je modernizirati i ojačati tu mrežu kako bi mogla imati djelotvorniju ulogu u upravljanju migracijama EU-a. Jedan od načina na koji se to postiže poticanje je pristupa Tima Europa unutar mreže. Uredbom je proširena definicija pojma „časnik za vezu zadužen za imigraciju”, a uvedeni su i drugi inovativni elementi, kao što su novi upravljački odbor mreže ILO-a ( 4 ) i veća uloga časnika za vezu koje raspoređuju Komisija i agencije EU-a za unutarnje poslove. Uloga ILO-a u prikupljanju i razmjeni informacija dodatno je ojačana, među ostalim uspostavljena je sigurna internetska platforma za razmjenu informacija, a područje djelovanja mreže prošireno na sve zadaće upravljanja migracijama.
Uredba o mreži ILO-a važan je dio sveobuhvatnog pristupa EU-a upravljanju migracijama iz Pakta o migracijama i azilu („Pakt”), koji se počeo primjenjivati 12. lipnja 2026. ( 5 ). Mreža ILO-a znatno doprinosi uključivanju pitanja migracija u međunarodna partnerstva, što je jedan od temelja Pakta. Naime, ILO-i rade na terenu i svakodnevno surađuju s lokalnim tijelima u svim zadaćama upravljanja migracijama, zbog čega su ključni za suradnju s trećim zemljama u području migracija.
U Europskoj strategiji upravljanja azilom i migracijama, predviđenoj Paktom i donesenoj u siječnju 2026., podsjeća se da se Komisija oslanja na potporu mreže ILO-a kao jednog od partnera uključenih u borbu protiv krijumčarenja migranata duž ruta kako bi doprinijela pripravnosti zemalja duž ruta ( 6 ). U skladu s tim mreža ILO-a ima ključnu ulogu u provedbi Globalnog saveza za borbu protiv krijumčarenja migranata ( 7 ), osobito pristupa koji obuhvaća cijelu rutu predloženog u njegovoj Zajedničkoj izjavi iz prosinca 2025. ( 8 ). Među ostalim, poboljšava prikupljanje i razmjenu podataka o stanju u području krijumčarenja migranata i promiče zajedničke istrage tijela za izvršavanje zakonodavstva i operativnu suradnju s partnerskim zemljama.
Mreža ILO-a pomaže i u provedbi instrumenata politike i pravnih instrumenata EU-a za upravljanje migracijama, uključujući Ažurirani akcijski plan EU-a za borbu protiv krijumčarenja migranata za razdoblje 2021. – 2025. ( 9 ), Strategiju EU-a za suzbijanje trgovine ljudima 2021. – 2025. ( 10 ), Direktivu o vraćanju ( 11 ), Zakonik o vizama ( 12 ), Strategiju EU-a za viznu politiku ( 13 ), Uredbu o EUROSUR-u ( 14 ) i Uredbu o europskoj graničnoj i obalnoj straži ( 15 ).
1.2. Ciljevi i metodologija ovog izvješća ( 16 )
U ovom se izvješću na temelju informacija koje su dostavile države članice, zemlje pridružene Schengenu ( 17 ) i relevantne agencije EU-a za unutarnje poslove ( 18 ) iznosi pregled dosadašnje provedbe Uredbe, utvrđuju i analiziraju ostvareni napredak i preostale aktivnosti te predlažu mjere za nastavak njezine provedbe, a time i povećanje operativnog učinka mreže ILO-a.
Ovo izvješće doprinosi i Komisijinu programu pojednostavnjenja i provedbe. Budući da se u njemu analizira kako države članice provode Uredbu o mreži ILO-a, ovo izvješće doprinosi provjeri njezine otpornosti na stres kako bi ostala relevantna, proporcionalna i primjerena za troškovno učinkovito ostvarivanje svojih ciljeva.
2.Raspoređivanje, uloge i zadaće ILO-a
2.1. Strateška i operativna razmatranja pri raspoređivanju ILO-a
ILO je časnik za vezu kojeg su nadležna tijela države članice, Komisija ili agencija EU-a imenovala i rasporedila na rad u inozemstvo kako bi se bavio pitanjima povezanima s imigracijom, čak i kad je to samo dio njegovih dužnosti.
U skladu s Uredbom ILO-i trebaju bolje koordinirati rad svoje mreže i optimalno je koristiti kako bi djelotvornije odgovorili na prioritete EU-a, od sprečavanja i suzbijanja nezakonitih migracija i povezanog prekograničnog kriminala, olakšavanja dostojanstvenih i djelotvornih aktivnosti vraćanja, ponovnog prihvata i reintegracije te doprinosa integriranom upravljanju vanjskim granicama EU-a do potpore upravljanju zakonitom imigracijom, uključujući međunarodnu zaštitu, preseljenje i mjere integracije prije odlaska.
Države članice koje odluče rasporediti ILO-e u treće zemlje svoje odluke uglavnom temelje na procjenama nacionalnih strateških čimbenika i operativnih prioriteta. U tim procjenama obično uzimaju u obzir čimbenike kao što su (i) nezakonite migracije koje utječu na njihove zemlje, uključujući trenutačna i očekivana migracijska kretanja, (ii) krijumčarenje migranata i trgovanje ljudima u zemljama podrijetla ili tranzita, (iii) prijevare povezane s identitetom i krivotvorenjem isprava, (iv) rizici utvrđeni u lokalnim zračnim lukama, (v) potreba za potporom istragama krijumčarenja migranata i trgovanja ljudima, (vi) suradnja u području vraćanja te (vii) suradnja u upravljanju granicama.
Mađarska, Nizozemska i Portugal naveli su da pri donošenju odluka o raspoređivanju razmatraju i zadaće povezane sa zakonitim migracijama (npr. podupiranje ubrzanih postupaka za zakonitu mobilnost radne snage i suzbijanje prijevara u migracijskim postupcima koji nisu povezani s azilom).
