EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 23.5.2022.
COM(2022) 622 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o nacionalnom programu reformi Poljske za 2022. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Poljske za 2022.
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o nacionalnom programu reformi Poljske za 2022. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Poljske za 2022.
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika 1 , a posebno njezin članak 9. stavak 2.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
budući da:
(1)Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća5, kojom je uspostavljen Mehanizam za oporavak i otpornost, stupila je na snagu 19. veljače 2021. Mehanizmom za oporavak i otpornost pruža se financijska potpora provedbi reformi i ulaganja i generira fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima Unije. Mehanizam doprinosi gospodarskom oporavku i provedbi održivih reformi i ulaganja kojima se potiče rast, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije, uz jačanje otpornosti i potencijalnog rasta gospodarstava država članica. Pomaže i jačanju održivih javnih financija te poticanju rasta i otvaranja radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Konačni maksimalni doprinos po državi članici u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost ažuriran [je] [XX] lipnja 2022., u skladu s člankom 18. stavkom 2. Uredbe (EU) 2021/241.
(2)Komisija je 24. studenoga 2021. donijela Godišnji pregled održivog rasta, čime je označen početak Europskog semestra 2022. za koordinaciju ekonomskih politika. Uzela je u obzir zajedničku predanost daljnjoj provedbi europskog stupa socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017., ponovno potvrđenu na socijalnom samitu u Portu u svibnju 2021. Europsko vijeće je 25.ožujka 2022. potvrdilo prioritete Godišnjeg pregleda održivog rasta 2022. Komisija je 24. studenoga 2021. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela i Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojem nije utvrđeno da je Poljska jedna od država članica za koje je potrebno detaljno preispitivanje 2 . Komisija je istog dana donijela i Prijedlog zajedničkog izvješća o zapošljavanju za 2022. u kojem se analizira provedba smjernica za zapošljavanje i načela europskog stupa socijalnih prava, koji je Vijeće donijelo 14. ožujka 2022.
(3)Ruska invazija na Ukrajinu koja je uslijedila nakon globalne pandemije znatno je izmijenila geopolitički i gospodarski kontekst. Posljedice invazije na gospodarstva država članica očituju se, primjerice, u višim cijenama energenata i hrane te slabijim izgledima za rast. Više cijene energenata, koje su primijećene već 2021., posebno opterećuju najranjivija kućanstva koja žive u energetskom siromaštvu ili su izložena riziku od energetskog siromaštva. EU se suočava i s dosad nezabilježenim priljevom osoba koje bježe iz Ukrajine. U tom kontekstu je 4. ožujka 2022. prvi put aktivirana primjena Direktive o privremenoj zaštiti, kojom se raseljenim osobama iz Ukrajine daje pravo na zakonit boravak u EU-u, kao i pristup obrazovanju i izobrazbi, tržištu rada, zdravstvu, stanovanju i socijalnoj skrbi. Poljskoj je u okviru inicijative Kohezijsko djelovanje za izbjeglice u Europi (CARE) i dodatnim pretfinanciranjem iz programa Pomoć za oporavak za koheziju i europska područja (REACT-EU) na raspolaganje stavljena izvanredna potpora za hitne potrebe prihvata i integracije osoba koje bježe iz Ukrajine.
(4)Uzimajući u obzir gospodarsku i geopolitičku situaciju koja se ubrzano mijenja, europski semestar u 2022. nastavlja opsežnu koordinaciju ekonomskih politika i politika zapošljavanja te se istodobno razvija u skladu sa zahtjevima provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost, kako je navedeno u Godišnjem pregledu održivog rasta 2022. Provedba donesenih planova za oporavak i otpornost ključna je za ostvarivanje prioriteta politika u postupku europskog semestra jer se planovi odnose na sve relevantne preporuke, ili na njihov znatan dio, za pojedinu zemlju izdanih u ciklusima semestra 2019. i 2020. Preporuke za pojedinu zemlju iz 2019. i 2020. i dalje su jednako relevantne i za planove za oporavak i otpornost koji su revidirani, ažurirani ili izmijenjeni u skladu s člancima 14., 18. i 21. Uredbe (EU) 2021/241, uz sve preporuke za pojedinu zemlju izdane do datuma dostave izmijenjenog plana.
