OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

EU je 7. listopada 2023. odmah najoštrije osudio višestruke i neselektivne napade Hamasa širom Izraela te izrazio solidarnost s Izraelom.

Kao odgovor na te strašne napade 7. listopada 2023., u siječnju 2024. uspostavljen je novi namjenski režim sankcija protiv Hamasa i Palestinskog islamskog džihada.

EU dosljedno poziva na hitan prekid vatre u Gazi i bezuvjetno puštanje svih talaca na slobodu, čime bi se trajno okončala neprijateljstva. To se stajalište nije promijenilo.

Od početka sukoba između Izraela i Hamasa u Gazi u listopadu 2023. izvanredno humanitarno stanje u pojasu Gaze pogoršalo se te količina pomoći koja pristiže nije dovoljna za potrebe stanovništva. Izrael je od 2. ožujka do 18. svibnja 2025. potpuno blokirao isporuku humanitarne pomoći Gazi, zbog čega se izvanredno humanitarno stanje drastično srozalo na dosad nezabilježenu i neodrživu razinu. Kontinuirana izraelska vojna operacija prouzročila je opetovana masovna raseljavanja i kolaps osnovnih službi. Više od 88 % pojasa Gaze pod nalogom je za evakuaciju ili pod izravnom vojnom kontrolom 1 .

Prema izvješćima UN-a 90 % kućanstava suočava se s ozbiljnom nesigurnošću opskrbe vodom, a stope pothranjenosti naglo rastu. Velike nestašice lijekova, opreme i medicinskog osoblja ukazuju na hitnu potrebu za humanitarnom pomoći. Odbor za procjenu rizika od gladi (FRC) utvrdio je 22. kolovoza 2025. da u pokrajini Gaza (Sjeverna Gaza) trenutačno vlada glad (5. razina IPC-a).

Visoka predstavnica predstavila je 23. lipnja 2025. Vijeću za vanjske poslove preispitivanje usklađenosti Izraela s člankom 2. Euro-mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Države Izraela, s druge strane (dalje u tekstu „Sporazum” 2 ). U preispitivanju je zaključeno da postoje naznake da Izrael krši članak 2. Sporazuma, kojim je poštovanje ljudskih prava i demokratskih načela utvrđeno kao ključan element Sporazuma. Visoka predstavnica zatim je ministrima vanjskih poslova EU-a predstavila popis mogućih mjera kojima bi EU mogao izvršiti pritisak na Izrael.

EU dosljedno poziva Izrael da poboljša katastrofalno izvanredno humanitarno stanje u Gazi. Kao odgovor na taj angažman Izrael je u srpnju 2025. pristao proširiti pristup humanitarne pomoći Gazi.

Od početka krize EU je dodijelio znatne ljudske i financijske resurse za ublažavanje posljedica izvanrednog humanitarnog stanja u Gazi. Svi glavni partneri mobilizirani su i primili su sredstva EU-a kako bi mogli pružiti potrebnu humanitarnu pomoć stanovništvu Gaze i Zapadne obale.

EU je uspostavio i dijalog s izraelskim vlastima kako bi se olakšala isporuka i distribucija pomoći. Međutim, odobrene količine za učinkovitu raspodjelu osobama kojima je potrebna pomoć i dalje su nedovoljne za sprečavanje humanitarne krize katastrofalnih razmjera.

S obzirom na izvanredno humanitarno stanje predsjednica Europske komisije objavila je 10. rujna 2025. u svojem govoru o stanju Unije 2025. da Europska komisija smatra da postoji razlog za suspenziju određenih odredaba Sporazuma koje se odnose na trgovinu.

Poštovanje ljudskih prava jedan je od ključnih elemenata Sporazuma. Konkretno, člankom 2. Sporazuma utvrđeno je da se „[o]dnosi između stranaka, kao i sve odredbe samog Sporazuma, temelje [...] na poštovanju ljudskih prava i demokratskih načela, kojima se vodi njihova unutarnja i međunarodna politika i koja predstavljaju ključan element ovog Sporazuma”. Kršenje članka 2. Sporazuma predstavlja tešku i bitnu povredu tog sporazuma koja opravdava njegovu jednostranu suspenziju od strane EU-a. Europska unija stoga ima pravo reagirati na takvu povredu reagirati razmjerno i s ciljem njezina okončanja.