Belgija prioritetne treće zemlje rangira na temelju strateške analize kriterija koji obuhvaćaju prisutnost zajednica dijaspore, trgovinske odnose, razinu kriminalnih aktivnosti i djelotvornost postojećih službenih kanala suradnje. Raspoređivanje časnika za vezu, uključujući ILO-e, razmatra se ako se ocijeni da je bliska suradnja u trećim zemljama potrebna kao dopuna formalnim mehanizmima. Slično tomu, odluke o raspoređivanju ILO-a u Njemačkoj temelje se na strateškim i taktičkim procjenama, pri čemu se uzimaju u obzir migracijski trendovi u trećim zemljama, operativne zadaće i nacionalni strateški interesi.
Bilateralni sporazumi kojima se olakšava suradnja zemalja domaćina s članovima mreže ILO-a koji su u njih rasporedili časnike još su jedan ključan čimbenik pri donošenju odluka o raspoređivanju. Ako takvi sporazumi postoje, važna su osnova za djelotvorno raspoređivanje ILO-a. Na odluke o raspoređivanju utječu i sigurnosni uvjeti i raspoloživi resursi.
Naposljetku, Latvija, Slovenija i Švedska istaknule su važnost uzimanja u obzir širih interesa i prioriteta EU-a pri raspoređivanju ILO-a. U tom je kontekstu osam zemalja ( 19 ) uz potporu Frontexa trenutačno rasporedilo europske časnike za vezu zadužene za vraćanje (EURLO) ( 20 ) kako bi u trećim zemljama djelovali u ime EU-a, što znači da u području vraćanja primjenjuju pristup Tima Europa.
Europski časnici za vezu zaduženi za migracije (EMLO) ključni su u mrežama ILO-a. To su posebni ILO-i koje Komisija (GU HOME) ( 21 ) od 2015. raspoređuje radi koordiniranja i zastupanja interesa EU-a u području migracija. Cilj je njihova raspoređivanja maksimalno povećati učinak djelovanja EU-a na upravljanje migracijama u partnerskim zemljama te poboljšati suradnju s ključnim zemljama podrijetla i tranzita. U tu svrhu obavljaju zadaće kao što su prikupljanje informacija o migracijskim trendovima, doprinos informiranosti EU-a o stanju i izradi predviđanja EU-a, potpora provedbi prioriteta politika EU-a te olakšavanje i podupiranje rada lokalnih i regionalnih mreža ILO-a. EMLO-i su trenutačno raspoređeni u 17 trećih zemalja ( 22 ) koje je Komisija utvrdila kao prioritetne.
Među agencijama EU-a Frontex trenutačno ima svoje časnike za vezu (FLO) raspoređene u sedam zemalja, pri čemu njihovo područje djelovanja obuhvaća ukupno 14 partnerskih zemalja ( 23 ). Frontex pri raspoređivanju časnika za vezu daje prednost partnerskim zemljama koje su na temelju analize rizika utvrđene kao zemlje podrijetla ili tranzita nezakonitih migracija, a uzima u obzir i zemlje relevantne za vraćanje ( 24 ). Europol se pak prvenstveno oslanja na okupljanje časnika za vezu država članica i međunarodnih partnera u svojem sjedištu, a vlastite časnike za vezu trenutačno raspoređuje samo u Interpol i Washington. Agencija Europske unije za azil još nije rasporedila nijednog ILO-a.
2.2. Zajedničko raspoređivanje
U Uredbi o mreži ILO-a ističe se važnost zajedničkog raspoređivanja radi ostvarivanja općeg cilja suradnje i koordinacije. Konkretno, navodi se da bi trebalo promicati zajedničko raspoređivanje kako bi se poboljšala operativna suradnja i razmjena informacija među državama članicama i odgovorilo na potrebe na razini EU-a koje utvrđuje upravljački odbor. U skladu s člankom 6. Uredbe o mreži ILO-a članovi mreže mogu na bilateralnoj ili multilateralnoj razini dogovoriti da ILO-i koje je jedna država članica rasporedila u treću zemlju ili međunarodnu organizaciju štite i njihove interese. U takvim slučajevima predmetne države članice mogu dobiti financijsku potporu Unije.
Članovi mreže ILO-a još nisu iskoristili tu mogućnost i navode da za to postoji nekoliko prepreka. Neke države članice smatraju da je ILO-e najbolje raspoređivati u skladu s nacionalnim prioritetima u području migracija, i to prvenstveno u regije koje smatraju strateški važnima. Druge države članice istaknule su osjetljivu narav zajedničkog raspoređivanja i pravne poteškoće ili postupovne preduvjete. Ograničeni kapaciteti i resursi također se smatraju čimbenicima koji otežavaju zajedničko raspoređivanje.
2.3. Opseg mandata ILO-a
Člankom 2. Uredbe o mreži ILO-a propisuje se da se časnici za vezu smatraju ILO-ima čak i ako pitanja povezana s imigracijom čine „samo dio njihovih dužnosti”. To znači da njihovu mrežu čine i časnici za vezu raspoređeni isključivo za pitanja imigracije i časnici za vezu koji se pitanjima imigracije bave u okviru šireg skupa zadaća.
Broj država članica koje odlučuju rasporediti ILO-e isključivo za zadaće povezane s imigracijom približno je jednak broju onih koje raspoređuju ILO-e kojima su zadaće povezane s imigracijom dio šireg raspona odgovornosti. Države članice koje bilježe veća migracijska kretanja češće su davale prednost raspoređivanju ILO-a isključivo za zadaće povezane s imigracijom radi podupiranja suradnje s ključnim partnerskim zemljama u području migracija, osobito radi smanjenja nezakonitih migracija i olakšavanja vraćanja. S druge strane, države članice koje su zadaće povezane s imigracijom uključile u šire mandate istaknule su operativnu fleksibilnost koju takav pristup omogućuje, ali i ograničenja resursa, uključujući proračunska ograničenja. Naposljetku, neki članovi mreže ILO-a naveli su da ovisno o strateškim potrebama i operativnom kontekstu pojedinog raspoređivanja primjenjuju kombinaciju mandata usmjerenih isključivo na imigraciju i širih mandata.
