EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 16.7.2025.
COM(2025) 571 final
2025/0571(APP)
Prijedlog
UREDBE VIJEĆA
kojom se utvrđuje višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2028. – 2034.
OBRAZLOŽENJE
1.Kontekst prijedloga
U članku 312. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”) propisuje se da se jednoglasno donesenom Uredbom Vijeća uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta utvrđuje višegodišnji financijski okvir za razdoblje od najmanje pet godina. Višegodišnjim financijskim okvirom („VFO”) „utvrđuju se godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza po kategorijama izdataka i godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za plaćanje” te se utvrđuju „sve druge odredbe koje su potrebne da bi se godišnji proračunski postupak neometano odvijao.”
Višegodišnji financijski okvir koji je trenutačno na snazi za razdoblje 2021. – 2027. (Uredba Vijeća (EU, Euratom) 2020/2093) donesen je 17. prosinca 2020. Europski parlament, Vijeće i Komisija odobrili su 16. prosinca 2020. Međuinstitucijski sporazum o proračunskoj disciplini, suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju te novim vlastitim sredstvima, uključujući plan za uvođenje novih vlastitih sredstava.
Uredba o VFO-u dvaput je revidirana od njezina donošenja 2020. U prosincu 2022. izmijenjena je zbog ničim izazvanog i neopravdanog agresivnog rata Rusije protiv Ukrajine kako bi se pružila strukturna potpora Ukrajini, čime se omogućilo da se za Ukrajinu u 2023. i 2024. izdvoji 18 milijardi EUR u obliku zajmova. U lipnju 2023. Komisija je predstavila preispitivanje funkcioniranja VFO-a u prvim godinama njegove provedbe, koje je uključivalo procjenu održivosti gornjih granica rashoda i koje je popraćeno prijedlogom revizije uredbe o VFO-u kako bi se proračunom Unije mogli pružiti odgovori politika na nove izazove i kako bi se ispunile pravne obveze koje se nisu mogle ispuniti u okviru postojećih gornjih granica ni u okviru gotovo u potpunosti iskorištenih odredaba o fleksibilnosti i posebnih instrumenata. Revizija Uredbe o VFO-u donesena je 29. veljače 2024., s retroaktivnom primjenom od 1. siječnja 2024.
U skladu sa zahtjevima iz članka 312. UFEU-a ovaj dokument sadržava prijedlog uredbe Vijeća o uspostavi višegodišnjeg financijskog okvira koji se primjenjuje od 1. siječnja 2028. Obrazloženje sadržava i informacije o prijedlogu novog međuinstitucijskog sporazuma između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o proračunskoj disciplini, suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju („Međuinstitucijski sporazum”), kojim bi se zamijenio Međuinstitucijski sporazum od 16. prosinca 2020.
2.Dinamičan proračun Unije za prioritete budućnosti
2.1.Glavne političke smjernice
Prijedlog nove uredbe o VFO-u („Nacrt uredbe o VFO-u”) i prijedlog novog međuinstitucijskog sporazuma („Nacrt međuinstitucijskog sporazuma”) slijede načela i glavne političke ciljeve istaknute u Komunikaciji Komisije „XXXXXXXXX” donesenoj 16. srpnja 2025. („Komunikacija o VFO-u”), posebno u pogledu trajanja VFO-a, njegove strukture koja odražava političke prioritete, potrebe za povećanom fleksibilnosti i iznosa predviđenih u samom VFO-u.
2.2.Struktura i gornje granice VFO-a
Predloženi VFO za razdoblje 2028. – 2034. bit će strukturiran oko tri naslova, koji odgovaraju glavnim sektorima aktivnosti Unije koji se podupiru iz proračuna Unije, i bit će usmjeren na ostvarivanje zajedničkih prioriteta politike. Četvrti naslov obuhvaća rashode za europsku javnu upravu. Pojedinosti o strukturi i politikama koje su obuhvaćene u svakom naslovu iznesene su u Komunikaciji o VFO-u.
Da bi se financirali prioriteti Unije u razdoblju od 1. siječnja 2028. do 31. prosinca 2034. i ispunile obveze otplate u okviru instrumenta NextGenerationEU, Komisija u VFO-u za razdoblje 2028. – 2034. predlaže gornju granicu za obveze u iznosu od 1 763,1 milijarde EUR u stalnim cijenama iz 2025., što odgovara 1,26 % BND-a EU-a, te odgovarajuću gornju granicu za plaćanje u iznosu od 1 761 milijarde EUR u stalnim cijenama iz 2025., što odgovara 1,26 % BND-a EU-a.
Zajedno s ovim prijedlogom Komisija predlaže i revidirani prijedlog odluke Vijeća o sustavu vlastitih sredstava Europske unije.
2.3.Fleksibilnost
U vrlo promjenjivom globalnom okruženju Unija mora moći djelovati i reagirati kad se okolnosti promijene. Stoga Komisija predlaže da se poveća fleksibilnost u cijelom dugoročnom proračunu te pritom očuva predvidljivost koja proračun EU-a čini snažnim pokretačem ulaganja.
Na stupanj fleksibilnosti ili krutosti financijskog okvira utječu brojni parametri, na primjer duljina razdoblja obuhvaćenog VFO-om, broj i struktura naslova za rashode, udio potrošnje EU-a koji je unaprijed dodijeljen državama članicama ili unaprijed utvrđen u zakonodavstvu o sektorskom programu potrošnje, raspoložive razlike do gornje granice u okviru svake gornje granice rashoda i razlike koje preostaju između gornjih granica financijskog okvira i gornje granice vlastitih sredstava. Komisija je te elemente uzela u obzir pri izradi svojih prijedloga za sljedeći VFO.
