EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.6.2023.
COM(2023) 345 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o preispitivanju konačnosti namire u platnim sustavima i sustavima za namiru vrijednosnih papira, uključujući njezinu primjenu na domaće institucije koje sudjeluju u sustavima treće zemlje, i ugovora o financijskom kolateralu u skladu s direktivama 98/26/EZ i 202/47/EZ
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o preispitivanju konačnosti namire u platnim sustavima i sustavima za namiru vrijednosnih papira, uključujući njezinu primjenu na domaće institucije koje sudjeluju u sustavima treće zemlje, i ugovora o financijskom kolateralu u skladu s direktivama 98/26/EZ i 202/47/EZ
1.Uvod
Unija tržišta kapitala odraz je želje EU-a da stvori istinski jedinstveno tržište kapitala koje obuhvaća prostor cijelog EU-a. Platni sustavi koji dobro funkcioniraju, kao što je TARGET2 1 , i sustavi za namiru vrijednosnih papira, kao što su središnje druge ugovorne strane i središnji depozitoriji vrijednosnih papira, osiguravaju sigurno i pouzdano izvršenje plaćanja i transakcija vrijednosnih papira, što je važan temelj financijskog sektora, a time i unije tržišta kapitala.
Cilj je Direktive o konačnosti namire (SFD) 2 smanjiti sistemski rizik koji proizlazi iz insolventnosti sudionika u platnim sustavima i sustavima za namiru vrijednosnih papira („sustavi”). Donesena je 1998. i otad je izmijenjena pet puta. Najnovijom izmjenom SFD-a, koja je uvedena 2019. drugom Direktivom o oporavku i sanaciji banaka (BRRD2) 3 u skladu s člankom 12.a SFD-a, zahtijeva se da Komisija preispita kako države članice primjenjuju SFD na svoje domaće institucije 4 koje izravno sudjeluju u sustavima uređenima pravom treće zemlje (tj. zemlje koja nije država članica EU-a) te na kolateralno osiguranje predviđeno u vezi sa sudjelovanjem u takvim sustavima. Od Komisije se posebno tražilo da procijeni potrebu za dodatnim izmjenama SFD-a u pogledu sustava uređenih pravom treće zemlje („sustav treće zemlje”).
Uzimajući u obzir njihovu uzajamnu povezanost, u preispitivanju SFD-a i Direktive o financijskom kolateralu (FCD) 5 procijenjeni su razvoj od posljednjeg preispitivanja SFD-a, koje je provedeno 2008./2009., i njihov potencijalni učinak na poslovno, tehnološko i regulatorno okruženje kako bi SFD i FCD nastavili funkcionirati kako je predviđeno.
Kao osnova za ta preispitivanja 27. listopada 2020. održan je sastanak s državama članicama i pokrenuta su ciljana savjetovanja o objema direktivama 6 (savjetovanja).
U ovom se izvješću podsjeća na ciljeve SFD-a i FCD-a. Objašnjava se kako i u kojoj mjeri države članice izvršavaju diskrecijske ovlasti za proširenje zaštite na temelju SFD-a na domaće institucije koje sudjeluju u sustavima treće zemlje, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 7. SFD-a 7 , te se ukratko predstavljaju glavna područja u kojima će možda biti potrebna dodatna razmatranja kako bi se osiguralo da SFD i FCD i dalje služe namijenjenoj svrsi.
2.Direktiva o konačnosti namire (SFD)
Smanjenje sistemskog rizika zahtijeva konačnu namiru i utuživost kolateralnog osiguranja. Stoga se SFD-om štite sustavi i njihovi sudionici obuhvaćeni područjem primjene SFD-a jer se osigurava da nalozi za prijenos i netiranje budu zakonski izvršivi na temelju zakonodavstava svih država članica i obvezujući za treće strane te da se nalozi za prijenos ne mogu opozvati od trenutka koji je definiran pravilima sustava. Drugim riječima, SFD-om se štite sustavi tako što se određena nacionalna pravila o insolventnosti izuzimaju iz primjene kako bi se osigurala konačnost plaćanja i naloga za prijenos osiguranja čak i u slučaju insolventnosti inicijatora.
SFD se primjenjuje na sustave koje je država članica odredila kao takve 8 , a sudjelovanje u sustavima određenima u skladu sa SFD-om uglavnom je ograničeno na banke, investicijska društva i upravitelje sustava 9 .
2.1.Primjena SFD-a na sustave uređene pravom treće zemlje
SFD se ne primjenjuje na sustave treće zemlje, ali države članice mogu kako je prethodno navedeno donijeti zakonodavstvo o proširenju zaštite predviđene SFD-om na domaće institucije koje izravno sudjeluju u sustavima treće zemlje i na relevantno kolateralno osiguranje („proširenje za sustave treće zemlje”) 10 .
S obzirom na globalnu veličinu i aktivnosti nekih sustava treće zemlje te povećano sudjelovanje subjekata s poslovnim nastanom u EU-u u takvim sustavima 11 , u skladu s klauzulom o preispitivanju iz članka 12.a SFD-a zadaća je Komisije procijeniti „kako države članice primjenjuju ovu Direktivu na svoje domaće institucije koje izravno sudjeluju u sustavima uređenima pravom treće zemlje te na kolateralno osiguranje predviđeno u vezi sa sudjelovanjem u takvim sustavima”.
Države članice različito pristupaju proširenju sustava trećih zemalja 12 . Primjenom zaštita predviđenih SFD-om na takve domaće sudionike nacionalno pravo prestaje se primjenjivati na naloge unesene u sustav treće zemlje, što pridonosi konačnosti namire tih naloga.
Trinaest država članica 13 navelo je da nema uspostavljen režim proširenja za sustave trećih zemalja. Od toga:
·pet država članica izričito je navelo da prednost daje usklađenom pristupu na razini EU-a,
·tri države članice izjavile su da njihove nacionalne institucije nisu zatražile pristup sustavima treće zemlje,
·dvije države članice navele su da nije potrebno daljnje usklađivanje, pri čemu je jedna od njih izjavila da sustavi treće zemlje ne predstavljaju znatan rizik za financijsku stabilnost EU-a.
Deset država članica 14 ima uspostavljen režim mogućeg proširenja za sustave treće zemlje i provelo je nacionalno zakonodavstvo kojim se odredbe SFD-a primjenjuju na domaće institucije koje sudjeluju u sustavima treće zemlje, u prvom redu kako bi se bankama EU-a omogućilo daljnje sudjelovanje u sustavima treće zemlje nakon izlaska Ujedinjene Kraljevine iz EU-a. Od toga:
·šest država članica 15 navelo je da u cijelosti primjenjuje materijalne odredbe SFD-a 16 u slučaju otvaranja stečajnog postupka nad sudionikom u sustavu treće zemlje (tj. prava i obveze koji proizlaze iz ili su povezani sa sudjelovanjem u sustavu određuju se isključivo pravom kojim je uređen taj sustav),
·nijedna država članica nije navela da primjenjuje proširenje pod uvjetom reciprociteta, tj. države članice ne primjenjuju proširenje samo ako treća zemlja osigurava slične zaštite svojim subjektima koji sudjeluju u sustavima određenima u skladu sa SFD-om.
Sedam država članica 17 s uspostavljenim režimom mogućeg proširenja za sustave treće zemlje u svakom slučaju zasebno procjenjuje usklađenost sustava treće zemlje s određenim kriterijima te, ako se uvjeri da su ti kriteriji ispunjeni, sustavu odobrava proširenje za sustave treće zemlje 18 19 . Od toga:
·četiri države članice 20 donijele su odluku o proširenju za sustave treće zemlje samo za domaće sudionike koji sudjeluju u sustavima u Ujedinjenoj Kraljevini,
·jedna država članica uspostavila je režim proširenja za sustave treće zemlje, ali još nije procijenila nijedan sustav jer nije zaprimila konkretan zahtjev za takvu procjenu,
·dvije države članice 21 zahtijevaju da se sustav nalazi u zemlji čija je središnja banka članica Banke za međunarodne namire,
·pet država članica 22 razmatra prikladnost pravila sustava i zahtijeva zaštitu na temelju prava treće strane sličnu onoj koju pruža SFD. Od toga:
-dvije države članice 23 navele su potrebu za odlukom Komisije o istovrijednosti i odlukom ESMA-e o priznavanju središnje druge ugovorne strane u skladu s Uredbom (EU) br. 648/2012 24 kako bi se zaštita predviđena SFD-om proširila na sudionike u središnjim drugim ugovornim stranama treće zemlje,
-dvije države članice 25 istaknule su da režim primjenjuju na sustave koje smatraju sistemski važnima,
-jedna država članica zahtijeva da neko tijelo ili nadležno tijelo na odgovarajući način nadzire upravitelja sustava i da sustav bude ustrojen tako da omogućuje nadzor financijskog stanja sudionika u sustavu,
-tri države članice 26 zahtijevaju da upravitelj sustava dostavlja potrebne informacije, među ostalim o pravilima sustava, sudionicima u sustavu i važnim izmjenama zakonâ treće zemlje koje utječu na sustav,
-jedna država članica zahtijeva od upravitelja sustava treće zemlje da dostave pravno mišljenje kojim se potvrđuje da je razina regulatorne sigurnost jednaka kao i za sustave uređene pravom te države članice.