2.4. Zadaće i odgovornosti
ILO-i obavljaju zadaće u okviru nadležnosti koje određuju tijela nadležna za njihovo raspoređivanje. Uredbom o mreži ILO-a ne dovodi se u pitanje odgovornost tih tijela za utvrđivanje opsega zadaća, njihovu dodjelu i linije odgovornosti svojih ILO-a.
U članku 3. Uredbe o mreži ILO-a navodi se širok raspon zadaća, uključujući čitav niz zadaća povezanih s migracijama. Međutim, gotovo svi članovi mreže ILO-a smatraju da se temeljne odgovornosti ILO-a odnose na prikupljanje, razmjenu i analizu informacija o migracijskim trendovima, osobito o nezakonitim migracijama i krijumčarenju migranata kako bi njihove središnjice mogle donositi strateške odluke na temelju tih informacija. Većina članova mreže ILO-a među zadaće ubraja i olakšavanje operacija vraćanja, tj. pružanje pomoći u potrebnim logističkim i pravnim postupcima za povratak osoba.
Otprilike polovina članova mreže ILO-a navela je da zadaće ILO-a uključuju potporu istragama krijumčarenja migranata ili trgovanja ljudima te zadaćama povezanima sa zakonitim migracijama, uključujući postupke zakonitih migracija, prikupljanje informacija o zakonitim migracijskim putovima i postupak podnošenja zahtjeva za vizu.
ILO-i često pružaju i osposobljavanje tijelima zemlje domaćina i konzularnom osoblju radi izgradnje njihovih kapaciteta. Osposobljavanje tijela zemlje domaćina uglavnom se odnosi na zadaće upravljanja granicama, uključujući krivotvorenje isprava, šengenska pravila i procjenu putnika, dok je osposobljavanje konzularnog osoblja usmjereno na potporu obradi zahtjeva za vizu radi sprečavanja krivotvorenja viza u okviru lokalne šengenske suradnje ( 25 ). Mali broj članova mreže ILO-a naveo je i zadaće časnika za vezu u zračnim lukama, kao što su pomoć pri provjeri isprava i procjeni putnika.
Trenutačno nijedan član mreže ILO-a nije izvijestio da njegovi ILO-i sudjeluju u aktivnostima povezanima sa zaštitom ili preseljenjem.
Naposljetku, države članice izvijestile su da ILO-i često imaju važnu ulogu u poticanju suradnje s tijelima zemlje domaćina, čime se poboljšavaju bilateralni odnosi radi zajedničkog rješavanja problema u području migracija.
Većina članova mreže ILO-a navela je da znatno ulaže u uspostavu čvrstih okvira za osposobljavanje svojih ILO-a te organizira početno i/ili kontinuirano osposobljavanje prilagođeno tako da im pruži vještine i znanja potrebne za djelotvorno obavljanje zadaća. Međutim, otprilike trećina članova mreže ILO-a navela je da nema standardizirano početno ili kontinuirano osposobljavanje ILO-a.
2.5. Pristup opsežnim informacijskim sustavima EU-a
Kako bi ILO-i mogli obavljati svoje zadaće, članovi mreže (osim Komisije, čiji su časnici izuzeti) mogu im odobriti pristup opsežnim informacijskim sustavima EU-a u području unutarnjih poslova, uključujući Europski daktiloskopski sustav (Eurodac), Šengenski informacijski sustav (SIS), vizni informacijski sustav (VIS), sustav ulaska/izlaska (EES) i internetski sustav krivotvorenih i vjerodostojnih isprava (FADO), na temelju posebnih pravnih instrumenata Unije kojima su ti sustavi uređeni ( 26 ).
Članovi mreže ILO-a izvijestili su da se pristup tim informacijskim sustavima i njihovo korištenje razlikuju. Otprilike polovina ILO-a država članica, kao i Europolovi časnici za vezu, može izravno pristupati barem jednom opsežnom informacijskom sustavu EU-a u području unutarnjih poslova i u njemu provoditi upite. To se najčešće odnosi na SIS i VIS, ali i na Eurodac i FADO. Nekoliko država članica ( 27 ) izvijestilo je da njihovi ILO-i ne mogu izravno provoditi upite u opsežnim informacijskim sustavima EU-a u području unutarnjih poslova, ali mogu informacije zatražiti od ovlaštenog tijela na središnjoj razini.
Različite razine pristupa opsežnim informacijskim sustavima EU-a u području unutarnjih poslova odraz su širokog raspona profila ILO-a, od službenika tijela za izvršavanje zakonodavstva, za koje je zbog njihovih zadaća najvjerojatnije da će imati pristup tim sustavima, do osoblja ministarstava nadležnih za migracije ili vanjske poslove, za koje je manje vjerojatno da će imati pristup jer njihove zadaće ne uključuju izvršavanje zakonodavstva. Kao razlog za ograničavanje pristupa ILO-a navedeni su i tehnički i sigurnosni razlozi. Međutim, neovisno o tome pokazalo se da je operativni pristup članova mreže ILO-a opsežnim informacijskim sustavima EU-a fragmentiran.
3.Funkcioniranje mreža ILO-a
3.1. Sudjelovanje u lokalnim i regionalnim mrežama ILO-a
Člankom 5. Uredbe o mreži ILO-a propisano je da ILO-i raspoređeni u iste zemlje ili regije uspostavljaju mreže na lokalnoj ili regionalnoj razini. Propisano je i da takve lokalne i regionalne mreže redovito i uvijek kad je to potrebno održavaju sastanke te služe kao forumi za suradnju, koordinaciju i razmjenu informacija. Osim zahtjeva iz Uredbe, za djelotvorno upravljanje migracijama EU-a ključne su stalna koordinacija i razmjena informacija među ILO-ima, delegacijama EU-a i misijama ZSOP-a na terenu (osobito kad te misije imaju mandat u području imigracije).
