EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 31.7.2024.
COM(2024) 359 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
o ex post evaluaciji Programa za okoliš i djelovanje u području klime (LIFE) za razdoblje 2014. – 2020.
{SWD(2024) 198 final}
Program LIFE za razdoblje 2014. – 2020.
Pokrenut 1992., l'Instrument Financier pour l'Environnement (LIFE) jedini je program financiranja EU-a posebno namijenjen djelovanju u području okoliša i klime te se uglavnom provodi pod izravnim upravljanjem Europske komisije. Program je u više od 30 godina postojanja stekao velik ugled. Iako se program LIFE za razdoblje 2014. – 2020. temelji na prethodnim programima, značajke i ciljevi analizirani u ex post evaluaciji specifični su za to razdoblje financiranja 1 .
Program LIFE za razdoblje 2014. – 2020. osmišljen je kao dio šireg okvira tadašnjeg višegodišnjeg financijskog okvira i strategije Europa 2020. za poticanje pametnog, održivog i uključivog rasta (2011. – 2020.) 2 . U okviru strategije zaštita okoliša i borba protiv klimatskih promjena utvrđeni su kao međusektorski prioriteti politike koje treba uključiti u niz europskih instrumenata financiranja. Intervencijska logika programa LIFE nadopunila je taj pristup te je program zamišljen kao platforma za razmjenu primjera dobre prakse među državama članicama i kao katalizator za djelotvornija ulaganja te program koji će pokriti „sve posebne potrebe okolišnih i klimatskih aktivnosti” 3 .
U članku 3. Uredbe, koji se odnosi na ciljeve, utvrđeno je da bi program LIFE trebao „doprinijeti prelasku na gospodarstvo koje upotrebljava učinkovite resurse, ima nisku razinu emisije CO2 i otporno je na klimatske promjene, doprinijeti zaštiti i poboljšanju kvalitete okoliša te zaustavljanju i smanjenju gubitka bioraznolikosti, uključujući davanje podrške mreži Natura 2000 i borbu protiv narušavanja ekosustava” 4 . Na slici 1. prikazana su četiri cilja programa LIFE kako su ocijenjeni u ex post evaluaciji.
SLIKA 1.: HIJERARHIJA CILJEVA
Proračun programa LIFE od 3,46 milijardi EUR neznatan je u usporedbi s procijenjenim potrebama za ulaganjima u djelovanje u području okoliša i klime te čini samo 0,3 % proračuna EU-a. Stoga, kako je istaknuto u Uredbi o programu LIFE „uzimajući u obzir njegova obilježja i veličinu program LIFE ne može riješiti sve okolišne i klimatske probleme”
5
.
Program LIFE bio je strukturiran u dva potprograma (okoliš i djelovanje u području klime) s tri prioritetna područja (vidjeti sliku 2.). Program LIFE u velikoj mjeri primjenjuje pristup „odozdo prema gore” i projekti u okviru njega provode se izravnim upravljanjem u cijelom EU-u. U skladu s tim pristupom „odozdo prema gore” financijska sredstva se dodjeljuju velikom broju različitih dionika putem poziva na podnošenje prijedloga koji nisu pretjerano preskriptivni, ali podupiru provedbu okolišnih i klimatskih rješenja prilagođenih nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. To se posebno odnosi na povijesni stup programa, takozvane „tradicionalne projekte”. Riječ je o najvećem udjelu proračunskih sredstava dodijeljenih za potporu inovativnim i decentraliziranim projektima zaštite okoliša u cijelom EU-u. Ti projekti uključuju pilot-projekte, demonstracije i najbolje primjere iz prakse te širenje informacija i informiranje javnosti.
Integrirani projekti, koji su uvedeni 2014., ispunjavaju konkretniju funkciju i podupiru provedbu zakonodavstva EU-a, posebno u području prirode, vode, otpada, zraka te ublažavanja i prilagodbe klimatskim promjenama, npr. kako bi se pridonijelo izradi strategija i akcijskih planova u skladu s pravnom stečevinom EU-a. U okviru njih u većoj se mjeri primjenjuje pristup „odozgo prema dolje”, a države članice trebaju iskoristiti različite izvore financiranja EU-a, kao i nacionalne fondove i/ili ulaganja privatnog sektora. U praksi se ti projekti često odnose na koordinaciju različitih aktivnosti, među ostalim i na transnacionalnoj razini, koje doprinose provedbi jedinstvenog plana. Iako je doprinos programa LIFE integriranim projektima ograničen na 60 %, provedbom projekata potiče se financiranje iz drugih izvora. Osim tradicionalnih i integriranih projekata, program LIFE uključivao je projekte tehničke podrške, projekte izgradnje kapaciteta, pripremne projekte i bespovratna sredstva za poslovanje dodijeljena nevladinim organizacijama koje djeluju u području okoliša ili klime.
