EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 24.5.2023.
COM(2023) 624 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o Nacionalnom programu reformi Slovenije za 2023. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Slovenije za 2023.
{SWD(2023) 624 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 24.5.2023.
COM(2023) 624 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o Nacionalnom programu reformi Slovenije za 2023. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Slovenije za 2023.
{SWD(2023) 624 final}
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o Nacionalnom programu reformi Slovenije za 2023. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Slovenije za 2023.
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika 1 , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
budući da:
(1)Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća 2 kojom je uspostavljen Mehanizam za oporavak i otpornost stupila je na snagu 19. veljače 2021. Mehanizmom za oporavak i otpornost pruža se financijska potpora državama članicama za provedbu reformi i ulaganja i generira fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima EU-a. U skladu s prioritetima europskog semestra on doprinosi gospodarskom i socijalnom oporavku te provedbi održivih reformi i ulaganja, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije i jačanja otpornosti gospodarstava država članica. Mehanizam pomaže i u jačanju javnih financija te poticanju rasta i otvaranju radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju, poboljšanju teritorijalne kohezije unutar EU-a i podupiranju kontinuirane provedbe europskog stupa socijalnih prava. Maksimalni financijski doprinos po državi članici u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost ažuriran je 30. lipnja 2022., u skladu s člankom 11. stavkom 2. Uredbe (EU) 2021/241.
(2)Komisija je 22. studenoga 2022. donijela Godišnji pregled održivog rasta za 2023. 3 , čime je označen početak europskog semestra 2023. za koordinaciju ekonomskih politika. Europsko vijeće potvrdilo je 23. ožujka 2023. prioritete tog pregleda na temelju četiri dimenzije konkurentne održivosti. Komisija je 22. studenoga 2022. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela i Izvješće o mehanizmu upozoravanja za 2023., u kojem nije utvrđeno da je Slovenija jedna od država članica koja može biti pogođena neravnotežama ili za koju postoji rizik da bude pogođena neravnotežama i za koju je potrebno detaljno preispitivanje. Komisija je istog dana donijela i mišljenje o nacrtu proračunskog plana Slovenije za 2023. Komisija je donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Vijeće donijelo 16. svibnja 2023., kao i Prijedlog zajedničkog izvješća o zapošljavanju za 2023., u kojem se analizira provedba smjernica za zapošljavanje i načelâ europskog stupa socijalnih prava i koji je Vijeće donijelo 13. ožujka 2023.
(3)Iako gospodarstva EU-a pokazuju iznimnu otpornost, geopolitički kontekst i dalje ima negativan utjecaj. Čvrsto stojeći uz Ukrajinu, EU je svoj program gospodarske i socijalne politike EU-a usmjerio na smanjenje negativnih posljedica energetskih šokova na ranjiva kućanstva i poduzeća u kratkoročnom razdoblju te na nastavak rada na zelenoj i digitalnoj tranziciji, potpori održivom i uključivom rastu, očuvanju makroekonomske stabilnosti i povećanju otpornosti u srednjoročnom razdoblju. U velikoj je mjeri usmjeren i na povećanje konkurentnosti i produktivnosti EU-a.
(4)Komisija je 1. veljače 2023. objavila Komunikaciju „Industrijski plan u okviru zelenog plana za doba nulte neto stope emisija” 4 u cilju povećanja konkurentnosti industrije EU-a s nultom neto stopom emisija i omogućivanja brzog prelaska na klimatsku neutralnost. Taj plan dopunjuje sadašnje napore u okviru europskog zelenog plana i plana REPowerEU. Cilj je tog plana omogućiti poticajnije okruženje za povećanje EU-ovih proizvodnih kapaciteta za tehnologije i proizvode s nultom neto stopom emisija koji su potrebni za ostvarenje EU-ovih ambicioznih klimatskih ciljeva te osigurati pristup relevantnim kritičnim sirovinama, među ostalim diversifikacijom nabave, primjerenim iskorištavanjem geoloških resursa u državama članicama i povećanjem recikliranja sirovina. Plan se temelji se na četiri stupa: predvidljivom i pojednostavnjenom regulatornom okruženju, bržem pristupu financijskim sredstvima, unapređenju vještina i otvorenoj trgovini za otporne lance opskrbe. Osim toga, u cilju oblikovanja regulatornog okvira za poticanje rasta, Komisija je 16. ožujka 2023. objavila Komunikaciju „Dugoročna konkurentnost EU-a: perspektiva nakon 2030.”, 5 koja se temelji na devet međusobno dopunjujućih pokretača konkurentnosti. U njoj se utvrđuju prioriteti politike koji se odnose na aktivno uvođenje strukturnih poboljšanja, dobro usmjerena ulaganja i regulatorne mjere za dugoročnu konkurentnost EU-a i njegovih država članica. Preporuke u nastavku pridonose ostvarenju tih prioriteta.
