KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Izmjene Komunikacije Komisije – Smjernice o provedbenim prioritetima Komisije u primjeni članka 82. Ugovora o EZ-u u vezi sa zlouporabom vladajućeg položaja isključivanjem konkurenata s tržišta

(Tekst značajan za EGP)

(2023/C 116/01)

Pravila Europske unije o tržišnom natjecanju godinama su ključan čimbenik zaštite tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu Unije (1). Provedba tih pravila, odnosno članaka 101. i 102. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”), „dobro služi Europi jer pridonosi ostvarivanju jednakih uvjeta u kojima tržišta služe potrošačima” (2). Osim toga, može pridonijeti postizanju ciljeva koji nadilaze dobrobit potrošača, kao što je pluralitet u demokratskom društvu (3).

U tom je kontekstu iznimno važno da se pravila Unije o tržišnom natjecanju primjenjuju energično i učinkovito. To je pogotovu nužno u vrijeme gospodarskih teškoća s obzirom na sve veću tržišnu koncentraciju u raznim sektorima.

Člankom 102. UFEU-a poduzetnicima koji posluju na unutarnjem tržištu zabranjuje se zlouporaba vladajućeg položaja. Provedba tog članka ključna je za reguliranje postupanja poduzetnika u vladajućem položaju, koji su dužni izbjegavati postupanja koja bi mogla ugroziti istinsko i neometano tržišno natjecanje (4).

Komisija je 5. prosinca 2008. donijela Komunikaciju Komisije „Smjernice o provedbenim prioritetima Komisije u primjeni članka 82. Ugovora o EZ-u [sadašnji članak 102. UFEU-a] u vezi sa zlouporabom vladajućeg položaja isključivanjem konkurenata s tržišta” („Smjernice o provedbenim prioritetima”) (5).

U toj su komunikaciji utvrđeni provedbeni prioriteti Komisije u pogledu zlouporabe vladajućeg položaja isključivanjem konkurenata s tržišta radi veće jasnoće i predvidljivosti općeg analitičkog okvira Komisije kad odlučuje o prioritetnom rješavanju određenih slučajeva isključivanja (6). Smjernice o provedbenim prioritetima pridonijele su poticanju provedbe članka 102. UFEU-a usmjerene na sposobnost određenog ponašanja da našteti tržišnom natjecanju primjenom analize tržišne dinamike na temelju tzv. procjene učinaka (7).

Međutim, Smjernice o provedbenim prioritetima nisu izjava o pravnom položaju i ne pružaju tumačenje pojma zlouporabe vladajućeg položaja, nego samo Komisijin pristup u pogledu odabira predmeta koje namjerava prioritetno rješavati (8).

Komisijini provedbeni prioriteti s vremenom su se mijenjali u skladu s iskustvom stečenim u okviru prakse Komisije u kojoj se u obzir uzimao razvoj sudske prakse sudova Unije (9) te razvoj tržišta. Konkretno, sudskom praksom sudova Unije potvrđen je pristup provedbi članka 102. UFEU-a koji se temelji na procjeni učinaka te je pojašnjeno značenje i područje primjene određenih koncepata iz Smjernica o provedbenim prioritetima.

Uzimajući u obzir te promjene ovom se Komunikacijom izmjenjuju dijelovi Smjernica o provedbenim prioritetima koji više ne odražavaju pristup Komisije o prioritetnom rješavanju određenih slučajeva isključivanja. Izmjene su izvršene u skladu s načelom dobre uprave i radi povećanja transparentnosti načela na kojima se temelje provedbene mjere Komisije.

Izmjene Smjernica o provedbenim prioritetima navedene su u Prilogu ovoj Komunikaciji.

(1) Pravo tržišnog natjecanja jedna je od sastavnica potrebnih za postizanje ciljeva unutarnjeg tržišta koje „uključuje sustav kojim se osigurava nenarušavanje tržišnog natjecanja”, vidjeti Protokol 27. uz Ugovor o Europskoj uniji.