Evaluacijski pristup i okvir
Pokazatelji uspješnosti s ključnim etapama i ciljevima za 2020. dogovoreni u kontekstu VFO-a u trenutku osmišljavanja programa LIFE osnova su za evaluaciju. Međutim, tim se pokazateljima uspješnosti uglavnom mjere ostvarenja u smislu broja provedenih projekata te stoga ne omogućuju sveobuhvatan pregled uspješnosti programa. U ovoj se evaluaciji pored toga primjenjuju i ključni pokazatelji projekata (KPI-jevi), koji su uvedeni 2014. i mjere neto koristi za okoliš ostvarene svakim projektom u okviru programa LIFE (npr. smanjeno onečišćenje zraka, veličina obnovljenih staništa) 6 . Pomoću njih se mogu prikupiti vrijedni dokazi o rezultatima ostvarenima projektima programa LIFE unatoč nedostacima u pogledu opsega, cjelovitosti i usporedivosti dobivenih podataka, koji su ispravljeni u ključnim pokazateljima uspješnosti koji se upotrebljavaju za program LIFE za razdoblje 2021. – 2027. Nadalje, u evaluaciji je provedeno šest studija slučaja, jedna anketa (436 ispitanika), 60 ciljanih razgovora i pregled dokumentacije kako bi se prikupile dodatne informacije, osigurala pouzdanost podataka o projektima, integrirala stajališta korisnika, podnositelja zahtjeva i drugih dionika te osigurala triangulacija izvora podataka.
Krajnji datum za evaluaciju bio je lipanj 2023., a u to je vrijeme 58 % projekata u okviru programa LIFE za razdoblje 2014. – 2020. još bilo u tijeku. Kako bi se osigurala pouzdanost, evaluacija je ograničena na podatke o dovršenim projektima i projektima u naprednoj fazi provedbe. Zbog toga se koristi utvrđene u evaluaciji odnose samo na otprilike polovinu projekata u okviru programa LIFE provedenih u programskom razdoblju. Može se očekivati da će nakon završetka svih projekata konačne koristi programa biti znatno veće.
Trenutačno stanje provedbe
Većina od 3,46 milijardi EUR sredstava iz programa LIFE (oko 80 %) izdvojena je za financiranje bespovratnih sredstava za provedbu različitih vrsta projekata. Osim toga, 14 % raspoloživog proračuna u okviru programa LIFE za razdoblje 2014. – 2020. dodijeljeno je javnoj nabavi (npr. potpora analiziranju izvješćivanja država članica, upravljanje povredama, organizacija događanja za dionike, informacijski sustavi i komunikacijski kanali) i 5 % određenim financijskim instrumentima.
Bespovratna sredstva
Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. financirana su ukupno 1 163 bespovratna sredstva za djelovanja, s ukupnim troškovima projekta od 4,8 milijardi EUR, od čega je 2,6 milijardi EUR osigurano iz programa LIFE (u prosjeku 2 milijuna EUR po projektu), a ostatak sufinanciranjem.
Provedeno je 1 019 tradicionalnih projekata. Potražnja za tradicionalnim projektima je tijekom sedam godina ostala velika, s izrazito velikim brojem prijava za svih šest prioritetnih područja. Ukupna vrijednost tradicionalnih projekata iznosi 3,5 milijardi EUR, od čega je 1,9 milijardi EUR osigurano iz programa LIFE, a 1,6 milijardi EUR su osigurali korisnici.
Financirano je 70 integriranih projekata s ukupnim troškom od 1,3 milijarde EUR, od čega je oko 700 milijuna EUR osigurano iz programa LIFE. Zbog njihove koordinacijske uloge za integrirane projekte osigurano je dodatnih 31,6 milijardi EUR iz različitih dopunskih izvora financiranja.