(5)Europski semestar za koordinaciju ekonomskih politika nastavlja se u 2023. razvijati u skladu s provedbom Mehanizma za oporavak i otpornost. Potpuna provedba planova za oporavak i otpornost i dalje je ključna za ostvarenje prioriteta politika u okviru europskog semestra jer se planovi odnose na sve relevantne preporuke ili na znatan dio relevantnih preporuka za pojedinu zemlju izdanih posljednjih godina. Preporuke za pojedinu zemlju iz 2019., 2020. i 2022. i dalje su jednako relevantne i za planove za oporavak i otpornost koji su revidirani, ažurirani ili izmijenjeni u skladu s člancima 14., 18. i 21. Uredbe (EU) 2021/241.
(6)Uredba o planu REPowerEU 6 donesena je 27. veljače 2023. s ciljem da se postupno ukine ovisnost EU-a o uvozu fosilnih goriva iz Rusije. To će doprinijeti energetskoj sigurnosti i diversifikaciji opskrbe energijom u EU-u, dok će se istodobno povećavati uvođenje energije iz obnovljivih izvora, kapaciteti za skladištenje energije i energetska učinkovitost. Uredbom se državama članicama omogućuje da u svoje nacionalne planove za oporavak i otpornost dodaju novo poglavlje o planu REPowerEU kako bi financirale ključne reforme i ulaganja kojima će se doprinijeti ostvarenju ciljeva plana REPowerEU. Tim reformama i ulaganjima doprinijet će se i povećanju konkurentnosti industrije EU-a s nultom neto stopom emisija, kako je navedeno u Industrijskom planu u okviru zelenog plana za doba nulte neto stope emisija i provedbi preporuka za pojedinu zemlju koje se odnose na energetiku i upućene su državama članicama 2022. odnosno 2023., ovisno o slučaju. Uredbom o planu REPowerEU uvodi se nova kategorija bespovratne financijske potpore koja se državama članicama stavlja na raspolaganje za financiranje novih reformi i ulaganja u energetici u okviru njihovih planova za oporavak i otpornost.
(7)Komisija je 8. ožujka 2023. donijela Komunikaciju o smjernicama za fiskalnu politiku u 2024., kako bi državama članicama olakšala pripremu programa stabilnosti i konvergencije i tako poboljšala koordinaciju politika 7 . Komisija je podsjetila na to da će se opća klauzula o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu deaktivirati krajem 2023. U razdoblju 2023.–2024. pozvala je na provedbu fiskalnih politika kojima se osigurava srednjoročna održivost duga i održivo povećava potencijalni rast. Države članice pozvane su da u svojim programima stabilnosti i konvergencije za 2023. navedu kako će svojim fiskalnim planovima osigurati usklađenost s referentnom vrijednosti deficita od 3 % BDP-a te uvjerljivo i kontinuirano smanjenje duga ili zadržavanje duga na razboritim razinama u srednjoročnom razdoblju. Komisija je države članice pozvala da postupno ukinu nacionalne fiskalne mjere uvedene za zaštitu kućanstava i poduzeća od naglog porasta cijena energije, počevši od najmanje ciljanih mjera. Navela je da bi, bude li mjere potpore trebalo produljiti zbog novih pritisaka na cijene energije, države članice takve mjere trebale znatno bolje nego prije usmjeriti na ranjiva kućanstva i poduzeća. Komisija je predložila da fiskalne preporuke budu kvantificirane i diferencirane te izrađene na temelju neto primarnih rashoda, kako je predloženo u Komunikaciji Komisije o smjernicama za reformu okvira gospodarskog upravljanja EU-a 8 . Preporučila je da sve države članice nastave štititi ulaganja koja financira država i osiguraju djelotvorno korištenje sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, posebno za potrebe ciljeva zelene i digitalne tranzicije i otpornosti. Komisija je navela da će Vijeću predložiti pokretanje postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2024. na temelju podataka o realizaciji za 2023., u skladu s postojećim pravnim odredbama.
(8)Komisija je 26. travnja 2023. predstavila zakonodavne prijedloge za provedbu opsežne reforme EU-ovih pravila gospodarskog upravljanja. Glavni je cilj tih prijedloga s pomoću reformi i ulaganja ojačati održivost javnog duga te promicati održiv i uključiv rast u svim državama članicama. Prijedlozi bi državama članicama omogućili više kontrole nad izradom svojih srednjoročnih planova, a istodobno se uvodi stroži sustav praćenja provedbe kako bi se osiguralo da države članice ispune obveze koje su preuzele u svojim srednjoročnim fiskalno-strukturnim planovima. Cilj je da se zakonodavni rad dovrši u 2023.
