EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 6.4.2022.
COM(2022) 168 final
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Europske unije i Republike Moldove
OBRAZLOŽENJE
1.Kontekst preporuke
Komisija preporučuje Vijeću da odobri otvaranje pregovora o vremenski ograničenom sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Unije i Moldove (dalje u tekstu „sporazum”) kako bi se odgovorilo na posljedice ničim izazvane i neopravdane vojne agresije Rusije na Ukrajinu te da imenuje Komisiju pregovaračem Unije. Uz preporuku su priložene i pregovaračke smjernice.
2.Kontekst
Cestovni prijevoz tereta između Unije i Moldove trenutačno je u velikoj mjeri uređen nizom bilateralnih sporazuma u području prometa između država članica EU-a i Moldove. Tim se sporazumima predviđaju režimi kvota za cestovne prijevoznike iz EU-a i Moldove u pogledu tranzita i bilateralne trgovine. Prema informacijama moldavske nacionalne agencije za cestovni promet Estonija, Litva, Latvija, Poljska, Slovačka, Mađarska i Slovenija odobrile su Moldovi ukupno 15 000 kvota. Od tog ukupnog iznosa 14 320 čine tranzitne ili bilateralne kvote, a 680 univerzalne kvote. Od svih kvota koje su te zemlje dodijelile Moldovi za 2022. tek je 8 647 kvota (samo oko 60 % ukupnog broja) ostalo do 17. ožujka 2022.
Uz dozvole koje se temelje na navedenim bilateralnim sporazumima, Međunarodni prometni forum (ITF) primjenjuje multilateralni sustav kvota kojim se predviđaju multilateralne dozvole za međunarodni cestovni prijevoz robe koji obavljaju prijevozna poduzeća osnovana u državi članici Europske konferencije ministara prometa (ECMT). Dozvole se primjenjuju na prijevoz robe između država članica ECMT-a ili u tranzitu preko državnog područja jedne ili više tih zemalja. Međutim, broj kvota u okviru sustava ECMT-a prilično je nizak u usporedbi s kvotama koje su izdane na temelju bilateralnih sporazuma (iako izravna usporedba nije moguća, s obzirom na to da se kvote ECMT-a odnose na godišnje dozvole, a predmetni bilateralni sporazumi na dozvole za pojedinačna putovanja). Godine 2022. moldavskim je cestovnim prijevoznicima dodijeljeno 1 430 godišnjih dozvola i 1 752 kratkotrajne dozvole.
Moldova je stranka Sporazuma o radu posada vozila u međunarodnom cestovnom prijevozu (AETR), čije su ugovorne stranke i sve države članice EU-a. Kao posljedica toga, moldavski prijevoznici koji prevoze robu na području Unije moraju poštovati jednako vrijeme vožnje, prekide vožnje i razdoblja odmora koji se primjenjuju u Uniji u skladu s Uredbom (EZ) br. 561/2006.
Zbog vojne agresije Rusije na Ukrajinu stanje u pogledu prijevoza za Moldovu je postalo vrlo teško. Rat u Ukrajini prisiljava moldavske cestovne prijevoznike da traže alternativne rute kako bi izbjegli prolazak preko državnog područja Ukrajine, što je dosad bio jedini način da stignu na tržišta trećih zemalja na istoku Ukrajine. Međutim, moldavski prijevoznici nemaju dovoljno dozvola za potreban tranzit država članica kroz koje bi takav tranzit bio potreban. Time se ugrožava ispunjenje dugoročnih ugovora o opskrbi robom (posebno poljoprivrednim proizvodima) s njihovim trgovinskim partnerima u prethodno navedenim zemljama. Postoji i povećana potreba za bilateralnim prijevozom između Moldove i EU-a, koja se ne može zadovoljiti postojećim skupom dozvola. Proširenje prava prijevoza za moldavske cestovne prijevoznike i dodjela uzajamnih prava cestovnim prijevoznicima iz EU-a također bi mogli omogućiti EU-u da izvozi više robe u Moldovu, što je stoga i u interesu EU-a. Istodobno će Moldova možda morati dodatno prilagoditi svoje gospodarske i prometne obrasce kako bi odgovorila na posljedice rata na međunarodna tržišta.
Stoga, kako bi se pomoglo moldavskom gospodarstvu koje se suočava s velikim poteškoćama, iako je ta zemlja već privremeno primila više od 350 000 izbjeglica iz Ukrajine koje putuju u druge zemlje, primjereno je hitno sklopiti sporazum između Unije i Moldove kojim se blokirane tranzitne rute kroz Ukrajinu mogu, u najvećoj mogućoj mjeri, zamijeniti poboljšanim alternativama za cestovni prijevoz preko EU-a, a bilateralni cestovni promet između Moldove i EU-a može se poboljšati. Takav bi sporazum trebao trajati sve dok su posljedice rata na prijevoz i ukrajinsku prometnu infrastrukturu i dalje ozbiljne.
Takav je sporazum i u interesu EU-a jer je u interesu EU-a stabilizacija moldavskog gospodarstva, uzimajući u obzir i činjenicu da se ta zemlja mora nositi s priljevom izbjeglica koje bježe od rata, te ublažavanje posljedica ruske agresije na sigurnosno stanje EU-a i njegovih granica. Osim toga, cestovni prijevoznici iz EU-a dobit će recipročna prava prijevoza onima koja se dodjeljuju moldavskim cestovnim prijevoznicima, što će biti pozitivno za gospodarstvo EU-a.
U članku 80. točki (c) Sporazuma o pridruživanju poziva se na jačanje glavnih prometnih veza između područja EU-a i Moldove, a u njegovu članku 82. poziva se na suradnju u poboljšanju kretanja robe, povećanju protočnosti prometnih tokova između Republike Moldove, EU-a i trećih zemalja u regiji uklanjanjem administrativnih, tehničkih i drugih prepreka.
3.Dosljednost u odnosu na druge politike Unije
Ovaj je sporazum u skladu s postojećom politikom vanjskih odnosa EU-a s Moldovom. Vlada Moldove zatražila je sporazum kao hitnu mjeru. Takvim će se sporazumom dopuniti i potpora EU-a koja je Moldovi odobrena u ožujku 2022. kako bi se moldavskim vlastima pomoglo u pružanju pomoći osobama koje bježe od ruske invazije na Ukrajinu. Sklapanje vremenski ograničenog sporazuma s Moldovom o cestovnom prijevozu robe tijekom trajanja prometnih prepreka uzrokovanih ratom u Ukrajini isto bi tako bilo u skladu sa Sporazumom o pridruživanju potpisanim 27. lipnja 2014. između Unije i Moldove.
4.Pravna osnova, supsidijarnost i proporcionalnost
•Pravna osnova
Postupovna pravna osnova za odluku o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu između Unije i treće zemlje i upućivanju smjernica pregovaraču jest članak 218. stavci 3. i 4. UFEU-a.
•Nadležnost Unije
Člankom 216. stavkom 1. UFEU-a utvrđeno je sljedeće:
Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija ako se tako predviđa Ugovorima ili ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije, ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene.
Ovaj sporazum spada u područje prometne politike Unije i potreban je za postizanje jednog od ciljeva iz Ugovorâ, a to je „doprinos slobodnoj i poštenoj trgovini”.
Osim toga, sklapanje međunarodnih sporazuma o cestovnom prijevozu robe izričito je predviđeno zakonodavnim aktom Unije.
Posebno se u članku 1. stavcima 2. i 3. Uredbe (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta utvrđuje sljedeće:
2. Kod prijevoza iz države članice u treću zemlju i obratno, ova se Uredba primjenjuje na dio vožnje na državnom području bilo koje prijeđene tranzitne države članice. Ne primjenjuje se na onaj dio vožnje na državnom području države članice utovara ili istovara, sve dok se ne sklope potrebni sporazumi između Zajednice i dotične treće zemlje.
3. Do sklapanja sporazuma iz stavka 2., ova Uredba ne utječe na:
(a) odredbe koje se odnose na prijevoz iz države članice u treću zemlju i obratno, i koje su sadržane u bilateralnim sporazumima sklopljenim između država članica i tih trećih zemalja;
(b) odredbe koje se odnose na prijevoz iz države članice u treću zemlju i obratno, i koje su sadržane u bilateralnim sporazumima sklopljenim između država članica koje, bilo na temelju bilateralnih dozvola bilo na temelju sporazuma o liberalizaciji, dopuštaju cestovnim prijevoznicima utovar i istovar u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan.
Nadalje, člankom 82. Sporazuma o pridruživanju između Unije i Moldove propisano je da je cilj suradnje između dviju stranaka poboljšanje kretanja putnika i robe te povećanje protočnosti prometnih tokova između Unije i Republike Moldove.
Nadalje, njegovo bi sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg, kako je utvrđeno sudskom praksom Suda Europske unije. Konkretno, Sud je u točki 201. Mišljenja 2/15 od 16. svibnja 2017. naveo sljedeće:
Kao što je Sud već utvrdio, kada sporazum između Unije i treće zemlje predviđa primjenu, na međunarodne odnose obuhvaćene tim sporazumom, pravila koja se uvelike preklapaju sa zajedničkim pravilima Unije primjenjivim na situacije unutar nje, treba smatrati da taj sporazum može utjecati ili izmijeniti opseg zajedničkih pravila. Naime, neovisno o nepostojanju proturječja s navedenim zajedničkim pravilima, može postojati utjecaj na njihov smisao, opseg i učinkovitost [vidjeti, osobito, mišljenje 1/03 (Nova konvencija iz Lugana) od 7. veljače 2006., EU:C:2006:81, t. 143. i 151. do 153.; mišljenje 1/13 (Pristup trećih država Haaškoj konvenciji) od 14. listopada 2014., EU:C:2014:2303, t. 84. do 90. kao i presudu od 26. studenoga 2014., Green Network, C-66/13, EU:C:2014:2399, t. 48. i 49.].
Pristup tržištu predviđen ovom preporukom zasigurno se preklapa s prethodno navedenim odredbama o pristupu tržištu koje je donijela Unija u pogledu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta.
S obzirom na navedeno, Unija na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a ima isključivu vanjsku nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma.
Ako postojeći bilateralni sporazumi nisu zamijenjeni predviđenim sporazumom, mogu se nastaviti primjenjivati na temelju predviđenog sporazuma. Nakon raskida tog sporazuma postojeći bilateralni sporazumi mogu se ponovno primjenjivati neovisno, ako i sve dok Unija ne sklopi drugi sporazum s Moldovom u području cestovnog prijevoza.
•Dužnost Komisije da se savjetuje
Uzimajući u obzir presudu Suda od 16. srpnja 2015. u predmetu C-425/13, kojom se pojašnjavaju uloge različitih institucija za potrebe primjene članka 218. stavaka 2. i 4. UFEU-a u skladu s načelima institucionalne ravnoteže i uzajamne lojalne suradnje utvrđenima u članku 13. stavku 2. UEU-a, potrebno je uzeti u obzir ta pojašnjenja.
Primjereno je da Komisija Vijeću i posebnom odboru koji je ono imenovalo dostavi sve informacije koje su im potrebne za praćenje napretka pregovora, kao što su, posebno, najavljeni opći ciljevi i stajališta koja su druge stranke zauzele tijekom pregovora. Komisija će pisanim putem izvijestiti Vijeće i posebni odbor koji je ono imenovalo o ishodu pregovora na način kojim se Vijeću omogućuje da izvršava svoje institucijske ovlasti.
Kako bi ispunila obvezu poštovanja institucionalne ravnoteže iz članka 13. stavka 2. UEU-a i obvezu utvrđenu u članku 218. stavku 10. UFEU-a, Komisija će o tome obavijestiti Europski parlament.
•Proporcionalnost
Preporuka je u skladu s načelom proporcionalnosti iz sljedećih razloga:
Predviđeni sporazum najučinkovitiji je instrument za poboljšanje odnosa između EU-a i Moldove u području cestovnog prijevoza jer se njime uklanja potreba za kvotama u bilateralnim sporazumima između država članica i Moldove u pogledu tranzita.
Predloženim sporazumom neće se nametnuti nikakvo dodatno administrativno ili financijsko opterećenje tijelima država članica ni industriji. Naprotiv, njime bi se trebalo smanjiti administrativno opterećenje i za industriju i za države članice jer će se dodjelom recipročnih prava moldavskim cestovnim prijevoznicima i cestovnim prijevoznicima iz EU-a (prava tranzita i prava bilateralnog međunarodnog prijevoza) ukloniti potreba za dozvolama za prijevoznike iz EU-a i time smanjiti administrativno opterećenje za prometnu industriju EU-a.
5.Utjecaj na proračun
Preporuka ne utječe na proračun Unije.
6.Drugi elementi
•Detaljno obrazloženje posebnih odredaba preporuke
Odlukom Vijeća odobrit će se otvaranje pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Unije i Moldove kako bi se odgovorilo na posljedice agresije Rusije na Ukrajinu i imenovat će se Komisija pregovaračem Unije. Pregovaračke smjernice priložene Odluci daju širok opis područja primjene predviđenog sporazuma.
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Europske unije i Republike Moldove
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 218. stavke 3. i 4.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
budući da:
(1)Trebalo bi otvoriti pregovore s ciljem sklapanja sporazuma između Unije i Republike Moldove o cestovnom prijevozu robe. Primjereno je da se sporazum primjenjuje sve dok su posljedice ruske agresije na Ukrajinu na prijevoz i ukrajinsku prometnu infrastrukturu i dalje ozbiljne.
(2)Komisiju bi trebalo odrediti kao pregovarača.
(3)Pregovore bi trebala voditi Komisija uz savjetovanje s [ime posebnog odbora upisuje Vijeće],
DONIJELO JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Komisiju se ovlašćuje da u ime Unije u pregovorima dogovori sporazum između Europske unije i Republike Moldove o cestovnom prijevozu robe.
Članak 2.
Pregovaračke smjernice utvrđene su u Prilogu.
Članak 3.
Pregovori se vode uz savjetovanje s [ime posebnog odbora upisuje Vijeće].
Članak 4.
Ova je Odluka upućena Komisiji.
Sastavljeno u Bruxellesu,
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 6.4.2022.
COM(2022) 168 final
PRILOG
Preporuci za ODLUKU VIJEĆA
o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Europske unije i Republike Moldove
PRILOG
Pregovaračke smjernice za sporazum između Europske unije i Republike Moldove o cestovnom prijevozu robe
1.Pregovarački ciljevi
Omogućiti liberalizaciju cestovnog prijevoza robe, u smislu prava tranzita i prava bilateralnog međunarodnog prijevoza, između Moldove i Unije tijekom ničim izazvane i neopravdane vojne agresije Rusije na Ukrajinu.
2.Područje primjene sporazuma
(1)Sporazumom bi se trebao liberalizirati cestovni prijevoz robe dodjelom prava pristupa moldavskim prijevoznicima i prijevoznicima iz Europske unije u pogledu tranzita i bilateralnog međunarodnog prijevoza između Europske unije i Moldove. Sporazumom bi se trebala zadržati ili povećati razina pristupa tržištu ili drugih komercijalnih mogućnosti dostupnih u okviru postojećih bilateralnih sporazuma o cestovnom prijevozu između država članica EU-a i Moldove.
(2)Sporazum bi trebao biti jednako vjerodostojan na svim službenim jezicima EU-a i u tu svrhu sadržavati jezičnu klauzulu.
(3)Sporazum bi trebao biti vremenski ograničen i trebao bi se primjenjivati sve dok su posljedice ruske agresije na Ukrajinu na prijevoz i ukrajinsku prometnu infrastrukturu i dalje ozbiljne.
3.Opće odredbe
Sporazum će, s obzirom na to da je uslijedio nakon postojećih bilateralnih sporazuma o cestovnom prijevozu između država članica i Moldove, imati prednost pred njihovim odredbama.
Nakon njegova raskida ponovno bi se primjenjivali postojeći bilateralni sporazumi između država članica EU-a i Moldove, ako i sve dok Unija ne sklopi drugi sporazum u području cestovnog prijevoza s Moldovom.
4.Upravljanje sporazumom
Trebalo bi osnovati Zajednički odbor sastavljen od predstavnika stranaka, koji bi trebao biti odgovoran za upravljanje sporazumom i njegovu pravilnu provedbu, posebno u pogledu prilagodbe, nakon njihove izmjene, pravila EU-a iz priloga sporazumu koje Moldova treba poštovati te novih pravila primjenjivih u području cestovnog prijevoza donesenih na razini Unije.
Moldavskim stručnjacima može se dopustiti da kao promatrači sudjeluju u stručnim skupinama koje je osnovala Unija i koje se bave zakonodavstvom Unije koje će primjenjivati Moldova, a koje će biti navedeno u prilogu sporazumu.
Sporazum bi trebao uključivati brz, učinkovit i obvezujući mehanizam za rješavanje sporova kojim će se osigurati pravilna primjena sporazuma.
Neovisno o mehanizmu za rješavanje sporova, sporazum bi trebao sadržavati odredbe koje se primjenjuju u slučaju neispunjenja njegovih obveza, kao što je mogućnost donošenja odgovarajućih zaštitnih mjera ili potpune ili djelomične suspenzije prava ili povlastica dodijeljenih u skladu s uvjetima sporazuma.
5.Vođenje pregovora
Komisija će voditi pregovore u skladu s ovim smjernicama i osigurati odgovarajuću koordinaciju s tekućim i budućim pregovorima u drugim relevantnim područjima.