Projekti tehničke podrške poduprti su sa 74 bespovratna sredstva za djelovanja. Ukupna vrijednost tih bespovratnih sredstava iznosi 35,5 milijuna EUR, od čega je 23,8 milijuna osigurano iz programa LIFE.
Pripremni projekti bavili su se novim političkim prioritetima i neočekivanim izazovima. Na primjer, 2020. poseban poziv „nevladine organizacije za zeleni plan” pomogao je nevladinim organizacijama iz EU-a koje djeluju u području okoliša i klime da savladaju financijske poteškoće uzrokovane pandemijom.
Prosječno trajanje projekta bilo je četiri godine. Program LIFE pružio je potporu velikom broju različitih korisnika koji su relativno dobro raspodijeljeni po vrstama dionika, kako je prikazano na slici 3.
Slika 3.: Raspodjela korisnika prema vrsti organizacije
Financijski instrumenti
U okviru programa LIFE financirana su dva pilot financijska instrumenta za ispitivanje inovativnih pristupa za poticanje financiranja:
-privatno financiranje energetske učinkovitosti (PF4EE) kako bi se povećala dostupnost financiranja zaduživanjem za ulaganja kojima se podupiru prioriteti država članica u području energetske učinkovitosti utvrđeni u njihovim nacionalnim akcijskim planovima za energetsku učinkovitost,
-instrument za financiranje prirodnog kapitala (NCFF) za uspostavu portfelja ponovljivih, profitabilnih projekata koji će služiti kao „dokaz koncepta” za demonstriranje privlačnosti projekata kojima se nastoje ispuniti ciljevi bioraznolikosti i prilagodbe klimatskim promjenama potencijalnim ulagateljima.
Iz proračuna programa LIFE dodijeljeno je ukupno 215 milijuna EUR za ulaganja u okviru instrumenta PF4EE, od čega je 77 % dodijeljeno do kraja 2020. Nakon sporog početka instrument PF4EE je sve više podupirao ulaganja i trenutačno je na dobrom putu da ostvari cilj od 700 milijuna EUR ulaganja za vrijeme njegova vijeka trajanja. Financijska sredstva osigurana iz NCFF-a blizu su početnog cilja od 100 do 125 milijuna EUR, a na temelju njih steći će se važno iskustvo koje će usmjeriti tekuća promišljanja o financiranju prirodnog kapitala.
Postignuća i uspjeh programa LIFE
Evaluacija je pokazala da je program LIFE bio uspješan u postizanju većine ciljeva za svaki od četiri opća cilja potkrijepljenih dokazima iz studija slučaja, anketa i razgovora te da je istodobno ostvario dobre rezultate za uložena sredstva. Različiti instrumenti programa bili su koherentni i komplementarni s drugim instrumentima financiranja, a logika intervencije programa LIFE ostala je relevantna tijekom cijelog razdoblja provedbe.
Administrativni postupci u okviru programa općenito se smatraju učinkovitima, no korisnici bi htjeli da se pojednostavni obrazac za prijavu, da ključnih pokazatelji uspješnosti budu manje složeni i da se skrati rok za evaluaciju. Čini se da postupak podnošenja zahtjeva u dvije faze, koji je uveden radi pojednostavnjenja, nije ostvario svoj cilj.
Djelotvornost programa
Djelotvornost programa mjerena je u odnosu na ciljeve za 2020. utvrđene za pokazatelje uspješnosti u okviru za evaluaciju za VFO. Ti su ciljevi uglavnom postignuti 7 . Čak i ako cilj nije bio ostvaren, postignuti rezultati su uglavnom bili blizu cilja. Za svaki od četiri cilja ostvaren je očekivani broj projekata kako je definirano u odgovarajućim pokazateljima uspješnosti (npr. 650 tekućih / završenih projekata kojima se provode aktivnosti čiji se rezultati mogu primijeniti u drugim područjima ili prenositi). Osim toga, analiza agregiranih podataka u okviru ključnih pokazatelja uspješnosti pokazuje da su projekti u okviru programa LIFE znatno doprinijeli stvaranju neto koristi za okoliš. Prema ukupnim procjenama na temelju podataka koji su dostavljeni za projekte u naprednoj fazi provedbe i završene projekte, u okviru programa LIFE:
§postignuto je smanjenje emisija CO2 od 11,8 milijuna tona godišnje, što je više od neto emisija stakleničkih plinova u Cipru za 2021.,
§smanjeno je nepravilno gospodarenje otpadom za 4,3 milijuna tona godišnje,
§smanjila se potrošnja primarne energije za 2,4 milijuna MW/h, što odgovara prosječnoj godišnjoj potrošnji električne energije više od 970 000 europskih kućanstava,
§emisije dušikovih oksida smanjene su za oko 152 000 tona godišnje, što je više od emisija NOx u Portugalu 2019.,
§poboljšano je stanje očuvanosti 435 vrsta,
§u okviru projekata sufinancirana je kupnja zemljišta 3 127 km2 zaštićenih područja u ukupnom iznosu od 83 milijuna EUR, što je doprinijelo proširenju mreže Natura 2000.