(9)Slovenija je 30. travnja 2021. Komisiji dostavila svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost u skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe (EU) 2021/241. Na temelju članka 19. Uredbe (EU) 2021/241 Komisija je ocijenila relevantnost, djelotvornost, učinkovitost i koherentnost plana za oporavak i otpornost, u skladu sa smjernicama za ocjenjivanje iz Priloga V. toj uredbi. Vijeće je 28. srpnja 2021. donijelo Odluku o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Slovenije 9 . Isplata obroka ovisi o odluci Komisije, donesenoj u skladu s člankom 24. stavkom 5. Uredbe (EU) 2021/241, da je Slovenija u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u Provedbenoj odluci Vijeća. Ostvarenje u zadovoljavajućoj mjeri podrazumijeva da mjere povezane s ostvarenim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima nisu ukinute.
(10)Slovenija je 14. travnja 2023. dostavila Nacionalni program reformi za 2023., a 26. travnja 2023. Program stabilnosti za 2023., u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti ta su dva programa ocijenjena zajedno. U skladu s člankom 27. Uredbe (EU) 2021/241, u Nacionalnom programu reformi za 2023. uzima se u obzir i polugodišnje izvješće Slovenije o ostvarenom napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost.
(11)Komisija je 24. svibnja 2023. objavila Izvješće za Sloveniju 10 za 2023. U njemu je ocijenjen napredak Slovenije u smislu relevantnih preporuka za tu zemlju koje je Vijeće donijelo u razdoblju od 2019. do 2022. i analizirana je provedba plana za oporavak i otpornost Slovenije. Na temelju te analize, u tom izvješću utvrđeni su nedostaci u odnosu na izazove koji nisu obuhvaćeni ili su samo djelomično obuhvaćeni planom za oporavak i otpornost, kao i novi i predstojeći izazovi. Ocijenjen je i napredak Slovenije u provedbi europskog stupa socijalnih prava i ostvarenju glavnih ciljeva EU-a u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju UN-ovih ciljeva održivog razvoja.
(12)Prema podacima koje je potvrdio Eurostat 11 , deficit opće države u Sloveniji se s 4,6 % BDP-a u 2021. smanjio na 3,0 % u 2022., dok je dug opće države pao sa 74,5 % BDP-a krajem 2021. na 69,9 % krajem 2022. Komisija je 24. svibnja 2023. objavila izvješće na temelju članka 126. stavka 3. UFEU-a 12 . U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Slovenije jer je u 2023. planirano da deficit opće države premaši 3 % BDP-a. U izvješću je zaključeno da kriterij deficita nije ispunjen. U skladu s Komunikacijom od 8. ožujka 2023. 13 Komisija nije predložila pokretanje novih postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2023., te je navela da će Vijeću predložiti pokretanje postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2024. na temelju podataka o realizaciji za 2023. Slovenija bi to trebala uzeti u obzir pri izvršenju svojeg proračuna za 2023. i pripremi nacrta proračunskog plana za 2024.
(13)Na saldo opće države utjecale su mjere fiskalne politike donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije. U 2022. su te mjere koje su utjecale na smanjenje prihoda uključivale privremeno smanjenje PDV-a na električnu energiju, plin, daljinsko grijanje i ogrjevno drvo te trošarina na goriva, plin i električnu energiju te privremeno manju naknadu za goriva zbog emisije CO2, dok su mjere koje su utjecale na povećanje rashoda uključivale povećanje dječjeg doplatka za dva mjeseca, naknadu socijalno ugroženim kupcima energije i subvencije poduzećima na temelju plaćenih cijena u usporedbi s 2021. Komisija procjenjuje da je u 2022. neto proračunski trošak tih mjera iznosio 1,0 % BDP-a. Na saldo opće države utjecao je i proračunski trošak pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, procijenjen na 0,1 % BDP-a u 2022. Istodobno je procijenjeni trošak privremenih mjera hitne potpore zbog pandemije bolesti COVID-19 pao s 4,1 % BDP-a u 2021. na 1,0 % BDP-a u 2022.
(14)Vijeće je 18. lipnja 2021. preporučilo Sloveniji 14 da u 2022. zadrži poticajan smjer fiskalne politike, uključujući impuls iz Mehanizma za oporavak i otpornost, te očuva ulaganja koja financira država.