(5)Opća klauzula o odstupanju aktivirana je u ožujku 2020. 3 Komisija je u svojoj Komunikaciji od 3. ožujka 2021. 4 iznijela stajalište da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u EU-u ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Povećana neizvjesnost i znatni negativni rizici za gospodarske izglede u kontekstu rata u Europi, dosad nezabilježeno povećanje cijena energije i kontinuirani poremećaji u lancu opskrbe opravdavaju produljenje opće klauzule o odstupanju u okviru Pakta o stabilnosti i rastu tijekom 2023.
(6)U skladu s pristupom iz mišljenja Vijeća od 18. lipnja 2021. o Programu konvergencije za 2021., smjer fiskalne politike trenutačno se najbolje mjeri kao promjena primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda), isključujući privremene hitne mjere uvedene zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali uključujući rashode koji se financiraju bespovratnom potporom (bespovratna sredstva) iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, u odnosu na srednjoročni potencijalni rast 5 . Kako bi se ocijenilo je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, uz opći smjer fiskalne politike pozornost se posvećuje i razvoju primarnih tekućih rashoda koje financira država 6 (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i privremenih hitnih mjera uvedenih zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19) i razvoju ulaganja.
(7)Komisija je 2. ožujka 2022. donijela Komunikaciju s općim smjernicama za fiskalnu politiku u 2023., čiji je cilj poduprijeti pripremu programa stabilnosti i konvergencije država članica i time ojačati koordinaciju politika 7 . Na temelju makroekonomskih izgleda iz zimske prognoze 2022., Komisija smatra da je prelazak s ukupno poticajnog smjera fiskalne politike u razdoblju 2020.–2022. na uglavnom neutralan opći smjer fiskalne politike primjeren za 2023., uz spremnost na reagiranje na promjenjivo gospodarsko stanje. Komisija je najavila da bi se fiskalne preporuke za 2023. trebale i dalje razlikovati po državama članicama te bi se u njima trebalo voditi računa o mogućim prelijevanjima među državama. Komisija je pozvala države članice da te smjernice uzmu u obzir u svojim programima stabilnosti i konvergencije. Komisija se obvezala da će pomno pratiti gospodarska kretanja i prema potrebi prilagoditi svoje smjernice politika, a najkasnije u okviru proljetnog paketa europskog semestra potkraj svibnja 2022.
(8)U pogledu fiskalnih smjernica od 2. ožujka 2022., u fiskalnim preporukama za 2023. uzimaju se u obzir pogoršani gospodarski izgledi, povećana neizvjesnost i dodatni negativni rizici te viša inflacija u usporedbi sa zimskom prognozom. Na temelju tih razmatranja, fiskalnim odgovorom treba povećati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju i energetsku sigurnost te održati kupovnu moć najranjivijih kućanstava kako bi se ciljanim i privremenim mjerama ublažio učinak povećanja cijena energije i ograničio inflacijski pritisak zbog sekundarnih učinaka; fiskalna politika trebala bi ostati fleksibilna radi prilagodbe okolnostima koje se brzo mijenjaju i trebala bi se razlikovati po državama članicama, ovisno o njihovoj fiskalnoj i gospodarskoj situaciji, među ostalim u pogledu izloženosti krizi i priljevu raseljenih osoba iz Ukrajine.
(9)Poljska je 29. travnja 2022. dostavila Nacionalni program reformi, a 28. travnja 2022. Program konvergencije za 2022., u skladu s rokom utvrđenim u članku 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti, ta su dva programa ocijenjena zajedno. U skladu s člankom 27. Uredbe (EU) 2021/241, u Nacionalnom programu reformi za 2022. uzima se u obzir i polugodišnje izvješće Poljske o ostvarenom napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost.
(10)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila Izvješće za Poljsku 8 za 2022. Ocijenila je napredak Poljske u smislu relevantnih preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 2019., 2020. i 2021. Ocijenila je i napredak Poljske u provedbi europskog stupa socijalnih prava i postizanju glavnih ciljeva EU-a u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju UN-ovih ciljeva održivog razvoja.