Glavni su elementi fleksibilnosti za razdoblje 2028. – 2034. jednostavnija struktura VFO-a i, unutar nje, manji broj programa, veći udio neprogramiranih iznosa, kao i mehanizmi i ugrađene pričuve, koji će omogućiti bolji, brži i manje disruptivni odgovor na promjenjive potrebe.
U sljedećem VFO-u treba se postići bolja ravnoteža između predvidljivosti ulaganja i fleksibilnosti kako bi se prilagodio fokus potrošnje i odgovorilo na neočekivane potrebe i krize.
Okvirne financijske omotnice za programe i instrumente potrošnje trebale bi i dalje biti glavna referentna točka za višegodišnje financijsko programiranje, ali bi proračunsko tijelo trebalo moći prilagoditi fokus potrošnje u godišnjem proračunskom postupku.
Racionalizirat će se posebni instrumenti koji omogućuju unos odobrenih sredstava iznad gornjih granica, pri čemu će jedinstveni instrument za razliku do gornje granice omogućiti objedinjavanje prijašnjih neiskorištenih razlika do gornjih granica naslova VFO-a i njihovo korištenje u svim područjima politike, a u okviru Instrumenta fleksibilnosti pružat će se potpora za nove ili neočekivane potrebe. Instrument fleksibilnosti će, osim fiksnog godišnjeg iznosa, uključivati iznose jednake opozvanim odobrenim sredstvima u prethodnoj godini, kao i neto novčane kazne unesene u proračun u prethodnoj godini.
Predviđeni racionalizirani instrumenti za fleksibilnost utvrđeni u Nacrtu uredbe o VFO-u stoga uključuju jedan tematski posebni instrument namijenjen financiranju potpore Ukrajini („Pričuva za Ukrajinu”) i dva netematska posebna instrumenta na temelju postojećih i pojačanih mehanizama iz VFO-a za razdoblje 2021. – 2027.: jedinstveni instrument za razliku do gornje granice i Instrument fleksibilnosti.
•3.Pravni elementi prijedloga
•Pravna osnova
Članak 312. UFEU-a i članak 106.a Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju čine pravnu osnovu za donošenje VFO-a.
•Supsidijarnost
Inicijativa je obuhvaćena područjem politike u kojem EU ima isključive ovlasti (na temelju članka 312. UFEU-a). Stoga se načelo supsidijarnosti ne primjenjuje.
•Proporcionalnost
Prijedlog je u skladu s načelom proporcionalnosti jer ne prelazi ono što je minimalno potrebno za ostvarenje navedenih ciljeva na europskoj razini i ono što je nužno za tu svrhu.
4.Detaljno obrazloženje posebnih odredaba prijedloga
4.1.Uredba o višegodišnjem financijskom okviru
Odredbe Nacrta uredbe o VFO-u strukturirane su u četiri poglavlja.
Tekstom u članku 1. određuje se trajanje VFO-a utvrđeno na sedam godina, od 1. siječnja 2028. do 31. prosinca 2034.
Kao nastavak odredbi prethodnih VFO-a, trećim stavkom predviđa se da se proračunsko pokriće financijske pomoći državama članicama u obliku zajmova kao i financijska pomoć u obliku zajmova Ukrajini isključuju iz VFO-a.
U skladu s time, ako Unija mora ispuniti obveze otplate sredstvima iz proračuna Unije u slučaju da država korisnica (država članica ili Ukrajina) nije osigurala pravodobno plaćanje, potrebni iznosi mobilizirali bi se iznad gornjih granica VFO-a do gornjih granica vlastitih sredstava (iz takozvanog „prostora u proračunu”).
U ovom članku ponavlja se tekst članka 3. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093. Pridržavanje gornje granice vlastitih sredstava mora se osigurati za svaku godinu. Ako bi gornje granice za odobrena sredstva za plaćanje za posljedicu imale stopu zahtjeva za uplatu vlastitih sredstava koja nadilazi gornju granicu vlastitih sredstava, gornje granice VFO-a morale bi se izmijeniti revizijom VFO-a (članak 9.).
Ovaj članak temelji se na tekstu članka 4. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093. Financijski okvir prikazuje se u stalnim cijenama iz 2025. Prvi stavak je pojednostavnjen i prilagođen kako bi se uzele u obzir promjene povezane s posebnim instrumentima.
U drugom stavku predviđa se nova metoda konverzije iznosa gornjih granica za rashode i drugih iznosa utvrđenih u VFO-u iz stalnih cijena iz 2025. u tekuće cijene. Cilj je ove nove metode odgovoriti na poteškoće povezane s volatilnom inflacijom. Godišnja prilagodba i dalje se temelji na fiksnom, ali prilagodljivom deflatoru. U praksi će godišnja prilagodba cijena biti jednaka 2 % kad god je inflacija između 1 % i 3 %, i jednaka stopi prognoze stvarne inflacije kad god je prognoza stvarne inflacije ispod 1 % ili iznad 3 %. Referentna stopa inflacije bit će deflator BDP-a država EU-27.
Ostatak odredbe, uključujući postupak, ostaje isti kao u aktualnoj Uredbi.
U ovom članku uvode se posebne odredbe kojima se osigurava raspoloživost odobrenih sredstva za preuzimanje obveza za odobreno vrijeme suspenzije ako su mjere u vezi sa suspenzijom proračunskih obveza donesene u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (b) podtočkama i. i ii. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije. U takvim slučajevima odobrena sredstva za preuzimanje obveza za dotičnu financijsku godinu prenijet će se u naredne financijske godine.