(15)Prema Komisijinim procjenama smjer fiskalne politike 15 bio je u 2022. poticajan, na –1,2 % BDP-a, što je u skladu s preporukom Vijeća. Slovenija je u skladu s preporukom Vijeća nastavila pružati potporu oporavku ulaganjima koja se financiraju sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a iznosili su 0,7 % BDP-a u 2022. (0,8 % BDP-a u 2021.). Ulaganja koja financira država imala su ekspanzivan učinak od 0,7 postotnih bodova na smjer fiskalne politike 16 . Slovenija je stoga, u skladu s preporukom Vijeća, očuvala ulaganja koja financira država. Ujedno je rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) imao ekspanzivan učinak od 0,4 postotna boda na smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključivao je dodatni učinak mjera fiskalne politike za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (dodatni neto proračunski trošak od 1,0 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,1 % BDP-a). Slovenija je stoga u dovoljnoj mjeri zadržala pod kontrolom rast tekućih rashoda koje financira država.
(16)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu stabilnosti optimističan je za 2023., a nakon toga realan. Vlada predviđa da će se realni BDP povećati za 1,8 % u 2023. i za 2,5 % u 2024. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se manji rast realnog BDP-a od 1,2 % u 2023. i 2,2 % u 2024., uglavnom zbog toga što je neto izvoz manje doprinosio rastu.
(17)Vlada u Programu stabilnosti za 2023. očekuje da će se udio deficita opće države u 2023. povećati na 4,1 % BDP-a. Povećanje u 2023. uglavnom je posljedica većih javnih ulaganja zbog završetka razdoblja apsorpcije prethodnog višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014.–2020. i visokih subvencija. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti sa 69,9 % BDP-a krajem 2022. na 68,9 % BDP-a krajem 2023. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se državni deficit od 3,7 % BDP-a za 2023. To je manje od deficita predviđenog u Programu stabilnosti, uglavnom zbog manje javnih ulaganja zbog ograničenih apsorpcijskih kapaciteta i manje apsorpcije subvencija/mjera povezanih s energijom donesenih radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se sličan udio duga opće države u BDP-u od 69,1 % krajem 2023.
(18)Očekuje se da će na saldo države u 2023. i dalje utjecati fiskalne mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije. Te mjere obuhvaćaju produljene mjere iz 2022. (ponajprije privremeno smanjenje PDV-a na električnu energiju, plin, daljinsko grijanje i ogrjevno drvo te trošarina na gorivo, plin i električnu energiju te privremeno manja naknada za goriva zbog emisije CO2) i nove mjere kao što su novi i opsežniji program subvencija za poduzeća na temelju cijena plaćenih u odnosu na 2021. i naknada distributerima električne energije i prirodnog plina koji opskrbljuju kupce (primjerice kućanstva ili MSP-ove) za koje je vlada ograničila cijene električne energije i prirodnog plina. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se da će u 2023. neto proračunski trošak tih mjera potpore iznositi 0,9 % BDP-a 17 . Čini se da većina mjera u 2023. nije usmjerena na najranjivija kućanstva i poduzeća i da mnoge ne šalju jasan cjenovni signal s ciljem smanjenja potražnje za energijom i povećanja energetske učinkovitosti. Stoga se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa da će iznos ciljanih mjera potpore koji treba uzeti u obzir pri ocjeni usklađenosti s fiskalnom preporukom za 2023. iznositi 0,1 % BDP-a u 2023. (u usporedbi s 0,6 % BDP-a u 2022.). Naposljetku, očekuje se da će saldu države 2023. pogodovati postupno ukidanje privremenih hitnih mjera zbog bolesti COVID-19 u iznosu od 1,0 % BDP-a.
(19)Vijeće je 12. srpnja 2022. preporučilo 18 da Slovenija poduzme mjere čiji je cilj osigurati da rast primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2023. bude u skladu s općim neutralnim smjerom politike 19 , uzimajući u obzir stalnu privremenu i ciljanu potporu kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na povećanje cijena energije te osobama koje bježe iz Ukrajine. Slovenija bi se trebala pripremiti za prilagodbu postojeće potrošnje u skladu s razvojem situacije. Sloveniji je bilo preporučeno i da poveća javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju te energetsku sigurnost uzimajući u obzir inicijativu REPowerEU, među ostalim iskorištavanjem sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova Unije.