(11)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a. U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Poljske jer je njezin deficit opće države 2022. premašio referentnu vrijednost od 3 % BDP-a utvrđenu Ugovorom. U izvješću je zaključeno da nije ispunjen kriterij deficita. U skladu s Komunikacijom od 2. ožujka 2022. Komisija nije predložila pokretanje novih postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2022. te će u jesen 2022. ponovno procijeniti relevantnost prijedloga za pokretanje postupaka u slučaju prekomjernog deficita.
(12)Vijeće je 20. srpnja 2020. Poljskoj preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju u 2020. i 2021. poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Poljskoj je preporučilo i da, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Na temelju podataka koje je potvrdio Eurostat, deficit opće države u Poljskoj se u 2021. smanjio na 1,9 % sa 6,9 % BDP-a, koliko je iznosio u 2020. Poljska je odgovorom u okviru fiskalne politike podržala gospodarski oporavak u 2021., a privremene hitne mjere potpore smanjile su se s 4,5 % BDP-a u 2020. na 2,7 % u 2021. Mjere koje je Poljska poduzela u 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske proračunske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. bile su privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama. Na temelju podataka koje je Eurostat potvrdio, dug opće države u 2021. iznosio je 53,8 % BDP-a.
(13)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu konvergencije za 2022. realan je. Vlada predviđa da će se realni BDP povećati za 3,8 % u 2022. i za 3,2 % u 2023. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se niži rast realnog BDP-a od 3,7 % u 2022. i 3,0 % u 2023., uglavnom zbog veće predviđene inflacije, za koju se očekuje da će opteretiti privatnu potrošnju i ulaganja, te manjeg doprinosa neto izvoza. Vlada u Programu konvergencije za 2022. očekuje da će se ukupni deficit povećati na 4,3 % BDP-a u 2022. i smanjiti na 3,7 % u 2023. Povećanje u 2022. uglavnom odražava visoke troškove pomoći raseljenim osobama iz Ukrajine, mjere povezane s visokim cijenama energije i veliku poreznu reformu (poljski dogovor). Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti na 52,1 % u 2022. i na 51,5 % u 2023. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se državni deficit od 4,0 % BDP-a za 2022. i 4,4 % BDP-a za 2023. Za 2022. to je niže od deficita predviđenog u Programu konvergencije za 2022., uglavnom zbog višeg predviđenog nominalnog BDP-a. Procijenjeni deficit za 2023. veći je nego u Programu konvergencije, uglavnom zbog nižih prihoda i pretpostavljenog povećanja troškova pomoći raseljenim osobama iz Ukrajine. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se manji udio duga opće države u BDP-u od 50,8 % u 2022. i 49,8 % u 2023. Razlika je posljedica veće predviđene inflacije i različitih pretpostavki o prilagodbama stanja i tokova u 2023.
Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. procjenjuje se da će srednjoročni (prosječni desetogodišnji) potencijalni rast proizvodnje iznositi 3,4 %. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru Plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni rast Poljske.
(14)Vlada je 2022. postupno ukinula mjere poduzete kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, pa se predviđa da će se privremene mjere hitne potpore smanjiti s 2,7 % BDP-a u 2021. na 0,0 % BDP-a u 2022. Na državni deficit utječu mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije, koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. procjenjuju na 1,0 % BDP-a u 2022., dok se očekuje da će 2023 9 . biti postupno ukinute. Te se mjere uglavnom sastoje od smanjenja neizravnih poreza na potrošnju energije i socijalnih transfera siromašnijim kućanstvima. Te su mjere uglavnom najavljene kao privremene, no ako cijene energije ostanu povišene i 2023., neke od tih mjera mogle bi se nastaviti. Neke od tih mjera nisu ciljane, osobito opće smanjenje PDV-a i trošarina. Na državni deficit utječu i troškovi pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, za koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa da će iznositi 0,6 % BDP-a u 2022. i 0,8 % u 2023. 10
(15)Vijeće je 18. lipnja 2021. preporučilo Poljskoj 11 da u 2022. nastavi poticajan smjer fiskalne politike, uključujući od impulsa iz Mehanizma za oporavak i otpornost, te očuva ulaganja koja financira država. Preporučilo je i da Poljska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja srednjoročne fiskalne održivosti, uz istodobno poticanje ulaganja radi povećanja potencijala za rast.
(16)Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. i podataka iz poljskog Programa konvergencije za 2022. predviđa se da će u 2022. smjer fiskalne politike biti poticajan i iznositi -3.4 % BDP-a, u skladu s preporukom Vijeća. 12 Poljska namjerava pružati potporu oporavku koristeći se Mehanizmom za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja u skladu s preporukom Vijeća. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,1 postotni bod BDP-a u odnosu na 2021 13 . Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2022. biti ekspanzivan i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a 14 . Stoga u skladu s preporukom Vijeća Poljska namjerava očuvati ulaganja koja financira država. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2022. imati ekspanzivan učinak od 2,7 postotnih bodova na opći smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključuje dodatni učinak mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (1,0 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,6 % BDP-a), a predviđa se da će rastu tekućih neto rashoda pridonijeti i novi doplatak za skrb o maloj djeci (kapital za obiteljsku skrb) u iznosu od 0,1 % BDP-a. Na prihodovnoj strani predviđa se da će ekspanzivnoj fiskalnoj politici pridonijeti i smanjenje stope poreza na osobni dohodak u skladu s poljskim dogovorom (0,7 % BDP-a) i smanjenje stopa poreza na dobit (0,1 % BDP-a). Predviđa se da će veći porast potrošačkih cijena u odnosu na deflator BDP-a utjecati na ekspanzivni učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2022. jer će se povećati izdaci za državnu potrošnju roba i usluga.
(17)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike iznositi +1,7 % BDP-a uz pretpostavku nepromijenjenih politika 15 . Predviđa se da će Poljska 2023. nastaviti upotrebljavati bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,1 postotna boda u odnosu na 2022. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2023. biti kontrakcijski i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a 16 . Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2023. imati kontrakcijski učinak od 1,4 postotna boda na opći smjer fiskalne politike. To uključuje učinak postupnog ukidanja mjera za ublažavanje posljedica povećanja cijena energije (0,9 % BDP-a) i dodatne troškove pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,2 % BDP-a).
(18)U Programu konvergencije za 2022. očekuje se da će se deficit opće države postupno smanjiti na 3,1 % BDP-a u 2024. i na 2,5 % do 2025. Stoga se predviđa da će se deficit opće države smanjiti ispod 3 % BDP-a do 2025. Međutim, nisu navedene informacije o predviđenim temeljnim konsolidacijskim mjerama. Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti do 2025. i to na 51,0 % u 2024. i dodatno na 49,7 % u 2025. Na temelju analize Komisije čini se da su rizici za održivost duga u srednjoročnom razdoblju srednje razine.
(19)Očekuje se da će se aktualnom reformom proračunskog sustava, nakon njezine potpune provedbe, povećati učinkovitost potrošnje uklanjanjem dugotrajnih nedostataka u proračunskom postupku. Nedostaci uključuju složene i zastarjele proračunske klasifikacije; neoptimalno bilježenje informacija; nedostatak istinskog srednjoročnog planiranja i nedostatak izravnog učinka poluge revizija potrošnje na proračunski postupak. Očekuje se da će se javne financije Poljske suočiti s pritiscima za veću potrošnju u dugoročnom razdoblju, posebno zbog starenja stanovništva. Zbog tih čimbenika povećana je potreba za novim instrumentima za jačanje upravljanja rashodima, uključujući redovitu ocjenu učinkovitosti i djelotvornosti. Međutim, tijekom pandemije većina rashoda za mjere povezane s bolešću COVID-19 usmjeravana je putem namjenskog fonda kojim je upravljala razvojna banka i izvanproračunskog financijskog instrumenta. To je nadležnim tijelima omogućilo veću fleksibilnost u upravljanju rashodima povezanima s krizom i omogućilo izbjegavanje kršenja ustavnih razina duga središnje države, ali je i ograničilo parlamentarni nadzor nad rashodima i javni pristup pravodobnim informacijama o javnoj potrošnji.
