EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 3.2.2022.
COM(2022) 55 final
2022/0030(COD)
Prijedlog
UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA
o izmjeni Uredbe (EU) 2021/954 o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 (EU digitalna COVID potvrda) u pogledu državljana trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na državnom području država članica tijekom pandemije bolesti COVID-19
OBRAZLOŽENJE
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
•Razlozi i ciljevi prijedloga
U skladu s Konvencijom o provedbi Schengenskog sporazuma 1 državljani trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici mogu slobodno putovati na državnom području drugih država članica ako ispunjavaju određene uvjete. Stoga od politike Unije kojom se ukidaju kontrole osoba pri prijelazu unutarnjih granica koristi nemaju samo građani Unije nego i državljani trećih zemalja koji imaju pravo putovati unutar EU-a. No, neka ograničenja koja su države članice uvele kako bi ograničile širenje koronavirusa 2 povezanog s teškim akutnim respiratornim sindromom („SARS-CoV-2”) koji uzrokuje koronavirusnu bolest 2019 („COVID‑19”) utjecala su na ostvarivanje tog prava. Te su se mjere često sastojale od ograničenja ulaska ili drugih posebnih zahtjeva za prekogranične putnike, kao što su karantena ili samoizolacija odnosno testiranje na infekciju virusom SARS-CoV-2 prije i/ili nakon dolaska.
Kako bi se olakšalo slobodno kretanje tijekom pandemije bolesti COVID-19, Europski parlament i Vijeće donijeli su 14. lipnja 2021. Uredbu (EU) 2021/953 2 , koja se temelji na članku 21. Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i kojom se uspostavlja okvir za EU digitalnu COVID potvrdu za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19. Uredbom (EU) 2021/953 olakšava se slobodno kretanje jer se građanima Unije i članovima njihovih obitelji, koji mogu biti i državljani trećih zemalja, pružaju interoperabilne i uzajamno prihvaćene potvrde o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19, koje mogu upotrebljavati kad putuju. Ako države članice ukinu određena ograničenja slobodnog kretanja za osobe koje posjeduju dokaz o cijepljenju, testiranju ili preboljenju, EU digitalna COVID potvrda pomaže građanima da iskoriste ta izuzeća.
Istog dana Europski parlament i Vijeće donijeli su Uredbu (EU) 2021/954 3 o olakšavanju putovanja, koja se temelji na članku 77. UFEU-a i kojom se olakšavaju putovanja unutar schengenskog područja tijekom pandemije bolesti COVID-19 tako što se okvir EU digitalne COVID potvrde proširuje na državljane trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na državnom području država članica i imaju pravo putovati u druge države članice u skladu s pravom EU-a.
Osim toga, pokazalo se da je sustav EU digitalne COVID potvrde jedini funkcionalan sustav COVID-19 potvrda u širokoj upotrebi na međunarodnoj razini. Zbog toga EU digitalna COVID potvrda postaje sve važnija na globalnoj razini i doprinosi borbi protiv pandemije na međunarodnoj razini olakšavajući sigurno međunarodno putovanje i međunarodni oporavak. Do 31. siječnja 2022. tri zemlje Europskog gospodarskog prostora 4 koje nisu članice EU-a, Švicarska 5 i još 29 trećih zemalja i područja 6 povezani su sa sustavom EU digitalne COVID potvrde, a očekuje se da će se još njih pridružiti u budućnosti. Sustav EU digitalne COVID potvrde prepoznat je kao jedno od ključnih digitalnih rješenja za ponovnu uspostavu međunarodne mobilnosti 7 , a Međunarodno udruženje zračnih prijevoznika pozvalo je zemlje da uvedu EU digitalnu COVID potvrdu kao globalni standard 8 . Komisija će i dalje podupirati treće zemlje zainteresirane za razvoj interoperabilnih sustava COVID-19 potvrda. To može uključivati ponudu dodatnih referentnih rješenja otvorenog koda kojima se omogućuje konverzija potvrda trećih zemalja u format koji je interoperabilan s EU digitalnom COVID potvrdom s obzirom na to da je moguće povezati i treće zemlje čije su potvrde konverzijom postale interoperabilne 9 .