(20)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike biti ekspanzivan (–1,2 % BDP-a), u kontekstu visoke inflacije. To je u skladu s ekspanzivnim smjerom fiskalne politike u 2022. (–1,2 % BDP-a). Predviđa se da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda) u 2023. imati ekspanzivan učinak od 0,3 % BDP-a na smjer fiskalne politike. To je unatoč smanjenom trošku ciljanih mjera potpore kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na rast cijena energije za 0,5 % BDP-a. Stoga ekspanzivan učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država nije rezultat ciljane potpore kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na povećanja cijena energije te osobama koje bježe iz Ukrajine. Na ekspanzivni rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda) utječu veće subvencije i porast rashoda za plaće u javnom sektoru. Ukupno gledajući, predviđeni rast primarnih tekućih rashoda koje financira država nije u skladu s Preporukom Vijeća. Rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova Unije u 2023. iznosili su 1,6 % BDP-a, a ulaganja koja financira država imala su ekspanzivan učinak na smjer fiskalne politike od 0,1 postotni bod 20 . Zato Slovenija planira financirati dodatna ulaganja sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a i predviđa se da će očuvati ulaganja koja financira država. Planira financirati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju te energetsku sigurnost, npr. u željezničku infrastrukturu, sprečavanje poplava, zdravstvo te istraživanja i inovacije, što se financira iz Mehanizma za oporavak i otpornost te drugih fondova EU-a.
(21)Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se suficit opće države smanjiti na 2,8 % BDP-a u 2024. Smanjenje u 2024. uglavnom je posljedica nižih subvencija nakon ukidanja mjera donesenih radi ublažavanja gospodarskog učinka povećanja cijena energije i smanjenja javnih ulaganja nakon završetka apsorpcije sredstava EU-a iz prethodnog višegodišnjeg financijskog okvira u 2023. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se krajem 2024. udio duga opće države u BDP-u smanjiti na 66,5 %. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se državni deficit od 2,9 % BDP-a u 2024. To je više od deficita predviđenog u Programu, uglavnom zbog većih naknada zaposlenicima i socijalnih naknada. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se sličan udio duga opće države u BDP-u od 66,6 % krajem 2024.
(22)U Programu stabilnosti predviđa se postupno ukidanje svih mjera energetske potpore u 2024. Komisija također pretpostavlja potpuno ukidanje mjera energetske potpore tijekom 2024. To temelji na pretpostavci da neće biti novih povećanja cijene energije.
(23)U Uredbi Vijeća (EZ) br. 1466/97 poziva se na godišnje povećanje strukturnog proračunskog salda prema srednjoročnom cilju za 0,5 % BDP-a kao mjerila 21 . S obzirom na fiskalnu održivost 22 i potrebu za smanjenjem deficita ispod referentne vrijednosti od 3 % BDP-a, povećanje strukturnog salda od najmanje 0,5 % BDP-a bilo bi primjereno za 2024. Da bi se postiglo to povećanje, rast neto primarnih rashoda koje financira država 23 ne bi u 2024. smio biti veće od 5,5 %, što se navodi i u ovoj preporuci. Istovremeno bi trebalo postupno ukinuti preostale mjere energetske potpore (koje Komisija zasad procjenjuje na 0,9 % BDP-a u 2023.), ovisno o tržišnim kretanjima i počevši od onih koje su najmanje ciljane, a s time povezane uštede trebalo bi iskoristiti za smanjenje državnog deficita. Prema Komisijinim procjenama to bi dovelo do rasta neto primarnih rashoda ispod preporučene maksimalne stope rasta za 2024. Osim toga, prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. rast neto primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2023. nije u skladu s Preporukom Vijeća. Bude li to potvrđeno, bilo bi primjereno da rast neto primarnih rashoda u 2024. bude niži.
(24)Uz pretpostavku nepromijenjenih politika, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se rast neto primarnih rashoda koje financira država od 3,0 % u 2024., što je niže od preporučene stope rasta.
(25)Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se državna ulaganja smanjiti sa 6,4 % BDP-a u 2023. na 5,5 % BDP-a u 2024. To smanjenje ulaganja rezultat je manjih ulaganja koje financira država i manjih ukupnih ulaganja koje financira EU, ali i većih ulaganja u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. U Programu se upućuje na reforme i ulaganja za koje se očekuje da će doprinijeti fiskalnoj održivosti te održivom i uključivom rastu. To uključuje ulaganja u željezničku infrastrukturu, zdravstvo, istraživanja i inovacije te elemente zelene i digitalne tranzicije koji su također dio plana za oporavak i otpornost.
(26)U Programu stabilnosti navedeni su srednjoročni fiskalni ciljevi do 2026. Prema Programu se očekuje da će se deficit opće države smanjiti na 2,2 % BDP-a u 2025. te na 1,3 % do 2026. Stoga se predviđa da će deficit opće države ostati ispod 3 % BDP-a od 2024. do kraja Programa. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti sa 66,5 % BDP-a krajem 2024. na 63,5 % BDP-a do kraja 2026.