Prijenos je ograničen na razdoblje od dvije godine, u skladu s rokom utvrđenim u članku 7. stavku 3. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092, nakon čega će prenesena odobrena sredstva za preuzimanje obveza prestati vrijediti ako nije donesena provedbena odluka Vijeća o ukidanju suspenzije.
Poglavlje o posebnim instrumentima treba pojednostavniti i racionalizirati. Predviđeni racionalizirani instrumenti za fleksibilnost utvrđeni u predloženoj Uredbi o VFO-u stoga uključuju samo jedan tematski posebni instrument namijenjen financiranju potpore Ukrajini i dva netematska posebna instrumenta na temelju postojećih i pojačanih mehanizama iz VFO-a za razdoblje 2021. – 2027.: jedinstveni instrument za razliku do gornje granice i Instrument fleksibilnosti. Ta dva netematska posebna instrumenta jedini su alati koji pružaju mogućnost odgovora na nepredvidljive događaje ili nove prioritete i prioritete u nastajanju u svim proračunskim linijama.
Novi tematski posebni instrument uspostavljen je kako bi se Uniji omogućilo da nastavi podupirati Ukrajinu dok god to bude potrebno i odlučno je podržava na njezinu putu pristupanja Uniji. Taj posebni instrument povezan je s Uredbom (EU) [XXX] Europskog parlamenta i Vijeća [Globalna Europa]. Odobrena sredstva za dio potpore Ukrajini u okviru [Globalne Europe] koja se pružaju u obliku bespovratne potpore i izdvajanja rezervacija za proračunska jamstva pružit će se u okviru ovog tematskog posebnog instrumenta. Odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanje mobilizirat će se svake godine u okviru proračunskog postupka iz članka 314. UFEU-a iznad gornjih granica VFO-a.
Ovaj članak odgovara članku 12. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093. Godišnji fiksni iznos Instrumenta fleksibilnosti povećat će se na 2 milijarde EUR (u cijenama iz 2025.).
Osim toga, u skladu s postojećim mehanizmima u aktualnom VFO-u (instrument EURI i prilagodba za specifične programe), Instrument fleksibilnosti svake će se godine povećati:
–iznosom jednakim opozvanim odobrenim sredstvima, koja nisu vanjski namjenski prihodi, u godini n–2, uz izuzeće iznosa opozvanih sredstava koja su ponovno stavljena na raspolaganje u skladu s člankom 15. Uredbe (EU, Euratom) 2024/2509 i odredbama Uredbe [(EU, Euratom) XXXX/XX] [Nacionalni i regionalni partnerski fond] te
–iznosom jednakim neto novčanim kaznama, financijskim i drugim sankcijama te svim pripadajućim kamatama ili drugim na temelju njih ostvarenim prihodima koje izriču institucije Unije koji je unesen u proračun za godinu n–2 u skladu s člankom 107. Financijske uredbe.
Izračuni iznosa koji su dostupni u okviru Instrumenta fleksibilnosti i dalje će se dostavljati u okviru godišnje tehničke prilagodbe iz članka 4. Europski parlament i Vijeće mogu mobilizirati Instrument fleksibilnosti u okviru proračunskog postupka iz članka 314. UFEU-a. Svaki neiskorišteni iznos u okviru Instrumenta fleksibilnosti može se prenijeti tijekom cijelog razdoblja VFO-a.
Ne dovodeći u pitanje pravo Komisije na inicijativu, odredbe u ovom Poglavlju odnose se na slučajeve u kojima se revizija VFO-a smatra nužnom i stoga se treba posebno utvrditi u Uredbi o VFO-u.
Ovaj članak odnosi se na zahtjev za revizijom gornjih granica VFO-a naniže ako je potrebno osigurati pridržavanje gornje granice vlastitih sredstava (članak 3. stavak 2.).
U ovom članku ponavlja se tekst članka 15. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093.
Ovaj članak obuhvaća slučaj pristupanja novih država članica Uniji.
U ovom članku ponavlja se tekst članka 17. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093.
Tekst ovog članka odgovara članku 21. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093. Njime se utvrđuje obveza Komisije da iznese prijedlog novog VFO-a do 1. srpnja 2033.
U završnom članku utvrđuje se datum stupanja na snagu i datum primjene VFO-a.
Međuinstitucijski sporazum trebao bi stupiti na snagu istog dana jer se ta dva pravna teksta međusobno nadopunjuju.
4.2.Međuinstitucijski sporazum o proračunskoj disciplini, suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju
Nacrt novog međuinstitucijskog sporazuma temelji se na dogovorima o suradnji utvrđenima u prethodnim VFO-ima s ciljem jačanja međuinstitucijske suradnje u proračunskim pitanjima i boljeg funkcioniranja godišnjeg proračunskog postupka. Načela koja su prvotno utvrđena u Međuinstitucijskom sporazumu uključena su u preinaku Financijske uredbe 2024. Ta načela stoga više ne trebaju biti navedena u Nacrtu međuinstitucijskog sporazuma.
Uvod – točke od 1. do 6. Nacrta međuinstitucijskog sporazuma
U uvodnom dijelu Nacrta međuinstitucijskog sporazuma navodi se upućivanje na članak 295. UFEU-a, naglašava se obvezujuća priroda tog sporazuma i njegova usklađenost s drugim pravnim aktima povezanima s VFO-om i proračunskim postupkom, opisuje se struktura Nacrta međuinstitucijskog sporazuma te se određuje datum njegova stupanja na snagu (isti kao i datum stupanja na snagu VFO-a).
