EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 29.1.2024.
COM(2024) 41 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU
o upotrebi EU-ova instrumenta srednjoročne financijske pomoći platnim bilancama država u skladu s člankom 10. Uredbe Vijeća (EZ) br. 332/2002
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 29.1.2024.
COM(2024) 41 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU
o upotrebi EU-ova instrumenta srednjoročne financijske pomoći platnim bilancama država u skladu s člankom 10. Uredbe Vijeća (EZ) br. 332/2002
1.Sažetak
Ovo je izvješće Komisije Vijeću o upotrebi EU-ova instrumenta srednjoročne financijske pomoći platnim bilancama država članica („instrument za platne bilance”) za države članice koje još nisu uvele euro. U skladu s člankom 10. Uredbe Vijeća (EZ) br. 332/2002 1 od 18. veljače 2002. („Uredba o platnoj bilanci”), na temelju izvješća Komisije i uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora, Vijeće je dužno ispitati „[…] udovoljava li uspostavljeni instrument još uvijek, svojim načelom, ugovorima i gornjom granicom, potrebi koja je dovela do njegovog uspostavljanja.”
Od prethodnog izvješća 2 i rasprave u Vijeću 3 instrument za platne bilance nije bio aktiviran niti su odobreni novi zajmovi. To znači da je posljednja isplata u okviru instrumenta za platne bilance izvršena u lipnju 2011. s obročnom isplatom zajma Rumunjskoj u iznosu od 150 milijuna EUR.
Rumunjska i Mađarska u potpunosti su vratile primljenu pomoć, dok Latvija treba u skladu s dogovorenim rasporedom otplate vratiti još 217 milijuna EUR od ukupno 2,9 milijardi EUR zajmova isplaćenih u razdoblju 2009. i 2010. Nakon ekonomske prilagodbe, poduprte instrumentom za platne bilance te su države članice brzo poboljšale održivost svojih platnih bilanci, što im je omogućilo ponovni pristup tržišnom vanjskom financiranju i pravovremeno otplaćivanje.
Komisija instrument ocjenjuje kako slijedi:
·Od posljednje izmjene u svibnju 2009. instrument pravilno funkcionira, a države članice korisnice mogle su riješiti poteškoće s platnim bilancama i nakon primljene financijske pomoći sustavno pristupati tržištima kapitala. U svim se slučajevima poštovao i raspored otplate.
·Ukupna gornja granica za nepodmirene kredite (u smislu glavnice) i za kreditne linije u okviru instrumenta koja trenutačno iznosi 50 milijardi EUR čini se primjerenom.
·Komisija je 2012. u prijedlogu nove Uredbe Vijeća (COM(2012) 336 final) utvrdila nekoliko izmjena kako bi se uzele u obzir promjene okvira EU-a za koordinaciju ekonomskih politika za europodručje, koji uključuje Europski fond za financijsku stabilnost 4 i njegova nasljednika, Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) 5 , za isplatu financijske pomoći. Cilj je bio da se neke od tih promjena uzmu u obzir i u okviru za države članice koje nisu u europodručju. Na primjer, u prijedlogu Komisije bilo je predviđeno da se instrumentu za platne bilance dodaju preventivne kreditne linije po uzoru na alate za preventivnu financijsku pomoć Europskog stabilizacijskog mehanizma. Vijeće je raspravljalo o prijedlogu Komisije, ali zbog nedostatka konsenzusa zakonodavni postupak od 2013. nije napredovao.
·Od tada je došlo do daljnjih institucionalnih i gospodarskih promjena, prije svega uspostava jedinstvenog sanacijskog mehanizma 2014. i reforma Europskog stabilizacijskog mehanizma dogovorena krajem 2020.
·Zbog promjene konteksta od posljednje izmjene instrumenta u svibnju 2009., Vijeće se poziva da tijekom ispitivanja udovoljava li instrument još uvijek svojim načelom, ugovorima i gornjom granicom potrebi koja je dovela do njegove uspostave, raspravi i o poukama koje treba izvući iz nedavnih kriza te o institucijskim i gospodarskim promjenama od 2009. u vezi s osmišljavanjem i provedbom instrumenta za platne bilance.