(27)Očekuje se da će se rashodi za zdravstvenu zaštitu od 2019. do 2070. povećati za 1,5 postotnih bodova BDP-a, a troškovi dugotrajne skrbi udvostručit će se do 2055. Slovenija se suočava s visokim rizicima za fiskalnu održivost u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju zbog potrošnje povezane sa sve starijim stanovništvom. Posljednjih je godina pokrenula cjelovite reforme zdravstvene zaštite i dugotrajne skrbi. No provedba reforme dugotrajne skrbi kasni, a njezino srednjoročno i dugoročno financiranje još nije osigurano. Iz plana reforme zdravstvene zaštite vidljivo je da će se provoditi u nekoliko koraka, pri čemu će fokus biti na pristupu visokokvalitetnim uslugama i unapređenju socijalnih prava i uključenosti. Budući da će to dodatno opteretiti javne financije, za Sloveniju će biti ključno da iznese niz mjera za stvaranje stabilne prihodovne osnove koja srednjoročno i dugoročno ne ugrožava fiskalni saldo.
(28)Izmjenama Zakona o porezu na dohodak u prosincu 2022. poništena je većina prethodnih izmjena odobrenih u ožujku 2022. kojima se namjeravalo smanjiti oporezivanje rada i koje bi do 2025. uzrokovale negativni učinak na proračun u iznosu do 1,3 % BDP-a. U usporedbi s ukupnom vrijednosti na razini EU-a, slovenski porezni prihodi kao udio u BDP-u nešto su niži, a određeni porezi koji relativno pogoduju rastu nedovoljno se koriste. Slovenija se jako oslanja na oporezivanje rada: udio poreza na rad u ukupnim poreznim prihodima veći je od ukupne vrijednosti na razini EU-a. Periodični porezi na nekretnine u Sloveniji su relativno niski (0,5 % BDP-a u odnosu na prosjek EU-a od 1,1 % BDP-a). Zelena porezna reforma koja pogoduje rastu može biti dugoročna potpora fiskalnoj konsolidaciji i održivom rastu. Takva bi porezna reforma mogla olakšati udaljavanje od oporezivanja rada zahvaljujući većem udjelu periodičnih poreza na imovinu te doprinijeti otvaranju radnih mjesta u vremenu nulte neto stope emisija, kao i u drugim industrijama s većom dodanom vrijednošću. Niži porezi na rad potaknuli bi i povećanje ponude radne snage, među ostalim kvalificiranih i stranih radnika.
(29)U skladu s člankom 19. stavkom 3. točkom (b) i kriterijem 2.2. iz Priloga V. Uredbi (EU) 2021/241, plan za oporavak i otpornost sadržava opsežan skup reformi i ulaganja koji se međusobno nadopunjuju i trebaju se provesti do 2026. Provedba slovenskog plana za oporavak i otpornost već je u tijeku, ali uz sve veći rizik od kašnjenja. Slovenija je podnijela jedan zahtjev za plaćanje ukupne vrijednosti otprilike 49,6 milijuna EUR, za ostvarenih 12 ključnih etapa i ciljeva iz plana. Kako bi se ubrzala provedba plana za oporavak i otpornost u trenutačnim složenim okolnostima, potrebno je ojačati upravljačku strukturu i administrativne kapacitete Slovenije te omogućiti da se potrebne odluke donose bez odgode. To osobito vrijedi za strukturne reforme zdravstvene zaštite, dugotrajne skrbi, mirovina i oporezivanja. U dopuni plana za oporavak i otpornost i dodatnom poglavlju o planu REPowerEU trebalo bi utvrditi realistične rokove za preostale zahtjeve za plaćanje te bi ih trebalo brzo podnijeti kako bi se izbjegla daljnja kašnjenja ili poremećaji u provedbi plana. Brzo uključivanje novog poglavlja o planu REPowerEU u plan za oporavak i otpornost omogućit će financiranje dodatnih reformi i ulaganja za potporu strateškim ciljevima Slovenije u području energetike i zelene tranzicije. Sustavno i učinkovito sudjelovanje lokalnih i regionalnih tijela, socijalnih partnera i drugih relevantnih dionika i dalje je važno za uspješnu provedbu plana za oporavak i otpornost, kao i drugih ekonomskih politika i politika zapošljavanja izvan okvira tog plana, kako bi se osigurala opća odgovornost za cjelokupni program politike.