(2) Vidjeti Komunikaciju Komisije, „Izgradnja digitalne budućnosti Europe”, COM(2020) 67 final, str. 8.

(3) Presuda od 14. rujna 2022., Google i Alphabet protiv Komisije (Google Android), predmet T-604/18, EU:T:2022:541, točka 1028.

(4) Presuda od 6. rujna 2017., Intel protiv Komisije, predmet C-413/14 P, EU:C:2017:632, t. 135. i navedena sudska praksa; presuda od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt.Operations Srl protiv Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato, predmet C-680/20, EU:C:2023:33, točke 28. i 38.

(5) SL C 45, 24.2.2009., str. 7.

(6) Smjernice o provedbenim prioritetima, točka 2.

(7) Vidjeti priopćenje za medije od 3. prosinca 2008.,„Antitrust: dobrobit potrošača u središtu je Komisijine borbe protiv zlouporabe vladajućeg položaja”, IP/08/1877.

(8) Presuda od 6. listopada 2015., Post Danmark, C-23/14, EU:C:2015:651, točka 52.

(9) Komisija je od donošenja Smjernica o provedbenim prioritetima donijela 27 odluka na temelju članka 102. UFEU-a (koje se odnose na zlouporabu isključivanjem konkurenata s tržišta), a sudovi Unije donijeli su 32 presude.

PRILOG KOMUNIKACIJI KOMISIJE

Uzimajući u obzir iskustvo stečeno u okviru provedbene prakse Komisije i pojašnjenja iz sudske prakse sudova Unije, primjereno je pojasniti da se pojam „protutržišno uskraćivanje pristupa” (Smjernice o provedbenim prioritetima, točka 19.) ne odnosi samo na slučajeve u kojima postupanje poduzetnika u vladajućem položaju može dovesti do potpunog isključivanja ili marginalizacije tržišnog natjecanja, nego i na slučajeve u kojima može dovesti do slabljenja tržišnog natjecanja, čime se narušava konkurentska struktura tržišta u korist poduzetnika u vladajućem položaju i na štetu potrošača. Nadalje, s obzirom na provedbenu praksu Komisije i sudsku praksu sudova Unije, važno je pojasniti da za utvrđivanje provedbenih prioriteta Komisije nije primjereno upotrijebiti element profitabilnosti postupanja poduzetnika u vladajućem položaju, odnosno da nije primjereno da Komisija prioritetno rješava samo one predmete u kojima poduzetnik u vladajućem položaju može profitabilno održavati nadkonkurentne cijene ili profitabilno utjecati na druge parametre tržišnog natjecanja, kao što su proizvodnja, inovacije, raznolikost ili kvaliteta robe ili usluga. Stoga se u točki 19. Smjernica o provedbenim prioritetima druga rečenica zamjenjuje sljedećim tekstom:

„U ovom se dokumentu pojam „protutržišno uskraćivanje pristupa” upotrebljava za opis situacije u kojoj postupanje poduzetnika u vladajućem položaju negativno utječe na učinkovitu konkurentsku strukturu tržišta (1a), čime se poduzetniku u vladajućem položaju omogućuje da negativno utječe, u vlastitu korist i na štetu potrošača, na razne parametre tržišnog natjecanja, kao što su cijena, proizvodnja, inovacije, raznolikost ili kvaliteta robe ili usluga (1b).

(1a) Presuda od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt.Operations Srl protiv Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato, predmet C-680/20, EU:C:2023:33, točka 36."

(1b) Presuda od 14. rujna 2022., Google i Alphabet protiv Komisije (Google Android), predmet T-604/18, EU:T:2022:541, točka 281."