Člankom 79. stavkom 2. utvrđeno je da, „[a]ko jedna od stranaka smatra da druga stranka nije ispunila neku obvezu iz Sporazuma, ona može poduzeti odgovarajuće mjere.” Tom je odredbom propisano i da se u slučajevima osobite hitnosti te mjere mogu poduzeti bez daljnjeg savjetovanja. Trenutačne okolnosti odgovaraju tim uvjetima s obzirom na brzo pogoršanje izvanrednog humanitarnog stanja u pojasu Gaze i raširenu glad u jeku vojne intervencije Izraela, kontinuirane blokade humanitarne pomoći i kršenjâ ljudskih prava.

Člankom 60. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili među međunarodnim organizacijama utvrđeno je da „[b]itna povreda dvostranog ugovora od jedne stranke ovlašćuje drugu stranku da se pozove na povredu kao na uzrok prestanka ugovora ili suspenzije njegove primjene u cijelosti ili djelomice. […]. 3. U svrhe ovoga Članka, bitnu povredu ugovora čini: […] (b) povreda odredbe bitne za ostvarenje predmeta ili svrhe ugovora. …/…”

S obzirom na situaciju, cilj je predloženog akta omogućiti Vijeću da donese odluku o suspenziji određenih odredaba Sporazuma na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a. U skladu s člankom 79. stavkom 2. Sporazuma u vezi s međunarodnim običajnim pravom kako je kodificirano u članku 60. stavku 1. i članku 60. stavku 3. točki (b) Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili među međunarodnim organizacijama, odluku Vijeća trebalo bi donijeti kako bi se omogućila djelomična suspenzija Sporazuma zbog bitne povrede članka 2. Sporazuma od strane Izraela. Suspenziju bi trebalo osobito hitno uvesti, i to s trenutačnim učinkom zbog brzog pogoršanja izvanrednog humanitarnog stanja na terenu i raširene gladi u jeku vojne intervencije Izraela, blokade humanitarne pomoći i kršenjâ ljudskih prava.

Odredbe Sporazuma povezane s trgovinom koje bi trebalo suspendirati uključuju glavu II. (Slobodno kretanje robe), glavu III. (Pravo poslovnog nastana i pružanje usluga) i poglavlja 2., 3. i 4. glave IV. (Javna nabava, Tržišno natjecanje i Intelektualno vlasništvo), kao i sve relevantne priloge i protokole navedene u Prilogu predloženoj odluci.

Suspenzija tih odredaba Sporazuma koje se odnose na trgovinu primjerena je i proporcionalna mjera s obzirom na humanitarnu krizu u pojasu Gaze.

Nakon što Vijeće donese odluku, Unija će pisanim putem obavijestiti Vijeće za pridruživanje o djelomičnoj suspenziji odredaba Sporazuma koje se odnose na trgovinu, u skladu s člankom 79. stavkom 2. Sporazuma u vezi s člankom 60. Bečke konvencije.

•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području

Prijedlog je u skladu s člankom 2. Sporazuma, kojim se utvrđuje da su poštovanje ljudskih prava i demokratskih načela ključni elementi Sporazuma.

Osim toga, prijedlog je u skladu s prijedlogom Europske komisije da se djelomično suspendira sudjelovanje Izraela u Unijinu programu Obzor Europa.

Naposljetku, ovaj je prijedlog u skladu s člankom 207. stavkom 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), kojim se predviđa da se zajednička trgovinska politika vodi u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije, uključujući univerzalnost ljudskih prava i temeljnih sloboda, vladavinu prava i načela međunarodnog prava.

•Dosljednost u odnosu na druge politike Unije

Ova je inicijativa u skladu s vanjskim odnosima EU-a (uključujući pitanja ljudskih prava i temeljnih sloboda). Konkretnije, ovaj je prijedlog u skladu s člankom 21. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), kojim je predviđeno da Unija osigurava koherentnost među različitim područjima svojeg vanjskog djelovanja, uključujući konsolidaciju i potporu ljudskim pravima.

