EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 10.2.2022.
COM(2022) 39 final
2022/0027(CNS)
Prijedlog
DIREKTIVE VIJEĆA
o izmjeni Direktive 2006/112/EZ u pogledu produljenja razdoblja primjene neobveznog mehanizma prijenosa porezne obveze u odnosu na isporuke određene robe i usluga podložnih prijevari te primjene mehanizma brze reakcije na prijevaru u vezi s PDV-om
OBRAZLOŽENJE
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
•Razlozi i ciljevi prijedloga
Svrha je ovog prijedloga direktive o izmjeni Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost 1 (dalje u tekstu „Direktiva o PDV-u”) produljiti sljedeće: 1. mogućnost da države članice primjenjuju mehanizam prijenosa porezne obveze za borbu protiv prijevare u isporuci roba i usluga uključen u članku 199.a stavku 1. Direktive o PDV-u te 2. mogućnost upotrebe mehanizma brze reakcije („MBR”) utvrđenu u članku 199.b Direktive o PDV-u za borbu protiv prijevare s pomoću primjene mehanizma prijenosa porezne obveze u posebnim slučajevima.
Člankom 193. Direktive o PDV-u propisuje se kao opće pravilo da je porezni obveznik koji isporučuje robu ili usluge odgovoran za plaćanje PDV-a. Kao odstupanje, mehanizam prijenosa porezne obveze omogućuje da se odredi da je primatelj isporuke osoba odgovorna za plaćanje PDV-a. U okviru tog mehanizma prijenosa porezne obveze dobavljač ne naplaćuje PDV, nego ga kupac (porezni obveznik) obračunava u svojoj prijavi PDV-a. Taj se PDV zatim odbija u istoj prijavi PDV-a i stoga, ako ta osoba ima puno pravo na odbitak, rezultat je nula.
Mehanizam prijenosa porezne obveze upotrebljava se za borbu protiv prijevara, a posebno prijevara s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice (MTIC). Ta se vrsta prijevara izvodi tako da trgovac nabavlja robu, prevezenu ili otpremljenu iz druge države članice i izuzetu od plaćanja PDV-a te zatim tu robu prodaje naplaćujući kupcu iznos PDV-a. Nakon što je primio iznos PDV-a od kupca takav trgovac nestaje prije plaćanja PDV-a poreznim tijelima. Djelujući u dobroj vjeri, kupac istodobno može uredno na svojoj prijavi PDV-a odbiti PDV koji je platio dobavljaču. Stoga se u okviru mehanizma prijenosa porezne obveze PDV zapravo ne plaća dobavljaču.
Primjena mehanizma prijenosa porezne obveze na temelju članka 199.a Direktive o PDV-u nije obvezna za države članice. Omogućuje im da se bore protiv te vrste prijevara u unaprijed definiranim osjetljivim područjima u kojima se obično pojavljuju 2 na njihovu državnom području. Nakon što je dobavljačima uvedena obveza upotrebe mehanizma prijenosa porezne obveze oni za takve domaće isporuke ne mogu obračunati PDV na svojoj fakturi. Stoga neće primiti iznos PDV-a od svojih kupaca, pa takvi trgovci ne mogu nestati s iznosom PDV-a koji prime. Mehanizam brze reakcije iz članka 199.b iznimna je mjera koja državama članicama omogućuje da u slučajevima iznimne hitnosti brzo uvedu privremeni mehanizam prijenosa porezne obveze za isporuku roba i usluga u sektorima u kojima je došlo do iznenadne prijevare velikih razmjera, a koji nisu navedeni u članku 199.a Direktive o PDV-u. Taj se iznimni postupak treba provesti vrlo brzo jer Komisija mora reagirati u roku od mjesec dana, odnosno dati negativno mišljenje ili u pisanom obliku potvrditi dotičnoj državi članici da se ne protivi mjeri. Država članica može donijeti posebnu mjeru MBR-a od dana primitka te potvrde. Primjenom tog mehanizma države članice mogu premostiti razdoblje potrebno za odobravanje zahtjeva za uobičajeno odstupanje na temelju članka 395. Direktive o PDV-u, što može potrajati do šest mjeseci. Za takvo odstupanje potreban je prijedlog Komisije i jednoglasno donošenje u Vijeću.
