MIŠLJENJE EUROPSKE SREDIŠNJE BANKE

od 6. lipnja 2023.

o Prijedlogu direktive o dužnoj pažnji za održivo poslovanje

(CON/2023/15)

(2023/C 249/03)

Uvod i pravna osnova

Europska komisija objavila je 23. veljače 2022. Prijedlog direktive o dužnoj pažnji za održivo poslovanje i izmjeni Direktive (EU) 2019/1937 (1) (dalje u tekstu „predložena direktiva”).

Europska središnja banka (ESB) odlučila je dati mišljenje o predloženoj direktivi na vlastitu inicijativu. Nadležnost ESB-a za davanje mišljenja utemeljena je na članku 127. stavku 4. i članku 282. stavku 5. Ugovora o funkcioniranju Europske unije budući da predložena direktiva sadrži odredbe koje utječu na zadaće ESB-a u vezi s bonitetnim nadzorom kreditnih institucija u skladu s člankom 127. stavkom 6. Ugovora i doprinos Europskog sustava središnjih banaka nesmetanom vođenju politika nadležnih tijela koje se odnose na stabilnost financijskog sustava, kako je navedeno u članku 127. stavku 5. Ugovora. Upravno vijeće donijelo je ovo mišljenje u skladu s prvom rečenicom članka 17. stavka 5. Poslovnika Europske središnje banke.

1. Opće napomene

1.1.

Predloženom direktivom određenim velikim poduzećima nameću se obveze provođenja dužne pažnje u pogledu ljudskih prava i okoliša (2), uključujući utvrđivanje stvarnih i potencijalnih negativnih učinaka (3), uključivanje dužne pažnje u politike poduzeća (4), sprečavanje ili ublažavanje negativnih učinaka (5), uspostavu postupka za podnošenje pritužbi (6), praćenje mjera i politika (7) te izvještavanje (8). U tu svrhu predložena direktiva definira „poduzeće” na koje se primjenjuje tako da uključuje „regulirano financijsko društvo” (9), što pak uključuje, među ostalim, kreditnu instituciju kako je definirana u Uredbi (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (10) (dalje u tekstu „kreditna institucija” i zajednički „kreditne institucije”).

1.2.

Nadalje, predloženom direktivom od poduzeća na koja se primjenjuje zahtijeva se da poduzmu odgovarajuće mjere za utvrđivanje stvarnih i potencijalnih negativnih učinaka na ljudska prava i okoliš koji proizlaze iz njihova vlastitog poslovanja ili poslovanja njihovih društava kćeri i, kada su povezani s njihovim lancima vrijednosti, iz njihovih uvriježenih poslovnih odnosa (11). U slučaju reguliranih financijskih društava, uključujući kreditne institucije, pojam „lanac vrijednosti” definiran je u predloženoj direktivi tako da uključuje aktivnosti klijenata koji primaju zajmove, kredite i druge financijske usluge (12). Iako dužna pažnja u pogledu ljudskih prava i okoliša nije u nadležnosti ESB-a, predložena direktiva mogla bi imati važne praktične posljedice za kreditne institucije. Iz te se perspektive preporučuje da se predloženom direktivom predvide mehanizmi za suradnju i razmjenu informacija između tijela odgovornih za nadzor usklađenosti kreditnih institucija s predloženom direktivom i tijela odgovornih za bonitetni nadzor kreditnih institucija, uključujući ESB. U tom pogledu ESB napominje da su suzakonodavci Unije uspostavili mehanizme za suradnju i razmjenu informacija između tijela za bonitetni nadzor, s jedne strane, i nadležnih nadzornih tijela odgovornih za nadzor usklađenosti kreditnih institucija sa zakonodavstvom Unije kojim se uređuju druga područja djelatnosti koja su izvan nadležnosti ESB-a za bonitetni nadzor kreditnih institucija, s druge strane. Takvi su mehanizmi uspostavljeni, na primjer, u područjima zahtjeva u odnosu na sprečavanje pranja novca i financiranja terorizma (13), tržišta financijskih instrumenata (14)i tržišne infrastrukture (15).

1.3.

Predloženom direktivom uvodi se građanskopravna odgovornost za poduzeća koja ne ispunjavaju svoje obveze kako bi se spriječili mogući negativni učinci i okončali stvarni negativni učinci, ako takvo neispunjavanje obveza dovede do štete (16). Iako je potrebno definirati dodatne pojedinosti sustava građanskopravne odgovornosti (na primjer, definiciju pokrivene štete i teret dokazivanja), očekuje se da bi se zbog tog sustava odgovornosti za banke znatno mogli povećati rizici od parničnih postupaka. ESB očekuje da nadzirane kreditne institucije upravljaju tim rizicima u skladu s ESB-ovim bonitetnim nadzornim očekivanjima o kojima ESB izvješćuje. U tom se kontekstu napominje da je ESB dosad primijenio pristup koji se temelji na riziku pri procjeni izloženosti banke okolišnim, društvenim i upravljačkim rizicima. Na primjer, ESB je izvijestio da banke moraju razumjeti posljedice koje prijelaz na održivije gospodarstvo ima na njihove transakcije i izloženosti te da te rizike moraju uzeti u obzir u svojoj cjelokupnoj strategiji upravljanja rizicima (17). Iz te perspektive, nastavak kreditiranja radi financiranja aktivnosti koje su izložene visokim tranzicijskim rizicima može se smatrati usklađenim s dobrim upravljanjem rizicima samo ako dužnik ima vjerodostojan i znanstveno utemeljen tranzicijski plan usklađen s Pariškim sporazumom (18) za upravljanje tranzicijskim rizikom i njegovo smanjenje tijekom vremena. Konkretno, dobro upravljanje tranzicijskim rizikom obuhvaća i dobro upravljanje rizikom od parničnih postupaka. U tom kontekstu ESB naglašava da bi uvođenje građanskopravne odgovornosti povezane s negativnim učinkom takvog kreditiranja trebalo uzeti u obzir i prepoznati ulogu tranzicijskog planiranja u trgovačkim društvima. U skladu s prethodno navedenim nadzornim pristupom, kreditiranje za financiranje aktivnosti koje su izložene visokim tranzicijskim rizicima ipak se može smatrati usklađenim s dobrim pristupima upravljanju rizicima, pod uvjetom da je marginalni doprinos planiranih ili provedenih aktivnosti usklađen s vjerodostojnim tranzicijskim planovima. To je ključno kako bi se osiguralo da banke mogu financirati tranzicijske napore za klijente koji još nisu, ali se planiraju, uskladiti s klimatskim ciljevima EU-a i Pariškim sporazumom.

1.4.

Predloženom direktivom poduzećima na koja se primjenjuje nameće se obveza donošenja tranzicijskog plana kako bi se osigurala usklađenost poslovnog modela i strategije poduzeća s prijelazom na održivo gospodarstvo i ograničavanje globalnog zatopljenja na 1,5°C u skladu s Pariškim sporazumom (19). Konkretno, poduzeće mora u svoj plan uključiti ciljeve smanjenja emisija ako poduzeće utvrdi da su klimatske promjene glavni rizik. Iako je obveza donošenja tranzicijskog plana propisana predloženom direktivom, sadržaj i praktični zahtjevi za objavljivanje tranzicijskog plana zasebno su propisani u Direktivi (EU) 2022/2464 Europskog parlamenta i Vijeća (20) (dalje u tekstu „Direktiva o korporativnom izvještavanju o održivosti” ili „CSRD”). Stoga je od iznimne važnosti bliska koordinacija i usklađenost definicija i zahtjeva iz predložene direktive i Direktive o korporativnom izvještavanju o održivosti. ESB naglašava potrebu za osiguravanjem dosljednosti i interoperabilnosti za tranzicijske planove u okviru tih dvaju zakonodavnih akata. Važno je napomenuti da bi se tranzicijski planovi koji se zahtijevaju na temelju predložene direktive i Direktive o korporativnom izvještavanju o održivosti mogli razlikovati i po ciljevima i svrsi od tranzicijskih planova koji se zahtijevaju iz bonitetne perspektive na temelju Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća (21) (dalje u tekstu „Direktiva o kapitalnim zahtjevima” ili „CRD”), koja se trenutačno revidira. Direktivom o kapitalnim zahtjevima nastoji se osigurati da kreditne institucije sveobuhvatno procjenjuju okolišne, društvene i upravljačke rizike te da u svoje strategije, određivanje cijena, kontinuirano praćenje rizika i upravljanje uključe razmatranja o tim rizicima usmjerena na budućnost kako bi se osigurala otpornost kreditne institucije.

1.5.

Predloženom direktivom državama članicama nalaže se da imenuju jedno ili više nadzornih tijela za nadzor usklađenosti s obvezama koje su u njoj utvrđene (22). U tom kontekstu, tijela koja su trenutačno imenovana kao nadležna tijela za nadzor reguliranih financijskih društava također bi mogla biti imenovana nadzornim tijelima za potrebe predložene direktive u pogledu financijskih društava koja su obuhvaćena područjem primjene predložene direktive (23). ESB naglašava da je nadzor usklađenosti s obvezama utvrđenima u predloženoj direktivi zadaća koja se razlikuje od bonitetnih zadaća nacionalnih nadležnih tijela u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) (24). Ako države članice na temelju predložene direktive imenuju nacionalna nadležna tijela u okviru SSM-a kao nadzorna tijela, trebalo bi im osigurati sredstva i resurse za obavljanje tih novih zadaća bez ugrožavanja njihovih trenutačnih bonitetnih odgovornosti. Nadalje, ESB ponavlja potrebu za odgovarajućim mehanizmima za koordinaciju, suradnju i razmjenu informacija između tijela odgovornih za nadzor usklađenosti kreditnih institucija s njihovim obvezama na temelju predložene direktive, s jedne strane, i tijela odgovornih za bonitetni nadzor kreditnih institucija, uključujući ESB, s druge strane. Takvi mehanizmi trebali bi pomoći u sprečavanju, koliko je to moguće, nepotrebnih dvostrukih izvještajnih zahtjeva i nedosljednog donošenja odluka u vezi s nadziranim kreditnim institucijama.

1.6.

Komisija treba uspostaviti Europsku mrežu nadzornih tijela sastavljenu od predstavnika nadzornih tijela koje imenuju države članice, u kojoj europske agencije mogu sudjelovati na poziv Komisije u svrhu razmjene informacija, pružanja uzajamne pomoći i uspostave mjera za učinkovitu suradnju (25). Predložena direktiva s pravom isključuje mogućnost da se ESB-u povjeri zadaća nadzora usklađenosti značajnih kreditnih institucija koje su pod njegovim izravnim nadzorom s predloženom direktivom. To je u skladu sa shvaćanjem ESB-a da ta zadaća nije obuhvaćena zadaćama bonitetnog nadzora koje se mogu dodijeliti ESB-u na temelju članka 127. stavka 6. Ugovora. Međutim, ESB smatra da je od ključne važnosti da se predložena Europska mreža nadzornih tijela proširi kako bi se u nju uključio ESB u svojstvu bonitetnog nadzornog tijela za kreditne institucije. Time bi se osigurala koordinacija i pružila čvrsta pravna osnova za uspostavu mehanizama za suradnju i razmjenu informacija između ESB-a i nadzornih tijela imenovanih u skladu s predloženom direktivom, posebno u pogledu onih reguliranih financijskih društava koja su pod izravnim bonitetnim nadzorom ESB-a (tj. značajne kreditne institucije), ali koja bi istodobno podlijegala nadzoru nacionalnih nadzornih tijela koja su imenovale države članice za potrebe predložene direktive.

1.7.

Predložena direktiva sadrži definiciju lanca vrijednosti reguliranih financijskih društava. To bi moglo utjecati na buduće regulatorne okvire, na primjer na europske standarde izvješćivanja o održivosti koje izrađuje Europska savjetodavna skupina za financijsko izvještavanje (26), koje će Komisija donijeti u kontekstu Direktive o korporativnom izvještavanju o održivosti. Definiciju bi trebalo pažljivo procijeniti u kontekstu bonitetnih regulatornih okvira jer možda nije primjerena za primjenu u bonitetnim regulatornim okvirima. To je zato što je iz perspektive bonitetnog nadzora važno da regulirana financijska društva imaju sveobuhvatan pregled tranzicijskih rizika svojstvenih njihovu lancu vrijednosti. Stoga bi mogla biti potrebna detaljnija analiza i daljnje razmatranje definicije lanca vrijednosti u mjeri u kojoj se odnosi na regulirana financijska društva.

1.8.

Naposljetku, ESB naglašava važnost postupnog i urednog stupanja na snagu predložene direktive kako bi se omogućilo poduzećima da svoje interne procese i poslovne odnose prilagode novim zahtjevima. To je posebno važno kako bi regulirana financijska društva mogla osigurati urednu ponovnu procjenu rizika i izbjeći učinke litice koji bi mogli prouzročiti iznenadne obustave financijskih usluga s potencijalno negativnim učincima na financijsku stabilnost.

Kada ESB predlaže izmjenu predložene direktive, konkretni prijedlozi izmjena navedeni su u posebnom tehničkom radnom dokumentu kojem je u tu svrhu priloženo obrazloženje. Tehnički radni dokument dostupan je na engleskom jeziku na EUR-Lexu.

Sastavljeno u Frankfurtu na Majni 6. lipnja 2023.

Predsjednica ESB-a

Christine LAGARDE

(1) COM(2022) 71 final.

(2) Vidjeti članak 4. predložene direktive.

(3) Vidjeti članak 6. predložene direktive.

(4) Vidjeti članak 5. predložene direktive.

(5) Vidjeti članke 7. i 8. predložene direktive.

(6) Vidjeti članak 9. predložene direktive.

(7) Vidjeti članak 10. predložene direktive.

(8) Vidjeti članak 11. predložene direktive.

(9) Vidjeti članak 3. točku (a) podtočku iv. predložene direktive.

(10) Vidjeti članak 4. stavak 1. točku 1. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL L 176, 27.6.2013., str. 1.).

(11) Vidjeti članak 6. stavak 1. predložene direktive.

(12) Vidjeti članak 3. točku (g) predložene direktive.

(13) Vidjeti članak 49. Direktive (EU) 2015/849 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma, o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i Direktive Komisije 2006/70/EZ (SL L 141, 5.6.2015., str. 73.); stavke od 3.1 do 3.8 Mišljenja ESB-a CON/2022/4. Sva mišljenja ESB-a dostupna su na EUR-Lexu.

(14) Vidjeti članak 79. Direktive 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištima financijskih instrumenata i izmjeni Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU (SL L 173, 12.6.2014., str. 349.).

(15) Vidjeti članak 84. Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2012. o OTC izvedenicama, središnjoj drugoj ugovornoj strani i trgovinskom repozitoriju (SL L 201, 27.7.2012., str. 1.).

(16) Vidjeti članak 22. predložene direktive.

(17) Vidjeti ESB-ov „Vodič o klimatskim i okolišnim rizicima”, dostupan na mrežnim stranicama ESB-a o nadzoru banaka www.bankingsupervision.europa.eu. Vidjeti i priopćenje za medije „ECB sets deadlines for banks to deal with climate risks” dostupno na mrežnim stranicama ESB-a o nadzoru banaka www.bankingsupervision.europa.eu

(18) Vidjeti govor Franka Eldersona, „Running up that hill” – how climate-related and environmental risks turned mainstream in banking supervision and next steps for banks’ risk management practices“, dostupno na mrežnim stranicama ESB-a www.ecb.europa.eu

(19) Vidjeti članak 15. predložene direktive.

(20) Vidjeti Direktivu (EU) 2022/2464 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2022. o izmjeni Uredbe (EU) br. 537/2014, Direktive 2004/109/EZ, Direktive 2006/43/EZ i Direktive 2013/34/EU u pogledu korporativnog izvješćivanja o održivosti (SL L 322, 16.12.2022., str.15.).

(21) Vidjeti članak 76. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL L 176, 27.6.2013., str. 338.).

(22) Članak 17. stavak 1. predložene direktive.

(23) Članak 17. stavak 5. predložene direktive.

(24) Vidjeti članak 2. točku 2. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL L 287, 29.10.2013., str. 63.).

(25) Članak 21. predložene direktive.

(26) Vidjeti Europska savjetodavna skupina za financijsko izvještavanje, „First Set of draft ESRS”, studeni 2022., dostupno na mrežnim stranicama EFRAG-a www.efrag.org