Točka 7. odgovara točki 15. aktualnog Međuinstitucijskog sporazuma. U njoj se predviđaju mjere suradnje između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije („institucije”) tijekom pregovora o Uredbi o VFO-u ili njezinim revizijama kako je utvrđeno u članku 312. stavku 5. UFEU-a da bi se olakšalo donošenje Uredbe o VFO-u u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom iz članka 312. stavka 2. UFEU-a.
U točkama 8. i 9. utvrđuju se postupci za mobilizaciju sredstava iz sljedećih posebnih instrumenata koji su utvrđeni u Uredbi o VFO-u: Instrumenta fleksibilnosti i pričuve za nepredviđene izdatke.
Točke 10. i 11. odnose se na uključivanje financijskih odredaba u pravno obvezujuće akte Unije u vezi s višegodišnjim programima ili instrumentima te na okvirno financijsko programiranje.
U točki 11. detaljno se navode informacije koje treba sadržavati financijsko programiranje, kojima se na odgovarajući način definiraju višegodišnji programi, pravni akti kojima se osnivaju decentralizirane agencije ili im se povjeravaju zadaće te godišnja djelovanja. U okvirnom financijskom programiranju trebale bi transparentno biti navedene i nedodijeljene pričuve i „rezerve” u okviru višegodišnjih programa.
Zadržavaju se dugogodišnji aranžmani i postupci za međuinstitucijsku suradnju kad je riječ o financiranju novih decentraliziranih agencija ili novom zakonodavstvu koje sadržava izmjene zadaća postojećih decentraliziranih agencija (točke od 12. do 14.). Oni su nepromijenjeni u odnosu na aktualni Međuinstitucijski sporazum.
U ovom dijelu Nacrta međuinstitucijskog sporazuma, kao i u Prilogu, navode se načela i detaljni aranžmani za suradnju među institucijama u godišnjem proračunskom postupku.
U točki 17. utvrđuju se načela za suradnju među institucijama kako bi se olakšao godišnji proračunski postupak, uključujući organizaciju trijaloga o proračunu, koja su prethodno bila utvrđena u članku 19. Uredbe o VFO-u. Kao i prije, detaljni postupci opisani su u Prilogu Nacrtu međuinstitucijskog sporazuma.
Točka 18. odnosi se na razlike do gornjih granica i načelo dobrog financijskog upravljanja u godišnjem proračunskom postupku, što je obuhvaćeno točkom 7. aktualnog Međuinstitucijskog sporazuma. U Uredbi o VFO-u utvrđene su godišnje gornje granice rashoda za sve naslove, koje se u skladu s Ugovorima moraju poštovati u svakom godišnjem proračunskom postupku. Međutim, trebalo bi zadržati praksu da se u najvećoj mogućoj mjeri osiguraju dovoljne razlike do gornjih granica. To je element međuinstitucijske suradnje i dobre volje institucija u proračunskom postupku.
Osim trijaloga o proračunu organiziranih u ključnim trenucima godišnjeg proračunskog postupka, praksa namjenskih međuinstitucijskih sastanaka o određenim pitanjima pokazala se vrijednim alatom za razmjenu informacija i stajališta među institucijama. U točki 19. Nacrta međuinstitucijskog sporazuma predlaže se nastavak primjene tih aranžmana, a prije su bili obuhvaćeni Prilogom Međuinstitucijskom sporazumu.
Osim o pitanjima koja se odnose na predviđanja plaćanja i praćenje kretanja nepodmirenih obveza (RAL), na tim bi se sastancima mogla iznositi i razmjenjivati stajališta o posebnim izvješćima predviđenima u Financijskoj uredbi koja su relevantna za proračunsko tijelo, kao što su dugoročno predviđanje budućih priljeva i odljeva te godišnja ocjena financija Unije na temelju postignutih rezultata (članak 253. stavak 1. točke (c) i (e) Financijske uredbe) ili godišnje izvješće o nepredviđenim obvezama koje proizlaze iz proračunskih jamstava i financijske pomoći te o održivosti tih nepredviđenih obveza (članak 256. Financijske uredbe).
U točkama 20. i 21. zadržani su aranžmani iz aktualnog Međuinstitucijskog sporazuma koji se odnose na suradnju i informacije o proračunskim pitanjima povezanima sa sporazumima o ribarstvu, uz pojašnjenje iznosa koji će se u proračunu unositi u operativnu proračunsku liniju odnosno u pričuvu. Predlaže se da se iznosi za nove sporazume o ribarstvu ili za produljenje sporazuma o ribarstvu za koje se očekuje da će stupiti na snagu ili da će se početi privremeno primjenjivati do 1. siječnja dotične financijske godine unose u glavnu operativnu proračunsku liniju.
Točka 22. jednaka je točki 22. aktualnog Međuinstitucijskog sporazuma.
Točka 23. uglavnom se podudara s točkom 23. aktualnog Međuinstitucijskog sporazuma.
Točka 24. jednaka je kao u aktualnom Međuinstitucijskom sporazumu.
Odredbe navedene u Prilogu uglavnom su jednake kao u aktualnom Međuinstitucijskom sporazumu jer se pokazalo da su pouzdan temelj za suradnju među institucijama.
Međutim, u točke 2. i 5. unesene su izmjene kako bi se utvrdilo sljedeće:
–u prvom trijalogu u godini institucije će raspravljati o prioritetima financiranja za proračun u narednoj financijskoj godini, uzimajući u obzir prioritete politike Unije koje su institucije utvrdile u relevantnim dokumentima. Cilj rasprava bit će prikupiti informacije za proračunski postupak i istražiti na koji se način prioriteti mogu najbolje uzeti u obzir u sljedećem proračunu.