Savjetovanja s dionicima, studije slučaja i pregled literature u velikoj su mjeri potvrdili pozitivne doprinose programa ostvarenju njegova četiri cilja, iako je doprinos učinku katalizatora (četvrti cilj) najteže kvantificirati.
Prvi cilj
Putem projekata i aktivnosti javne nabave koji se provode u okviru njega program LIFE doprinio je općem cilju prelaska na ekološki prihvatljivo gospodarstvo koje pametno koristi resurse, smanjuje emisije ugljika i može se oduprijeti klimatskim promjenama te istodobno štiti i poboljšava okoliš. Svi projekti u okviru programa LIFE bave se posebnim pitanjima u tim područjima, ispituju rješenja, šire informacije, obnavljaju staništa ili podupiru provedbu i izvršavanje zakonodavstva i politika u području zaštite okoliša i klime. Integrirani i tradicionalni projekti okupljaju različite dionike i ljude kako bi radili na zajedničkom projektu. To je pomoglo u informiranju javnosti o okolišnim i klimatskim izazovima na koje nailaze ti dionici te je pridonijelo uspostavi dugotrajne suradnje i zajednica koje opstaju i nakon završetka projekata. Konkretniji primjeri projekata navedeni su u okviru drugih ciljeva, kojima se podupire i prvi cilj.
Drugi cilj
Projektima u okviru programa LIFE, ali i studijama i tehničkom pomoći koje se financiraju iz njega podupirao se razvoj, provedba i primjena politike i zakonodavstva EU-a u području zaštite okoliša i klime.
Neki od tradicionalnih projekata bili su usmjereni na pojačanu suradnju u području usklađenosti i provedbe. Na primjer, u okviru projekta LIFE-ENPE uspostavljena je Europska mreža državnih odvjetnika u području okoliša i poboljšana učinkovitost i djelotvornost državnih odvjetnika i sudaca u borbi protiv kaznenih djela protiv okoliša u cijeloj Europi. U okviru projekta LIFE PROWhIBIT poboljšana je suradnja među sudskim ovršiteljima, službenicima za izvršavanje zakonodavstva i inspektorima te su poboljšani njihovi alati za sprečavanje kaznenih djela protiv okoliša povezanih s otpadom i borbu protiv njih. U okviru projekta LIFE Re-Vultures ojačana je provedba Direktive o pticama u Bugarskoj putem nacionalnog plana za borbu protiv trovanja, uključujući posebnu jedinicu za potporu kaznenim istragama kaznenih djela protiv okoliša.
Integrirani projekti poduprli su provedbu planova ili strategija propisanih politikama i zakonodavstvom EU-a. Na primjer, projekt LIFE-IP AdaptInGR bio je usmjeren na provedbu grčke nacionalne strategije prilagodbe i 13 regionalnih akcijskih planova za prilagodbu u skladu sa strategijom EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama. U drugim su slučajevima projekti u okviru programa LIFE potaknuli su razvoj zakonodavstva i politika u području zaštite okoliša i klime. U okviru projekata LIFE MOTTLES i LIFE MixForChange radilo se na definiranju novih zakonodavnih standarda za prilagodbu poljoprivrede i šumarstva klimatskim promjenama. Projekt LIFE SIDE podupro je osmišljavanje i provedbu četvrte faze sustava EU-a za trgovinu emisijama 8 .