Sudjelovanje članova mreže ILO-a u lokalnim mrežama bilo je neujednačeno. Velika većina navela je da aktivno sudjeluje tako što prisustvuje sastancima i razmjenjuje informacije. Mali broj članova mreže ILO-a sudjelovao je tek ograničeno ili uopće nije sudjelovao u lokalnim mrežama, često zbog radnog opterećenja, širokog raspona odgovornosti ILO-a, a u jednom slučaju i nepostojanja mreža u zemljama domaćinima u kojima bi njihovi časnici mogli sudjelovati.
Europolovi časnici za vezu koji djeluju u Washingtonu aktivno su sudjelovali na sastancima za koordinaciju lokalnih ILO-a, uključujući sastanke o krijumčarenju migranata i trgovanju ljudima. Frontexovi časnici za vezu također su aktivno sudjelovali u lokalnim mrežama na svim mjestima na kojima su bili raspoređeni.
Otprilike polovina članova mreže ILO-a navela je da aktivno sudjeluje u regionalnim mrežama ILO-a radi razmjene informacija i koordinacije te u regionalnim forumima, kao što su Khartoumski i Rabatski proces, i regionalnim konferencijama, kao što je konferencija ILO-a u okviru Obavještajne zajednice afričkih država i Frontexa (AFIC). Drugi su sudjelovali povremeno zbog nepostojanja regionalnih mrežnih struktura u nekim područjima, radnog opterećenja, proračunskih ograničenja ili ograničenog interesa.
Članovi mreže ILO-a nisu izvijestili o većim poteškoćama pri dobivanju ili razmjeni informacija među ILO-ima. Međutim, neki članovi istaknuli su potrebu da se na razini EU-a jasnije utvrdi način razmjene osobnih podataka među ILO-ima ili su naišli na pravne poteškoće povezane sa zaštitom osobnih podataka. U vezi s tim članak 10. sadržava odredbe kojima se ILO-ima dopušta obrada osobnih podataka () za određene posebne zadaće ( 28 ).
Zbog tih poteškoća i nepostojanja jednostavnog alata za razmjenu informacija ILO-i su se često koristili manje formalnim komunikacijskim mehanizmima, kao što su mobilne aplikacije za razmjenu poruka, koji su bili dostupni na mjestima na kojima su raspoređeni.
3.2. Uloga subjekta za olakšavanje rada lokalnih mreža
Subjekt za olakšavanje rada mreže ima izrazito važnu ulogu u uspostavi i djelotvornom financiranju lokalnih i regionalnih mreža. Taj subjekt svakodnevno potiče suradnju i koordinaciju ILO-a na lokalnoj i regionalnoj razini te nastoji maksimalno povećati njihov operativni učinak.
Kako je utvrđeno Uredbom o mreži ILO-a, ILO-i koje raspoređuje Komisija (EMLO) zbog europske naravi svojeg mandata automatski su zaduženi za olakšavanje i podupiranje rada mreža. Članovi mreže ILO-a često su navodili da su EMLO-i presudni za jačanje koordinacije te proaktivniji i povezaniji rad mreže. U mnogim delegacijama EU-a EMLO-i su postali nezamjenjivi za rad u području migracija i važna poveznica među delegacijama EU-a, državama članicama i lokalnim tijelima. Međutim, njihov je učinak bio ograničen zbog sve većih poteškoća s popunjavanjem radnih mjesta EMLO-a, do kojih dolazi jer financijske troškove njihova raspoređivanja snose države članice koje ih upućuju. Zbog toga u nekoliko prioritetnih partnerskih zemalja trenutačno nije raspoređen nijedan EMLO ( 29 ), a većinu radnih mjesta EMLO-a popunjavaju časnici koje upućuje Njemačka.
U zemljama u kojima Komisija ne raspoređuje ILO-e rad lokalnih i regionalnih mreža moraju olakšavati i podupirati ILO-i koje raspoređuju agencije EU-a za unutarnje poslove. Frontexovi časnici za vezu preuzeli su i/ili i dalje imaju vodeću ulogu u Maroku, Senegalu, Moldovi i Turskoj. Europolovi časnici za vezu koji su raspoređeni u Washingtonu preuzeli su vodeću ulogu u forumima kao što su udruženja Liaison Officers Association i International Law Enforcement Association. Doprinos olakšavanju rada lokalnih i regionalnih mreža koji su unatoč svojoj malobrojnosti dali časnici za vezu agencija EU-a za unutarnje poslove prepoznali su i članovi mreže ILO-a.
U zemljama u kojima ni Komisija ni agencije EU-a ne raspoređuju ILO-e rad lokalnih i regionalnih mreža olakšava ILO države članice odabran dogovorom članova lokalne ili regionalne mreže. Neke države članice, uključujući Mađarsku, Italiju, Nizozemsku, Norvešku, Španjolsku i Švicarsku, preuzele su vodeću ulogu u olakšavanju rada lokalnih mreža ILO-a. Međutim, takvih je država članica i dalje malo. Članovi mreže ILO-a koji su naveli da nisu preuzeli vodeću ulogu u lokalnim ili regionalnim mrežama uglavnom su kao razlog navodili radno opterećenje i objasnili da bi preuzimanje takve uloge moglo ometati njihove druge dužnosti s obzirom na širi raspon operativnih odgovornosti ili ukupno radno opterećenje.
3.3. Doprinos ILO-a izradi europske slike stanja
Radi djelotvornijeg odgovora na prioritete EU-a u Uredbi o mreži ILO-a naglašava se da je „potrebno da časnici za vezu zaduženi za imigraciju osiguraju da njihovi uvidi i znanje u potpunosti doprinesu izradi sveobuhvatne slike stanja u trećim zemljama” ( 30 ).