–Komisijin prijedlog nacrta proračuna trebao bi sadržavati stvarne financijske zahtjeve Unije u skladu s prioritetima politike Unije.
2025/0571 (APP)
Prijedlog
UREDBE VIJEĆA
kojom se utvrđuje višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2028. – 2034.
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 312.,
uzimajući u obzir Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju, a posebno njegov članak 106.a,
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
nakon prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta nacionalnim parlamentima,
uzimajući u obzir suglasnost Europskog parlamenta,
nakon savjetovanja s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom,
nakon savjetovanja s Odborom regija,
u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom,
budući da:
(1)Uzimajući u obzir potrebu za primjerenom razinom predvidljivosti za pripremu i provedbu dugoročnih ulaganja, trebalo bi odrediti da je trajanje višegodišnjeg financijskog okvira („VFO”) sedam godina, počevši od 1. siječnja 2028.
(2)U skladu s člankom 312. stavkom 1. trećim podstavkom Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), godišnji proračun Unije („proračun”) trebao bi biti u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom.
(3)U VFO-u se ne bi trebale uzimati u obzir stavke proračunskih rashoda koje se financiraju namjenskim prihodima u smislu Uredbe (EU, Euratom) 2024/2509 Europskog parlamenta i Vijeća („Financijska uredba”).
(4)VFO bi trebalo utvrditi u cijenama iz 2025. Trebala bi se utvrditi i pravila za godišnje tehničke prilagodbe VFO-a za ponovni izračun gornjih granica za odobrena sredstva za preuzimanje obveza, gornjih granica za odobrena sredstva za plaćanje i drugih iznosa utvrđenih u ovoj Uredbi. U prilagodbi tekućim cijenama trebali bi se uzeti u obzir najnoviji podaci i prognoze o deflatoru bruto domaćeg proizvoda za Uniju, koji određuje Komisija, a koji su dostupni pri provedbi godišnje tehničke prilagodbe.
(5)Godišnjim gornjim granicama za odobrena sredstava za preuzimanje obveza po kategorijama rashoda i godišnjim gornjim granicama za odobrena sredstava za plaćanje utvrđenima u ovoj Uredbi trebale bi se poštovati primjenjive gornje granice za vlastita sredstva, koje su utvrđene u skladu s važećom Odlukom Vijeća o sustavu vlastitih sredstava Europske unije donesenom u skladu s člankom 311. trećim stavkom UFEU-a („Odluka o vlastitim sredstvima”).
(6)Ako je potrebno mobilizirati jamstva dana u okviru proračuna za pružanje financijske pomoći državama članicama ili Ukrajini u skladu s člankom 223. stavkom 1. Financijske uredbe, potrebni iznos trebao bi se mobilizirati iznad gornjih granica za odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odobrena sredstava za plaćanje iz VFO-a, uz poštovanje gornje granice vlastitih sredstava.
(7)Trebalo bi utvrditi posebne odredbe kojima se osigurava raspoloživost odobrenih sredstva za preuzimanje obveza za vrijeme razdoblja suspenzije ako su donesene mjere u vezi sa suspenzijom proračunskih obveza povezanih sa sredstvima Unije u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (b) podtočkama i. i ii. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije. Te odredbe trebale bi poštovati rok n+2 utvrđen u toj uredbi.
(8)Unija bi trebala imati i posebnu i najveću moguću fleksibilnost kako bi mogla ispuniti svoje obveze u skladu s člankom 323. UFEU-a. Primjereno je uspostaviti posebne instrumente kako bi se odobrena sredstva mogla unijeti iznad gornjih granica VFO-a, u okviru odredaba koje su potrebne za neometano odvijanje godišnjeg proračunskog postupka.
(9)Trebalo bi utvrditi posebne odredbe kako bi se omogućilo da se u proračun unesu odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanje iznad gornjih granica utvrđenih u VFO-u kada je potrebno upotrijebiti posebne instrumente.
(10)Unija će nastaviti podupirati Ukrajinu dok god to bude potrebno i odlučno je podržavati na njezinu putu pristupanja Uniji. Zbog razmjera štete koju je ruska ratna agresija nanijela Ukrajini potrebna je znatna i fleksibilna potpora Ukrajini kako bi se održalo funkcioniranje njezine vlade, pružale javne usluge te podupirao oporavak, obnova i modernizacija zemlje. U tu se svrhu Uredbom (EU) [XXX] Europskog parlamenta i Vijeća [Globalna Europa] utvrđuje poseban okvir za pomoć, brzi oporavak, obnovu i modernizaciju zemlje, kako bi se mobilizirala ulaganja i poboljšao pristup financiranju te olakšala usklađenost Ukrajine s Unijinim standardima i vrijednostima na njezinu putu prema pristupanju Uniji.
(11)Potpora Ukrajini na temelju Uredbe (EU)[XXX] [Globalna Europa] trebala bi biti fleksibilna kako bi se omogućilo pružanje prikladnog oblika i razine potpore. Potporu bi osobito trebalo pružati u obliku zajmova, bespovratne potpore i izdvajanja rezervacija za proračunska jamstva. Za dio potpore Ukrajini na temelju te uredbe u obliku zajmova trebalo bi biti moguće mobilizirati potrebna odobrena sredstva u proračunu iznad gornjih granica VFO-a za financijsku pomoć Ukrajini koja je na raspolaganju do kraja 2034. Za dio potpore Ukrajini u okviru instrumenta Globalna Europa koja se pruža u obliku bespovratne potpore i izdvajanja rezervacija za proračunska jamstva, odobrena sredstva trebala bi se pružiti putem tematskog posebnog instrumenta, tj. „pričuve za Ukrajinu”. Odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanje trebala bi se mobilizirati svake godine u okviru proračunskog postupka navedenog u članku 314. UFEU-a, iznad gornjih granica za odobrena sredstva za preuzimanje obveza i za plaćanje iz VFO-a.