Studije i aktivnosti financirane iz programa LIFE putem javne nabave jednako su tako imali važnu ulogu u provedbi, razvoju, evaluaciji i izvršenju zakonodavstva i politika u području zaštite okoliša i klime. Program LIFE podupro je analizu izvješća država članica koja se zahtijevaju u skladu s pravilima EU-a o okolišu (npr. planovi podneseni u skladu s Okvirnom direktivom o vodama, Direktivom o kvaliteti zraka ili Direktivom o nitratima). Iz programa LIFE financirana je izrada registra Unije za emisijske jedinice ugljika, ključne za funkcioniranje sustava trgovanja emisijama, kao i sustav za razvrstavanje kemijskih tvari za zaštitu zdravlja ljudi i okoliša. U okviru programa LIFE financirane su i pripremne aktivnosti za osmišljavanje i razvoj europskog „Zakona o klimi”, Strategije EU-a za bioraznolikost do 2030., strategije EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama i prijedloge u okviru paketa „Spremni za 55” .
Korisnici, podnositelji zahtjeva, države članice potvrdili su važnost programa za donošenje politika i zakonodavstva u području zaštite okoliša i klime. Polovina država članica u Pregledima aktivnosti u području okoliša (EIR) za 2017. izvijestila je o tome kako je program LIFE pridonio njihovim nacionalnim ciljevima, a ta se brojka 2019. povećala čak na 90 %.
Treći cilj
Evaluacija pokazuje da je program LIFE doprinio boljem upravljanju u području okoliša i klime na svim razinama, uključujući bolju uključenost civilnog društva, nevladinih organizacija i lokalnih dionika provedbom projekata, bespovratnim sredstvima za poslovanje nevladinih organizacija i javnom nabavom.
Tradicionalni i integrirani projekti poduprli su posebne aktivnosti kojima se doprinosi tom cilju. U razdoblju 2014. – 2020. 383 projekta bila su posebno usmjerena na prioritete u području okolišnog upravljanja i informacija.
Projekti u okviru programa LIFE osnažili su ključne dionike jer su u sklopu njih provedena osposobljavanja, razvoj alata i informiranja o okolišnim pitanjima. Više od 260 000 ljudi sudjelovalo je u stručnom osposobljavanju i obrazovanju u sklopu projekata u okviru programa LIFE u razdoblju 2014. – 2020. Aspekti poboljšanog upravljanja, izgradnje kapaciteta i informiranja javnosti bili su prisutni u 30 projekata koji su detaljno analizirani za studije slučaja. Konkretni primjeri projekata uključuju LIFE DoppelPlus , u okviru kojeg je organiziran „program mentorstva” za kućanstva s niskim prihodima o pitanjima grijanja, hlađenja i ventilacije stanova te upravljanja vodom i električnom energijom. Besplatnim savjetima te energetskim i klimatskim pregledima koristilo se 806 kućanstava. Projekt Canemure: Prema ugljično neutralnim općinama i regijama u Finskoj razvio je metodu za izračun emisija općina i omogućio osposobljavanje i izgradnju kapaciteta za različite općine. Metoda se sada primjenjuje u cijeloj Finskoj.
Projekti u okviru programa LIFE okupili su nekoliko dionika i poduprli suradnju među njima. Ključni pokazatelji uspješnosti potvrdili su raznolikost dionika uključenih u projekte u okviru programa LIFE, odnosno više od 4 000 nevladinih organizacija, više od 6 000 privatnih subjekata i oko 11 500 javnih tijela. Jedan od projekata je i Clean Sea LIFE u kojem je u aktivnostima „prikupljanje morskog otpada” sudjelovalo oko 170 000 ljudi, uključujući ribare, ronioce, učenike, učitelje i nastavnike, udruge, poduzeća i građane. Projekt LIFE Olivares Vivos okupio je sve dionike u lancu proizvodnje maslina kako bi se radilo na očuvanju i održivom upravljanju maslinicima i s njima povezanim ekosustavima.
Program LIFE pomogao je informiranju javnosti i podupirao širenje rezultata projekta. Svaki projekt u okviru programa LIFE mora pripremiti „komunikacijski plan za razdoblje nakon programa LIFE” kako bi mogao potaknuti slična djelovanja na drugim mjestima. Osim toga, nekim tradicionalnim projektima glavni je cilj podizanje razine osviještenosti i informiranje javnosti.