2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST

•Pravna osnova

Postupovna pravna osnova

Člankom 218. stavkom 9. Ugovora o funkcioniranju Europske unije predviđeno je donošenje odluka kojima se „suspendira primjena sporazuma i utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, uz iznimku akata kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma”.

U ovom slučaju Komisija predlaže donošenje odluke Vijeća o suspenziji određenih odredaba Sporazuma koje se odnose na trgovinu te stoga članak 218. stavak 9. predstavlja odgovarajuću postupovnu pravnu osnovu.

Materijalna pravna osnova

Materijalna pravna osnova za odluku na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a prije svega ovisi o cilju i sadržaju predviđenog akta o kojemu se zauzima stajalište u ime Unije. Ako predviđeni akt ima dva cilja ili elementa te ako se može utvrditi da je jedan od ta dva cilja ili elementa glavni, a drugi samo sporedan, odluka na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a mora se temeljiti na samo jednoj materijalnoj pravnoj osnovi, naime onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili element.

Glavni cilj i sadržaj predviđenog akta odnose se na zajedničku trgovinsku politiku.

Stoga je materijalna pravna osnova predložene odluke članak 207. stavak 4. prvi podstavak UFEU-a.

Zaključak

Pravna osnova predložene odluke Vijeća trebao bi biti članak 207. stavak 4. prvi podstavak UFEU-a u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU-a.

•Proporcionalnost

Ovaj prijedlog ne prelazi ono što je potrebno za postizanje željenog cilja, odnosno (djelomične) suspenzije određenih odredaba Sporazuma koje se odnose na trgovinu.

Suspenzija tih odredaba Sporazuma primjerena je i proporcionalna mjera odgovora na teške povrede članka 2. Sporazuma.

•Odabir instrumenta

Ciljevi ovog Prijedloga mogu se postići samo aktom kojim se djelomično suspendira primjena predmetnog međunarodnog sporazuma. Stoga je potrebna odluka Vijeća o djelomičnoj suspenziji Sporazuma.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENA UČINKA

•Ex post evaluacije/provjere primjerenosti postojećeg zakonodavstva

Nije primjenjivo.

•Savjetovanja s dionicima

Nije primjenjivo.

•Prikupljanje i primjena stručnog znanja

Nije primjenjivo.

•Procjena učinka

Nije primjenjivo.

•Primjerenost i pojednostavnjenje propisa

Nije primjenjivo.

•Temeljna prava

Nije primjenjivo.

4.UTJECAJ NA PRORAČUN

Nije primjenjivo.

5.DRUGI ELEMENTI

•Planovi provedbe i mehanizmi praćenja, evaluacije i izvješćivanja

Nije primjenjivo.

•Dokumenti s objašnjenjima (za direktive)

Nije primjenjivo.

•Detaljno obrazloženje posebnih odredaba prijedloga

Nije primjenjivo.

2025/0890 (NLE)

Prijedlog

ODLUKE VIJEĆA

o suspenziji određenih odredaba Euro-mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i države Izraela, s druge strane

VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 207. stavak 4. prvi podstavak u vezi s njegovim člankom 218. stavkom 9.,

uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,

budući da:

(1)Unija osuđuje terorističke napade Hamasa na Izrael koji su izazvali val nasilja u regiji i poziva na hitan prekid vatre u pojasu Gaze i bezuvjetno oslobađanje svih talaca s ciljem trajnog okončanja neprijateljstava.

(2)Euro-mediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Države Izraela, s druge strane, („Sporazum” 3 ), primjenjuje se od 21. lipnja 2000. Cilj je Sporazuma osigurati odgovarajući pravni i institucionalni okvir za politički dijalog i gospodarsku suradnju Unije i Izraela.

(3)Člankom 2. Sporazuma propisano je da se „[o]dnosi između stranaka, kao i sve odredbe samog Sporazuma, temelje [...] na poštovanju ljudskih prava i demokratskih načela, kojima se vodi njihova unutarnja i međunarodna politika i koja predstavljaju ključan element ovog Sporazuma”.

(4)Člankom 79. stavkom 2. Sporazuma propisano je da jedna od njegovih stranaka može poduzeti odgovarajuće mjere ako smatra da druga stranka nije ispunila neku obvezu iz tog sporazuma i u osobito hitnim slučajevima može djelovati bez daljnjeg savjetovanja, a pri odabiru mjera prednost se daje onim mjerama koje najmanje narušavaju funkcioniranje Sporazuma.

(5)Kao i u slučaju prethodnog prijedloga Komisije za suspenziju u kontekstu ovog Sporazuma, te se mjere mogu poduzeti bez daljnjeg savjetovanja u slučajevima osobite hitnosti, kao što je ovaj, s obzirom na brzo pogoršanje izvanrednog humanitarnog stanja u pojasu Gaze u jeku vojne intervencije Izraela, blokade humanitarne pomoći i kršenjâ ljudskih prava.

(6)Visoka predstavnica Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku predstavila je 23. lipnja 2025. Vijeću za vanjske poslove rezultate preispitivanja usklađenosti Izraela s člankom 2. Sporazuma. U njemu je zaključeno da postoje naznake da je Izrael prekršio svoje obveze u pogledu ljudskih prava iz članka 2. Sporazuma.

(7)Komisija je 29. srpnja 2025. predložila djelomičnu suspenziju Sporazuma između Unije, s jedne strane, i Izraela, s druge strane, o sudjelovanju Izraela u jednom od programa Unije, Okvirnom programu za istraživanja i inovacije Obzor Europa (Akcelerator Europskog vijeća za inovacije (EIC) iz članka 48. Uredbe (EU) 2021/695 Europskog parlamenta i Vijeća („Akcelerator EIC-a”).

(8)Europski parlament donio je 10. rujna 2025. rezoluciju o Gazi pod nazivom „Gaza na točki pucanja: djelovanje EU-a u borbi protiv gladi te hitna potreba za oslobađanjem talaca i pomakom prema dvodržavnom rješenju” 4 .

(9)Svojim intervencijama u Pojasu Gaze i humanitarnom katastrofom koja je uslijedila s desecima tisućama smrtnih slučajeva među civilima i sve većom ekstremnom pothranjenosti, posebno među djecom, Izrael krši ljudska prava i međunarodno humanitarno pravo, a time i ključan element suradnje EU-a i Izraela u okviru Sporazuma.

(10)Primjereno je, u skladu s člankom 79. stavkom 2. Sporazuma, u vezi s međunarodnim običajnim pravom, kako je kodificirano u članku 60. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili među međunarodnim organizacijama, s osobitom hitnošću djelomično suspendirati Sporazum zbog bitne povrede njegova članka 2. od strane Izraela.

(11)U skladu s člankom 21. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) Unija osigurava koherentnost među različitim područjima svojeg vanjskog djelovanja. Na temelju članka 207. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) zajednička trgovinska politika vodi se u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije.

(12)Suspenzija određenih odredaba Sporazuma primjerena je i proporcionalna mjera odgovora na povrede članka 2. Sporazuma. Konkretnije, to su odredbe glave II. (Slobodno kretanje robe), glave III. (Pravo poslovnog nastana i pružanje usluga) i poglavlja od 2. do 4. glave IV. (Javna nabava, Tržišno natjecanje i Intelektualno vlasništvo) Sporazuma, kao i svi relevantni prilozi i protokoli navedeni u Prilogu ovoj Odluci.

DONIJELO JE OVU ODLUKU:

Članak 1.

1.Suspendira se primjena glave II. (Slobodno kretanje robe), glave III. (Pravo poslovnog nastana i pružanja usluga) i poglavlja 2., 3. i 4. glave IV. (Javna nabava, Tržišno natjecanje i Intelektualno vlasništvo) Sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Države Izraela, s druge strane, kao i svih relevantnih priloga i protokola navedenih u Prilogu ovoj Odluci.

2.Suspenzija iz prvog stavka počinje proizvoditi učinke trideset dana od datuma obavijesti Vijeću za pridruživanje osnovanom Sporazumom.

Članak 2.

Ova Odluka stupa na snagu na dan donošenja.

Sastavljeno u Bruxellesu,

Za Vijeće

Predsjednik