Članak 199.a Direktive o PDV-u uveden je 3 za razdoblje od 2010. do 30. lipnja 2015., a prvi je put s izmjenama produljen 4 do 31. prosinca 2018. Članak 199.b Direktive o PDV-u uveden je 5 za razdoblje od 2013. do 31. prosinca 2018. I članak 199.a i članak 199.b Direktive o PDV-u naknadno su produljeni 6 do 30. lipnja 2022. kako bi se podudarali s prvotno predviđenim datumom stupanja na snagu konačnog sustava PDV-a (vidjeti više pojedinosti u nastavku).
U trenutku kad se razdoblje primjene članaka 199.a i 199.b Direktive o PDV-u trebalo produljiti do 30. lipnja 2022. Komisija je predstavila izvješće o učincima mehanizama uključenih u te članke 7 i na temelju doprinosa poreznih uprava i poslovnih dionika zaključila da su mjere iz tih članaka bile korisne u borbi protiv prijevara.
Kako bi se pronašlo sustavnije rješenje za problem prijevara s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice, Komisija je iznijela prijedlog za uvođenje takozvanog konačnog sustava PDV-a, jednostavnijeg sustava za trgovinu robom unutar Unije koji je otporan na prijevare 8 . Ti aranžmani, koji bi prema prijedlogu Komisije trebali stupiti na snagu 1. srpnja 2022., omogućuju temeljit odgovor na prijevare s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice.
Međutim, trenutačno stanje pregovora u Vijeću upućuje na to da konačni sustav PDV-a neće moći stupiti na snagu 1. srpnja 2022. Kako bi se omogućio nastavak pregovora o konačnom sustavu, bez ugrožavanja dostupnih alata za borbu protiv prijevara u vezi s PDV-om, primjereno je produljiti mjere za borbu protiv prijevara sadržane u navedenim člancima za još jedno ograničeno razdoblje.
Produljenjem razdoblja primjene članaka 199.a i 199.b omogućio bi se i razvoj dodatnih alata za borbu protiv utaje poreza. U tu svrhu i u skladu s poreznim paketom 9 Komisija priprema prijedlog za modernizaciju postojećih pravila o PDV-u, uzimajući u obzir mogućnosti koje nude digitalne tehnologije. Pod naslovom „PDV u digitalnom dobu” Komisija će procijeniti obveze izvješćivanja o PDV-u, a ta će tema vjerojatno uključiti izvješćivanje na temelju transakcija (TBR) i poboljšani sustav elektroničkog izdavanja računa. Time bi se poreznim upravama trebale pružiti brže i detaljnije informacije o pojedinačnim transakcijama i time smanjiti rizik od prijevare. Na temelju takvih zakonodavnih promjena u budućnosti bi trebalo ponovno procijeniti potrebu za daljnjim produljenjem članaka 199.a i 199.b.
•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području
Ovim se prijedlogom mjere utvrđene u člancima 199.a i 199.b Direktive o PDV-u produljuju na ograničeno razdoblje, dok se nastavljaju pregovori u Vijeću o prijedlogu konačnog sustava PDV-a, koji uključuje izmjene članaka 199.a i 199.b Direktive o PDV-u kako bi ih se uskladilo s funkcioniranjem tog konačnog sustava. Budući da je konačni sustav PDV-a povezan s robom, članci 199.a i 199.b bili bi ograničeni na usluge.
Produljenje je u skladu i s vremenskim rasporedom priprema Komisije za nova pravila o izvješćivanju kao mjeri za borbu protiv prijevara, što bi moglo dovesti do toga da primjena mehanizma prijenosa porezne obveze više nije potrebna. Međutim, čak i ako se ta nova pravila o izvješćivanju donesu prilično brzo, poreznim bi obveznicima bilo potrebno određeno vrijeme za prilagodbu novim pravilima; stoga se produljenje do kraja 2025. čini primjerenim.