U okviru programa LIFE financirana su i bespovratna sredstva za poslovanje nevladinih organizacija, koja su ponajprije usredotočena na djelovanje u području okoliša i klime. Kako bi dobile financijska sredstva, organizacije moraju dokazati da aktivno doprinose razvoju, provedbi i izvršenju politike i zakonodavstva EU-a.
U djelu programa LIFE koji se odnosi na javnu nabavu financirale su se i inicijative za informiranje javnosti, promicanje dobrih rezultata i okupljanje dionika. Primjeri su kampanja za smanjenje plastike za jednokratnu upotrebu , kampanja EU-a za bioraznolikost, skupine dionika i nagrade kao što su Zelena prijestolnica Europe i nagrada Europski zeleni list .
Četvrti cilj
Iako ih je teško kvantificirati, evaluacija pokazuje da su u okviru programa LIFE uspostavljene strukture da on djeluje kao katalizator za uključivanje okolišnih i klimatskih ciljeva u druge politike Unije te prakse javnog i privatnog sektora. Program LIFE pridonio je u promicanju integracije okolišnih i klimatskih ciljeva u praksu privatnog sektora.
Tradicionalni projekti u okviru programa LIFE imaju za cilj potaknuti uključivanje okolišnih i klimatskih ciljeva u privatno i javno djelovanje financiranjem inovacija i najboljih praksi te osigurati ponovljivost rezultata projekta. Pri odabiru projekata procjenjuje se njihov potencijal za uvođenje inovacija i/ili provedbu najboljih praksi te potencijal za ponovnu primjenu. Od 30 projekata analiziranih za studije slučaja, 21 projekta razvila su ili ispitala rješenja. Na platformi Inovacijski radar , na kojoj se prikazuju najsuvremenije inovacije koje financira EU, predstavljeno je 204 projekta u okviru programa LIFE. Jedan od primjera ponovne primjene rezultata je projekt LIFE YEAST u kojem je razvijena nova metodologija ekstrakcije za pretvaranje otpadnog pivskog kvasca u sirovine za razne industrijske primjene, koja se sada ponovno primjenjuje u pivovarama AB InBev u cijelom svijetu.
Integrirani projekti mogu biti i pilot-projekti za provedbu planova EU-a. Projekt LIFE-IP MALOPOLSKA pridonio je znatnom poboljšanju kvalitete zraka u jednoj od najzagađenijih regija EU-a. Slična se rješenja trenutačno provode u Mađarskoj, Bugarskoj i Slovačkoj u okviru integriranih projekata.
Program LIFE ujedno je potrebnim sufinanciranjem projekata, koordinacijskom ulogom integriranih projekata i financijskih instrumenata (PF4EE i NCFF) potaknuo ulaganja u okolišne i klimatske ciljeve. Iako je pokretanje tih dvaju financijskih instrumenata bilo sporo i nekoliko predloženih operacija smatralo se nedostatnima za zaštitu bioraznolikosti i prilagodbu klimatskim promjenama, instrument NCFF omogućio je da se steknu iskustva koja će utjecati na tekuća promišljanja o financiranju prirodnog kapitala.
Studijama o financiranju i praćenju biološke raznolikosti, kao i studijama o uključivanju klimatskih pitanja, u okviru programa LIFE pripremljeni su temelji za uključivanje okolišnih i klimatskih ciljeva u sve politike EU-a.
Učinkovitost programa
Uspoređujući troškove potrebne za provedbu programa s njegovim ukupnim proračunom i uzimajući u obzir monetizirane koristi koje proizlaze iz projekata LIFE, program ostvaruje vrijednost za uloženi novac. Za upravljanje programom bilo je potrebno samo 3,3 % ukupnog proračuna programa LIFE. Riječ je o manjem udjelu nego za druge programe kojima upravlja ista izvršna agencija (3,6 – 8,2 %). Na temelju analize troškova i koristi završenih tradicionalnih projekata i onih koji su u naprednoj fazi provedbe, u kojoj su uspoređene monetizirane koristi ostvarene uloženim sredstvima, koristi su više od 10 puta veće od troškova 9 . Analizom su monetizirane samo one koristi za okoliš za koje postoji istorazinski ocijenjena metodologija (npr. obnovljena staništa, smanjenje CO2) te je procijenjeno da monetizirane koristi iznose 6,8 milijardi EUR, dok su za odabrane projekte uzeti u obzir troškovi u iznosu od 612,4 milijuna EUR.