(30)Komisija je sve programske dokumente kohezijske politike Slovenije odobrila 2022. Brza provedba programâ kohezijske politike uz komplementarnost i sinergiju s planom za oporavak i otpornost, uključujući poglavlje o planu REPowerEU, iznimno je važna za zelenu i digitalnu tranziciju, povećanje gospodarske i socijalne otpornosti te uravnotežen teritorijalni razvoj u Sloveniji.
(31)Do ruskog napada na Ukrajinu Slovenija je praktički ovisila o Rusiji kao jedinom dobavljaču prirodnog plina. Od 2023., međutim, otprilike trećinu potreba za prirodnim plinom pokriva uvozom iz Alžira. Plin i dalje ima važno mjesto u strukturi izvora energije Slovenije (12 %), ključan je industrijski energent i omogućuje fleksibilnost u energetskom sektoru. Stoga bi dekarbonizaciju industrije i energetskog sektora trebalo pospješiti ubrzanim uvođenjem obnovljivih izvora energije i mjera energetske učinkovitosti. Slovenija je u svojem nacionalnom energetskom i klimatskom planu kao doprinos cilju EU-a u pogledu obnovljivih izvora energije do 2030. postavila cilj od 27 %. To je znatno niže od udjela obnovljivih izvora energije od 37 % u 2030. prema Prilogu II. Uredbi (EU) 2018/1999 24 . Slovenija je ciljani udio energije iz obnovljivih izvora u bruto krajnjoj potrošnji energije za 2021. (25 %) ostvarila koristeći mehanizam EU-a za prekograničnu suradnju u skladu s Direktivom (EU) 2018/2001 25 (statističkim prijenosima). Postupci izdavanja dozvola za mrežne sustave za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i dalje su usko grlo, uglavnom zbog složenih i dugotrajnih postupaka koji se odnose na zaštitu okoliša, posebice za vjetroelektrane, za koje ti postupci mogu trajati do nekoliko godina. Slovenija će u ažuriranom nacionalnom energetskom i klimatskom planu morati znatno povećati cilj za energiju iz obnovljivih izvora kako bi bio u skladu s EU-ovim ambicioznijim klimatskim i energetskim ciljevima iz paketa „Spremni za 55 %” i plana REPowerEU. U Sloveniji je od kolovoza 2022. do ožujka 2023. potrošnja prirodnog plina smanjena za 14 % u odnosu na prosječnu potrošnju plina u istom razdoblju u proteklih pet godina, što je više od ciljnog smanjenja od 15 %. Slovenija bi mogla povećati napore da privremeno smanji potražnju za plinom do 31. ožujka 2024. 26
(32)Plan za oporavak i otpornost Slovenije već uključuje znatne reforme i ulaganja kojima je cilj: i. povećanje udjela energije iz obnovljivih izvora u bruto krajnjoj potrošnji energije; ii. olakšavanje pristupa elektroenergetskoj mreži i integracije u nju za postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora; iii. poboljšanje energetske učinkovitosti i obnove javnih zgrada; i iv. omogućiti uvođenje infrastrukture za alternativna goriva. Iako su mjere u okviru plana za oporavak i otpornost važan korak u diversifikaciji radi napuštanja fosilnih goriva, moglo bi se poduzeti više da se ubrza uvođenje energije iz obnovljivih izvora u svim sektorima. To bi moglo uključivati određivanje prioritetnih područja za postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, daljnje pojednostavnjenje i skraćivanje postupaka izdavanja dozvola te unapređenje mreže i poboljšanje upravljanja mrežom (kako bi se omogućilo priključivanje većeg broja postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, osobito na niskim i srednjim naponima). Još veće zalaganje za promet s nultom stopom emisija i pripadajuću infrastrukturu dodatno bi doprinijelo smanjenju emisija stakleničkih plinova i ovisnosti o fosilnim gorivima.
(33)Manjak radne snage i vještina u sektorima i zanimanjima koji su važni za zelenu tranziciju, uključujući prerađivačku industriju, uvođenje i održavanje tehnologija s nultom neto stopom emisija, stvara prepreke prelasku na gospodarstvo s nultom neto stopom emisija. Visokokvalitetni sustavi obrazovanja i osposobljavanja prilagođeni promjenjivim potrebama tržišta rada i ciljane mjere usavršavanja i prekvalifikacije bitni su za smanjenje nedostatka vještina te promicanje uključivanja na tržište rada i preraspodjele radne snage. Da bi se iskoristio potencijal ponude radne snage, te mjere moraju biti dostupne, posebno za pojedince te u sektorima i regijama na koje će zelena i digitalna tranzicija najviše utjecati. Unapređenjem poučavanja u području znanosti, tehnologije, inženjerstva i matematike mogao bi se ojačati kapacitet obrazovnog sustava da učenicima uspješno razvije kompetencije za zelenu i digitalnu tranziciju. U Sloveniji je 2022. prijavljen manjak radne snage u 66 zanimanja za koja su potrebne specifične vještine ili znanja za zelenu tranziciju. Stopa slobodnih radnih mjesta povećala se u ključnim sektorima kao što su građevinarstvo (s 3,5 % 2015. na 7,0 % 2022.) i proizvodnja (s 1,2 % 2015. na 2,6 % 2022.), pri čemu su oba sektora u 2022. iznad prosjeka EU-a od 4,0 %, odnosno 2,3 %.