Od njezina donošenja EU digitalna COVID potvrda uspješno je uvedena u cijeloj Uniji, a do kraja 2021. izdano je više od milijardu potvrda. Stoga je EU digitalna COVID potvrda široko dostupan i pouzdano prihvaćen alat za olakšavanje slobodnog kretanja građana Unije i članova njihovih obitelji, ali i putovanja prethodno navedenih kategorija državljana trećih zemalja unutar EU-a tijekom pandemije bolesti COVID-19.
Epidemiološka situacija povezana s pandemijom bolesti COVID-19 znatno se promijenila od donošenja uredbi (EU) 2021/953 i 2021/954. S jedne strane, u cijelom svijetu povećala se stopa cijepljenja, uključujući cijepljenje dodatnom dozom.
S druge strane, širenje zabrinjavajuće varijante virusa SARS-CoV-2 delta u drugoj polovini 2021. uzrokovalo je znatno povećanje broja infekcija, hospitalizacija i smrtnih slučajeva, zbog čega su države članice morale donijeti stroge javnozdravstvene mjere kako bi zaštitile kapacitet svojeg zdravstvenog sustava. Početkom 2022. zabrinjavajuća varijanta virusa SARS-CoV-2 nazvana omikron dovela je do naglog porasta broja slučajeva bolesti COVID-19 te je brzo zamijenila varijantu delta i uzrokovala dosad najveći broj slučajeva zaraze unutar zajednice u cijeloj Uniji i šire.
Trenutačno nije moguće predvidjeti utjecaj mogućeg povećanja broja zaraženih u drugoj polovini 2022. Usto, ne može se isključiti mogućnost pogoršanja stanja povezanog s pandemijom zbog pojave novih zabrinjavajućih varijanti virusa SARS-CoV-2.
S obzirom na prethodno navedeno, ne može se isključiti da će države članice od državljana trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na državnom području države članice i koji imaju pravo putovati u druge države članice u skladu s pravom EU-a zahtijevati da podnesu dokaz o cijepljenju, testiranju ili preboljenju bolesti COVID-19 i nakon 30. lipnja 2022., odnosno trenutačnog datuma isteka uredbi (EU) 2021/953 i 2021/954. Stoga je važno osigurati mogućnost upotrebe EU digitalnih COVID potvrda i nakon tog datuma.
Istodobno, s obzirom na to da bi sva ograničenja slobodnog kretanja osoba unutar Unije uvedena kako bi se ograničilo širenje virusa SARS-CoV-2, uključujući obvezu predočavanja EU digitalnih COVID potvrda, trebalo ukinuti čim to epidemiološka situacija dopusti, Komisija izmjenom Uredbe (EU) 2021/954 predlaže da se zadrže postojeća upućivanja na Uredbu (EU) 2021/953 i uvede dinamično upućivanje na tu uredbu u pogledu trajanja primjene Uredbe (EU) 2021/954.
•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području
Ovim se Prijedlogom ne dovode u pitanje schengenska pravila o uvjetima ulaska državljana trećih zemalja. Predložena Uredba nikako se ne bi trebala tumačiti na način da se njome potiče ili olakšava ponovno uvođenje graničnih kontrola na unutarnjim granicama, koje i dalje moraju biti krajnja mjera i podliježu uvjetima iz Uredbe (EU) 2016/399 („Zakonik o schengenskim granicama”). 10
U Prijedlogu preporuke Vijeća o izmjeni Preporuke (EU) 2020/912 o privremenom ograničenju neobveznih putovanja u EU i mogućem ukidanju takvog ograničenja 11 Komisija je predložila da se uspostavi jasna poveznica između Preporuke Vijeća (EU) 2020/912 i EU digitalne COVID potvrde kako bi se tijelima država članica pomoglo u provjeri vjerodostojnosti, valjanosti i cjelovitosti potvrda koje su izdale treće zemlje.