Iako program LIFE nema za cilj osigurati proporcionalnu raspodjelu sredstava među državama članicama, neuravnotežena geografska raspodjela u tradicionalnim projektima smanjuje učinkovitost programa. Ukupno 47 % projekata dodijeljeno je dvjema državama članicama, što se može pripisati i tome da su one podnijele veliki udio prijedloga (52 % svih prijedloga). Ispitano je nekoliko mjera za potporu manje uspješnim zemljama, ali dosad nisu bile osobito djelotvorne, npr. okvirna nacionalna dodijeljena sredstva uvedene 2007. pokazala su se kao nedjelotvorna.
Koherentnost programa
Program je interno koherentan jer su se različite financirane aktivnosti jasno nadopunjavale. Tradicionalni projekti bili su usmjereni na inovacije, najbolje prakse i aktivnosti informiranja, dok su integrirani projekti bili usmjereni na provedbu i primjenu pravne stečevine EU-a u području zaštite okoliša, a financijskim instrumentima podupiralo se prihvaćanje rezultata uspješnih projekata mobiliziranjem privatnih ulaganja. Mnogi projekti u okviru programa LIFE istodobno pridonose ostvarivanju nekoliko tematskih prioriteta.
Kad je riječ o fondovima EU-a, program LIFE popunjava prazninu koju ne pokrivaju drugi programi financiranja. Evaluacijom su utvrđene sinergije i komplementarnosti s europskim i nacionalnim financiranjem. Program LIFE olakšao je prihvaćanje rezultata istraživanja zahvaljujući mehanizmu bonusa u postupku evaluacije prijedloga. Programom se istodobno stvara portfelj projekata za širu provedbu putem drugih programa financiranja EU-a. Države članice izvijestile su da su projekti u okviru programa LIFE podupirali ciljeve intervencija financiranih u okviru EFRR-a i EPFRR-a. Na slici 4. prikazano je kako je program LIFE usmjeren na određenu nišu među programima financiranja EU-a.
Dodana vrijednost programa za EU
Dodana vrijednost programa LIFE za EU je u tome da je riječ o programu koji je isključivo usmjeren na okoliš i klimu u okviru kojeg se podupiru najambiciozniji i najinovativniji projekti u cijeloj Europi s obećavajućim rješenjima koja imaju potencijal za ponovnu primjenu i razmjenu znanja među različitim dionicima u različitim državama članicama. Financirani transnacionalni integrirani projekti isto su tako pokazali dodanu vrijednost za EU zbog suradnje među zemljama u pogledu problema kao što su gubitak bioraznolikosti i klimatske promjene koji po definiciji nadilaze nacionalne granice. Program LIFE nudi mogućnosti za transnacionalnu potporu i nadopunjuje druge europske i nacionalne izvore financiranja. Rezultati ankete pokazuju da slične mogućnosti financiranja koje su isključivo usmjerene na potrebe sektora okoliša i klime ne postoje u svim državama članicama jer se 79 % ispitanih korisnika izjasnilo da bez programa LIFE ne bi pronašlo druga sredstva financiranja.
Kontinuirana relevantnost programa
Uloga programa LIFE, kako je definirana u okviru VFO-a za razdoblje 2014. – 2020. i u kontekstu strategije Europa 2020., u cijelom je razdoblju bila relevantna. Program se fleksibilno prilagođavao neočekivanim izazovima, kao što je pružanje potpore nevladinim organizacijama tijekom pandemije bolesti COVID-19 putem posebnog poziva. Donošenjem europskog zelenog plana 2019. u okviru mandata tadašnje nove Komisije zakonodavstvu u području zaštite okoliša i klime posvetila se veća politička pozornost. U zelenom planu naglašena je hitnost rješavanja problema povezanih s održivosti, a program LIFE naknadno je zabilježio znatno povećanje broja prijava projekata.