Uzimajući u obzir iskustvo stečeno u okviru provedbene prakse Komisije i pojašnjenja iz sudske prakse sudova Unije, kad je riječ o zlouporabi vladajućeg položaja isključivanjem konkurenata s tržišta koje se temelji na cijeni nije primjereno prioritetno rješavati samo postupanje koje može dovesti do izlaska s tržišta ili marginalizacije konkurenata koji su prema kriteriju strukture troškova jednako učinkoviti kao i poduzetnik u vladajućem položaju. Naime, u određenim okolnostima i poduzetnici koji su prema kriteriju strukture troškova manje učinkoviti od poduzetnika u vladajućem položaju mogu biti stvarni konkurenti. Stoga se, kako je navedeno u nastavku, u Smjernice o provedbenim prioritetima unose dvije izmjene:

(a)

U točki 23. Smjernica o provedbenim prioritetima posljednja rečenica zamjenjuje se sljedećim tekstom:

„Kako bi se spriječilo protutržišno uskraćivanje pristupa, Komisija će općenito intervenirati ako predmetno postupanje već ometa ili može ometati tržišno natjecanje konkurenata koji se smatraju jednako učinkovitima kao poduzetnik u vladajućem položaju (1).

(1) Presuda od 3 srpnja 1991., AKZO Chemie protiv Komisije, predmet 62/86, EU:C:1991:286, točka 72., u kojoj je Sud, u vezi s određivanjem cijene ispod prosječnog ukupnog troška (ATC), naveo: ‚Takve cijene mogu s tržišta isključiti poduzetnike koji su možda jednako učinkoviti kao poduzetnik u vladajućem položaju, ali koji zbog svojih manjih financijskih sredstava ne mogu izdržati tržišno natjecanje protiv njih’; vidjeti i presudu od 10. travnja 2008., Deutsche Telekom protiv Komisije, T-271/03, EU:T:2008:101, točku 194., koju je Sud potvrdio u žalbenom postupku (vidjeti presudu od 14. listopada 2010., Deutsche Telekom AG protiv Komisije, C-280/08 P, EU:C:2010:603). Sud je potvrdio da se pojam konkurenta koji je ‚jednako učinkovit’ odnosi na učinkovitost i privlačnost za potrošače u pogledu, među ostalim, cijene, izbora, kvalitete ili inovativnosti; vidjeti presudu od 6. rujna 2017., Intel Corp. protiv Komisije, C-413/14 P, EU:C:2017:632, točku 134., i presudu od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt. Operations, C-680/20, EU:C:2023:33, točku 37.”"

(b)

U točki 24. Smjernica o provedbenim prioritetima prva rečenica zamjenjuje se sljedećim tekstom:

„Komisija istodobno potvrđuje da u određenim okolnostima manje učinkovit konkurent također može izvršiti konkurentski pritisak, što treba uzeti u obzir prilikom razmatranja dovodi li određeno postupanje koje se temelji na cijeni do protutržišnog uskraćivanja pristupa (1a).

(1a) Presuda od 6. listopada 2015., Post Danmark A/S protiv Konkurrencerådet, C-23/14, EU:C:2015:651, točke 59.–60.; presuda od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt. Operations, C-680/20, EU:C:2023:33, točka 57.”"

Kao što je vidljivo iz provedbene prakse Komisije i pojašnjenja iz sudske prakse sudova Unije, „test jednako učinkovitog konkurenta” na temelju cijene i troškova samo je jedna od nekoliko metoda kojom se ocjenjuje, zajedno sa svim ostalim relevantnim okolnostima, može li postupanje proizvesti učinke isključivanja. Sud je pojasnio i da je primjena „testa jednako učinkovitog konkurenta” fakultativna i da takav test može biti neprimjeren, ovisno o vrsti prakse ili dinamici mjerodavnog tržišta (2). Zbog toga opća primjena takvog testa za određivanje prioritetnih slučajeva u vezi s isključivanjem konkurenata s tržišta koje se temelji na cijeni nije opravdana, a ako se takav test provodi, njegovi bi se rezultati u svakom slučaju trebali ocijeniti zajedno sa svim drugim relevantnim okolnostima. Stoga se, kako je navedeno u nastavku, u Smjernice o provedbenim prioritetima unose dvije izmjene:

(a)

U točki 25. Smjernica o provedbenim prioritetima prva rečenica zamjenjuje se sljedećim tekstom:

„Kako bi odredila je li vjerojatno da će predmetnim djelovanjem čak i hipotetski konkurent jednako učinkovit kao i poduzetnik u vladajućem položaju biti isključen s tržišta, Komisija može ispitati ekonomske podatke koji se odnose na troškove i prodajne cijene, a posebno je li poduzetnik u vladajućem položaju snizio cijene ispod troškova (1b).”

(1b) Presuda od 6. listopada 2015., Post Danmark protiv Konkurrencerådet, C-23/14, EU:C:2015:651, točka 61.; presuda od 6. rujna 2017., Intel Corp protiv Europske komisije, C-413/14 P, EU:C:2017:632, točka 141.; presuda od 14. rujna 2022., Google i Alphabet protiv Komisije (Google Android), T-604/18, EU:T:2022:541, točka 643.; presuda od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt. Operations, C-680/20, EU:C:2023:33, točke 57., 58. i 62.”"

(b)

Točka 27. Smjernica o provedbenim prioritetima zamjenjuje se sljedećim tekstom:

„Kad analizira podatke kako bi utvrdila može li se jednako učinkovit konkurent stvarno natjecati s poduzetnikom u vladajućem položaju u pogledu određivanja cijena, Komisija će tu analizu uključiti u opću ocjenu protutržišnog uskraćivanja pristupa (vidjeti prethodni odjeljak B), uzimajući u obzir druge relevantne kvantitativne i/ili kvalitativne dokaze (4).”

(4) Presuda od 30. siječnja 2020., Generics (UK) i dr., C-307/18, EU:C:2020:52, točka 154.; presuda od 29. ožujka 2012., Telefónica i Telefónica de España protiv Komisije, T-336/07, EU:T:2012:172, točka 175.; presuda od 14. listopada 2010., Deutsche Telekom protiv Komisije, C-280/08 P, EU:C:2010:603, točka 175.; presuda od 17. veljače 2011., TeliaSonera Sverige, C-52/09, EU:C:2011:83, točka 28."

Uzimajući u obzir iskustvo stečeno u okviru provedbene prakse Komisije u pogledu pristupa inputima odnosno imovini poduzetnika u vladajućem položaju te pojašnjenja iz sudske prakse sudova Unije o takvom pristupu, važno je razlikovati slučajeve izravnog odbijanja pristupa od slučajeva u kojima poduzetnik u vladajućem položaju pristup uvjetuje nepoštenim uvjetima („implicitno odbijanje pristupa”). U slučajevima implicitnog odbijanja pristupa nije primjereno prioritetno rješavati samo slučajeve koji se odnose na isporuku neophodnog inputa ili na pristup ključnoj infrastrukturi. To je u skladu sa sudskom praksom sudova Unije, u kojoj je pojašnjeno da se takvi slučajevi ne mogu izjednačiti s običnim odbijanjem pristupa te se stoga ne primjenjuje kriterij neophodnosti predmetnog proizvoda ili usluge (3).

Stoga se u točki 79. Smjernica o provedbenim prioritetima brišu posljednje dvije rečenice.

Uzimajući u obzir iskustvo stečeno u okviru provedbene prakse Komisije i pojašnjenja iz sudske prakse sudova Unije, nije primjereno prioritetno rješavati predmete povezane s istiskivanjem marže samo ako se ti predmeti odnose na proizvod ili uslugu koji su objektivno neophodni za učinkovito tržišno natjecanje na silaznom tržištu. To je u skladu sa sudskom praksom sudova Unije, u kojoj je pojašnjeno da istiskivanje marže nije vrsta odbijanja pristupa, nego neovisan oblik zlouporabe koji podliježe drukčijim kriterijima ocjene. Stoga su, kako je navedeno u nastavku, donesene četiri izmjene Smjernica o provedbenim prioritetima.