•Dosljednost u odnosu na druge politike Unije
Prema članku 199.a Direktive o PDV-u mehanizam prijenosa porezne obveze obuhvaća, među ostalim, trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova u EU-u (Sustav EU-a za trgovanje emisijama, ETS). Kako bi se poduprli ciljevi zelenog plana, posebno u pogledu smanjenja emisija stakleničkih plinova za 55 % do 2030., ključno je da se ETS dodatno zaštiti od (kružnih) prijevara kako bi se izbjegli financijski gubici, ali i narušavanje vjerodostojnosti sustava.
2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST
•Pravna osnova
Predloženom se direktivom mijenja Direktiva o PDV-u na temelju članka 113. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Budući da se prijedlogom produljuje primjena određenih odredaba te direktive, potrebna je izmjena Direktive o PDV-u.
•Supsidijarnost (za neisključivu nadležnost)
Prema načelu supsidijarnosti iz članka 5. stavka 3. Ugovora o Europskoj uniji, Unija djeluje samo ako države članice ne mogu same u dovoljnoj mjeri ostvariti predviđene ciljeve, nego se zbog opsega ili učinka predloženih mjera one mogu na bolji način ostvariti na razini Unije.
Cilj borbe protiv prijevara s pomoću primjene mehanizma prijenosa porezne obveze i mogućnosti upotrebe mehanizma brze reakcije za borbu protiv iznenadne prijevare velikih razmjera najbolje se ostvaruje na razini Unije, a posebna pravna osnova za njega nalazi se u Direktivi o PDV-u. Stoga je za produljenje tih mjera potrebna izmjena Direktive o PDV-u.
•Proporcionalnost
Zbog neobvezujuće i privremene prirode produljenih mjera, prijedlog je proporcionalan cilju koji se želi postići, a to je borba protiv prijevare pri određenim isporukama roba i usluga te pomoć državama članicama u suzbijanju iznenadne prijevare velikih razmjera povezanih s PDV-om.
•Odabir instrumenta
Predlaže se direktiva radi izmjene Direktive o PDV-u.
3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENA UČINKA
•Ex post evaluacije/provjere primjerenosti postojećeg zakonodavstva
Komisija je u vrijeme produljenja predstavila izvješće o funkcioniranju i učincima mehanizma prijenosa porezne obveze u odnosu na članke 199.a i 199.b Direktive o PDV-u 10 i zaključila da su mjere iz tih članaka korisne u borbi protiv prijevara.
Ta je detaljna analiza provedena relativno nedavno, a Direktiva o PDV-u otada nije izmijenjena u pogledu pravnih uvjeta ili praktičnih aspekata za primjenu mehanizma prijenosa porezne obveze. Osim toga, nedostaju znatnije izmjene Direktive o PDV-u kako bi se pronašlo sustavnije rješenje za problem prijevara s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice. Naposljetku, službe Komisije nemaju informacije o novim sektorima koji bi bili podložni prijevarama s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice i za koje bi mehanizam prijenosa porezne obveze bio pravi alat. Stoga je razumno zaključiti da su prethodno navedeni nalazi i dalje valjani.
•Savjetovanja s dionicima
Za izradu navedenog izvješća države članice bile su pozvane da navedu svoja iskustva s mjerama i ocjenu tih mjera. Savjetovanje s dionicima provedeno je u okviru Stručne skupine za PDV.
Države članice općenito su smatrale da je mehanizam prijenosa porezne obveze iz članka 199.a Direktive o PDV-u djelotvoran i učinkovit instrument u borbi protiv prijevara u području PDV-a. Prijevare u utvrđenim sektorima znatno su se smanjile ili nestale nakon uvođenja mehanizma prijenosa porezne obveze. To mišljenje bilo je zastupljeno i u odgovorima primljenima od poslovnih dionika koji smatraju da je mehanizam prijenosa porezne obveze učinkovita privremena mjera za borbu protiv prijevara.
Kad je riječ o mehanizmu brze reakcije iz članka 199.b Direktive o PDV-u, iako nije nikad upotrijebljen, većina država članica smatra da je i dalje koristan instrument i preventivna mjera za iznimne slučajeve iznenadnih prijevara povezanih s PDV-om.