•Dosljednost u odnosu na druge politike Unije
Ovaj je Prijedlog dio paketa mjera Unije za odgovor na pandemiju bolesti COVID-19. Konkretnije, temelji se na radu Odbora za zdravstvenu sigurnost, mreže e-zdravstva i Odbora za EU digitalnu COVID potvrdu.
Ovim se Prijedlogom dopunjuje prijedlog COM(2022) 50 final, kojim se namjerava produljiti trajanje primjene Uredbe (EU) 2021/953 o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 (EU digitalna COVID potvrda) radi olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19.
Ovim se Prijedlogom u potpunosti poštuju nadležnosti država članica za utvrđivanje njihove zdravstvene politike (članak 168. UFEU-a).
Ovaj je Prijedlog dosljedan s politikom Unije o useljavanju državljana trećih zemalja.
2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST
•Pravna osnova
U članku 77. stavku 2. točki (c) UFEU-a navodi se da Unija utvrđuje uvjete pod kojima državljani trećih zemalja koji u njoj borave zakonito mogu slobodno putovati unutar Unije tijekom kraćeg razdoblja. Primjenjuje se redovni zakonodavni postupak.
Prijedlogom bi se izmijenila Uredba (EU) 2021/954, koja se također temelji na članku 77. stavku 2. točki (c) UFEU-a.
•Supsidijarnost (za neisključivu nadležnost)
Ciljeve ovog Prijedloga, odnosno proširenje primjene Uredbe (EU) 2021/954, države članice ne mogu ostvariti samostalno. Stoga je potrebno djelovanje na razini Unije.
Bez djelovanja na razini Unije Uredba (EU) 2021/954 prestala bi se primjenjivati te stoga državljani trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na državnom području države članice EU-a/EGP-a i koji imaju pravo putovati u druge države članice u skladu s pravom EU-a više ne bi mogli zatražiti i u konačnici upotrebljavati interoperabilne potvrde o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19.
•Proporcionalnost
Djelovanjem na razini Unije može se znatno pridonijeti rješavanju navedenih problema i jedino se tako može uspostaviti i održavati jedinstven, pojednostavnjen i prihvaćen okvir za COVID-19 potvrde.
Donošenje jednostranih ili neusklađenih mjera u pogledu zdravstvenih COVID-19 potvrda može imati za posljedicu mjere kojima se državljanima trećih zemalja koji imaju pravo putovati unutar Unije ograničava mogućnost takvog putovanja.
Predložena izmjena, kojom bi se omogućilo ograničeno proširenje upotrebe EU digitalne COVID potvrde na državljane trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave u Uniji i imaju pravo putovati unutar Unije, trebala bi se primjenjivati u skladu s Uredbom (EU) 2021/953, čija je izmjena predložena u prijedlogu COM(2022) 50 final.
•Odabir instrumenta
Uredbom se osigurava izravna, trenutačna i zajednička provedba prava EU-a u svim državama članicama.
3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENA UČINKA
•Savjetovanja s dionicima
Prijedlogom se uzimaju u obzir redovite rasprave održane s tijelima država članica u različitim forumima.
•Prikupljanje i primjena stručnog znanja
Prijedlog se temelji na epidemiološkim informacijama i procjenama Europskog centra za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC), procjeni sigurnosti, djelotvornosti i kvalitete cjepivâ protiv bolesti COVID-19 koju je provela Europska agencija za lijekove (EMA), tehničkim razmjenama u okviru Odbora za zdravstvenu sigurnost, njegove tehničke radne skupine za dijagnostičke testove na COVID-19 i mreže e-zdravstva te na relevantnim dostupnim znanstvenim dokazima.
•Procjena učinka
Zbog hitnosti Komisija nije provela procjenu učinka.
•Temeljna prava
Ovaj Prijedlog podrazumijeva obradu osobnih podataka, uključujući zdravstvene podatke. Postoji mogućnost da će utjecati na temeljna prava pojedinaca utvrđena u Povelji, odnosno u njezinu članku 7. o poštovanju privatnog života i članku 8. o pravu na zaštitu osobnih podataka. Obrada osobnih podataka pojedinaca, što uključuje prikupljanje podataka, pristup osobnim podacima i njihovu upotrebu, utječe na pravo na zaštitu osobnih podataka na temelju Povelje. Zadiranje u ta temeljna prava mora biti opravdano.