(a)	Naslov koji prethodi točki 75. Smjernica o provedbenim prioritetima zamjenjuje se sljedećim naslovom: „D. Odbijanje pristupa”;

(b)	Briše se točka 80., uključujući bilješke 8. i 9.;

(c)

Točke od 81. do 90. renumeriraju se kako slijedi:

dosadašnja točka 90. postaje točka 89. Dosadašnja točka 81. postaje točka 80.; dosadašnja točka 82. postaje točka 81. Dosadašnja točka 83. postaje točka 82.; dosadašnja točka 84. postaje točka 83. Dosadašnja točka 85. postaje točka 84.; dosadašnja točka 86. postaje točka 85. Dosadašnja točka 87. postaje točka 86.; dosadašnja točka 88. postaje točka 87. Dosadašnja točka 89. postaje točka 88.;

(d)

Nakon nove točke 89. Smjernica o provedbenim prioritetima umeću se sljedeći naslov i točka 90.:

„E. Istiskivanje marže”

„90.

Poduzetnik u vladajućem položaju može naplatiti cijenu za proizvod na uzlaznom tržištu koja, u usporedbi s cijenom koju naplaćuje na silaznom tržištu (3), ne omogućuje čak ni jednako učinkovitom konkurentu da trajno posluje profitabilno na silaznom tržištu (tzv. ‚istiskivanje marže’) (4). Komisija će u predmetima povezanima s istiskivanjem marže pri utvrđivanju troškova jednako učinkovitog konkurenta kao referentnu vrijednost koristiti dugoročni prosječni inkrementalni trošak (engl. LRAIC) poslovne jedinice integriranog poduzetnika u vladajućem položaju koja posluje na silaznom tržištu (5).

(3) To uključuje slučajeve u kojima integrirani poduzetnik koji prodaje ‚sustav’ komplementarnih proizvoda konkurentu koji proizvodi drugi komplementaran proizvod prodaje jedan od komplementarnih proizvoda u izdvojenom obliku."

(4) To postupanje predstavlja neovisan oblik zlouporabe koji se razlikuje od odbijanja pristupa, presuda od 17. veljače 2011., TeliaSonera Sverige, C-52/09, EU:C:2011:83, točka 56."

(5) Međutim, u nekim se slučajevima LRAIC neintegriranog konkurenta na silaznom tržištu može upotrijebiti kao referentna vrijednost, primjerice kad nije moguće jasno raspodijeliti troškove poduzetnika u vladajućem položaju na silazne i uzlazne aktivnosti.”"

(1a) Presuda od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt.Operations Srl protiv Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato, predmet C-680/20, EU:C:2023:33, točka 36.

(1b) Presuda od 14. rujna 2022., Google i Alphabet protiv Komisije (Google Android), predmet T-604/18, EU:T:2022:541, točka 281.

(4) To postupanje predstavlja neovisan oblik zlouporabe koji se razlikuje od odbijanja pristupa, presuda od 17. veljače 2011., TeliaSonera Sverige, C-52/09, EU:C:2011:83, točka 56.

(2) Vidjeti npr. presudu od 19. siječnja 2023., Unilever Italia Mkt.Operations Srl protiv Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato, predmet C-680/20, EU:C:2023:33, točke 57.–58.

(3) Presuda od 25. ožujka 2021., Slovak Telekom protiv Komisije (Slovak Telekom), predmet C-165/19 P, EU:C:2021:239, točke 50.–51. i presuda od 12. veljače 2023., Lietuvos geležinkeliai AB protiv Europske komisije, predmet C-42/21 P, EU:C:2023:12, točke 81.–84. i 91.