(34)Uzimajući u obzir Komisijinu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2023. i njegovo je mišljenje 27 navedeno u preporuci 1. u nastavku.
(35)Imajući u vidu blisku međusobnu povezanost gospodarstava država članica europodručja i njihov zajednički doprinos funkcioniranju ekonomske i monetarne unije, Vijeće je državama članicama europodručja preporučilo da, među ostalim u okviru svojih planova za oporavak i otpornost, poduzmu sljedeće: i. očuvaju održivost duga i suzdrže se od pružanja široke potpore ukupnoj potražnji u 2023., bolje usmjere fiskalne mjere poduzete za ublažavanje učinka visokih cijena energije i razmotre odgovarajuće načine za postupno ukidanje potpore kad se smanje pritisci na cijene energije; ii. održavaju visoku razinu javnih ulaganja i promiču privatna ulaganja radi potpore zelenoj i digitalnoj tranziciji; iii. omoguće kretanja plaća kojima se ublažava gubitak kupovne moći i pritom ograniče sekundarne učinke na inflaciju, dodatno poboljšaju aktivne politike tržišta rada i rješavaju probleme nedostatka vještina; iv. unaprijede poslovno okruženje i osiguraju da potpora poduzećima za energiju bude troškovno učinkovita, privremena, usmjerena na poduzeća koja su sposobna opstati te da se njome zadrže poticaji za zelenu tranziciju; i v. očuvaju makrofinancijsku stabilnost i prate rizike te nastave raditi na dovršetku bankovne unije. Za Sloveniju, preporuke 1., 2. i 3. doprinose provedbi prve, druge i treće preporuke za europodručje.
PREPORUČUJE da Slovenija u 2023. i 2024. poduzme mjere čiji je cilj:
1.Postupno ukinuti mjere energetske potpore koje su na snazi do kraja 2023. i ostvarene uštede iskoristiti za smanjenje državnog deficita. Budu li zbog novih povećanja cijena energije potrebne mjere potpore, osigurati da budu usmjerene na ranjiva kućanstva i poduzeća, fiskalno pristupačne te da potiču smanjenje potrošnje energije.
Osigurati razboritu fiskalnu politiku, posebno ograničavanjem nominalnog povećanja neto primarnih rashoda koje financira država u 2024. na najviše 5,5 %.
Očuvati javna ulaganja koja financira država i osigurati učinkovitu apsorpciju bespovratnih sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, osobito radi promicanja zelene i digitalne tranzicije.
U razdoblju nakon 2024. nastaviti provoditi srednjoročnu fiskalnu strategiju postupne i održive konsolidacije, u kombinaciji s ulaganjima i reformama koji potiču veći održivi rast, s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija.
Osigurati dugoročnu fiskalnu održivost sustavâ zdravstvene zaštite i dugotrajne skrbi. Promijeniti strukturu poreznih prihoda tako da se poveća udio održivih izvora koji potiču rast.
2.Osigurati učinkovitu upravljačku strukturu i ojačati administrativne kapacitete kako bi se omogućila brza i stabilna provedba plana za oporavak i otpornost. Brzo finalizirati poglavlje o planu REPowerEU kako bi ga što prije počela provoditi. Nastaviti brzu provedbu programa kohezijske politike uz komplementarnost i sinergiju s planom za oporavak i otpornost.
3.Nastaviti raditi na diversifikaciji uvoza plina i smanjenju ukupne ovisnosti o fosilnim gorivima, za što je potrebno ubrzati uvođenje energije iz obnovljivih izvora, prije svega dodatnim pojednostavnjenjem i skraćivanjem postupaka izdavanja dozvola, te unaprijediti elektroenergetsku mrežu i poboljšati upravljanje njome, među ostalim digitalizacijom. Poboljšati provedbu mjera energetske učinkovitosti, posebice u građevinskom sektoru, poticati elektrifikaciju prometnog sektora i pojačati napore na razini politika usmjerene na pružanje i stjecanje vještina potrebnih za zelenu tranziciju.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik