EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 20.6.2023.

COM(2023) 336 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA

Revizija u sredini programskog razdoblja





višegodišnjeg financijskog okvira za 2021. – 2027.

{SWD(2023) 336 final}

1.UVOD

Unija se od 2020. suočava s cijelim nizom neočekivanih situacija bez presedana. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021. – 2027. i instrument NextGenerationEU omogućili su učinkovitu reakciju na pandemiju bolesti COVID-19 i njezine gospodarske i socijalne posljedice. Zahvaljujući njima Unija se brzo oporavila od krize, Europa postaje zelenija, digitalnija i otpornija, a ujedno se smanjuju nejednakosti i promiču jednake mogućnosti za sve. Međutim, netom nakon izlaska iz jedne od najvećih svjetskih gospodarskih kriza u zadnjih stotinu godina, EU se suočava s još jednom krizom velikih razmjera: nakon brutalne ruske invazije na Ukrajinu pojavili su se dodatni neočekivani problemi, kao što je energetska kriza. EU je odlučno reagirao u okviru granica svojeg proračuna i iskoristio njegove ograničene strukturne fleksibilnosti. Zbog tih višestrukih komplikacija sredstva iz proračuna EU-a gotovo su iscrpljena.

Nezakonita vojna agresija Rusije na Ukrajinu na europsko je tlo dovela razarajući rat. Unija će nastaviti podupirati Ukrajinu sve dok to bude potrebno i bezrezervno je podržavati na njezinu europskom putu. Rat je prije svega razorno utjecao na Ukrajinu i njezin narod, ali je imao i velike posljedice za Europu i treće zemlje, od ljudi koji bježe iz Ukrajine do energetske i prehrambene krize. Zahtijevao je i masovnu mobilizaciju humanitarne pomoći, koju je potrebno održati, kao i potporu poljoprivredno-prehrambenoj proizvodnji i civilnoj zaštiti u trećim zemljama. Ukrajini će za kratkoročnu pomoć i oporavak, ali i za dugoročnu obnovu biti potrebna održiva potpora.

Migracije su nakon pandemije opet u porastu, što opterećuje prihvatne i integracijske kapacitete država članica. Za suzbijanje glavnih uzroka migracija, poboljšanje upravljanja granicama i održavanje učinkovitih migracijskih partnerstava s trećim zemljama – bilo da je riječ o zemljama podrijetla i tranzita ili onima koje primaju velik broj izbjeglica – bit će potrebna dodatna financijska sredstva. Osim toga, kad je riječ o unutarnjoj i vanjskoj dimenziji migracija, u općem pristupu koji je Vijeće 8. lipnja 2023. dogovorilo o ključnim elementima novog pakta o migracijama i azilu naglašava se potreba da Unija i države članice ozbiljno shvate odgovornosti koje će preuzeti, kao i troškove koje one podrazumijevaju.

Osim posljedica rata u Ukrajini na zemlje u susjedstvu EU-a i zemlje u razvoju drastično utječu sve veća geopolitička nestabilnost, krize i prirodne katastrofe, pogoršane klimatskim promjenama. Zbog toga raste potreba za hitnom i humanitarnom pomoći.

I za dugoročnu konkurentnost potrebna su znatna ulaganja. Ubrzavanje dvostruke tranzicije u Europi prilika je da Unija pametnim javnim i privatnim ulaganjima u strateška područja ponovno preuzme vodeću ulogu u ključnim sektorima, a ujedno očuva jednake uvjete na jedinstvenom tržištu i koheziju. To je važno i zbog trenutačnih strateških ovisnosti i aktualnih demografskih promjena te za cjenovno pristupačan pristup energiji.

Od 2022. EU i druga velika gospodarstva bilježe nagli porast inflacije (najveći u više od 40 godina), a pogoršala su je uska grla u fazi oporavka nakon pandemije i ruska invazija na Ukrajinu. Zbog toga su središnje banke u cijelom svijetu postrožile monetarnu politiku. Kamatne stope na međunarodnim tržištima kapitala rasle su brže nego ikad prije. Kamatne stope za desetogodišnje obveznice EU-a povećale su se s približno nule u trenutku donošenja višegodišnjeg financijskog okvira na više od 3 % u manje od godinu dana. Te oscilacije itekako izravno utječu na proračun EU-a.

Administracija EU-a opterećena je zbog brojnih dodatnih zadaća dodijeljenih institucijama EU-a od početka višegodišnjeg financijskog okvira i visoke inflacije. Iako se izuzetno trude nanovo odrediti prioritete i smanjiti administrativne troškove, institucijama EU-a u međuvremenu je teško ispunjavati pravne obveze bez odgovarajućeg povećanja broja osoblja.

U ovoj se Komunikaciji predlažu daljnji koraci da se osiguraju osnovna financijska sredstva za zajedničke prioritete i potrebe Unije. Nipošto se ne pokušava ukloniti niti sanirati cjelokupni učinak različitih kriza na proračun EU-a, nego je fokus na najvažnijim područjima u kojima je prilagodba neizbježna da bi Unija mogla ispuniti svoje zajedničke potrebe i ciljeve u potpuno novom globalnom okruženju.

2.PRORAČUN POD PRITISKOM

Iako je zahvaljujući višegodišnjoj prirodi proračun EU-a stabilan i predvidljiv, njegov je kapacitet za odgovor na velike neočekivane događaje ograničen, a fleksibilnosti sve oskudnije. Za posebne namjene, programe ili nacionalne programe već je unaprijed dodijeljeno 90 % proračuna EU-a i instrumenta NextGenerationEU. Već je 75 % prvotno nedodijeljenih razlika do gornje granice za razdoblje 2021. – 2027. (koje su iznosile samo 5,5 milijardi EUR, odnosno 0,45 % ukupnih rashoda) iskorišteno ili namijenjeno za prilagodbu novim potrebama i odgovor na neočekivane krize. Instrument fleksibilnosti, koji omogućuje ograničenu dodatnu fleksibilnost iznad gornjih granica višegodišnjeg financijskog okvira u visini od otprilike milijardu eura godišnje, u potpunosti je iskorišten. To onemogućuje Uniji da odgovori na najhitnije krizne situacije, podupre dugoročnu konkurentnost Europe u kritičnim područjima te održi i ojača jedinstveni europski socijalni model. Ujedno se narušava njezina sposobnost reagiranja na situacije koje se mogu očekivati u sljedeće četiri godine s obzirom na nestabilan geopolitički i gospodarski kontekst.

Da bi se svladale nepredviđene prepreke, uz postojeće proračunske fleksibilnosti potrebno je dobro iskoristiti mogućnosti preraspodjele i reprogramiranje. Sredstva kohezijske politike mobilizirana su u velikoj mjeri kako bi se ljudima koji bježe od rata u Ukrajini i državama članicama koje ih primaju pružila pomoć u okviru paketa „djelovanje kohezijske politike za izbjeglice u Europi” i „fleksibilna pomoć područjima” (CARE i FAST-CARE). Izmjenama programa za razdoblja 2014. – 2020. i 2021. – 2027. smanjen je proračunski pritisak na države članice, a dostupna sredstva mogu se brže i fleksibilnije iskoristiti. Plan REPowerEU, čiji je cilj prekinuti ovisnost EU-a o ruskim fosilnim gorivima i svladati klimatsku krizu, uglavnom se financira preraspodjelom i prenamjenom drugih sredstava. 1 Program za sigurnu povezivost, uveden zbog sve većih hibridnih i kibernetičkih prijetnji i prirodnih katastrofa, financiran je iz nekoliko programa EU-a koji imaju slične ciljeve kao ta inicijativa 2 , kao i iz nedodijeljenih proračunskih razlika. Predloženi Akt za podupiranje proizvodnje streljiva (ASAP), kojim se pospješuje povećanje kapaciteta za proizvodnju streljiva u EU-u, financira se preraspodjelom 260 milijuna EUR iz Europskog fonda za obranu za 2024. i 240 milijuna EUR prvotno predviđenih za Akt o jačanju europske obrambene industrije putem zajedničke nabave (EDIRPA) u razdoblju 2023. – 2024. Akt o čipovima financira se iz razlike do gornje granice u naslovu 1. i preraspodjelom iz drugih programa ili njihovih potprograma. Osim toga, rezerva za nove izazove i prioritete Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju u velikoj je mjeri iskorištena (7,4 od 9,3 milijarde EUR) za pomoć u nabavi cjepiva protiv bolesti COVID-19 u svijetu te pomoć Ukrajini (uključujući rezervacije za zajmove makrofinancijske pomoći) i sirijskim izbjeglicama u Turskoj. Mogućnosti daljnje preraspodjele ili ponovnog određivanja prioriteta stoga su iznimno ograničene.

S obzirom na situaciju Komisija ne vidi drugi način da EU do kraja 2027. ostvari sve svoje hitne i redovne ciljeve pa predlaže ciljanu reviziju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021. – 2027.

3.Ciljana i uravnotežena prilagodba PRORAČUNA novonastaloj situaciji 

Ustrajna i dugoročna potpora Ukrajini u okviru novog Instrumenta za Ukrajinu

EU čvrsto podupire ukrajinski otpor ruskoj invaziji i zajedničku izgradnju europske budućnosti Ukrajine. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021. – 2027. nije koncipiran kao odgovor na izravne i neizravne posljedice rata u Europi jer se ti dramatični događaji ni potrebe nisu mogli predvidjeti. Međutim, do lipnja 2023. iz proračuna EU-a mobilizirano je 30,5 milijardi EUR za potporu Ukrajini. To uključuje novi Instrument za makrofinancijsku pomoć plus, kojim će se 2023. osigurati do 18 milijardi EUR iz proračuna EU-a. 

Osim toga, nekoliko postojećih programa prenamijenjeno je da bi se pomoglo Ukrajini i saniralo posljedice rata. Na primjer, Instrument za povezivanje Europe, kojem se Ukrajina pridružila, omogućuje koridore solidarnosti između EU-a i Ukrajine, bez kojih ukrajinsko gospodarstvo ne može ostati povezano s jedinstvenim tržištem i ostatkom svijeta, i vojnu mobilnost. Mobilizirana su regionalna sredstva u ukupnom iznosu od 17 milijardi EUR kako bi se državama članicama pomoglo u pružanju potpore ljudima koje bježe od rata ili svladavanju visokih cijena energije. Za fondove EU-a za unutarnje poslove omogućena je veća fleksibilnost kako bi se lakše iskoristila preostala sredstva za razdoblje 2014. – 2020. Najizloženijim državama članicama stavljeno je na raspolaganje 400 milijuna EUR u okviru Fonda za upravljanje azilom i integraciju i Instrumenta za upravljanje granicama i vize kako bi se pomoglo u prvom prihvatu i ranoj integraciji Ukrajinaca koji ulaze u EU. Da bi se ostvarili ti ciljevi, i u programu Erasmus+ je 2023. predviđeno dodatnih 100 milijuna EUR za pomoć ukrajinskom stanovništvu, posebice djeci i mladima.

Dodatna potpora pruža se izvan proračuna EU-a s 5,6 milijardi EUR vojne pomoći u okviru novouspostavljenog Europskog instrumenta mirovne pomoći. Taj instrument ključan je za potporu samoobrani Ukrajine.

Ukupna potpora koju su EU i njegove države članice mobilizirali za Ukrajinu i njezino stanovništvo iznosi 70 milijardi EUR.

Od početka rata Unija je uvela i dosad najoštrije sankcije protiv Rusije, povrh onih koje je uvela nakon nezakonitog pripojenja Krima u ožujku 2014. Trenutačno se radi na tome kako da se zamrznuta imovina iskoristi za potporu oporavku i obnovi Ukrajine.

Europska unija čvrsto je uz Ukrajinu i nastavlja davati odlučnu političku, gospodarsku, vojnu, financijsku i humanitarnu potporu toj zemlji i njezinu narodu sve dok to bude potrebno. Financiranje je potrebno za prijeke potrebe Ukrajine, njezin oporavak i dugoročnu obnovu. Instrument za makrofinancijsku pomoć plus odnosi se samo na 2023. i može financirati samo najhitnije proračunske potrebe. On ne može obuhvatiti sva područja koja se Unija obvezala podupirati niti može dugoročno pridonositi brzom oporavku. Europska unija mora pokazati da je dorasla situaciji i potvrditi da će podupirati Ukrajinu na višegodišnjoj osnovi. 

Potporu za brzi oporavak Ukrajine trebalo bi prilagođavati razvoju situacije. Održavanjem gospodarske aktivnosti i ponovnom izgradnjom osnovne infrastrukture stvorila bi se radna mjesta i prihodi, izbjeglicama pružila mogućnost povratka i smanjila količina potrebne međunarodne pomoći. Prema procjenama Međunarodnog monetarnog fonda 3 manjak financijskih sredstava u Ukrajini iznosi 81,6 milijardi USD za razdoblje 2024. – 2027. U ožujku 2023. Svjetska banka, ukrajinska vlada, Europska komisija i Ujedinjeni narodi predstavili su ažuriranu procjenu štete za cijelu godinu ničim izazvane ruske agresije na Ukrajinu. Procjenjuje se da ukupne potrebe Ukrajine za obnovom u sljedećih 10 godina iznose 384 milijarde EUR, od toga 142 milijarde EUR samo za razdoblje 2023. – 2027. Iz programa Međunarodnog monetarnog fonda zaključenog 31. ožujka pokrit će se udio tih potreba u visini od 10,2 milijarde USD, a iz petogodišnjeg paketa potpore Norveške udio u visini od 7 milijardi EUR.

Unija zaista želi omogućiti strukturiranu suradnju s drugim međunarodnim donatorima, posebno putem multiagencijske platforme za koordinaciju donatora, te sklopiti višegodišnje partnerstvo s Ukrajinom da joj pomogne u reformama i pristupanju EU-u. Time bi se Ukrajini omogućilo da pokrije tekuće potrebe za financiranjem i da se usredotoči na reformu javne uprave, dobro upravljanje, vladavinu prava, postupnu integraciju u jedinstveno tržište i dobro financijsko upravljanje (uključujući mjere za borbu protiv korupcije i prijevara). Ukrajina bi tako mogla obnovu iskoristiti za napredak, potaknuti tranziciju prema otpornom, klimatski neutralnom, digitalnom i uključivom gospodarstvu, a ujedno jačati temeljna prava i ravnopravnost.

Potrebno je održivo rješenje za potporu Ukrajini do kraja aktualnog višegodišnjeg financijskog okvira. Ono će morati uključivati velik angažman Unije i fleksibilnost za prilagodbu razvoju situacije. Financijska potpora Ukrajini stoga bi trebala biti fleksibilna kombinacija zajmova i bespovratnih sredstava. Zajmovi koji se financiraju zaduživanjem i jamstvom iz proračuna EU-a, kako je predviđeno u okviru Instrumenta za makrofinancijsku pomoć plus, imat će važnu ulogu u osiguravanju likvidnosti ukrajinske vlade. EU može ponuditi pokrivanje kamatnih stopa na te zajmove. Osim toga, odgovarajućim udjelom bespovratnih sredstava poduprijet će se održivost javnih financija Ukrajine i financirati posebne investicijske mjere ili tehnička pomoć.

Kontinuirana potpora EU-a mora potaknuti i povjerenje europskog i ukrajinskog privatnog sektora za ulaganja u Ukrajinu i njezinu obnovu. Nakon što se uvjeti za sudjelovanje privatnog sektora poboljšaju, s vremenom bi trebalo dati potporu putem jamstava, uz dodatne doprinose međunarodnih financijskih institucija, kako bi se smanjio rizik za ulaganja privatnog sektora i povećalo iskorištavanje financijskih sredstava EU-a. Trebalo bi integrirati Ukrajinu u europske lance opskrbe i jedinstveno tržište na obostranu korist građana i poduzeća EU-a i Ukrajine.

Za neposredne potrebe Ukrajine, njezin oporavak i modernizaciju Komisija predlaže uspostavu integriranog i fleksibilnog instrumenta s ukupnim kapacitetom do 50 milijardi EUR za razdoblje 2024. – 2027. Potpora će se pružati u obliku zajmova, bespovratnih sredstava i jamstava. Time će se omogućiti stabilno i predvidljivo financiranje, a ujedno stvoriti primjerena osnova za određivanje prioriteta reformi i ulaganja na temelju plana za Ukrajinu, održivost ukrajinskih financija i zaštitu proračuna EU-a. Nepovratna potpora financirat će se iz pričuve za Ukrajinu, čime će se osigurati sredstva za Instrument za Ukrajinu na godišnjoj osnovi i iznad gornjih granica rashoda. Potpora u obliku zajma financirat će se zaduživanjem na financijskim tržištima i zahvaljujući manevarskom prostoru između gornjih granica vlastitih sredstava i proračunskih rashoda EU-a. Taj fleksibilan pristup potreban je za ispunjavanje promjenjivih potreba te zemlje do 2027.

Upravljanje migracijama, jačanje partnerstava s ključnim trećim zemljama i rješavanje hitnih situacija

Proračun EU-a pridonosi sveobuhvatnom pristupu kojim se objedinjuju politike u području migracija, azila, integracije, vraćanja i upravljanja granicama, uzimajući u obzir povezanost unutarnjih i vanjskih dimenzija migracija i potrebe koje proizlaze iz globalnih posljedica ruske ratne agresije na Ukrajinu, kao što su sigurnost opskrbe hranom i hibridne prijetnje. Kad je riječ o vanjskoj dimenziji migracija, Europska unija dodatno će produbiti suradnju u okviru sveobuhvatnih, uravnoteženih i prilagođenih partnerstava s najvažnijim zemljama podrijetla i tranzita. Iako su poteškoće s financiranjem prisutne svuda, situacija je posebno zahtjevna u zemljama južnog susjedstva i Turskoj. Potrebe povezane sa sirijskim izbjeglicama u Turskoj i široj regiji nimalo se ne smanjuju, a s obzirom na nove probleme nakon nedavnih potresa mogle bi biti još i veće. Za razdoblje 2024. – 2027. potrebe u toj regiji nisu ni približno zadovoljene. Dodatne potrebe pojavit će se i nakon zatvaranja Uzajamnog fonda za Afriku jer se sve više očekuje da će se zadržati barem iste razine financiranja za južnosredozemnu rutu (208 milijuna EUR godišnje), na što se Komisija obvezala. Tom je pitanju posvećena dodatna pozornost nakon sastanka Europskog vijeća 9. veljače 2023., na kojem je naglašena potreba za povećanjem broja vraćanja. To treba postići intenzivnijom suradnjom sa zemljama podrijetla i tranzita na svim migracijskim rutama „i uz odgovarajuće resurse”, među ostalim u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju.

Kad je riječ o unutarnjoj dimenziji upravljanja migracijama i upravljanju granicama, za pomoć državama članicama koje se suočavaju sa sve većim migracijskim pritiskom i za provedbu novog pakta o migracijama i azilu bit će potrebna dodatna financijska sredstva. To se posebno odnosi na dubinsku provjeru i postupak na granici, kapacitete za prihvat, premještanja i vraćanja. Kad je riječ o paktu, postignut je dobar napredak jer Europski parlament i Vijeće žele donijeti zakonodavne prijedloge do veljače 2024. 4 , a o nizu predmeta dogovor je već postignut. Zbog promjena predloženih u zakonodavnom postupku potrebe su se u usporedbi s prvotnim procjenama povećale. To se posebno odnosi na uspostavu i održavanje infrastrukture za prihvat, povećanje broja vraćanja i premještanja. Danas su već namijenjena sredstva za postojeće prioritete i za prihvat sve većeg broja izbjeglica. U tom pogledu 30 % sredstava u području migracijske politike 5 dolazi iz tematskih instrumenata, što u načelu pruža određenu fleksibilnost. Međutim, tematski instrumenti uvelike se koriste za hitne situacije i potporu državama članicama koje su suočene s iznimnim pritiskom, kao što je kriza u Afganistanu ili kriza koju je izazvao bjeloruski režim, a u posljednje vrijeme primaju milijune ljudi koji bježe od ruskog rata u Ukrajini. Stoga se ta sredstva ne mogu namijeniti za provedbu pakta.

Zbog sve veće gospodarske i političke nestabilnosti u svijetu rastu i globalne potrebe, ali s proračunom EU-a u sadašnjem obliku Unija više ne može adekvatno reagirati na krize u trećim zemljama. Ruska ratna agresija ne utječe samo na Ukrajinu, nego i na susjedne zemlje kao što je Moldova, zemlja kandidatkinja za članstvo u EU-u kojoj će biti potrebna dodatna potpora 6 . Osim toga, zbog velikih kriza u Jemenu, Sudanu i Afganistanu te globalne krize opskrbe hranom koja je uslijedila i rastuće nestabilnosti u subsaharskoj Africi i drugim dijelovima svijeta potpora EU-a i humanitarna pomoć mnogo su potrebnije nego što se moglo predvidjeti.

Nakon što su preraspodjele i razlike do gornjih granica u potpunosti iskorištene, za program humanitarne pomoći morala su se povećati proračunska sredstva iz pričuve za solidarnost i pomoć u nuždi. U brojnim krizama, pogotovo na Bliskom istoku i u Africi, humanitarne organizacije već racioniraju potporu i reduciraju programe. Preostala nedodijeljena razlika do gornje granice u naslovu 6. (Susjedstvo i svijet) u prosjeku iznosi 83 milijuna EUR godišnje u razdoblju 2024. – 2027. Ograničena preostala raspoloživa sredstva u zajedničkom fondu za rezervacije za izdvajanje rezervacija za dodatne zajmove makrofinancijske pomoći, posebno nedavna najava zajma za makrofinancijsku pomoć Tunisu u iznosu od 900 milijuna EUR, upućuju na to da će, u slučaju potrebe, biti vrlo malo prostora za daljnje mjere te vrste u okviru trenutačnog višegodišnjeg financijskog okvira. Osim toga, oko 80 % raspoloživih sredstava iz rezerve za nove izazove i prioritete za razdoblje 2021. – 2027. u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju već je iskorišteno ili dodijeljeno za najrazličitije potrebe. Time se poništava smisao rezerve koja je trebala poslužiti kao fleksibilna pričuva u slučaju neočekivanih potreba.

Usporedno s time i s obzirom na promijenjeno geopolitičko okruženje još je važnije pojačati potporu našim partnerima sa zapadnog Balkana, ubrzati konvergenciju s državama članicama EU-a i nastojati poduprijeti stabilna, prosperitetna i funkcionalna demokratska društva na njihovu putu prema članstvu u EU-u.

Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi pomaže u borbi protiv prirodnih katastrofa velikih razmjera ili javnozdravstvenih kriza unutar i izvan EU-a, ali od početka višegodišnjeg financijskog okvira nipošto nije bila dovoljna za sve zahtjeve. Sredstva su 2021. i 2022. u potpunosti iskorištena za velike nepredviđene događaje, uključujući prirodne katastrofe (npr. poplave, šumski požari, potresi), a zaprimljeni zahtjevi znatno su premašivali 1,2 milijarde EUR (u cijenama iz 2018.) raspoloživih proračunskih sredstava godišnje. Zbog toga se nisu mogle zadovoljiti sve potrebe. Na polovini 2023. očekuje se da će se pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi ove godine u potpunosti iskoristiti zbog potresa u Turskoj i Siriji pa do kraja godine neće ostati prostora za dodatne mobilizacije.

Kako bi se osigurala dostatna financijska sredstva za potporu državama članicama u rješavanju gorućih pitanja povezanih s migracijama i granicama te za provedbu novog pakta o migracijama i azilu nakon njegova donošenja, Komisija predlaže povećanje gornje granice naslova 4. za 2 milijarde EUR. Da bi Unija mogla omogućiti ono što je apsolutno nužno u kontekstu izvanrednih geopolitičkih tenzija, Komisija predlaže povećanje gornje granice naslova 6. za 10,5 milijardi EUR. Potrebno je ojačati kapacitete Unije za svladavanje kriza i izvanrednih situacija pa bi Pričuvu za solidarnost i pomoć u nuždi trebalo bi povećati za 2,5 milijardi EUR.

Promicanje dugoročne konkurentnosti ključnih tehnologija putem Platforme za strateške tehnologije za Europu

Posljednjih godina EU je bio fokusiran na jačanje konkurentnosti i smanjenje strateških ovisnosti europskog gospodarstva putem zelene i digitalne transformacije. Zahvaljujući instrumentu NextGenerationEU, vodećem programu EU-a za gospodarski oporavak, EU je već u ljeto 2021. dosegnuo razinu proizvodnje iz razdoblja prije pandemije. Zbog sredstava namijenjenih dvostrukoj zelenoj i digitalnoj transformaciji gospodarstvo je konkurentnije, a da pritom nitko nije zapostavljen. EU postaje otporniji zahvaljujući nevjerojatnim naporima koje su države članice EU-a uložile u provedbu važnih reformi. Trebalo bi nastaviti raditi u tom smjeru kako bi EU ostao predvodnik u svladavanju postojećih prepreka i onih koje su na pomolu, uključujući strateške ovisnosti u ključnim sektorima. Zelene i digitalne tehnologije ključni su element višegodišnjeg financijskog okvira: 30 % višegodišnjeg financijskog okvira u iznosu od 2 bilijuna EUR za razdoblje 2021. – 2027. i programa oporavka NextGenerationEU troši se na klimatske politike, a više od 20 % Mehanizma za oporavak i otpornost namijenjeno je digitalnim politikama. U okviru kohezijske politike izdvaja se 110 milijardi EUR za klimatsku, a 37 milijardi EUR za digitalnu tranziciju. Osim toga, iz programa Digitalna Europa podupire se digitalna tehnologija za poduzeća, građane i javne uprave. Proračun EU-a je i najvažniji instrument EU-a za potporu zajedničkim mjerama na razini EU-a, očuvanje cjelovitosti jedinstvenog tržišta, osiguravanje ekonomije razmjera, učinkovitosti, konvergencije i solidarnosti te šalje jasnu političku poruku o jedinstvu EU-a pred problemima.

Industrija EU-a dokazala je da je u suštini otporna, ali je opterećuju visoka inflacija, manjak radne snage, poremećaji u lancu opskrbe, rastuće kamatne stope i povećanje troškova energije i ulaznih cijena. To dolazi u kombinaciji s oštrim, ali ne uvijek pravednim tržišnim natjecanjem na rascjepkanom globalnom tržištu. I dok EU često financira uvođenje čistih tehnologija, biotehnologije, digitalne tehnologije i tehnološko rješavanje problema, naši globalni partneri sve više ulažu u potporu proizvodnji tih tehnologija, primjerice u SAD-u u okviru nedavnog Zakona o smanjenju inflacije, a već dulje vrijeme i u Kini.

Uvođenje i širenje razvoja i proizvodnje strateških tehnologija u Uniji bit će presudno za iskorištavanje prilika i ispunjavanje ciljeva zelene i digitalne tranzicije. Tako će se ujedno ojačati europska suverenost i gospodarska sigurnost. Stoga su potrebne hitne mjere kako bi se podržao razvoj i proizvodnja strateških tehnologija u Uniji, posebno ključnih čistih tehnologija, biotehnologije, digitalnih tehnologija i tehnološkog rješavanja problema. Trebalo bi poduzeti više za zaštitu, jačanje i razvoj novih lanaca vrijednosti, a time i smanjenje strateških ovisnosti Unije. Kako se pokazalo tijekom pandemije bolesti COVID-19, složeni globalni lanci vrijednosti za proizvodnju i distribuciju robe kao što su farmaceutski proizvodi mogu dovesti do nestašice osnovnih proizvoda. Unija treba raditi i na problemu nedostatka radne snage i vještina u tim strateškim sektorima tako da privuče još radnika ponudom kvalitetnih radnih mjesta, osposobljavanja i naukovanja.

EU je već predložio nekoliko inicijativa za potporu svojoj industriji. Industrijskim planom u okviru zelenog plana nastoji se povećati konkurentnost europske industrije s nultom neto stopom emisija, poduprijeti brz prelazak na klimatsku neutralnost i otvoriti kvalitetna radna mjesta. On omogućuje povoljnije okruženje za širenje EU-ovih proizvodnih kapaciteta u području čistih tehnologija. Plan se temelji na četiri stupa: predvidljivom i pojednostavnjenom regulatornom okruženju, bržem pristupu financijskim sredstvima, unapređenju vještina i otvorenoj trgovini za otporne lance opskrbe. S novim europskim programom za inovacije EU želi Europu učiniti predvodnicom novog vala visokotehnoloških inovacija i start-up poduzeća. Istodobno, države članice EU-a trenutačno mijenjaju nacionalne planove za oporavak i otpornost kako bi uključile poglavlja o planu REPowerEU, što je važna prilika za neposrednu potporu poduzećima i povećanje njihove konkurentnosti, ali i smanjenje strateške ovisnosti.

Ta prijelazna rješenja omogućuju brzu i ciljanu potporu, no EU treba i strukturiraniji odgovor na potrebe svojih industrija za ulaganjima. To je važno kako bi se zadržala europska prednost u ključnim tehnologijama i tehnologijama u nastajanju relevantnima za zelenu i digitalnu tranziciju: od povezivosti i tehnologija povezanih s računalstvom, uključujući mikroelektroniku, kvantno računalstvo, 6G i umjetnu inteligenciju, do biotehnologije i bioproizvodnje te tehnologije s nultom neto stopom emisija. Poticanje tih ulaganja u EU-u vrlo će pozitivno utjecati na otvorenu stratešku autonomiju EU-a jer će se smanjiti njegove strateške ovisnosti i poduprijeti čista i digitalna tranzicija.

Kao sljedeći korak nova Platforma za strateške tehnologije za Europu (STEP) ojačat će i iskoristiti postojeće instrumente EU-a za brzo pružanje financijske potpore. EU raspolaže s više proračunskih i izvanproračunskih fondova i programa za financiranje čiste tehnologije, biotehnologije i digitalizacije. Među tim su instrumentima prije svega Inovacijski fond, InvestEU, Obzor Europa, Europski fond za obranu, Mehanizam za oporavak i otpornost i fondovi kohezijske politike. Europsko vijeće je 23. ožujka zaključilo da treba „osigurati potpunu mobilizaciju dostupnih sredstava i postojećih financijskih instrumenata i fleksibilnije ih rasporediti kako bi se pružila pravodobna i ciljana potpora u strateškim sektorima, pri čemu se ne utječe na ciljeve kohezijske politike.” Iskorištavanje postojećih instrumenata i okvira upravljanja ubrzat će provedbu i omogućiti mobilizaciju većih iznosa financijske potpore.

STEP će pomoći da se postojeća sredstva usmjere prema projektima za suverenost i ubrza provedba u potpodručjima koja će se odrediti kao neophodna za vodeći položaj Europe, a ujedno će se očuvati kohezija i jednaki uvjeti na jedinstvenom tržištu. To podrazumijeva povećanje gornje granice s 4 % na 10 % za korištenje sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost u okviru programa InvestEU, koji će imati novu sastavnicu namijenjenu ulaganjima u suverenost. Kad je riječ o fondovima kohezijske politike, najveće pojedinačne politike EU-a koja se financira iz proračuna EU-a, Komisija predlaže da STEP bude novi prioritet u svim glavnim fondovima – Europskom fondu za regionalni razvoj, Kohezijskom fondu i Fondu za pravednu tranziciju. U skladu s ciljevima kohezijske politike i radi doprinosa konkurentnosti regija na jedinstvenom tržištu Komisija predlaže potporu ulaganjima STEP-a u poduzeća koja nisu MSP-ovi, što može znatno pridonijeti razvoju slabije razvijenih i tranzicijskih regija, kao i u razvijenije regije država članica s BDP-om po stanovniku nižim od prosjeka EU-a. U okviru tih fondova Komisija za 2024. predlaže i pretfinanciranje od 30 % kako bi se potaknula ulaganja te povećanje sufinanciranja EU-a na 100 % za europske projekte STEP-a. Upravljačka tijela mogu iskoristiti priliku za rješavanje problema nedostatka radne snage i promicanje privlačnih i pristupačnih kvalitetnih radnih mjesta.

STEP bi trebalo poduprijeti i jačanjem odabranih programa. U slučaju programa InvestEU to će omogućiti stvaranje novog područja politike („peta sastavnica”) za podupiranje ulaganja u suverenost. Ta će sredstva biti jamstvo partnerima u provedbi kako bi se omogućila ulaganja u sektorsku suverenost putem dužničkih (uključujući jamstva) i vlasničkih financijskih proizvoda za poduzeća, uključujući MSP-ove, i projekte u sektorima koji se podupiru preko STEP-a. Program InvestEU potaknut će dodatna ulaganja, posebno iz privatnog sektora, jer će se uzeti u obzir nedostaci na tržištu i investicijske okolnosti koje nisu optimalne, a prisutne su u sektorima koje obuhvaća STEP. Države članice potiču se da osiguraju sredstva za odjeljke „države članice” u okviru programa InvestEU za potporu financijskim proizvodima u skladu s ciljevima STEP-a.

Inovacijski fond jedan je od glavnih instrumenata na razini EU-a za razvoj inovativnih niskougljičnih tehnologija i proširenje proizvodnje čistih tehnologija. Stoga je to bitan instrument da se unaprijedi europska zelena industrijska strategija, a pritom ne izgube iz vida kohezijski ciljevi. Povećanje njegova kapaciteta i stvaranje sinergija s drugim izvorima financiranja putem oznake suverenosti bit će ključan dio odgovora EU-a na globalnu utrku u proizvodnji čistih tehnologija i klimatski neutralnoj tranziciji za industrije. Kako bi se ubrzalo uvođenje inovativnih tehnologija s nultom neto stopom emisija u cijeloj Uniji, Inovacijski fond raspolagat će dodatnim sredstvima koja će biti namijenjena državama članicama čiji je BDP po stanovniku ispod prosjeka Europske unije za razdoblje 2015. – 2017.

Dodatnim financiranjem za Europsko vijeće za inovacije u okviru programa Obzor Europa podupirat će se revolucionarne inovacije, od istraživanja u ranoj fazi do start-up i rastućih poduzeća.

Akcelerator Europskog vijeća za inovacije (EIC) pružit će potporu isključivo vlasničkim kapitalom u iznosu od 15 do 50 milijuna EUR visokorizičnim MSP-ovima koji nisu prihvatljivi za bankovno financiranje, uključujući start-up poduzeća, i visokorizičnim malim poduzećima srednje tržišne kapitalizacije također neprihvatljivima za bankovno financiranje, čime će se potaknuti širenje revolucionarnih inovacija u ključnim tehnologijama koje se podupiru preko STEP-a. Takva ulaganja putem novog odjeljka STEP u okviru fonda EIC-a potaknut će privatna ulaganja i mogu se dopuniti dopunskim financiranjem Grupe EIB-a i/ili država članica, zahvaljujući brojnim mogućnostima za potporu rizičnom financiranju u skladu s pravilima o državnim potporama. Osigurat će se komplementarnost između Fonda EIC-a i programa InvestEU jer će se iz Fonda EIC-a ulagati samo u poduzeća koja zbog profila rizičnosti ne dolaze u obzir za potporu iz programa InvestEU. Ulaganjima iz Fonda EIC-a želi se mobilizirati peterostruko veća dodatna zajednička ulaganja drugih ulagača u vlasnički kapital te ih dopuniti dodatnim financiranjem Grupe EIB-a. Nadalje, Komisija poziva EIB da Fond EIC-a nastavi savjetovati o ulaganjima kako bi se sklapali kvalitetni dogovori i privukla dodatna zajednička ulaganja. Komisija će razmotriti proširenje trenutačnog područja primjene tih savjeta.

Slika svijeta se promijenila. Ničim izazvana ruska agresija pokazuje da ta zemlja predstavlja i da će u godinama koje slijede i dalje predstavljati prijetnju sigurnosti Europe. Stoga će STEP ojačati Europski fond za obranu, a time i inovacijski kapacitet europske obrambene tehnološke i industrijske baze, što će pridonijeti otvorenoj strateškoj autonomiji Unije. Dodatna sredstva iz Europskog fonda za obranu bit će uložena u mjere u području tehnoloških rješenja i digitalnih tehnologija kojima će se znatno poboljšati buduće sposobnosti u cijeloj Uniji, s ciljem maksimalnog povećavanja inovacija i uvođenja novih obrambenih proizvoda i tehnologija.

STEP će promicati i sinergije među postojećim instrumentima. Dodatne fleksibilnosti predložene u okviru STEP-a omogućit će državama članicama da samostalno ili u kombinaciji s drugim fondovima EU-a financiraju projekte iz fondova kohezijske politike, na primjer iskorištavanjem prednosti predložene „oznake suverenosti”. Tako će projektima kojima je dodijeljena oznaka suverenosti države članice moći izravno dodijeliti potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda plus.

Kako bi pojednostavnila postupak, Komisija nastoji maksimalno povećati sinergije između pravila Inovacijskog fonda i pravila o državnim potporama. Dodatno će uskladiti kriterije i pojednostavniti postupke tako da se odluka o državnim potporama donosi istodobno s odlukom o financiranju iz Inovacijskog fonda, pod uvjetom da država članica na vrijeme dostavi potpunu obavijest. Takve sinergije razmatraju se i za druge odabrane instrumente EU-a, uključujući Fond EIC-a. Komisija će se savjetovati i s državama članicama o prijedlogu većih stopa potpore u obliku bonusa za projekte u okviru STEP-a u potpomognutim regijama kako bi se potaknuo daljnji gospodarski razvoj, a ujedno zadržali kohezijski ciljevi. Uspostavit će se nova jedinstvena kontaktna točka kako bi se novi prioriteti usmjerili na tri razine: i. u okviru Komisije pripremit će odgovarajuće smjernice za strateško usmjeravanje i koordinaciju ispunjavanja prioriteta STEP-a u programima rada Komisije i odlukama o ulaganju različitih instrumenata; ii. kao ulazna točka za nositelje projekata koji traže sredstva EU-a za ulaganja centralizirat će informacije o mogućnostima financiranja i provedbi svih relevantnih financijskih instrumenata na razini EU-a i nacionalnoj razini; iii. pomoći će državama članicama davanjem savjeta o regulatornim pitanjima i održavanjem dvosmjerne komunikacije s imenovanim nacionalnim tijelima da se osigura odgovarajuća koordinacija i promicanje ključnih ulaganja u zemljama EU-a.

Iako se STEP oslanja na reprogramiranje i jačanje postojećih programa za potporu strateškim ulaganjima, on je i važan test za daljnje korake u uspostavi Fonda za europsku suverenost.

Komisija predlaže stvaranje novog instrumenta (Platforma STEP) koji će se nadovezati na postojeće programe, kao što su InvestEU, Inovacijski fond, Obzor Europa, Europski fond za obranu, Mehanizam za oporavak i otpornost te fondovi kohezijske politike. Kako bi se povećao kapacitet ulaganja posebno namijenjen promicanju ulaganja iz STEP-a, Komisija predlaže da se 10 milijardi EUR dodijeli ciljanim programima: ·3 milijarde EUR za InvestEU, što će rezultirati ulaganjima u iznosu od 75 milijardi EUR s obzirom na stopu rezervacija od 40 % i prosječni deseterostruki multiplikacijski učinak ·0,5 milijardi eura za Obzor Europa, što će se dopuniti s 2,1 milijardom EUR preraspodijeljenih sredstava i opozvanim sredstvima te tako rezultirati ulaganjima od 13 milijardi EUR s u prosjeku peterostrukim multiplikacijskim učinkom ·5 milijardi EUR za Inovacijski fond, iz čije se dosadašnje provedbe zaključuje da bi to moglo rezultirati ulaganjima od oko 20 milijardi EUR ·1,5 milijardi EUR za Europski fond za obranu, što bi moglo rezultirati ulaganjima u iznosu do 2 milijarde EUR. Samo na temelju tih sredstava STEP bi mogao dovesti do novih ulaganja u vrijednosti od 110 milijardi EUR.  Osim toga, ta će platforma pomoći da se postojeća sredstva usmjere prema projektima za suverenost u okviru STEP-a i da se ubrza provedba u potpodručjima koja će se odrediti kao neophodna za vodeći položaj Europe. Pružanjem financijskih poticaja u okviru fondova kohezijske politike u obliku većeg pretfinanciranja i sufinanciranja države članice potiču se da ponovno odrede prioritete u okviru svojih programa. Za svakih 5 % sredstava koja se preusmjere prema prioritetima STEP-a na raspolaganje će se staviti 18,9 milijardi EUR, a uz to će se iz Fonda za pravednu tranziciju isplatiti još 6 milijardi EUR. Za sve programe Komisija predlaže „oznaku suverenosti”, koja će se dodjeljivati projektima koji pridonose ciljevima Platforme STEP, pod uvjetom da je projekt odabran u okviru programa Obzor Europa, programa Digitalna Europa, Europskog fonda za obranu, programa EU-a za zdravlje ili Inovacijskog fonda. Oznaka će signalizirati kvalitetu kako bi se privukla ulaganja, a projektima koji ne primaju potporu iz jednog programa zbog nedostatka financijskih sredstava omogućit će se bolji pristup sredstvima iz drugih instrumenata. Povećanje gornje granice u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost za korištenje sredstava za proizvode iz programa InvestEU putem njegovih nacionalnih odjeljaka državama članicama pruža dodatnu fleksibilnost jer im je tako potencijalno dostupno 30 milijardi EUR za ulaganja u suverenost. Ukupno gledano, procjenjuje se da bi nova ulaganja u okviru STEP-a mogla dosegnuti i do 160 milijardi EUR. Kako bi se provele te promjene, Komisija predlaže povećanje gornje granice naslova 1. za 3,5 milijardi EUR, naslova 3. za 5 milijardi EUR, a naslova 5. za 1,5 milijardi EUR.

Tehničke prilagodbe novim gospodarskim okolnostima

(I)Održivo rješenje za troškove financiranja u okviru instrumenta NextGenerationEU

Komisija je u kratkom razdoblju uvela stabilan program zaduživanja i kreditiranja koji se temelji na pouzdanoj infrastrukturi za plaćanja, namiru i računovodstvo. Tom se infrastrukturom osigurava kapacitet za upravljanje zaduživanjem u vezi s više postojećih i mogućih budućih programa politike EU-a u skladu s najboljom međunarodnom praksom. Da bi se programi EU-a financirali zajedničkim izdavanjem obveznica, trebalo je znatno unaprijediti način na koji Komisija upravlja dugom. Primjerenost metode financiranja EU-a za ispunjavanje potreba instrumenta NextGenerationEU potvrđena je u tematskom izvješću Europskog revizorskog suda o upravljanju dugom u okviru instrumenta NextGenerationEU 7 . U njemu je navedeno da je zahvaljujući svojim postupcima upravljanja dugom Komisija financijska sredstva pozajmila na vrijeme, u skladu s regulatornim ograničenjima i po troškovima koji odgovaraju njezinu položaju na tržištu. Samo u okviru instrumenta NextGenerationEU Komisija će do kraja 2026. pozajmiti do 800 milijardi EUR, a nakon tog datuma slijedit će nova izdanja obveznica zbog potreba za refinanciranjem. Od tog će se iznosa do 420 milijardi EUR iskoristiti za bespovratnu potporu za koju će se iz proračuna pokriti troškovi servisiranja duga. Komisija nastavlja širiti kapacitete za upravljanje dugom, pri čemu se posebno vodi računa o jačanju potražnje razvojem likvidnosti i infrastrukture sekundarnog tržišta kako bi se postigla najbolja cijena u korist proračuna i svih država članica EU-a.

Dosadašnji uspjeh EU-ova programa financiranja vidi se u velikom povjerenju ulagatelja u kreditnu sposobnost EU-a kao izdavatelja i u interesu ulagatelja za obveznice EU-a, uključujući zelene obveznice. Do kraja svibnja 2023. nepodmirene obveznice EU-a iznosile su 394 milijarde EUR, a većina primitaka od obveznica dodijeljena je instrumentu NextGenerationEU.

Od 2022. na financijskim tržištima zabilježen je nagli rast kamatnih stopa zbog strožih monetarnih politika za smanjenje inflacije. Troškovi financiranja znatno su se povećali za sve izdavatelje obveznica, uključujući EU. Kamatne stope za 10-godišnje obveznice EU-a povećale su se s približno nule u trenutku prvog izdavanja obveznica za instrument NextGenerationEU 2021. na više od 3 %. Stoga se očekuje da će se ukupna omotnica za razdoblje 2021. – 2027. u iznosu od 14,9 milijardi EUR za pokrivanje troškova financiranja iskoristiti do ljeta 2023. Volatilnost kamatnih stopa mnogo je veća od one koja se mogla očekivati u trenutku donošenja višegodišnjeg financijskog okvira, zbog čega fiksne višegodišnje gornje granice nisu primjerene za rashode povezane s troškovima zaduživanja.

S obzirom na takve oscilacije na financijskim tržištima proračun EU-a trebao bi imati potrebnu fleksibilnost kako bi se servisirali rastući troškovi zaduživanja. Iako su u postojećem pravnom okviru predviđeni potrebni mehanizmi s kojima Unija uvijek može pokriti obveze prema imateljima obveznica u svim okolnostima, proračun EU-a trebao bi raspolagati sredstvima i instrumentima za što učinkovitije plaćanje duga.

Stoga se predlaže novi posebni instrument čija bi jedina svrha bila pokrivanje dodatnih troškova povezanih sa zaduživanjem u okviru instrumenta NextGenerationEU. Financiranje u okviru instrumenta NextGenerationEU i dalje će biti unutar gornjih granica višegodišnjeg financijskog okvira. Tehnički bi se u proračunu volatilnosti kamata doskočilo novim posebnim instrumentom iznad gornjih granica, kojim bi se pokrivala isključivo prekoračenja troškova u odnosu na planirane iznose zaduživanja u okviru instrumenta NextGenerationEU. Njegova mobilizacija aktivirala bi se tijekom proračunskog postupka na temelju najboljih mogućih prognoza.

Komisija predlaže novi posebni instrument, iznad gornjih granica višegodišnjeg financijskog okvira, za pokrivanje dodatnih troškova financiranja u okviru instrumenta NextGenerationEU. Novi posebni instrument bit će ograničen na troškove financiranja u okviru instrumenta NextGenerationEU koji premašuju iznose prvotno programirane za razdoblje 2021. – 2027. To će omogućiti da se pravodobno odobre dodatna proračunska sredstva u slučaju povećanja rashoda za kamate.

(II)Održavanje funkcionalne uprave radi ostvarivanja političkih prioriteta EU-a

Resursi europske uprave (naslov 7.) pod velikim su pritiskom zbog dodatnih zadaća dodijeljenih Uniji, rasta cijena energije i visoke inflacije.

Zbog brojnih novih inicijativa uvedenih posljednje dvije godine Uniji su od početka sadašnjeg višegodišnjeg financijskog okvira dodijeljene znatne dodatne zadaće, a da se broj osoblja nije povećavao u skladu s tim. Situaciju otežava i nova geopolitička stvarnost. Osim koordinacije financijske, humanitarne i vojne potpore Ukrajini, inicijative se odnose i na interoperabilnost, kibernetičku sigurnost, sigurnu povezivost, mehanizam evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine, Europski instrument mirovne pomoći, Akt o digitalnim tržištima i Akt o digitalnim uslugama, tijelo za pripravnost i odgovor na zdravstvene krize, paket „Spremni za 55 %” (uključujući mehanizam za ugljičnu prilagodbu na granicama), REPowerEU ili Platformu EU-a za energiju. Kao što se vidi iz zakonodavnih financijskih izvještaja priloženih zakonodavnim prijedlozima, zbog tih bi novih inicijativa Komisija do 2027. trebala dobiti 600 dodatnih radnih mjesta. Ako se uzmu u obzir i druge institucije i potrebe povezane s kibernetičkom sigurnošću, to bi značilo 885 dodatnih radnih mjesta. Time su resursi europske uprave dovedeni do krajnjih granica. Europska uprava neće moći nastaviti ispunjavati sve više zadaća s trenutačno raspoloživim resursima.

Komisija je uložila iznimne napore u smanjenje administrativnih troškova i namjerava nastaviti primjenjivati strukturne promjene. Od 2019. interno je preraspodijelila više od 900 radnih mjesta, među ostalim u okviru modernizacije postojećih usluga kako bi one bile kompaktnije i učinkovitije, ali mogućnosti za uštedu su iscrpljene. Uvedene su nove metode rada i razrađena je nova politika upravljanja zgradama za razdoblje 2022. – 2030. kojom se predviđa pametnije korištenje prostora i zamjena standardnog razmještaja ureda kako bi se optimizirao iskorišteni prostor.

Iako je prilična nestabilnost makroekonomskih podataka objektivna poteškoća u odgovarajućim predviđanjima i zapravo otežava bilo kakvo dugoročno planiranje za naslov 7., gotovo sve trenutačno dostupne prognoze upućuju na to da je razina odobrenih sredstava dogovorena u prosincu 2020., koja se temeljila na godišnjem deflatoru od 2 %, nedostatna i da je treba povećati.

Kako bi institucije mogle ispuniti svoje pravne obveze, a Komisija preuzeti dodatne odgovornosti koje su joj suzakonodavci dodijelili, potrebno je povećati gornju granicu naslova 7. za 1,9 milijardi EUR.

(III)Fleksibilnost u proračunu EU-a za nepredviđene potrebe

Iskorištene su tri četvrtine razlika do gornje granice za razdoblje 2021. – 2027. Za razdoblje 2024. – 2027. ukupno je ostalo samo 1,4 milijarde EUR, uključujući prethodne razlike do gornje granice u okviru jedinstvenog instrumenta, a stanje u nekoliko naslova nije obećavajuće. Niske razlike u ovoj fazi programskog razdoblja i u izrazito nestabilnom okruženju pojava su bez presedana pa postoji opasnost da pritisak na instrument fleksibilnosti bude veći nego što je prvotno planirano. Instrument fleksibilnosti zapravo je jedina mogućnost za potporu u slučaju bilo kakve dodatne potrebe ili krize bez obzira na njihovu prirodu. Za ostvarenje tog cilja u razdoblju 2021. – 2024. iskoristit će se zadnje 4 milijarde EUR i neće ostati ništa za prijenos u sljedeće godine. S obzirom na velike pritiske u različitim naslovima instrument fleksibilnosti imat će važnu ulogu u tome da se omogući da se s proračunom EU-a ostvare željeni rezultati.

Proračun Unije mora raspolagati sredstvima koja su potrebna za odgovor na moguće nepredviđene potrebe. Budući da su proračunske razlike za preostalo razdoblje višegodišnjeg financijskog okvira vrlo ograničene, instrument fleksibilnosti trebalo bi povećati za 3 milijarde EUR.

(IV)Održivost gornje granice za plaćanja

Očekuje se da će plaćanja u okviru višegodišnjeg financijskog okvira dosegnuti vrhunac 2026. i 2027., kao i u prethodnim programskim razdobljima, iako problem dodatno pogoršavaju odgode zbog kasnog donošenja relevantnih pravnih akata. Kako bi raspoloživa sredstva za plaćanje bila potpuno usklađena s predloženim povećanjima, relevantnu gornju granicu višegodišnjeg financijskog okvira trebalo bi povisiti.

U proračunu Unije mora biti dovoljno sredstava za plaćanje da bi se ispunile proračunske obveze. Stoga bi gornju granicu za plaćanja za 2026. trebalo povećati za 7,7 milijardi EUR u cijenama iz 2018., a za 2027. za 2,8 milijardi EUR u cijenama iz 2018., što odgovara 50 % prijedloga za povećanje gornje granice za obveze u cijenama iz 2018.

4.ZAKLJUČCI I SLJEDEĆI KORACI

Trenutačna raspoloživa sredstva u proračunu EU-a više nisu dovoljna za najhitnije probleme s kojima se EU suočava, a kamoli moguće buduće potrebe u godinama koje slijede. U tom se kontekstu u ovoj Komunikaciji predlaže ograničena, ciljana i uravnotežena revizija višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021. – 2027. kako bi se iz proračuna EU-a narednih godina mogli ostvariti željeni rezultati.

Ovoj Komunikaciji priloženi su sljedeći dokumenti:

-Radni dokument službi Komisije s detaljnom analizom provedbe višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021. – 2027. (SWD(2023) 336),

-Prijedlog izmjene Uredbe Vijeća 2020/2093 kojom se utvrđuje višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021. – 2027., kako je izmijenjena Uredbom Vijeća 2022/2496 od 15. prosinca 2022. 8 (COM(2023) 337),

-Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Instrumenta za Ukrajinu (COM(2023) 338),

-Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Platforme za strateške tehnologije za Europu (STEP) (COM(2023) 335).

S obzirom na akutna proračunska ograničenja koja će nastupiti već 2024., Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da se pobrinu da taj paket stupi na snagu 1. siječnja 2024., u skladu s postupcima utvrđenima u Ugovorima. Komisija će poduzeti sve što je u njezinoj moći da se što prije postigne dogovor. 9  

Prilog 1. – Tablica sa sažetkom

Politički prioriteti
Instrument za Ukrajinu (zajmovi i bespovratna sredstva)	50,0
Zajmovi	33,0
Bespovratna sredstva	17,0
Migracije i vanjski izazovi	15,0
Migracije	2,0
Sirijske izbjeglice (Sirija, Jordan, Libanon)	1,7
Južna migracijska ruta (ruta kroz južno susjedstvo)	0,3
Rezerve NDICI	3,0
Sirijske izbjeglice (Turska)	3,5
Zapadni Balkan	2,0
Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi	2,5
Platforma za strateške tehnologije za Europu	10,0
Inovacijski fond	5,0
InvestEU	3,0
Europsko vijeće za inovacije u okviru Obzora Europa (**)	0,5
Europski fond za obranu (EDF)	1,5
Tehničke prilagodbe
Ukupno administracija	1,9
Instrument EURI	18,9 (***)
Instrument fleksibilnosti	3,0
(*) Osim toga, s 0,6 milijardi EUR preraspodjele u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju u istočnom susjedstvu povećat će se potpora Moldovi i pružanje makrofinancijske pomoći.
(**) Osim toga, preraspodjelom 2,1 milijarde EUR povećat će se doprinos u okviru Europskog vijeća za inovacije: 0,8 milijardi EUR iz prijenosa iz 2. stupa u 3. stup EIC-a; 1,2 milijarde EUR iz ponovno iskorištenih sredstava i 0,1 milijarda EUR iz upotrebe vraćenih sredstava.
(***) Okvirni iznos na temelju tržišnih predviđanja od 16. lipnja 2023. Na temelju različitih pretpostavki o kretanju kamatnih stopa kojima se služe najveći europski uredi za upravljanje dugom taj bi iznos mogao biti u rasponu od 17 do 27 milijardi EUR.

Prilog 2. – Instrument za financiranje Ukrajine – pregled

Prilog 3. – Platforma za strateške tehnologije za Europu (STEP)

(1)

Preostali zajmovi u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost u iznosu do 225 milijardi EUR, dodatna sredstva od prodaje emisijskih jedinica u okviru sustava EU-a za trgovanje emisijama (ETS) (izvan proračuna EU-a) u iznosu do 20 milijardi EUR; dobrovoljni prijenosi iz pričuve za prilagodbu Brexitu. U okviru fondova kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. uvedena je fleksibilnost za podupiranje cjenovno pristupačne energije (SAFE) kako bi se izravno pomoglo ugroženim obiteljima te malim i srednjim poduzećima (MSP-ovi) suočenima s višim troškovima energije.

(2)

Obzor Europa, Svemirski program Unije i Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju.

(3)

Izvor: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2023/English/1UKREA2023001.ashx  

(4)

Zajednički plan Europskog parlamenta i rotirajućih predsjedništava Vijeća o organizaciji, koordinaciji i provedbi vremenskog okvira za pregovore suzakonodavaca o CEAS-u i novom europskom paktu o migracijama i azilu.

(5)

Fond za azil, migracije i integraciju (FAMI) i Instrument za upravljanje granicama i vize (BMVI).

(6)

Uspostavom Instrumenta za Ukrajinu omogućit će se preraspodjela sredstava iz NDICI-ja drugim susjednim zemljama, uključujući Moldovu.

(7)

Europski revizorski sud, „Tematsko izvješće 16/2023: Komisijino upravljanje dugom u okviru instrumenta NGEU – ohrabrujući početak, ali potrebno je daljnje usklađivanje s najboljom praksom”, objavljeno 12. lipnja 2023., dostupno na  https://www.eca.europa.eu/hr/publications/sr-2023-16  (pristupljeno 15. lipnja 2023.).

(8)

 SL L 433I, 22.12.2020., str. 11.–22. i SL L 325, 20.12.2022., str. 11.–12. 

(9)

Zbog odluke zakonodavca od 10. svibnja 2023. o Socijalnom fondu za klimatsku politiku i činjenice da zbog naglog rasta kamatnih stopa više nije moguće uvesti mehanizam za prijevremenu otplatu glavnice zajmova u okviru instrumenta NextGenerationEU, prijedlozi iz dokumenta COM(2021) 569 nisu više aktualni. Komisija će stoga 2024. povući svoj prijedlog iz 2021.