EMLO-i doprinose radu više foruma, među ostalim mehanizmu operativne koordinacije za vanjsku dimenziju migracija (MOCADEM) u okviru Vijeća i Planu za pripravnost i upravljanje krizama u području migracija. Od njih se očekuje i da izrađuju mjesečna i ad hoc izvješća koja, među ostalim, služe kao doprinos izvješćima o integriranoj informiranosti o stanju i analizi prijetnji (ISAA) te sastancima u okviru Plana za pripravnost i upravljanje krizama u području migracija, a objavljuju se na internetskoj stranici integriranog političkog odgovora na krizu (IPCR).
ILO-i država članica izvješćuju svoja nadležna nacionalna tijela, a člankom 9. Uredbe o mreži ILO-a zahtijeva se i razmjena informacija na razini EU-a preko sigurne internetske platforme za razmjenu informacija. U tu je svrhu Komisija postojeću platformu sustava za razmjenu informacija Europske migracijske mreže (EMN-IES) iskoristila za razmjenu informacija u mreži ILO-a i za administrativne potrebe povezane s mrežom ILO-a ( 31 ).
Dosad se vrlo malo članova mreže ILO-a registriralo na platformi EMN-IES, a još je manje onih koji je koriste za razmjenu informacija. Svi članovi mreže ILO-a potvrdili su da platformu upotrebljavaju vrlo ograničeno, ako je uopće upotrebljavaju. Među poteškoćama i preprekama zbog kojih se platforma EMN-IES tako malo upotrebljava navode se loše korisničko iskustvo, nepostojanje standardizacije u razmjeni informacija, potreba za prethodnim odobrenjem središnjih tijela prije učitavanja informacija te nedovoljna upoznatost s platformom i nedostatak relevantnih informacija na njoj. Naposljetku, unatoč odredbama Uredbe o mreži ILO-a neki članovi mreže ukazali su i na pravne prepreke koje ih sprečavaju da učinkovito upotrebljavaju tu platformu.
Samo je mali broj ILO-a koje su rasporedili članovi mreže ILO-a povezan s Europolovom mrežnom aplikacijom za sigurnu razmjenu informacija (SIENA) iako se u dvogodišnjem programu rada mreže ILO-a poziva na uspostavu pilot-projekta za povezivanje ILO-a koje su tijela za izvršavanje zakonodavstva rasporedila u treće zemlje. Europol bi pozdravio veću povezanost ILO-a sa SIENA-om i ističe da bi aktivno izvješćivanje ILO-a Europolu poboljšalo protok informacija o krijumčarenju migranata i povezanim kaznenim djelima, što bi pak doprinijelo točnijoj obavještajnoj slici u stvarnom vremenu i poduprlo pristup razbijanju kriminalnih mreža koji se više temelji na podacima i usmjeren je na djelovanje u ranijoj fazi. Uredbom o Europolu, kako je zadnje izmijenjena Uredbom (EU) 2025/2611 ( 32 ), od država članica zahtijeva se da svoje ILO-e povežu sa SIENA-om kako bi relevantne informacije dostavljali Europolu izravno ili preko nacionalnih tijela. ( 33 ).
Konkretno za EURLO-e Frontex je istaknuo da aplikacija za integrirano upravljanje vraćanjem (IRMA) omogućuje razmjenu informacija povezanih s vraćanjem, no EURLO-i nemaju pristup sustavima koji omogućuju razmjenu drugih vrsta operativnih informacija, uključujući informacije potrebne za informiranost o stanju. Primjerice, ni EURLO-i ni FLO-ovi nemaju pristup Europskom sustavu nadzora granica (EUROSUR).
Članovi mreže ILO-a u više su navrata pozvali na uspostavu strukturiranih komunikacijskih okvira i odgovarajućih tehničkih rješenja kako bi se povećala učinkovitost sigurne razmjene podataka, a time i poboljšala provedba Uredbe o mreži ILO-a.
3.4. Doprinos mreže ILO-a upravljanju migracijama
Članovi mreže ILO-a uvelike su prepoznali pozitivan doprinos mreže ILO-a upravljanju migracijama. Posebno su istaknuli važnu ulogu mreže ILO-a u prikupljanju i razmjeni ključnih operativnih i strateških informacija, uključujući informacije o trendovima na više migracijskih ruta, načinima djelovanja krijumčara migranata i novim prijetnjama. Osim toga, istaknuli su da su pravodobne, pouzdane i operativno iskoristive informacije s terena koje pružaju ILO-i ključne za informiranost o stanju, analizu rizika i informirano donošenje odluka.
S operativnog stajališta iznimno se cijeni i uloga ILO-a u području vraćanja. ILO-i, a posebno EURLO-i, promiču dijalog i suradnju, među ostalim tako što sudjeluju u programima izgradnje kapaciteta i pomažu u utvrđivanju identiteta povratnika. Osim toga, olakšavaju operacije vraćanja i pomažu u praćenju lokalnih partnera za reintegraciju u okviru Europskog programa reintegracije (EURP).
ILO-i imaju i ključnu ulogu u borbi članova mreže ILO-a protiv krijumčarenja migranata. Njihovi doprinosi kreću se od utvrđivanja krijumčarskih ruta i novih trendova do otkrivanja krivotvorenih isprava i sumnjivih obrazaca putovanja. Ostali oblici doprinosa uključuju savjetovanje zračnih prijevoznika u zračnim lukama i suradnju na terenu u istragama i operacijama za razbijanje organiziranih kriminalnih skupina uključenih u krijumčarenje migranata i trgovanje ljudima. Nadalje, pružaju i vrijednu potporu lokalnoj šengenskoj suradnji i konzularnim tijelima pri obradi zahtjeva za vizu, posebno pri otkrivanju krivotvorenih isprava.
Općenito, članovi mreže ILO-a smatraju ILO-e „ključnom vezom s tijelima partnerskih zemalja” jer pomažu u izgradnji važne svakodnevne suradnje s partnerima u zemljama domaćinima i odnosa utemeljenih na povjerenju, koji su temelj djelotvorne suradnje i omogućuju brzo i pragmatično pronalaženje rješenja. Međutim, suradnja i koordinacija unutar mreža ILO-a ponekad su neujednačene i uvelike ovise o osobnoj predanosti i vodstvu subjekata za olakšavanje rada mreže.