Tri države članice 27 s uspostavljenim režimom mogućeg proširenja za sustave treće zemlje ne procjenjuje unaprijed usklađenost sustava treće zemlje. Umjesto toga takvom proširenju mogu podlijegati samo sustavi treće zemlje koji odgovaraju definiciji sustava iz SFD-a te se tada, ako je tomu tako, u stečajnom postupku nad domaćim sudionikom u sustavu treće zemlje na potonjeg primjenjuju pravila kojima je uređen taj sustav treće zemlje. Jedna od tih država članica 28 navela je da procjenjuje i istovrijednost sustava treće zemlje kad je riječ o stečajnom postupku nad domaćim sudionikom i da pravo treće zemlje postaje primjenjivo samo ako je sustav treće zemlje istovrijedan sustavima obuhvaćenima područjem primjene SFD-a.
Pravna sigurnost i zaštita konačnosti namire u interesu su sustava treće zemlje u slučaju insolventnosti sudionika iz EU-a u tim sustavima. Stoga postoji rizik da bi sudionicima iz država članica koje nisu proširile zaštite predviđene SFD-om na takvo sudjelovanje u sustavima treće zemlje mogao biti odbijen pristup sustavima treće zemlje. Budući da nisu sve države članice proširile zaštite predviđene SFD-om na sudionike u sustavima treće zemlje, a države članice koje to jesu učinile primjenjuju različite kriterije i postupke za odobrenje proširenja, tretman sudjelovanja u tim sustavima nije usklađen u EU-u. To utječe na sustave trećih zemalja i interese EU-a.
2.2.Sudionici u sustavima određenima u skladu sa SFD-om
Danas se SFD primjenjuje na poseban popis sudionika 29 (uglavnom na banke, investicijska društva i upravitelje sustava iz EU-a). Zbog toga se institucije za platni promet i institucije za e-novac moraju oslanjati na banke kako bi dobile pristup određenim sustavima. Velika većina sudionika savjetovanja podržala je dodavanje institucija za platni promet i institucija za e-novac na popis sudionika. Banke su općenito napomenule da ti subjekti ne podliježu tako strogim bonitetnim zahtjevima kao banke i da bi njihovo izravno sudjelovanje kao takvo moglo predstavljati rizike koje bi trebalo riješiti posebnim zahtjevima za zaštitu sustava i njegovih sudionika. Institucije za platni promet i institucije za e-novac traže da im se dopusti izravno sudjelovanje, a zbog neizravnog pristupa tvrde da imaju dodatne troškove i ističu potrebu za stvaranjem ravnopravnih uvjeta u odnosu na banke. Komisija u okviru preispitivanja Druge direktive o platnim uslugama 30 predlaže da se područje primjene SFD-a proširi na institucije za platni promet i institucije za e-novac. Osim toga, Komisija prima na znanje potporu dodavanju CSD-ova na popis prihvatljivih izravnih sudionika iz SFD-a ako u sustavu sudjeluju u drugoj funkciji osim „posrednika za namire” ili „upravitelja sustava” radi osiguravanja transparentnosti i jasnoće.
2.3.Sustavi temeljeni na tehnologiji distribuiranog zapisa (DLT)
SFD je tehnološki neutralan. Čini se da su trenutačni pojmovi iz SFD-a primjenjivi na centralizirane/odobrene sustave DLT-a 31 . Međutim, čini se da takvi pojmovi nisu primjenjivi kad je riječ o neodobrenim sustavima DLT-a 32 jer nema centraliziranog operatera, neidentificirani sudionici mogu se registrirati bez ograničenja i funkcije se mogu istovremeno pripisati nekolicini sudionika.