Kad je riječ o pravu na zaštitu osobnih podataka, uključujući sigurnost podataka, nastavlja se primjenjivati Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća 12 . Nije predviđeno odstupanje od režima Unije za zaštitu podataka, a države članice moraju provoditi jasna pravila, uvjete i čvrste zaštitne mjere u skladu s pravilima EU-a o zaštiti podataka.
4.UTJECAJ NA PRORAČUN
Financiranje djelovanja kojima se podupire ova inicijativa bit će obuhvaćeno zakonodavnim financijskim izvještajem podnesenim uz prijedlog COM(2022) 50 final.
5.DRUGI ELEMENTI
•Planovi provedbe i mehanizmi praćenja, evaluacije i izvješćivanja
Nije relevantno.
•Detaljno obrazloženje posebnih odredaba prijedloga
Člankom 1. Prijedloga mijenja se trajanje primjene Uredbe (EU) 2021/954.
U članku 2. predviđeno je žurno stupanje Uredbe na snagu.
2022/0030 (COD)
Prijedlog
UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA
o izmjeni Uredbe (EU) 2021/954 o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 (EU digitalna COVID potvrda) u pogledu državljana trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na državnom području država članica tijekom pandemije bolesti COVID-19
EUROPSKI PARLAMENT I VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 77. stavak 2. točku (c),
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom,
budući da:
(1)Na temelju schengenske pravne stečevine državljani trećih zemalja koji zakonito borave u Uniji i državljani trećih zemalja koji su zakonito ušli na državno područje države članice mogu se slobodno kretati na državnom području svih drugih država članica tijekom 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana 13 .
(2)Europski parlament i Vijeće 14. lipnja 2021. donijeli su Uredbu (EU) 2021/953 o uspostavi EU digitalne COVID potvrde 14 . Tom uredbom utvrđuje se zajednički okvir za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju ili preboljenju bolesti COVID-19 kako bi se tijekom pandemije te bolesti olakšalo slobodno kretanje građana EU-a i članova njihovih obitelji. Uredbi (EU) 2021/953 pridodana je Uredba (EU) 2021/954 Europskog parlamenta i Vijeća 15 , kojom se okvir za EU digitalnu COVID potvrdu proširuje na državljane trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na državnom području države članice i koji imaju pravo putovati u druge države članice u skladu s pravom Unije.
(3)Primjena uredbi (EU) 2021/953 i (EU) 2021/954 istječe 30. lipnja 2022. Međutim, pandemija još traje, a nedavna pojava zabrinjavajuće varijante omikron i dalje negativno utječe na putovanja unutar Unije. Zbog toga je EU digitalna COVID potvrda i dalje relevantna i potrebno je omogućiti nastavak njezine upotrebe.
(4)Primjenu Uredbe (EU) 2021/953 treba produljiti za 12 mjeseci. Budući da je cilj Uredbe (EU) 2021/954 proširiti primjenu Uredbe (EU) 2021/953 na određene kategorije državljana trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave u Uniji, trajanje njezine primjene trebalo bi izravno povezati s trajanjem primjene Uredbe (EU) 2021/953. Uredbu (EU) 2021/954 trebalo bi stoga na odgovarajući način izmijeniti.
(5)Ova se Uredba ne bi trebala tumačiti na način da se njome olakšava ili potiče uvođenje ograničenja putovanja kao odgovor na pandemiju. Osim toga, svaka potreba za provjerama potvrda propisanima Uredbom (EU) 2021/953 ne bi se trebala smatrati opravdanjem za ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama. Kontrole na unutarnjim granicama trebale bi biti krajnja mjera i podliježu posebnim pravilima utvrđenima u Uredbi (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća (Zakonik o schengenskim granicama).