4.Provedba mandata upravljačkog odbora
4.1. Uspostava i funkcioniranje upravljačkog odbora
Člankom 7. Uredbe o mreži ILO-a uspostavlja se upravljački odbor mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju, kojim predsjeda Komisija. Od lipnja 2019., kad je donesena Uredba o mreži ILO-a, do prosinca 2025. upravljački odbor sastao se 12 puta, uživo ili na internetu. Osim toga, 4. listopada 2019. donio je svoj poslovnik, kako se zahtijeva člankom 8. Uredbe o mreži ILO-a.
Osim što obavlja administrativne zadaće kao upravljačko tijelo mreže ILO-a, od upravljačkog odbora, koji u zajednici raspoređenih ILO-a utjelovljuje pristup Tima Europa, očekuje se strateško usmjeravanje provedbe Uredbe o mreži ILO-a, a time i pristupa Tima Europa na terenu.
Upravljački odbor mora davati strateški poticaj aktivnostima u svojoj nadležnosti, kao što su utvrđivanje nedostataka u raspoređivanju, procjena mogućnosti za dodatna raspoređivanja ILO-a i dogovaranje ad hoc djelovanja lokalnih i regionalnih mreža ILO-a. Međutim, dosad se gotovo u potpunosti oslanjao na usmjeravanje Komisije, dok ostali članovi mreže ILO-a još nisu doista iskoristili njegov puni potencijal, primjerice za utvrđivanje prioritetnih trećih zemalja za zajedničko raspoređivanje ili pravodobno predlaganje projekata ili operativnih sastanaka ILO-a.
Člankom 7. Uredbe o mreži ILO-a od predsjedatelja upravljačkog odbora zahtijeva se i da dogovorene zajedničke aktivnosti uskladi i koordinira s relevantnim instrumentima i strukturama EU-a i pobrine se da odgovaraju prioritetima EU-a u području migracija. Aktivnosti uključene u dvogodišnji program rada usklađene su s prioritetima EU-a, ali koordinacija s relevantnim radnim skupinama Vijeća dosad je bila ograničena.
4.2. Provedba dvogodišnjeg programa rada
Člankom 8. Uredbe o mreži ILO-a upravljačkom odboru povjerava se utvrđivanje prioriteta i planiranje aktivnosti u dvogodišnjem programu rada. Dvogodišnji program rada europske mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju za razdoblje 2021. – 2022. donesen je 7. prosinca 2020., a uključivao je tri prioriteta: (i) sprečavanje nezakonitih migracija i suzbijanje krijumčarenja, (ii) podupiranje politike EU-a u području vraćanja i (iii) podupiranje promicanja zakonitih putova prema EU-u. U okviru svakog od tri prioriteta utvrđen je niz aktivnosti ( 34 ) koje se trebaju provesti uz financijsku potporu Fonda za unutarnju sigurnost – granice i vize (2014. – 2020.) ( 35 ).
Na temelju toga članovi mreže ILO-a mogu predložiti da preuzmu vodeću ulogu u provedbi projekta. Od donošenja Uredbe o mreži ILO-a ukupno je 10 projekata dobilo potporu u iznosu od približno 8,5 milijuna EUR za ostvarivanje triju prioriteta utvrđenih u dvogodišnjem programu rada. Vodeću ulogu u provedbi projekta preuzele su samo četiri države članice: Francuska, Njemačka, Poljska i Španjolska ( 36 ). Članovi mreže ILO-a naveli su nekoliko razloga zbog kojih nisu iskoristili dostupna sredstva, uključujući nedostatne ljudske resurse, posebno u području upravljanja projektima, niske gornje granice financiranja, pristup drugim izvorima financiranja EU-a i davanje prednosti operativnom radu pred projektima.
Dvogodišnji program rada, kako je donesen i zatim izmijenjen, i dalje se smatra važećim. Upravljački odbor stoga je produljio njegovu primjenu na sljedeće godine. To znači da je dvogodišnji program rada europske mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju za razdoblje 2021. – 2022. bio na snazi i u trenutku donošenja ovog izvješća.
4.3. Izgradnja kapaciteta mreže ILO-a
U članku 8. navodi se da upravljački odbor mora podupirati razvoj sposobnosti ILO-a. U tu svrhu, među ostalim, izrađuje dodatne i neobvezne zajedničke temeljne kurikule, pruža osposobljavanje prije raspoređivanja i daje smjernice o poštovanju temeljnih prava pri obavljanju njihovih aktivnosti, pri čemu se posebna pozornost posvećuje ranjivim osobama.
Većina članova mreže ILO-a podržala je ideju izrade i ponude zajedničkog kurikula za osposobljavanje ILO-a o pitanjima EU-a, no ta ideja još nije provedena u praksi. Nekoliko država članica istaknulo je da bi zajednički kurikul omogućio jedinstvenu bazu znanja, poboljšao razumijevanje prioriteta EU-a, pomogao u usklađivanju ciljeva, ojačao uspostavljene postupke komunikacije i razmjene informacija, stajališta i najboljih praksi. To bi povećalo djelotvornost ILO-a zahvaljujući primjeni pristupa Tima Europa, kako je predviđeno Uredbom o mreži ILO-a. Većina članova mreže ILO-a smatra da bi zajednički kurikul omogućio dosljedniju primjenu prava i politika EU-a jer bi se bolje ujednačili tumačenje i primjena pravila, spriječila odstupanja u pristupu i ojačala suradnja među članovima mreže.
