Sažetak

Procjena učinka revizije EU-ova sustava oznaka zemljopisnog podrijetla za poljoprivredne i prehrambene proizvode, vina i jaka alkoholna pića

A. Potreba za djelovanjem

O čemu je riječ? Zašto je to problem na razini EU-a?

Predsjednica Komisije Ursula von der Leyen svojim je mandatnim pismom ovlastila povjerenika Wojciechowskog da razmotri kako „ojačati sustav oznaka zemljopisnog podrijetla. To je od ključne važnosti za održavanje visoke kvalitete i standardâ hrane i osiguravanje očuvanja našeg kulturnog, gastronomskog i lokalnog naslijeđa i priznavanja njezine autentičnost u cijelom svijetu”. Cilj je te inicijative ojačati postojeći sustav oznaka zemljopisnog podrijetla kao pravâ intelektualnog vlasništva u skladu s Akcijskim planom za intelektualno vlasništvo  i djelotvorno zaštititi nazive tradicionalne hrane. Ta inicijativa pridonosi ostvarivanju ciljeva zajedničke poljoprivredne politike, posebno poboljšanju odgovora poljoprivrede Unije na društvena očekivanja u pogledu hrane i zdravlja, i europskog zelenog plana i strategije „od polja do stola” . Popratna studija za potrebe evaluacije sustava oznaka zemljopisnog podrijetla i zajamčeno tradicionalnih specijaliteta provedena je 2020. Radni dokument službi Komisije o evaluaciji objavljen je u prosincu 2021. Utvrđeno je šest problema:

za proizvođače:

1. problemi i nedostaci u provedbi oznaka zemljopisnog podrijetla: nedostaci u kontrolama (posebno u kasnijim fazama lanca vrijednosti) i poteškoće u provedbi pravâ proizvođača izvan države članice proizvodnje i na internetu;

2. neravnoteže u lancu opskrbe hranom: skupine proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla nemaju dovoljno jak položaj u lancu opskrbe hranom da osiguraju pravedan povrat za svoje proizvode;

za potrošače:

3. doprinos održivosti nije dovoljno uzet u obzir u sustavima oznaka zemljopisnog podrijetla;

4. niska razina osviještenosti i razumijevanja logotipa oznaka zemljopisnog podrijetla među potrošačima, što rezultira ograničenom učinkovitošću sustavâ u pružanju jasnih informacija potrošačima;

za regulatorni okvir:

(5) složena pravila i postupci za oznake zemljopisnog podrijetla: pravila o sustavima oznaka zemljopisnog podrijetla „raširena” su na četiri temeljna akta s manjim razlikama u pravnoj terminologiji, što pridonosi složenosti sustava;

6. sustav tradicionalno zajamčenih specijaliteta neuspješan je, s malim brojem registriranih naziva u 28 godina njegova postojanja.

Provedba, upravljanje zahtjevima za registraciju naziva, funkcioniranje skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla i informacije o sustavima oznaka zemljopisnog podrijetla i zajamčeno tradicionalnih specijaliteta otežani su zbog pravila i postupaka utvrđenih u četiri posebne sektorske uredbe EU-a, koje se pak razlikuju zbog povijesnih razloga ili specifikacija proizvoda. Poziv na ostvarivanje održivijih prehrambenih sustava (usp. strategija „od polja do stola”) nit je vodilja za uključivanje kriterija održivosti u sustave oznaka zemljopisnog podrijetla. Nepostojanje jasne definicije skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla i problem da proizvođači nisu okupljeni u jednu aktivnu organizaciju otežavaju učinkovito upravljanje kapitalom njihovih oznaka zemljopisnog podrijetla. Kao glavni uzrok za nisku razinu prepoznavanja i razumijevanja programâ kvalitete identificirani su nedostatak informacija i publiciteta.

Smatra se da je postupak registracije zajamčeno tradicionalnog specijaliteta složen i zahtjevan.

Da bi se ti problemi riješili, potrebne su pravne izmjene. Bez intervencije na razini EU-a, prethodno navedeni problemi ostat će neriješeni, a neki se čak i pogoršati. Sustavima oznaka zemljopisnog podrijetla Unija ispunjava svoje obveze u okviru Sporazuma Svjetske trgovinske organizacije (WTO) o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (TRIPS), na temelju kojih je dužna osigurati pravna sredstva zaštite oznaka zemljopisnog podrijetla svih članica WTO-a u EU-u. Osim toga Unija je odgovorna za zaštitu prava intelektualnog vlasništva na temelju Povelje EU-a o temeljnim pravima. Zahvaljujući oznakama zemljopisnog podrijetla proizvodi dobivaju veću vrijednost, čime se povećavaju prihodi u poljoprivredno-prehrambenom sektoru. Dionici na koje to najviše utječe su proizvođači i skupine proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla, potrošači kao i nacionalna tijela i tijela na razini Unije.

Što bi trebalo postići?

Cilj je inicijative osigurati djelotvornu zaštitu pravâ intelektualnog vlasništva za oznake zemljopisnog podrijetla u EU-u i povećati upotrebu oznaka zemljopisnog podrijetla i oznaka zajamčeno tradicionalnih specijaliteta u cijelom EU-u. To je formulirano u šest posebnih ciljeva:

-poboljšati provedbu pravila o oznakama zemljopisnog podrijetla kako bi se bolje zaštitila prava intelektualnog vlasništva i oznake zemljopisnog podrijetla na internetu,

-pridonijeti postizanju veće održivosti prehrambenog sustava Unije rješavanjem pitanja održivosti,

-osnažiti proizvođače i skupine proizvođača da bolje upravljaju svojim kapitalom oznaka zemljopisnog podrijetla,

-povećati točnu tržišnu percepciju i svijest potrošača o sustavima oznaka zemljopisnog podrijetla,

-racionalizirati i pojasniti pravni okvir kako bi se postupci pojednostavnili i uskladili,

-bolje vrednovati i očuvati tradicionalne proizvode i metode proizvodnje.

Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a (supsidijarnost)? 

Putem sustavâ oznaka zemljopisnog podrijetla na cijelom su području Unije zaštićeni ili rezervirani nazivi i izrazi koji proizvodima daju dodanu vrijednost. Da ih štite države članice pojedinačno, izrazi i nazivi u različitim bi državama članicama uživali različite razine zaštite ili čak uopće ne bi bili zaštićeni, što bi moglo dovoditi potrošače u zabludu, ometati trgovinu unutar Unije i otvoriti put neravnopravnoj konkurenciji u marketingu proizvoda koji se identificiraju s pomoću naziva i izraza koji im daju dodanu vrijednost. Zaštita prava intelektualnog vlasništva u cijeloj Uniji može se provoditi efikasno i efektivno samo na razini Unije.

B. Rješenja

Koje su različite opcije za ostvarivanje tih ciljeva? Postoji li najpoželjnija opcija? Ako ne, zašto?

Opcija 1 – Poboljšati i poduprijeti – poboljšati postojeće instrumente i pružiti dodatnu potporu proizvođačima, tijelima država članica i drugim dionicima, s naglaskom na usmjeravanju.

Opcija 2 – Bolje definirati i pojačati – pojačati zaštitu oznaka zemljopisnog podrijetla te, putem usklađenih postupaka kontrole, povećati ravnopravnost uvjeta tržišnog natjecanja među gospodarskim subjektima; bolje definirati uloge skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla; pojasniti pravnu terminologiju; osigurati veću fleksibilnost u korištenju logotipa Unije, a istovremeno zadržati status-quo za poljoprivredne proizvode; omogućiti dobrovoljno uključivanje kriterija održivosti u specifikacije proizvoda; donijeti skup postupovnih pravila koji bi vrijedio za sve sektore, a rješavanje zahtjevâ djelomično prepustiti jednoj agenciji. Prema ovoj opciji zadržava se sustav zajamčeno tradicionalnih specijaliteta, uz pojašnjenje pravilâ o području primjene i zaštiti.

Opcija 3 – Uskladiti i unaprijediti – osigurati potpunu usklađenost donošenjem jedne uredbe s ujednačenim pravilima za provedbu i kontrolu te pojednostavnjenim odredbama o zaštiti i postupovnim pravilima. Propisani logotip Unije postaje obvezan u svim sektorima. Proizvođači uvrštavaju kriterije održivosti u specifikaciju proizvoda i pružaju se posebne smjernice u cilju dodatnog jačanja skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla. Registracija oznaka zemljopisnog podrijetla u rukama je jedne agencije, bez uključenosti Komisije. Zajamčeno tradicionalni specijaliteti mogu se zaštiti postojećim EU-ovim instrumentima (npr. žigovima).

Osim toga, bez obzira na odabranu opciju, provest će se horizontalne mjere, koje će uključivati mjere komunikacije i informiranja, smjernice za primjenu oznaka zemljopisnog podrijetla i potpunu digitalizaciju postupka podnošenja zahtjeva.

Čini se da opcija 2 ima više prednosti od ostalih opcija jer ima najbolji omjer troškova i koristi, kad se kombinira s određenim mjerama iz opcija 1 i 3.

Koja su stajališta raznih dionika? Tko podržava koju opciju?

Opcija 2 sadržava vrste mjera koje preferira većina dionika, što su pokazala savjetovanja s dionicima, među ostalim Konferencija o jačanju oznaka zemljopisnog podrijetla, otvoreno javno savjetovanje, savjetovanja u okviru skupina za građanski dijalog i u okviru Stručne skupine država članica za kvalitetu i održivost poljoprivrede i ruralnog razvoja (uključujući ciljane upitnike) kao i ciljani sastanci s organizacijama za oznake zemljopisnog podrijetla.

C. Učinci najpoželjnije opcije

Koje su prednosti najpoželjnije opcije (ako postoji, inače prednosti glavnih opcija)? 

Veća efikasnost u rješavanju zahtjeva za registraciju naziva rezultirat će skraćenjem trajanja registracije za do 36 mjeseci. Ujednačenim standardima provedbe poboljšat će se zaštita oznaka zemljopisnog podrijetla i povećati ravnopravnost uvjeta tržišnog natjecanja za sve subjekte na unutarnjem tržištu. Predloženim mjerama olakšat će se kolektivno organiziranje skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla i ojačati njihov položaj u upravljanju i marketingu njihovog kapitala oznake zemljopisnog podrijetla te na taj način osigurati pravedan povrat za njihovu proizvodnju. Očekuju se i učinci prelijevanja na turizam i preradu u donjem dijelu proizvodnog lanca. Pravna pojašnjenja olakšat će provedbu zakonodavstva o oznakama zemljopisnog podrijetla. Fleksibilna upotreba logotipa EU-a za vina i jaka alkoholna pića povećat će vidljivost poruke EU-a o oznakama zemljopisnog podrijetla i pomoći potrošačima da donose na informacijama utemeljene odluke o kupnji. Više proizvoda s oznakom zemljopisnog podrijetla proizvodit će se na održiv način, što će pozitivno utjecati na zaštitu bioraznolikosti, dobrobit životinja, upravljanje prirodnim resursima i krajolicima te pridonijeti zdravoj i održivoj prehrani, pod uvjetom da većina skupina proizvođača preuzme sveobuhvatne i konkretne obveze u pogledu održivosti.

Koji su troškovi najpoželjnije opcije (ako postoji, inače troškovi glavnih opcija)? 

Proizvođači će imati koristi od brže i bolje zaštite i smanjit će se troškovi, posebno troškovi povezani s trajanjem postupka registracije i potrebnim resursima. Dobrovoljno uključivanje kriterija održivosti u specifikaciju proizvoda od strane skupina proizvođača proizvodâ sa zaštićenom oznakom zemljopisnog podrijetla podrazumijevat će dodatne troškove usklađivanja i certificiranja, koji bi se mogli djelomično kompenzirati mjerama potpore u okviru politike ruralnog razvoja. S obzirom na raznovrsnost proizvoda s oznakom zemljopisnog podrijetla i različite organizacijske strukture skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla i različite kontrole koje se provode, što ovisi i o sustavima na nacionalnoj razini, nije moguće dati općenito primjenjivu kvantifikaciju troškova; procjena je uključena u odgovarajući prilog izvješću o procjeni učinka.

Koji su učinci na MSP-ove i konkurentnost?

Budući da oko 90 % oznaka zemljopisnog podrijetla ima prodajnu vrijednost manju od 50 milijuna EUR, može se zaključiti da većina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla potpada pod definiciju malih i srednjih poduzeća. To znači da se svi učinci utvrđeni u izvješću o procjeni učinka odnose na njih. Predloženim mjerama pojačat će se pregovaračka moć proizvođača u prehrambenom lancu i osigurati da mogu bolje odgovoriti na potražnju, a time i na potrebe potrošača. Prepoznavanje važnosti kolektivnog organiziranja skupina proizvođača proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla u svim sektorima ojačat će njihovu poziciju u upravljanju i marketingu njihovog kapitala oznake zemljopisnog podrijetla. Posebne mjere koje proizvođačima omogućuju utvrđivanje pravila za pakiranje i upotrebu njihovih oznaka zemljopisnog podrijetla kao sastojaka neizravno će pridonijeti sigurnim većim prihodima zahvaljujući manjem riziku od prijevare.

Hoće li to znatno utjecati na državne proračune i uprave? 

Smjernice i usklađena postupovna pravila za registraciju oznaka zemljopisnog podrijetla omogućit će javnim upravama bržu obradu zahtjeva, čime će se uštedjeti novac poreznih obveznika. Budući da će pravila i postupci biti jasniji, a elektronički registar i baza podataka GIview transparentniji, njihova će provedba odnosno upotreba biti lakša za provedbena tijela i sudove.

Hoće li biti drugih bitnih učinaka? 

Poželjna opcija utjecat će na funkcioniranje unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja, zaštitu oznaka zemljopisnog podrijetla kao prava intelektualnog vlasništva (u skladu sa Sporazumom WTO-a o TRIPS-u i Poveljom EU-a o temeljnim pravima), održivi razvoj te gospodarsku i socijalnu koheziju. Učinak na gospodarske subjekte iz zemalja izvan EU-a i učinak na subjekte unutar EU-a bit će slični.

Proporcionalnost? 

Predložene mjere proporcionalne su u rješavanju utvrđenih problema. Opcija 2 najbolja je kad je riječ o usporedbi troškova i koristi za proizvođače proizvodâ s oznakom zemljopisnog podrijetla. Proizvođači će imati koristi od brže i bolje zaštite i smanjit će se troškovi, posebno oni povezani s trajanjem postupka registracije i potrebnim resursima, što bi moglo kompenzirati troškove ulaganja u održivost.

D. Daljnje mjere

Kad će se predložene mjere preispitati?

U skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva iz 2016., u kojem su se tri institucije usuglasile da sustavno razmotre primjenu klauzula o preispitivanju u zakonodavstvu te uzmu u obzir vrijeme potrebno za provedbu i sakupljanje dokaza o rezultatima i učincima, Komisija je obvezna provesti evaluaciju te uredbe najkasnije pet godina od datum početka njezine primjene.