Kad je riječ o centraliziranim/odobrenim sustavima DLT-a na koje su, kako se čini, primjenjivi trenutačni pojmovi iz SFD-a, ciljanim prilagodbama mogla bi se pružiti dodatna pojašnjenja o primjeni određenih pojmova, npr. objašnjenja definicije „naloga za prijenos” 33 i pojma „knjiženja”, kao i definicija „računa namire” 34 i „posrednika za namire” 35 . Međutim, s obzirom na to da je Uredba o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na tehnologiji distribuiranog zapisa (Pilot-režim za DLT EU-a 36 ) donesena tek nedavno, još nema dovoljno iskustva o koristima i rizicima povezanima s upotrebom DLT-a u trgovanju i namiri 37 . Stoga bi razmatranja o eventualnim izmjenama SFD-a bilo preuranjena. Može se očekivati da će rezultati Pilot-režima za DLT EU-a pružiti dodatan uvid i tako pridonijeti takvim razmatranjima.
2.4.Dodatni utvrđeni aspekti
U okviru savjetovanja utvrđena su određena pitanja za razmatranje, uključujući potrebu za zahtjevom u SFD-u da se upravitelja sustava (uz tijelo koje je odabrala država članica, Europski odbor za sistemske rizike (ESRB), ESMA-u i ostale države članica 38 ) odmah obavijesti o insolventnosti sudionika kako bi se osigurala pravna sigurnost u praksi razmjene takvih informacija u sustavu. Drugo važno pitanje, o kojem su sudionici savjetovanja imali suprotna stajališta, bilo je trebaju li upravitelj sustava i dalje utvrđivati trenutke konačnosti namire u pravilima sustava, kako je trenutačno propisano SFD-om, ili bi te trenutke trebalo utvrditi u SFD-u kako bi se povećala pravna sigurnost za sudionike na tržištu.
3.Direktiva o financijskom kolateralu (FCD)
Neometana i sigurna razmjena kolaterala bitna je za dobro funkcioniranje i stabilnost financijskih tržišta i unije tržišta kapitala. FCD-om, koji je donesen 6. lipnja 2002., uveden je usklađeni okvir za upotrebu financijskog kolaterala za osiguravanje transakcija te je pridonio povećanju prekogranične upotrebe financijskog kolaterala. Takav se sveobuhvatniji pristup, koji uključuje transakcije izvan uređenog tržišta (OTC), smatrao neophodnim jer su različita nacionalna pravila koja su se primjenjivala na financijski kolateral često bila nepraktična i netransparentna.
Cilj FCD-a nije potpuno usklađivanje nacionalnih prava koja se primjenjuju na ugovore o financijskom kolateralu. Umjesto toga njime se žele ukloniti prepreke pravodobnom prekograničnom sklapanju i izvršenju takvih ugovora o kolateralu. Taj se cilj postiže pružanjem zaštite primatelju kolaterala, i to: i. osiguravanjem mobilizacije i primjene ugovora o financijskom kolateralu bez odgode zbog nacionalnih formalnosti, ii. osiguravanjem izvršivosti odredaba o konačnom netiranju 39 u skladu s njihovim uvjetima i iii. izdvajanjem izvršenja ugovora o financijskom kolateralu ako jedna strana postane insolventna.
Iako te zaštite predstavljaju iznimku od načela jednakog postupanja prema vjerovnicima nakon otvaranja stečajnog postupka i univerzalnosti stečajnog postupka, potrebne su kako bi se izbjegli sistemski rizici od širenja zaraze u cijelom EU-u.
3.1.Tko bi trebao biti zaštićen FCD-om?
Primatelj i davatelj kolaterala moraju biti među subjektima navedenima u članku 1. stavku 2. FCD-a kako bi bili zaštićeni FCD-om 40 . Sudionici savjetovanja naveli su da bi FCD-om trebali biti obuhvaćeni svi sistemski važni sudionici na tržištu. Dok su se CSD-ovi općenito smatrali sistemski važnima, mišljenja o institucijama za platni promet i institucijama za e-novac u većoj su se mjeri razlikovala. Stoga proširenje područja primjene FCD-a na dodatne sudionike na tržištu kao što su institucije za platni promet i institucije za e-novac zahtijeva dodatno razmatranje i praćenje, posebno kad je riječ o razini nadzora i potrebi za usklađivanjem FCD-a i SFD-a s obzirom na predložene izmjene u okviru Druge direktive o platnim uslugama radi uključivanja institucija za platni promet i institucija za e-novac u SFD.
3.2.Koje bi vrste financijskog kolaterala trebale biti zaštićene FCD-om?
Trenutačno su gotovina, financijski instrumenti i kreditna potraživanja prihvatljivi kao financijski kolateral u skladu s FCD-om 41 . Da bi se držao korak s tržišnim i regulatornim kretanjima koja utječu na financijske kolaterale koje sudionici na tržištu trenutačno koriste ili bi mogli koristiti u budućnosti, mogao bi se preispitati postojeći popis prihvatljivih financijskih kolaterala u skladu s FCD-om kako bi se u okviru eventualnih razmatranja o proširenju područja primjene financijskog kolaterala razmotrilo, primjerice, uključivanje bankovnih jamstava, emisijskih jedinica, robe i robnih instrumenata. Svako takvo proširenje moralo bi biti u skladu sa zahtjevima FCD-a, uključujući ključne pojmove kao što su „posjed” i „kontrola” financijskog kolaterala kako bi se osiguralo, primjerice, da davatelj kolaterala ne može raspolagati kolateralom.
FCD je tehnološki neutralan. Stoga se može primijeniti na kolateral koji se temelji na DLT-u ako ispunjava uvjete utvrđene u toj direktivi. Međutim, kad je riječ o priznavanju kriptoimovine kao financijskog instrumenta, odredba o vlasništvu te zahtjevi posjeda i kontrole iz FCD-a mogli bi potencijalno predstavljati problem 42 . Ostaje upitno kako bi se ti problemi mogli riješiti i bi li FCD bio pravo mjesto za to. Rezultati Pilot-režima za DLT EU-a mogli bi dati dodatan uvid u to pitanje.
3.3.Dodatni utvrđeni aspekti
Za vrijeme savjetovanja navedeno je da je različita provedba FCD-a u državama članicama, posebno kad je riječ o odredbama o području primjene i izuzeću 43 , dovela do pravnih nesigurnosti i rizika za sudionike na tržištu, u prvom redu u kontekstu sporazuma o netiranju. Neki sudionici savjetovanja osobito su tvrdili da postoje pravni problemi povezani s primjenom nacionalnih tužbi radi pobijanja dužnikovih radnji, a koji utječu na odredbe o konačnom netiranju i mogli bi dovesti do poteškoća u primjeni takvih odredaba. Bilo je i prijedloga za poboljšanje usklađenosti zakonodavstva EU-a o netiranju te za proširenje materijalnog područja primjene izvan ugovora o kolateralu. Budući da se FCD u prvom redu odnosi na financijski kolateral i samo periferno na netiranje (koje je samo jedna od metoda za izvršenje ugovora o kolateralu), Komisija i dalje 44 smatra da izmjena FCD-a vjerojatno nije pravi način za poboljšanje općeg okvira EU-a za netiranje.
Nadalje, sudionici savjetovanja iz industrije zatražili su pojašnjenje i smjernice na visokoj razini za pojmove „posjed” i „kontrola” iz FCD-a te su napomenuli da iako su ti aspekti bili predmet presude Suda Europske unije 45 , i dalje je prikladno pružiti detaljne smjernice na nacionalnoj razini jer svaka nadležnost ima vlastite zakone o postupcima osiguranja i stečajnim postupcima. Drugi sudionici savjetovanja smatrali su da bi se daljnje korisne smjernice na visokoj razini mogle pružiti na razini EU-a.
4.Zaključci
Općenito, obje direktive dobro funkcioniraju i zasad se ne čini da su potrebna velika reforma SFD-a i FCD-a. Ipak, dionici su postavili pitanja koja bi mogla zahtijevati daljnje ispitivanje i praćenje. Kad je riječ o jednom od istaknutih aspekata, odnosno o proširenju područja primjene SFD-a na institucije za platni promet i institucije za e-novac, Komisija je odlučila predložiti izmjenu u okviru preispitivanja Druge direktive o platnim uslugama 46 .
Komisija općenito prima na znanje moguće učinke nove tehnologije kao i nedostatak pravne sigurnosti u određenim područjima koji mogu dovesti do potencijalnih dodatnih troškova za sudionike na financijskom tržištu. Napominje se da niža razina usklađivanja ostavlja znatan diskrecijski prostor za prenošenje i provedbu u državama članicama i može dovesti do nastanka poteškoća u prekograničnim situacijama, a neke od njih utvrđene su i u ovom izvješću. Međutim, daljnje usklađivanje odredaba SFD-a i FCD-a trebalo bi pažljivo razmotriti u odnosu na troškove i koristi.