2.Uvod
U skladu s Uredbom o platnoj bilanci instrument za platne bilance uspostavljen je radi pružanja EU-ove srednjoročne financijske pomoći državama članicama koje još nisu uvele euro 6 („države članice na koje se primjenjuje odstupanje”) i koje se suočavaju s poteškoćama u pogledu platnih bilanci ili im one prijete. Takva financijska pomoć platnim bilancama može se dodijeliti u obliku zajma EU-a ili u obliku „financijskog instrumenta” (npr. kreditne linije). Potonje se može odobriti i kao preventivna mjera. Financijska pomoć platnim bilancama uvijek ovisi o provedbi programa politika kojima se potiče prilagodba gospodarstva ograničenjima vanjskog financiranja.
Uredbom o platnoj bilanci propisano je da Vijeće redovito ispituje u kojoj mjeri instrument svojim načelom, ugovorima i gornjom granicom, služi svojoj svrsi. Ispitivanje Vijeća treba se temeljiti na izvješću Komisije i provesti nakon što Gospodarski i financijski odbor dostavi mišljenje. Taj je postupak doveo do prijedloga od 22. lipnja 2012. (COM(2012) 336 final) o reformi instrumenta za platne bilance (vidjeti poseban odjeljak u nastavku) s obzirom na institucijske promjene od uspostave instrumenta. Međutim, Vijeće nije postiglo dogovor o zajedničkom stajalištu pa zakonodavni postupak kasnije nije napredovao. Od tada su se dogodile nove institucijske promjene, prije svega uspostava, jedinstvenog sanacijskog mehanizma 2014. i reforma Europskog stabilizacijskog mehanizma dogovorena krajem 2020 7 .
U tom se kontekstu u ovom izvješću Vijeće poziva da ispita udovoljava li instrument još uvijek svojim načelom, ugovorima i gornjom granicom potrebi koja je dovela do njegove uspostave te da raspravi o poukama koje treba izvući iz nedavnih kriza i institucijskih i gospodarskih promjena od 2009. u provedbi instrumenta za platne bilance.
3.Najnovija primjena i primjerenost instrumenta za platne bilance
Od 2017., kada se raspravljalo o posljednjem izvješću podnesenom u skladu s člankom 10. Uredbe o platnoj bilanci, nijedna država članica nije zatražila niti primila pomoć u okviru instrumenta. Posljednje operacije pomoći platnim bilancama provedene su u razdoblju 2008. – 2015. za:
·Mađarsku (5,5 milijardi EUR isplaćeno u razdoblju 2008. – 2009.)
·Latviju (2,9 milijardi EUR isplaćeno u razdoblju 2009. – 2010.) i
·Rumunjsku (5 milijardi EUR isplaćeno u razdoblju 2009. – 2011.; dvije operacije koje su zatim slijedile (2011. – 2013. i 2013. – 2015.) smatrane su preventivnim mjerama te stoga nisu isplaćena sredstva).
Otplate su se uvijek izvršavale prema rasporedu: nakon što je Mađarska vratila svoj iznos, Rumunjska je u cijelosti vratila pomoć koju je primila 2019. Kad je riječ o Latviji, zajam u iznosu od 217 milijuna EUR još nije vraćen, što je u skladu s dogovorenim rasporedom otplate (vidjeti tablicu 1.) 8 .
Tablica1: Preostale obveze plaćanja u okviru instrumenta za platne bilance
|
Godina |
Država |
Otplata
|
Plaćanje
|
Ukupno |
|
2023. |
Latvija |
|
5,8 |
5,8 |
|
2024. |
Latvija |
|
5,8 |
5,8 |
|
2025. |
Latvija |
200 |
5,8 |
205,8 |
|
Ukupno |
200 |
17,4 |
217,4 |
|
u milijunima EUR
S obzirom na to, preostali kapacitet instrumenta za platne bilance trenutačno iznosi 49,8 milijardi EUR, a taj je iznos dostupan za potporu državama članicama koje nisu u europodručju i koje se suočavaju s problemima u pogledu financiranja platnih bilanci. Gornja granica instrumenta za platnu bilancu od 50 milijardi EUR odgovara oko 3 % BDP-a država članica koje nisu u europodručju u 2021. Za usporedbu, ukupan kapacitet pozajmljivanja Europskog stabilizacijskog mehanizma predstavlja 4 % BDP-a država članica europodručja 9 u 2021. Na temelju toga i uzimajući u obzir potrebe za financiranjem prethodnih programa platnih bilanci, trenutačna gornja granica instrumenta za platne bilance čini se primjerenom.
Uspješno provedene operacije u okviru instrumenta za platne bilance pokazale su da je taj instrument djelotvoran i raznovrstan. Države članice korisnice su nakon korištenja instrumenta za platne bilance riješile svoje probleme s platnim bilancama i ponovno stekle ili zadržale pristup tržištima kapitala.
Iako instrument za platne bilance i dalje služi svojoj svrsi svojim načelom i gornjom granicom, mogla bi se razmotriti određena poboljšanja, primjerice njegova mehanizma 10 financiranja.
4.Sadržaj zakonodavnog prijedloga iz 2012.
Komisija je 22. lipnja 2012. podnijela zakonodavni prijedlog o reformi instrumenta za platne bilance. To je bio prijedlog nove uredbe kojom bi se stavila izvan snage i zamijenila postojeća Uredba o platnoj bilanci. Opći cilj prijedloga Komisije bio je uspostaviti institucijski ustroj za pružanje financijske pomoći i koordinaciju politika sličan onome koji je uspostavljen za države članice europodručja, posebno Europskim stabilizacijskim mehanizmom, i primijeniti ga na države članice koje nisu u europodručju. U prijedlogu su iznesene sljedeće glavne izmjene instrumenta za platne bilance:
I.Fleksibilniji paket alata: odražavajući inovacije uvedene Europskim fondom za financijsku stabilnost/Europskim stabilizacijskim mehanizmom, predloženim revizijama instrumenta za platne bilance uveo bi se poseban instrument za kreditne linije u obliku kreditne linije uvjetovane na preventivnoj osnovi (PCCL) ili kreditne linije podložne pojačanim uvjetima (ECCL). Dodjela PCCL-a ovisila bi samo o ispunjavanju kriterija prihvatljivosti, dok bi dodjela ECCL-a ovisila o ispunjavaju kriterija prihvatljivosti kao i o donošenju korektivnih mjera politike. Pristup PCCL-u trebao je biti omogućen samo državama članicama koje se „u osnovi nalaze u stabilnom” gospodarskom i financijskom položaju na temelju navedenih kriterija 11 . Pristup ECCL-u bio bi omogućen državama članicama koje ne ispunjavaju uvjete za pristup PCCL-u, no čiji je opći gospodarski i financijski položaj i dalje stabilan i koje su se usto obvezale na provedbu (ograničenog skupa) korektivnih mjera. Za razliku od preventivnog zajma u okviru instrumenta za platne bilance, pristup kreditnim linijama stoga ne bi bio uvjetovan provedbom programa makroekonomske prilagodbe, tj. uopće ne bi trebalo zadovoljiti skup uvjeta ekonomske politike (PCCL) ili bi opseg uvjeta bio smanjen (ECCL).
II.Stroži nadzor:
oKao i u slučaju država članica europodručja (u skladu s Uredbom (EU) br. 472/2013), pojačani nadzor aktivirao bi se kada se odobri pristup ECCL-u ili ako se koristi PCCL. Pojačani nadzor znači veći pristup Komisije informacijama potrebnima za pomno praćenje gospodarskog, fiskalnog i financijskog položaja predmetne države članice i redovito izvješćivanje. Država članica na koju se primjenjuje pojačani nadzor donijela bi mjere 12 za uklanjanje mogućih uzroka ekonomskih poteškoća.
oKodifikacija postupka nadzora nakon isteka programa pomoći: nakon isteka programa pomoći sposobnost otplate država članica nadzirala bi se sve dok ne vrate 75 % primljene financijske pomoći 13 .
III.Pojednostavnjivanje postupaka nadzora: izbjegavanjem udvostručavanja proračunskog i gospodarskog nadzora EU-a i praćenja programa makroekonomske prilagodbe na isti način kao za države članice europodručja u skladu s Uredbom (EU) br. 472/2013 14 .
IV.Vremenski okvir operacija uzimanja zajmova: ovlašćivanjem Komisije da posuđuje na tržištima znatno prije planiranih isplata zajmova kako bi iskoristila najpovoljnije tržišne uvjete.
Osim tih izmjena koje je predložila Komisija, Europski parlament zatražio je uspostavu namjenskog instrumenta za davanje zajmova državama članicama radi dokapitalizacije financijskih institucija država članica koje nisu u europodručju („neizravna dokapitalizacija”) 15 . Komisija je podržala taj zahtjev.
Kao i Uredba o platnoj bilanci, prijedlog Komisije o instrumentu za platne bilance iz 2012. temeljio se na članku 352. UFEU-a. Stoga je za usvajanje bilo potrebno jednoglasno odobrenje Vijeća i suglasnost Europskog parlamenta.
Vijeće je u prosincu 2013. zadnji put raspravljalo o prijedlogu Komisije u cilju donošenja zajedničkog stajališta. Prijedlog nije donesen, a zakonodavni postupak nije napredovao od 2013. Međutim, izmjene navedene u prijedlogu Komisije iz 2012. i dalje su potrebne kako bi se uskladili alati za financijsku pomoć država članica europodručja i država članica koje nisu u europodručju.
5.Trenutačno stanje
Iako je instrument za platne bilance u prošlosti bio uspješan i djelotvoran, kontekst opće financijske pomoći EU-a i okvira za koordinaciju ekonomskih politika znatno se promijenio od posljednje revizije Uredbe o platnoj bilanci iz 2009.
1.Mehanizam za europsku financijsku stabilnost, koji je 2010. uspostavljen kao instrument na razini EU-a i koji funkcionira slično kao instrument za platne bilance, omogućio je operacije uzimanja zajmova u očekivanju kasnijih isplata, odstupajući od Komisijina tradicionalnog naizmjeničnog financiranja, kako bi se iskoristili najpovoljniji tržišni uvjeti.
2.Europski fond za financijsku stabilnost osnovan je 2010., a zatim je 2012. zamijenjen Europskim stabilizacijskim mehanizmom, kako bi se njime financijska pomoć pružila državama članicama europodručja. Paket alata Europskog stabilizacijskog mehanizma uključuje davanje zajmova uvjetovano programom makroekonomske prilagodbe, preventivnu financijsku pomoć, kupnju državnih obveznica na primarnom i sekundarnom tržištu, zajmove za neizravnu dokapitalizaciju banaka i izravnu dokapitalizaciju financijskih institucija. Europski stabilizacijski mehanizam oslanja se na diversificiranu strategiju financiranja za prikupljanje sredstava na tržištima kapitala.
3.Suzakonodavci su 2014. donijeli Direktivu o oporavku i sanaciji banaka 16 , koja je temelj okvira EU-a za sanaciju banaka. Daljnja integracija ostvarena je stvaranjem jedinstvenog sanacijskog mehanizma, jačanjem zakonodavnog okvira za sanaciju banaka i uspostavom drugog stupa bankovne unije. U okviru toga 2014. uspostavljen je Jedinstveni fond za sanaciju. On se financira doprinosima bankarskog sektora i krajnja je mjera za osiguranje djelotvorne primjene sanacijskih instrumenata.
4.Okvir za gospodarski nadzor zemalja europodručja proširen je 2013. stupanjem na snagu „paketa dviju mjera” 17 . Uredbom (EU) br. 472/2013 18 uveden je sustav praćenja pojačanog nadzora za države članice europodručja koje su u poteškoćama ili kojima prijete ozbiljne poteškoće u odnosu na financijsku stabilnost, a posebno za države članice koje primaju preventivnu financijsku pomoć 19 . Tom se uredbom utvrđuje i više odredaba za izbjegavanje udvostručavanja obveza izvješćivanja i praćenja za države članice europodručja koje podliježu programu makroekonomske prilagodbe 20 . Naposljetku, njome se utvrđuje okvir za praćenje država članica europodručja nakon što prime financijsku pomoć u obliku „nadzora nakon provedbe programa” 21 .
5.Reformom Europskog stabilizacijskog mehanizma, koja je sadržana u revizijama Ugovora o Europskom stabilizacijskom mehanizmu i dogovorena krajem 2020., ali još nije ratificirana, dodatno se pojašnjavaju prihvatljivost i uvjeti za kreditne linije uvjetovane na preventivnoj osnovi (PCCL) i kreditne linije podložne proširenim uvjetima (ECCL) iz Europskog stabilizacijskog mehanizma. Tom reformom uspostavlja se i zaštitni mehanizam za Jedinstveni sanacijski fond. U slučaju iscrpljivanja Jedinstvenog sanacijskog fonda, fondu se potrebna sredstva za financiranje sanacije mogu pozajmiti u obliku obnovljive kreditne linije iz Europskog stabilizacijskog mehanizma, pod uvjetom da to odobre upravljačka tijela Europskog stabilizacijskog mehanizma.
6.Komisija je u studenom 2022. u okviru tekuće revizije gospodarskog upravljanja i kao odgovor na izvješće Europskog revizorskog suda za 2021. o nadzoru nakon provedbe programa, predložila da se predmetno zakonodavstvo ne mijenja, ali da se nadzor nakon programa provodi drukčije, s jasnijim ciljevima, te da se intenzitet okvira poveže s tim ciljevima 22 . Komisija je predložila da se nadzor nakon provedbe programa posebno usmjeri na: i. procjenu sposobnosti otplate država članica; ii. praćenje provedbe nedovršenih reformi koje su započete u okviru programa prilagodbe; i iii. procjenu potrebe donošenja dodatnih korektivnih mjera.
7.Financijska uredba 23 izmijenjena je krajem 2022. kako bi se Komisiji omogućila provedba diversificirane strategije financiranja koja obuhvaća uzimanje zajmova u skladu s člankom 5. stavkom 1. Odluke Vijeća (EU, Euratom) 2020/2053 24 i, osim u propisno opravdanim slučajevima, operacije uzimanja zajmova i upravljanja dugom za financiranje programa financijske pomoći.
8.Komisija je 26. travnja 2023. u okviru revizije gospodarskog upravljanja predstavila zakonodavni prijedlog o djelotvornoj koordinaciji ekonomskih politika i multilateralnom proračunskom nadzoru. Tim je prijedlogom uspostavljena povezanost s Uredbom (EU) br. 472/2013 o jačanju gospodarskog i proračunskog nadzora država članica europodručja koje su u poteškoćama ili kojima prijete ozbiljne poteškoće u odnosu na njihovu financijsku stabilnost. U skladu s prijedlogom Komisije države članice europodručja koje podliježu programu makroekonomske prilagodbe bile bi izuzete od podnošenja srednjoročnog fiskalno-strukturnog plana i godišnjeg izvješća o napretku. U skladu s prijedlogom države članice europodručja koje su pod pojačanim nadzorom trebale bi u slučaju odstupanja od kretanja neto rashoda uzeti u obzir preporuke koje im Vijeće uputi u skladu s člankom 121. stavkom 4. UFEU-a.
S druge strane, ne uzimajući u obzir zakonodavne izmjene iz 2009. kojima se povećala gornja granica instrumenta za platne bilance i kojima su se pojasnile odgovornosti Komisije i država članica, funkcioniranje instrumenta za platne bilance nije se mijenjalo od 2002. Na primjer, EU mora uzimati zajmove za financiranje financijske pomoći u okviru instrumenta za platne bilance strogo „naizmjenično” s operacijama davanja zajmova.
6.Zaključci i preporuke
Instrument za platne bilance od 2009. djelotvorno ispunjava svoju ulogu. Posljednje države članice korisnice ponovno su uspostavile održivost platnih bilanci i pravodobno vratile primljenu pomoć. Gornja granica od 50 milijardi EUR za glavnicu nepodmirenih kredita čini se primjerenom. Pomogla je zadovoljiti potražnju za instrumentom za platne bilance uz istodobno održavanje rezervnog kapaciteta. To je jasan znak da je EU spreman i sposoban pomagati svim svojim državama članicama u teškim vremenima.
Unatoč tome, instrument za platne bilance mogao bi se prilagoditi kako bi se uzele u obzir institucijske reforme provedene od posljednje revizije instrumenta za platne bilance 2009., što je i u skladu s prijedlogom Komisije iz 2012. Izmjene predložene u tom prijedlogu i dalje su potrebne kako bi se uskladili alati za financijsku pomoć između država članica europodručja i država članica koje nisu u europodručju. U tom kontekstu Vijeće se poziva da raspravi o poukama koje treba izvući iz nedavnih kriza te o promjenama institucijskog, gospodarskog i financijskog sektora od 2009. kao i o njihovim posljedicama za osmišljavanje i provedbu instrumenta za platne bilance.
7 Izjava Euroskupine u uključivom sastavu o reformi Europskog stabilizacijskog mehanizma i ranom uvođenju zaštitnog mehanizma za Jedinstveni fond za sanaciju, 30. studeni 2020..