(12)Radi predvidljivosti potpore Ukrajini u okviru Uredbe (EU) [XXX] [Globalna Europa] i kontroliranog kretanja rashoda, primjereno je utvrditi maksimalne iznose koji se mogu staviti na raspolaganje za pričuvu za Ukrajinu svake godine za vrijeme razdoblja VFO-a.
(13)Netematski posebni instrumenti potrebni su da se osigura fleksibilnost u korist bilo kojeg naslova VFO-a prema potrebama i da se olakša proračunski postupak. Jedinstveni instrument za razliku do gornje granice trebao bi omogućiti da se razlike raspoložive ispod gornjih granica odobrenih sredstava za preuzimanje obveza odnosno odobrenih sredstava za plaćanje prenose među financijskim godinama i, za odobrena sredstva za preuzimanje obveza, među naslovima VFO-a, a da se pritom ne premaše ukupni iznosi gornjih granica VFO-a za odobrena sredstva za preuzimanje obveza i za odobrena sredstva za plaćanje tijekom cijelog razdoblja VFO-a. U skladu s dobrim financijskim upravljanjem i razboritim planiranjem proračuna, mobilizacija iznosa razlika do gornje granice iz tekućih i budućih financijskih godina trebala bi biti krajnja mjera.
(14)Instrument fleksibilnosti trebao bi biti na raspolaganju kako bi se omogućilo financiranje posebnih nepredviđenih rashoda za određenu financijsku godinu. Instrument fleksibilnosti trebao bi se sastojati od fiksnog iznosa te iznosa jednakih prihodima prikupljenima na temelju provedbe Unijinih politika, npr. novčanim kaznama, financijskim i drugim sankcijama te svim pripadajućim kamatama ili drugim na temelju njih ostvarenim prihodima koje izriču institucije Unije i iznosa jednakih opozvanim odobrenim sredstvima, koja nisu vanjski namjenski prihodi, uz izuzeće iznosa koji su ponovno stavljeni na raspolaganje u skladu s posebnim pravilima o ponovnom stavljanju na raspolaganje odobrenih sredstava koja odgovaraju opozivima.
(15)Proširenje Unije strateško je ulaganje u mir, sigurnost, stabilnost i blagostanje u Europi te se njime omogućava bolji položaj Unije u svladavanju globalnih izazova. Potrebno je predvidjeti reviziju VFO-a u slučaju pristupanja novih država članica Uniji.
(16)Potrebno je predvidjeti i reviziju VFO-a u slučaju revizije Ugovorâ koja ima proračunske posljedice, u slučaju ponovnog ujedinjenja Cipra te, ako bi to okolnosti zahtijevale, kako bi se osigurala usklađenost VFO-a s gornjim granicama vlastitih sredstava.
(17)Komisija bi trebala podnijeti prijedlog novog višegodišnjeg financijskog okvira do 1. srpnja 2033. kako bi ga institucije mogle donijeti dovoljno vremena prije početka narednog višegodišnjeg financijskog okvira,
DONIJELO JE OVU UREDBU:
Poglavlje 1.
Opće odredbe
Članak 1.
Višegodišnji financijski okvir
Ovom Uredbom utvrđuje se višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2028. – 2034. („VFO”).
Članak 2.
Pridržavanje gornjih granica VFO-a
1.Europski parlament, Vijeće i Komisija („institucije”) tijekom svakog proračunskog postupka i pri izvršenju godišnjeg proračuna Unije („proračun”) za dotičnu godinu pridržavaju se godišnjih gornjih granica rashoda utvrđenih u Prilogu („gornje granice VFO-a”).
2.Ako je potrebno upotrijebiti sredstva iz posebnih instrumenata iz članaka 6. i 8., odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanje unose se u proračun iznad relevantnih gornjih granica VFO-a.
Ako je potrebno upotrijebiti sredstva iz jedinstvenog instrumenta za razliku do gornje granice kako je utvrđen u članku 7., odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanje unose se u proračun iznad relevantnih gornjih granica VFO-a za određenu godinu.
3.Ako je potrebno mobilizirati jamstvo za pružanje financijske pomoći državama članicama odobrene u skladu s člankom 223. stavkom 1. Financijske uredbe, potrebni iznos mobilizira se iznad gornjih granica VFO-a.
Ako je potrebno mobilizirati jamstvo za pružanje financijske pomoći Ukrajini odobrene u skladu s člankom 223. stavkom 1. Financijske uredbe, potrebni iznos mobilizira se iznad gornjih granica VFO-a.
Članak 3.
Poštovanje gornje granice vlastitih sredstava
1.Za svaku godinu obuhvaćenu VFO-om ukupna potrebna odobrena sredstva za plaćanje, nakon godišnje prilagodbe i uzimanja u obzir svih drugih prilagodbi i revizija te primjene članka 2. stavaka 2. i 3., ne smiju dovoditi do pozivne stope vlastitih sredstava koja premašuje gornju granicu vlastitih sredstava utvrđenu u važećoj Odluci Vijeća o sustavu vlastitih sredstava Europske unije donesenoj u skladu s člankom 311. trećim stavkom UFEU-a („Odluka o vlastitim sredstvima”).
2.Ako je to potrebno, gornje granice VFO-a snižavaju se kako bi se osiguralo pridržavanje gornjih granica vlastitih sredstava utvrđenih u Odluci o vlastitim sredstvima.
Poglavlje 2.
Prilagodbe VFO-a i posebne odredbe
Članak 4.
Tehničke prilagodbe
1.Komisija svake godine prije početka proračunskog postupka za godinu n+1 provodi sljedeće tehničke prilagodbe VFO-a:
(a)ponovno vrednovanje gornjih granica te ukupnih iznosa odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i odobrenih sredstava za plaćanje, u skladu s cijenama iz godine n+1;
(b)izračun razlike raspoložive u okviru gornje granice vlastitih sredstava utvrđene u Odluci o vlastitim sredstvima;
(c)izračun ukupne razlike do gornje granice za obveze kako je navedeno u članku 7. stavku 1. točki (a);
(d)izračun prilagodbe gornje granice odobrenih sredstava za plaćanje u okviru ukupne razlike do gornje granice za plaćanje kako je navedeno u članku 7. stavku 1. točki (b);
(e)izračun maksimalnog iznosa za pričuvu za nepredviđene izdatke kako je navedeno u članku 7. stavku 1. točki (c);
(f)izračun iznosa koje je potrebno staviti na raspolaganje Instrumentu fleksibilnosti na temelju članka 8. stavka 2. prvog podstavka točaka (a) i (b).
2.Komisija provodi tehničke prilagodbe iz stavka 1. kako je navedeno u nastavku, u skladu s kretanjem bruto domaćeg proizvoda (BDP) i cijena i na temelju najnovijih dostupnih gospodarskih podataka i prognoza:
(a)ako se predviđa da će inflacija u godini n+1 iznositi 1 % ili više i 3 % ili manje, tehničke prilagodbe provode se na temelju fiksnog deflatora od 2 % godišnje;
(b)ako se predviđa da će inflacija u godini n+1 iznositi manje od 1 % ili više od 3 %, tehničke prilagodbe provode se na temelju predviđene inflacije.
3.Komisija Europskom parlamentu i Vijeću priopćuje rezultate tehničkih prilagodbi iz stavka 1. i gospodarske prognoze na kojima se temelje.
4.Ne dovodeći u pitanje članke od 9. do 12., ne provode se daljnje tehničke prilagodbe za dotičnu godinu, ni tijekom te godine ni u obliku naknadnih ispravaka tijekom narednih godina.
Članak 5.
Odredbe koje se odnose na mjere povezane s općim režimom uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije
1.U slučaju donošenja mjera u vezi sa suspenzijom proračunskih obveza povezanih sa sredstvima Unije u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (b) podtočkama i. i ii. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092, suspendirana odobrena sredstva za preuzimanje obveza automatski se prenose u proračun sljedećih godina.
2.Odobrena sredstva iz financijske godine n ne mogu se prenijeti u proračun nakon godine n+2.
Poglavlje 3.
Posebni instrumenti
Članak 6.
Pričuva za Ukrajinu
1.Pričuva za Ukrajinu može se mobilizirati isključivo u svrhu financiranja rashoda za Ukrajinu u okviru [Uredbe (EU) XXXX/XX] [Globalna Europa].
2.Pričuva za Ukrajinu ne smije premašiti iznos od 88,9 milijardi EUR u cijenama iz 2025. za razdoblje 2028. – 2034. Godišnji iznos mobiliziran u okviru pričuve za Ukrajinu u određenoj godini ne smije premašiti 13,5 milijardi EUR u cijenama iz 2025. Neiskorišteni dio godišnjeg iznosa u određenoj godini može se iskoristiti u narednim godinama, do 2034.
3.Europski parlament i Vijeće mogu mobilizirati pričuvu za Ukrajinu u okviru proračunskog postupka predviđenog člankom 314. UFEU-a.
Članak 7.
Jedinstveni instrument za razliku do gornje granice
1.Jedinstveni instrument za razliku do gornje granice obuhvaća:
(a)od 2029., iznose koji odgovaraju razlikama koje su ostale raspoložive ispod gornjih granica VFO-a za odobrena sredstva za preuzimanje obveza za godinu n–1 koje treba staviti na raspolaganje iznad gornjih granica VFO-a za odobrena sredstva za preuzimanje obveza za godine od 2029. do 2034. („ukupna razlika do gornje granice za obveze”);
(b)od 2029., iznose jednake razlici između izvršenih plaćanja i gornje granice VFO-a za plaćanje za godinu n–1 kako bi se gornja granica za plaćanje za godine od 2029. do 2034. prilagodila naviše („ukupna razlika do gornje granice za plaćanje”); i
(c)kao krajnju mjeru, dodatne iznose koji se mogu staviti na raspolaganje iznad gornjih granica VFO-a u određenoj godini za odobrena sredstva za preuzimanje obveza ili odobrena sredstva za plaćanje, ili oboje, ovisno o slučaju, pod uvjetom da se u cijelosti izvrši prijeboj u okviru razlika do gornje granice u jednom ili više naslova VFO-a za tekuću financijsku godinu ili buduće financijske godine u pogledu odobrenih sredstava za preuzimanje obveza te da se u cijelosti izvrši prijeboj u okviru razlika do gornje granice za plaćanje za buduće financijske godine u pogledu odobrenih sredstava za plaćanje („pričuva za nepredviđene izdatke”).
2.Europski parlament i Vijeće mogu mobilizirati ukupnu razliku do gornje granice za obveze u okviru proračunskog postupka predviđenog člankom 314. UFEU-a.
3.Komisija, počevši od 2029., provodi prilagodbe naviše u okviru ukupne razlike do gornje granice za plaćanje kao dio tehničke prilagodbe iz članka 4.
Svaka prilagodba naviše u okviru ukupne razlike do gornje granice za plaćanje u cijelosti se prebija odgovarajućim iznosom smanjenja gornje granice za plaćanje za godinu n–1.
4.Europski parlament i Vijeće mogu mobilizirati pričuvu za nepredviđene izdatke u okviru proračunskog postupka predviđenog člankom 314. UFEU-a kao krajnju mjeru za reagiranje na nepredviđene okolnosti.
Iznosi u okviru pričuve za nepredviđene izdatke mogu se mobilizirati samo ako iznosi raspoloživi na temelju stavka 1. točaka (a) i (b), kako je primjenjivo, nisu dostatni.
Pričuva za nepredviđene izdatke ne smije ni u jednoj godini premašiti 0,04 % bruto nacionalnog dohotka Unije, kako je izračunano u okviru godišnje tehničke prilagodbe iz članka 4.
Iznosi obuhvaćeni prijebojem ne smiju se dodatno mobilizirati u kontekstu VFO-a.
5.Upotreba jedinstvenog instrumenta za razliku do gornje granice u bilo kojoj godini mora biti u skladu s gornjim granicama vlastitih sredstava utvrđenima u Odluci o vlastitim sredstvima.
Članak 8.
Instrument fleksibilnosti
1.Instrument fleksibilnosti može se iskoristiti za financiranje posebnih nepredviđenih rashoda u odobrenim sredstvima za preuzimanje obveza i odgovarajućim odobrenim sredstvima za plaćanje za određenu financijsku godinu koji se ne mogu financirati u okviru gornjih granica raspoloživih za jedan ili više naslova VFO-a.
2.Instrument fleksibilnosti stavlja se na raspolaganje iznad gornjih granica utvrđenih u VFO-u za godine od 2028. do 2034. i sastoji se od godišnjeg iznosa od 2 000 milijuna EUR u cijenama iz 2025. i, od 2029., sljedećih dodatnih iznosa:
(a)iznosa jednakog prihodima od novčanih kazni, financijskih i drugih sankcija te svih pripadajućih kamata ili drugim na temelju njih ostvarenim prihodima koje izriču institucije Unije kako je navedeno u članku 107. stavku 2. Financijske uredbe, koji su uneseni u proračun za godinu n–2, nakon odbitka iznosa za godinu n–2 iz članka 141. stavka 1. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju;
(b)iznosa jednakog opozvanim odobrenim sredstvima, koja nisu vanjski namjenski prihodi, u godini n–2, uz izuzeće iznosâ opozvanih sredstava koja su ponovno stavljena na raspolaganje u skladu s posebnim pravilima o stavljanju na raspolaganje odobrenih sredstava kako je navedeno u članku 15. Uredbe (EU, Euratom) 2024/2509 i Uredbi [(EU) XXXX/XX] [Nacionalni i regionalni partnerski fond].
Komisija svake godine u okviru tehničkih prilagodbi iz članka 4. izračunava raspoložive iznose na temelju prvog podstavka točaka (a) i (b) ovog stavka.
3.Europski parlament i Vijeće mogu mobilizirati Instrument fleksibilnosti u okviru proračunskog postupka iz članka 314. UFEU-a.
Neiskorišteni dio iznosa raspoloživog u određenoj godini može se mobilizirati u narednim godinama, do 2034.
Poglavlje 4.
Revizija VFO-a
Članak 9.
Revizija VFO-a kako bi se osiguralo pridržavanje gornjih granica vlastitih sredstava
1.Ne dovodeći u pitanje članke 10., 11. i 12., ako je potrebno u skladu s člankom 3. stavkom 2., VFO se revidira kako bi se osiguralo pridržavanje gornjih granica vlastitih sredstava utvrđenih u Odluci o vlastitim sredstvima.
2.U pravilu se svaki prijedlog za reviziju VFO-a u skladu sa stavkom 1. podnosi i donosi prije početka proračunskog postupka za pojedinu godinu ili za prvu od dotičnih godina.
3.U svakoj reviziji VFO-a u skladu sa stavkom 1. zadržava se odgovarajući odnos između odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i odobrenih sredstava za plaćanje.
Članak 10.
Revizija u slučaju revizije Ugovorâ
U slučaju revizije Ugovorâ koja ima proračunske posljedice, VFO se revidira u skladu s time.
Članak 11.
Revizija u slučaju pristupanja novih država članica Uniji
U slučaju pristupanja novih država članica Uniji, VFO se revidira u skladu s time na temelju relevantnih Ugovora o pristupanju, kako bi se uzele u obzir potrebe za rashodima koje proizlaze iz tog pristupanja Uniji.
Članak 12.
Revizija u slučaju ponovnog ujedinjenja Cipra
U slučaju ponovnog ujedinjenja Cipra, VFO se revidira kako bi se uzelo u obzir sveobuhvatno rješenje ciparskog pitanja i dodatne financijske potrebe koje proizlaze iz ponovnog ujedinjenja.
Poglavlje 5.
Završne odredbe
Članak 13.
Prijelaz prema sljedećem višegodišnjem financijskom okviru
Komisija podnosi prijedlog novog višegodišnjeg financijskog okvira do 1. srpnja 2033.
Članak 14.
Stupanje na snagu i primjena
Ova Uredba stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Primjenjuje se od 1. siječnja 2028.
Ova je Uredba u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u svim državama članicama.
Sastavljeno u Bruxellesu,