•Prikupljanje i primjena stručnog znanja
U okviru prethodno navedenog izvješća provedeno je savjetovanje sa Stručnom skupinom za PDV o funkcioniranju i učincima mjere iz članka 199.a Direktive o PDV-u. Povratne informacije uputile su na to da se mehanizam prijenosa porezne obveze za određene isporuke smatra učinkovitim privremenim instrumentom za borbu protiv prijevara.
Neobvezan mehanizam prijenosa porezne obveze procijenjen je općenito u ranijim studijama 11 . Procjena općeg mehanizma prijenosa porezne obveze na unutarnjem tržištu (ujedno i usporedbom sa sektorskim prijenosom porezne obveze) provedena je u okviru procjene učinka uz prijedlog o privremenoj primjeni općeg mehanizma prijenosa porezne obveze 12 .
•Procjena učinka
Inicijativom se za još jedno ograničeno razdoblje produljuje primjena mjera uključenih u članke 199.a i 199.b Direktive o PDV-u kako bi se poduprlo države članice u borbi protiv prijevara povezanih s PDV-om dok države članice u Vijeću raspravljaju o temeljitijoj reformi sustava PDV-a.
S obzirom na trenutačni rad Komisije na konačnom sustavu PDV-a i modernizaciji obveza izvješćivanja te očekivani učinak u borbi protiv prijevara, u ovom trenutku ne bi bilo korisno provesti ponovnu procjenu ili reviziju mjera jer bi svi zaključci bili prijelazni te bi ih trebalo ponovno ocijeniti s obzirom na eventualna nova pravila.
4.UTJECAJ NA PRORAČUN
Prijedlog neće negativno utjecati na proračun Unije.
5.DRUGI ELEMENTI
•Detaljno obrazloženje posebnih odredaba prijedloga
Kad je riječ o neobveznom mehanizmu prijenosa porezne obveze iz članka 199.a Direktive o PDV-u, predlažu se dvije izmjene.
Prvo, razdoblje primjene produljuje se do kraja 2025. Čini se da je to razumno razdoblje za nastavak pregovora u Vijeću o konačnom sustavu PDV-a. Ako konačni sustav PDV-a ne stupi na snagu prije tog datuma, odredbe iz članka 199.a Direktive o PDV-u mogle bi, zbog klauzule o vremenskom ograničenju valjanosti, prestati važiti 2025. Ako konačni sustav PDV-a stupi na snagu prije 2025., članci 199.a i 199.b izmijenit će se i stoga zamijeniti postojeća pravila koja se sad produljuju.
To je produljenje povezano i s izradom i donošenjem prijedloga Komisije o PDV-u u digitalnom dobu, za koji se u ovoj fazi ne može predvidjeti datum stupanja na snagu. Predviđa se da bi Komisija sa svoje strane donijela prijedlog tijekom 2022. U tom je kontekstu kraj 2025. razuman rok u kojem Vijeće može donijeti prijedlog.
Ako se do kraja 2025. ne uspostavi konačni sustav PDV-a ni pravila o PDV-u u digitalnom dobu, razmatralo bi se daljnje produljenje članaka 199.a i 199.b Direktive o PDV-u.
Nadalje, unesena je manja tehnička izmjena u pogledu brisanja zastarjelih obveza izvješćivanja na kojima se temeljilo prethodno navedeno izvješće Komisije.
Razdoblje primjene produljuje se do kraja 2025. i za mehanizam brze reakcije iz članka 199.b Direktive o PDV-u.
2022/0027 (CNS)
Prijedlog
DIREKTIVE VIJEĆA
o izmjeni Direktive 2006/112/EZ u pogledu produljenja razdoblja primjene neobveznog mehanizma prijenosa porezne obveze u odnosu na isporuke određene robe i usluga podložnih prijevari te primjene mehanizma brze reakcije na prijevaru u vezi s PDV-om
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 113.,
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
nakon prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta nacionalnim parlamentima,
uzimajući u obzir mišljenje Europskog parlamenta 13 ,
uzimajući u obzir mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora 14 ,
u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom,
budući da:
(1)Porezne prijevare povezane s porezom na dodanu vrijednost (PDV) uzrokuju znatne gubitke u proračunu te utječe na funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
(2)Članak 199.a Direktive Vijeća 2006/112/EZ 15 omogućuje državama članicama da prema potrebi upotrebljavaju mehanizam prijenosa porezne obveze za plaćanje PDV-a na isporuke prethodno definiranih roba i usluga koje su podložne prijevari, a posebno prijevari s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice (MTIC). Posebnom mjerom mehanizma brze reakcije (MBR) utvrđenom u članku 199.b te direktive državama članicama omogućen je, pod određenim strogim uvjetima, brži postupak za uvođenje mehanizma prijenosa porezne obveze, čime se postiže primjereniji i učinkovitiji odgovor na iznenadne prijevare velikih razmjera. Primjena oba članka prestaje 30. lipnja 2022.
(3)Komisija je donijela dva zakonodavna prijedloga 16 za uvođenje konačnog sustava PDV-a, čime bi se trebao pružiti sveobuhvatan odgovor na prijevare s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice. O tim se prijedlozima, za koje je prvotno predviđeno da će stupiti na snagu 1. srpnja 2022., još uvijek pregovara u Vijeću te se može predvidjeti da neće biti doneseni prije tog datuma i stupiti na snagu na taj datum.
(4)Nakon donošenja poreznog paketa 17 , u okviru naslova PDV u digitalnom dobu, Komisija radi i na prijedlogu modernizacije pravila izvješćivanja, sustava kojim bi se, po mogućnosti u stvarnom vremenu, poreznim upravama pružile detaljne informacije o pojedinačnim transakcijama i zahvaljujući kojemu bi primjena mehanizma prijenosa porezne obveze mogla postati zastarjela.
(5)Komisija je 2018. izvijestila o svojim nalazima o učincima mehanizama iz članaka 199.a i 199.b Direktive 2006/112/EZ u borbi protiv prijevara 18 . Kao što je navedeno u izvješću, države članice i dionici općenito su smatrali da je mehanizam prijenosa porezne obveze iz članka 199.a te direktive djelotvoran privremeni instrument u borbi protiv prijevara povezanih s PDV-om. Nadalje, države članice smatrale su da je mehanizam brze reakcije koristan alat i mjera predostrožnosti protiv iznimnih slučajeva prijevara u vezi s PDV-om. Otada nisu izmijenjeni pravni uvjeti ni praktični aspekti primjene mehanizma prijenosa porezne obveze u sustavu PDV-a EU-a. Osim toga, nisu provedene znatnije izmjene Direktive o PDV-u kako bi se pronašlo sustavnije rješenje za problem prijevara s nepostojećim trgovcem unutar Zajednice. Stoga je razumno pretpostaviti da su ti nalazi i razmatranja i dalje u velikoj mjeri valjani.
(6)Iz prethodno navedenog proizlazi da su mjere iz članaka 199.a i 199.b Direktive 2006/112/EZ bile korisne kao privremene i ciljane mjere. Prestanak njihove primjene lišio bi države članice učinkovitog instrumenta za borbu protiv prijevara; stoga je primjereno produljiti te mjere za još jedno ograničeno razdoblje kako bi se omogućili pregovori u Vijeću o konačnom sustavu PDV-a te nastavak razvoja moderniziranih pravila o izvješćivanju, koja će se u međuvremenu donijeti.
(7)Direktivu 2006/112/EZ trebalo bi stoga na odgovarajući način izmijeniti,
DONIJELO JE OVU DIREKTIVU:
Članak 1.
Direktiva 2006/112/EZ mijenja se kako slijedi:
(1)članak 199.a mijenja se kako slijedi:
(a)u stavku 1. uvodni tekst zamjenjuje se sljedećim:
„Do 31. prosinca 2025. države članice mogu odrediti da je osoba koja je odgovorna za plaćanje PDV-a porezni obveznik kojem se isporučuje bilo što od navedenog u nastavku:”;
(b)stavci 3., 4. i 5. brišu se;
(2)u članku 199.b stavak 6. zamjenjuje se sljedećim:
„6. Posebna mjera MBR-a predviđena u stavku 1. primjenjuje se do 31. prosinca 2025.”.
Članak 2.
Ova Direktiva stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Članak 3.
Ova je Direktiva upućena državama članicama.
Sastavljeno u Bruxellesu,
Za Vijeće
Predsjednik