Člankom 8. za razvoj sposobnosti mreže ILO-a predviđa se i organizacija zajedničkih seminara koji obuhvaćaju cijeli raspon zadaća upravljanja migracijama. Od donošenja Uredbe o mreži ILO-a pod okriljem mreže održano je jedno regionalno događanje ILO-a. To je bio regionalni sastanak europske mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju o suzbijanju krijumčarenja migranata i provedbi operativnog partnerstva protiv krijumčarenja sa zapadnim Balkanom, održan 28. i 29. ožujka 2023. u Tirani u Albaniji. Godišnji sastanak ILO-a u okviru Obavještajne zajednice afričkih država i Frontexa (AFIC) još je jedno vrlo cijenjeno regionalno događanje, iako ga formalno ne organizira sama mreža.
Članovi mreže ILO-a naglasili su važnost sastanaka ILO-a. Mreža ILO-a prije svega je zajednica stručnjaka iz prakse. Postoji velik interes za održavanje sastanaka uživo na lokalnoj i regionalnoj razini kako bi se omogućilo okupljanje šire zajednice, uključujući časnike za vezu iz zemalja istomišljenica.
5.Zaključci i sljedeći koraci
5.1. Zaključci
Ostvaren je napredak u postizanju ciljeva jačanja suradnje i koordinacije među ILO-ima te povećanja njihova doprinosa funkcioniranju europske mreže časnika za vezu.
Lokalne mreže ILO-a općenito su aktivne, sudjelovanje u njima ustaljeno je, a njihova dodana vrijednost prepoznata, posebno za razmjenu informacija. Države članice i dalje raspoređuju ILO-e prvenstveno za zadaće povezane s nezakonitim migracijama i vraćanjem, ali od njih sve češće traže i da obavljaju zadaće povezane sa zakonitim migracijama. U nekoliko jurisdikcija ILO-i su bili blisko uključeni u lokalnu šengensku suradnju i pomagali su konzulatima savjetima o profilima rizika i otkrivanju prijevara u zahtjevima za vizu. Članovi mreže ILO-a uvelike prepoznaju ulogu ILO-a koje raspoređuju Komisija i agencije EU-a za unutarnje poslove, kao i EURLO-a koje upućuju države članice, u poticanju pozitivne dinamike u lokalnim i regionalnim mrežama. Zbog toga članovi mreže uvelike podupiru raspoređivanje dodatnih takvih ILO-a kako bi se ojačala dinamika suradnje u zemljama domaćinima i pristup Tima Europa unutar mreže ILO-a. Prepoznata je dodana vrijednost upravljačkog odbora mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju kao upravljačkog tijela, posebno zahvaljujući njegovu dvogodišnjem programu rada i djelovanjima usmjerenima na utvrđene prioritete.
Međutim, potpuno iskorištavanje potencijala mreže ILO-a, uključujući omogućivanje njezina sveobuhvatnog doprinosa pristupu koji obuhvaća cijelu rutu i dalje je otežano zbog niza prepreka.
Raspoređivanje ILO-a koje provode Europol, Frontex i Komisija te EURLO-a koje raspoređuju države članice doprinosi poticanju pristupa Tima Europa unutar mreže ILO-a, ali države članice i dalje o potrebi za raspoređivanjem ILO-a i samom raspoređivanju uglavnom odlučuju na temelju nacionalnih strateških i operativnih interesa, tj. pritom se ne vode pristupom Tima Europa. Osim toga, razlike u pristupu članova mreže ILO-a opsežnim informacijskim sustavima EU-a ukazuju na daljnju rascjepkanost.
Na operativnoj razini interakcije među ILO-ima uglavnom su ograničene na sastanke uživo i komunikaciju preko aplikacija za razmjenu poruka jer ne postoje jednostavni mehanizmi ili rješenja za razmjenu informacija unutar lokalnih, regionalnih i širih zajednica ILO-a. Koordinacija između lokalnih mreža ILO-a i lokalne šengenske suradnje često je bila rezultat inicijative pojedinih ILO-a, a ne kulture strukturirane suradnje između subjekta za olakšavanje rada lokalne mreže ILO-a i osobe zadužene za lokalnu šengensku suradnju u delegaciji EU-a.
U slučajevima u kojima Komisija ili agencije EU-a za unutarnje poslove ne raspoređuju ILO-e aktivnosti lokalnih i regionalnih mreža često su ovisile o osobnom vodstvu ILO-a država članica. Zbog toga gotovo svi članovi mreže ILO-a smatraju da bi povećanje broja EMLO-ova i FLO-ova raspoređenih u treće zemlje donijelo znatne koristi s obzirom na vodeću ulogu koju imaju u olakšavanju rada lokalnih i regionalnih mreža ILO-a. Članovi mreže ILO-a istaknuli su i da raspoređivanje ILO-a koje provode Komisija i agencije EU-a za unutarnje poslove može poboljšati operativnu djelotvornost i suradnju zahvaljujući boljoj koordinaciji ( 37 ).
Osim svakodnevne razmjene među ILO-ima na lokalnoj razini, informacije su se uglavnom razmjenjivale nacionalnim kanalima jer ne postoji odgovarajući strukturirani okvir za njihovu razmjenu. Tehnički nedostaci i nedostaci u oblikovanju platforme EMN-IES za razmjenu informacija, ali i ograničenja koja su nametnula tijela država članica, spriječili su širu razmjenu informacija. Osim toga, vrlo mali broj ILO-a povezanih sa SIENA-om otežao je razmjenu s Europolom, dok za razmjenu informacija s Frontexom radi praćenja stanja ne postoje odgovarajući kanal ni pravni okvir, što ograničava sposobnost ILO-a da s njim razmjenjuju podatke i tako pomognu EU-u u izradi slike stanja u predgraničnom području. Budući da se regionalna događanja ILO-a održavaju vrlo rijetko, šira je razmjena informacija ograničena, a zajedno s njom i sposobnost mreže ILO-a da pomogne u izradi sveobuhvatne slike stanja u trećim zemljama.