Rezultati programa LIFE i njegova sposobnost da djeluje kao katalizator inovacija i okuplja ljude bili su komplementarni uključivanju okolišnih i klimatskih ciljeva u sve fondove. Znanost i podaci jasno upućuju na to da se ekološka i klimatska kriza zaoštrava, zbog čega je potreban kontinuiran dvojni pristup financiranju koji se temelji na uključivanju okolišnih i klimatskih ciljeva u sve fondove i namjenskoj potrošnji u području okoliša i klime. U Komisijinu izvješću o strateškim predviđanjima za 2023. ističe se da u Europskoj uniji postoji potreba za „dosad nezabilježenim nastojanjima da ostvari klimatsku neutralnost i održivost” 10 . Smatra se da je preobrazba našeg društva i gospodarstva prema modelu koji poštuje ograničenja planeta „ključna za jačanje dugoročne konkurentnosti i društvenog modela Europe i, slijedom toga, za njezin položaj globalnog predvodnika u novom gospodarstvu s nultom neto stopom emisija te za pružanje podrške drugim regijama u izgradnji održive budućnosti”.
Intervencijska logika programa LIFE, koja se u velikoj mjeri provodi pristupom „odozdo prema gore” s pozivima na podnošenje prijedloga koji nisu pretjerano preskriptivni, jasno je dokazala svoju vrijednost i u političkom kontekstu koji se mijenja. Međutim, u budućnosti i u vrijeme povećanih proračunskih ograničenja, strateško usmjeravanje prioriteta politike moglo bi se kombinirati s pristupom „odozdo prema gore”.
Zaključak i načini za daljnja poboljšanja
Ex post evaluacija programa LIFE za razdoblje 2014. – 2020. pokazala je da je program ostvario većinu svojih ciljeva za 2020. kako su utvrđeni u okviru uspješnosti. Dodatni prikupljeni dokazi potvrdili su te nalaze. U evaluaciji su kvantificirane i prikazane neke neto koristi za okoliš i klimu ostvarene projektima u okviru programa LIFE. U okviru savjetovanja s dionicima, studija slučaja i analize dokumentacije dokazano je da su se u okviru programa LIFE financirali inovativni projekti, koji se mogu ponovno primijeniti. U projektima u okviru programa LIFE korišteni su rezultati istraživanja i primijenjene najbolje prakse. Program je nadopunjavao nacionalne programe financiranja i popunjavao prazninu koju ne pokrivaju postojeći europski fondovi. Dionici smatraju da bez programa LIFE mnogi projekti ne bi bili financirani na nacionalnoj razini. Trošak programa i iskorišteni proračun bili su minimalni u usporedbi s ostvarenim koristima. Konzervativna analiza troškova i koristi pokazala je koristi koje su više od deset puta veće od uloženog proračuna. Program LIFE potaknuo je dodatna ulaganja s pomoću financijskih instrumenata PF4EE i NCFF, čak i ako su se u oni u početku sporo prihvaćali. S obzirom na to da program LIFE čini samo 0,3 % proračuna EU-a, njime su ostvareni vrijedni rezultati.
Evaluacija programa LIFE za razdoblje 2014. – 2020. omogućuje donošenje zaključaka o stečenim iskustvima i mogućim daljnjim poboljšanjima. Nedosljednosti i nedostaci uočeni u okviru uspješnosti i ključnim pokazateljima uspješnosti jasni su te su stoga već otklonjeni u programu LIFE za razdoblje 2021. – 2027. Novouvedeni integrirani projekti pokazali su se korisnima za potporu državama članicama u provedbi europske pravne stečevine u području zaštite okoliša i klime. Slijedom toga, i dalje ih se nastoji ostvariti u okviru programa LIFE za razdoblje 2021. – 2027. Potrebno je dodatno ispitati administrativno opterećenje za podnositelje zahtjeva i korisnike kako bi se ono moglo dodatno smanjiti.
Sve u svemu, više od 30 godina iskustva s programom LIFE pokazalo je sposobnost programa da okuplja ljude i različite dionike, rješava okolišne ili klimatske probleme na lokalnoj, regionalnoj ili nacionalnoj razini, potiče inovacije i podupire prelazak na održivije društvo i gospodarstvo. Odlučnom primjenom pristupa „odozdo prema gore”, koji često uključuje ljude na lokalnoj razini i projekte bliske njihovom svakodnevnom životu, program LIFE ujedno je pridonio stvaranju pozitivne slike o Europi jer je pokazao konkretnu dodanu vrijednost EU-a za građane.