(6)U skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 22 o stajalištu Danske, priloženog Ugovoru o Europskoj uniji i UFEU-u, Danska ne sudjeluje u donošenju ove Uredbe te ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje. S obzirom na to da ova Uredba predstavlja daljnji razvoj schengenske pravne stečevine, Danska, u skladu s člankom 4. navedenog protokola, u roku od šest mjeseci nakon što Vijeće odluči o ovoj Uredbi odlučuje hoće li je provesti u svojem nacionalnom pravu.
(7)Ova Uredba predstavlja razvoj odredaba schengenske pravne stečevine u kojima Irska ne sudjeluje, u skladu s Odlukom Vijeća 2002/192/EZ 16 ; Irska stoga ne sudjeluje u njezinu donošenju te ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje. Kako bi se državama članicama omogućilo da u skladu s uvjetima iz Uredbe (EU) 2021/953 prihvaćaju COVID-19 potvrde koje Irska izdaje državljanima trećih zemalja koji se zakonito nalaze ili borave na njezinu državnom području radi olakšavanja putovanja unutar državnih područja država članica, Irska bi tim državljanima trećih zemalja trebala izdavati COVID-19 potvrde koje su u skladu sa zahtjevima okvira povjerenja za EU digitalnu COVID potvrdu. Irska i ostale države članice trebale bi na temelju reciprociteta prihvaćati potvrde izdane državljanima trećih zemalja na koje se primjenjuje ova Uredba.
(8)U pogledu Bugarske, Hrvatske, Cipra i Rumunjske ova Uredba predstavlja razvoj schengenske pravne stečevine u smislu članka 3. stavka 1. Akta o pristupanju iz 2003., članka 4. stavka 1. Akta o pristupanju iz 2005. odnosno članka 4. stavka 1. Akta o pristupanju iz 2011.
(9)U pogledu Islanda i Norveške ova Uredba predstavlja razvoj odredaba schengenske pravne stečevine u smislu Sporazuma između Vijeća Europske unije i Republike Islanda i Kraljevine Norveške o pridruživanju tih država provedbi, primjeni i razvoju schengenske pravne stečevine, koje pripadaju području iz članka 1. točke C Odluke Vijeća 1999/437/EZ 17 .
(10)U pogledu Švicarske ova Uredba predstavlja razvoj odredaba schengenske pravne stečevine u smislu Sporazuma između Europske unije, Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o pridruživanju Švicarske Konfederacije provedbi, primjeni i razvoju schengenske pravne stečevine, koje pripadaju području iz članka 1. točke C Odluke Vijeća 1999/437/EZ u vezi s člankom 3. Odluke Vijeća 2008/146/EZ 18 .
(11)U pogledu Lihtenštajna ova Uredba predstavlja razvoj odredaba schengenske pravne stečevine u smislu Protokola između Europske unije, Europske zajednice, Švicarske Konfederacije i Kneževine Lihtenštajna o pristupanju Kneževine Lihtenštajna Sporazumu između Europske unije, Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o pridruživanju Švicarske Konfederacije provedbi, primjeni i razvoju schengenske pravne stečevine, koje pripadaju području iz članka 1. točke C Odluke Vijeća 1999/437/EZ u vezi s člankom 3. Odluke Vijeća 2011/350/EU 19 .
(12)S obzirom na hitnu situaciju u vezi s pandemijom bolesti COVID-19 ova bi Uredba trebala stupiti na snagu trećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
(13)Provedeno je savjetovanje s Europskim nadzornikom za zaštitu podataka i Europskim odborom za zaštitu podataka u skladu s člankom 42. Uredbe (EU) 2018/1725 Europskog parlamenta i Vijeća 20 te su oni dali mišljenje [...],
DONIJELI SU OVU UREDBU:
Članak 1.
Članak 3. Uredbe (EU) 2021/954 zamjenjuje se sljedećim:
„Članak 3.
Ova Uredba stupa na snagu trećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Primjenjuje se od 1. srpnja 2021. do prestanka primjene Uredbe (EU) 2021/953.”
Članak 2.
Ova Uredba stupa na snagu trećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Ova je Uredba u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama u skladu s Ugovorima.
Sastavljeno u Bruxellesu,
Za Europski parlament Za Vijeće
Predsjednica Predsjednik