Na institucionalnoj razini u izvršavanju nekih zadaća upravljačkog odbora utvrđenih u Uredbi o mreži ILO-a ostvaren je ograničen napredak, a u nekim slučajevima napretka uopće nije bilo. Te zadaće uključuju organiziranje regionalnih događanja ILO-a i izradu zajedničkog temeljnog kurikula za ILO-e. Nedovoljna angažiranost članova mreže ILO-a i nedostatna povezanost s drugim forumima EU-a spriječile su upravljački odbor da u potpunosti iskoristi svoj potencijal kao strateško tijelo, zbog čega pristup Tima Europa nije doista zaživio u mreži ILO-a niti se pristup koji obuhvaća cijelu rutu učinkovito primjenjuje za upravljanje migracijama EU-a.
Kad se u mreži ILO-a primjenjivao pristup Tima Europa, tu su primjenu uglavnom poticali ILO-i koje Komisija i agencije EU-a za unutarnje poslove raspoređuju u lokalne mreže ILO-a ili sama Komisija, koja predsjeda upravljačkim odborom mreže ILO-a. Bolja primjena pristupa Tima Europa i veća angažiranost upravljačkog odbora nužne su da bi se na terenu u potpunosti iskoristio potencijal Uredbe o mreži ILO-a, a mreži ILO-a omogućilo da postane ključna za provedbu Globalnog saveza za borbu protiv krijumčarenja migranata.
5.2. Sljedeći koraci
Kontekst migracijske politike znatno se promijenio od donošenja Uredbe o mreži ILO-a 2019. Migracije su jedan od političkih prioriteta EU-a i povezane su, među ostalim, i s unutarnjom sigurnošću i s gospodarskom konkurentnošću. Postoje jasne naznake da ILO-i trebaju preuzeti veću ulogu u podupiranju upravljanja migracijama EU-a, da migracijska diplomacija treba biti koordiniranija i odlučnija i da na terenu treba u potpunosti iskoristiti potencijal pristupa Tima Europa radi provedbe Pakta o migracijama i azilu i primjene njegova sveobuhvatnog pristupa upravljanju migracijama u partnerstvu s trećim zemljama. Neke od ključnih inicijativa u tom kontekstu su Globalni savez za borbu protiv krijumčarenja migranata, u kojem će Europol imati veću ulogu. zatim, za povećanje mobilnosti talenata i intenziviranje vraćanja i ponovnog prihvata, Baza talenata EU-a i europski pravni uredi, potom Europska strategija upravljanja azilom i migracijama i naposljetku Strategija EU-a za viznu politiku.
S obzirom na navedeno, u sadašnjem promjenjivom političkom kontekstu za daljnju provedbu Uredbe o mreži ILO-a potrebni su sljedeći koraci za povećanje operativnog učinka i mreže ILO-a, koja podupire EU-ovo upravljanje migracijama, i Globalnog saveza za borbu protiv krijumčarenja migranata:
Pristup koji obuhvaća cijelu rutu
1.povećanje broja ILO-a koje Komisija i agencije EU-a za unutarnje poslove raspoređuju u ključne zemlje duž migracijskih ruta, među ostalim tako da upravljački odbor mreže ILO-a utvrdi nedostatke u raspoređivanju, da se potiče i financijski podupire zajedničko raspoređivanje i povećaju financijska sredstva za raspoređivanje EMLO-a;
2.povećanje sudjelovanja ILO-a u svim zadaćama povezanima s migracijama kako je utvrđeno u Uredbi o mreži ILO-a, uključujući suzbijanje krijumčarenja migranata i trgovanja ljudima, pružanje potpore vraćanju, ponovnom prihvatu i reintegraciji i olakšavanje postupaka zakonitih migracija (npr. u okviru lokalne šengenske suradnje) i djelotvornog pristupa međunarodnoj zaštiti;
3.poticanje održavanja operativnih sastanaka ILO-a na temu prioritetnih migracijskih ruta i trećih zemalja kako bi se potaknula razmjena informacija, poboljšalo razumijevanje migracijske dinamike i načina djelovanja krijumčarskih mreža i razvile prilagođene mjere za njihovo suzbijanje;
Razmjena informacija i izgradnja znanja
4.poticati i podupirati države članice da povežu ILO-e sa SIENA-om kako bi se poboljšala razmjena informacija i time poduprla provedba Uredbe (EU) 2025/2611;
5.promicati stalnu koordinaciju i razmjenu informacija među časnicima za vezu, delegacijama EU-a i misijama ZSOP-a na terenu (osobito kad imaju mandat u području imigracije);
6.raditi na tome da se zajednici ILO-a stave na raspolaganje jednostavni alati za razmjenu informacija radi poboljšanja operativne suradnje i razmjene podataka;
7.poticati ILO-e da doprinose aktivnostima ranog upozoravanja za potrebe migracija u okviru projekta Informiranost o stanju, rano upozoravanje i predviđanje (SAEWF) ( 38 ) radi potpore planiranju upravljanja migracijama i operativnim djelovanjima EU-a i država članica;
8.izraditi zajednički temeljni kurikul za ILO-e u suradnji s upravljačkim odborom mreže ILO-a radi standardiziranja znanja o Uredbi o mreži ILO-a, ključnim područjima politike EU-a za upravljanje migracijama i migracijskoj diplomaciji EU-a u cijeloj zajednici mreže ILO-a;
Upravljački odbor mreže časnika za vezu zaduženih za imigraciju
9.poboljšati koordinaciju između predsjedatelja upravljačkog odbora i predsjedništva Vijeća kako bi se inicijative mreže ILO-a uskladile s relevantnim radnim skupinama Vijeća (Radnom skupinom za vanjske aspekte azila i migracija (EMWP), mehanizmom operativne koordinacije za vanjsku dimenziju migracija (MOCADEM) itd.);
10.poticati države članice koje predsjedaju Vijećem da se, ne dovodeći u pitanje odredbe Uredbe, aktivno uključe u rad upravljačkog odbora mreže ILO-a u bliskoj koordinaciji s Komisijom i pod njezinim predsjedanjem;
11.osmisliti novi dvogodišnji program rada mreže ILO-a koji će uključivati navedene sljedeće korake i usmjeravati buduće operativne prioritete.