(20)Poljska je jedna od zemalja čije stanovništvo najbrže stari u EU-u, a demografski trendovi dugoročno će utjecati na mirovinski sustav. Trenutačni mirovinski sustav temelji se na definiranim doprinosima, što ga čini financijski uravnoteženim, ali ne uzima u obzir primjerenost budućih naknada. Međutim, zbog niske stvarne dobi umirovljenja, produljenja očekivanog životnog vijeka i nekih drugih značajki sustava, očekuje se da će se buduće mirovine biti znatno manje u odnosu na zadnju plaću. To bi značilo da bi velik dio umirovljenika bio izložen riziku od siromaštva. Iz Komisijine je analize vidljivo da bi Poljska do 2070. trebala potrošiti dodatnih 6,7 % BDP-a samo kako bi zadržala sadašnju razinu mirovina. Glavni izazovi u poljskom mirovinskom sustavu odnose se na nisku stvarnu dob umirovljenja i posebne mirovinske sustave (npr. poljoprivrednici, uniformirane službe), koji su skupi i koji svojim članovima omogućuju veće pogodnosti u usporedbi s općim sustavom.
(21)Poljska je 15. prosinca 2021. dostavila programske dokumente kohezijske politike 17 . U skladu s Uredbom (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. Poljska mora uzeti u obzir relevantne preporuke za pojedinu zemlju pri programiranju fondova kohezijske politike za razdoblju 2021.–2027. To je preduvjet za poboljšanje učinkovitosti i maksimalno povećanje dodane vrijednosti financijske potpore koju će primiti iz fondova kohezijske politike, uz istodobno promicanje koordinacije, komplementarnosti i usklađenosti tih fondova i drugih instrumenata i fondova Unije. Uspješna provedba programâ kohezijske politike ovisi i o uklanjanju prepreka ulaganjima radi potpore zelenoj i digitalnoj tranziciji i uravnoteženom teritorijalnom razvoju.
(22)Stopa nezaposlenosti u Poljskoj doseže najnižu razinu ikada, ali sudjelovanje nekih skupina na tržištu rada i dalje je ograničeno. Stopa upisa djece mlađe od tri godine u sustav formalne skrbi o djeci i dalje je među najnižima među državama članicama EU-a, a ograničeni pristup skrbi za djecu ženama onemogućuje ulazak na tržište rada. Osim toga, nedostatak potpore za dugotrajnu skrb i niža dob za umirovljenje dovode do odljeva radne snage s tržišta. Razlike na tržištu rada utječu i na osobe s invaliditetom, starije osobe i niskokvalificirane radnike, čije su stope zaposlenosti niže od odgovarajućih prosjeka EU-a. Dok je posljednjih godina uočen stalan pad nestandardnih ugovora o radu, zapošljavanje na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme i samozapošljavanje s niskim socijalnim doprinosima i dalje utječu na mlade i niskokvalificirane radnike, čime se povećava rizik od neprimjerenosti njihovih budućih mirovina.
(23)Poljski sustav obrazovanja i osposobljavanja i dalje je suočen s izazovima u smislu kvalitete i uključivosti. Pandemija je te izazove dodatno pogoršala zbog produljenih razdoblja učenja na daljinu. Nastavnici, učenici i opća populacija nemaju digitalnih vještina, a informatička oprema i povezivost i dalje su nedovoljno dostupne školama i kućanstvima s djecom. Inicijalno obrazovanje nastavnika nije dovoljno kvalitetno, a plaće nastavnika su usto razmjerno niske u usporedbi sa standardima OECD-a. To utječe na financijsku privlačnost te struke i u kombinaciji s nedostatnim stručnim usavršavanjem, pridonosi znatnom manjku osoblja. Velik priljev izbjeglica iz Ukrajine zahtijeva znatne napore kako bi se pružio odgovarajući odgovor u području obrazovanja i osposobljavanja. Velika neusklađenost između vještina i potreba na tržištu rada rezultira manjkom radne snage, što je vidljivo iz poteškoća s kojima se poslodavci suočavaju pri popunjavanju otvorenih radnih mjesta.
(24)Ukupni rashodi za zdravstvo i dalje su niski te su 2019. iznosili samo 6,5 % BDP-a u usporedbi s prosjekom od 9,9 % u EU-u. Poljski zdravstveni sustav pretjerano je ovisan o bolnicama, koje se suočavaju sa sve lošijim financijskim stanjem, izostankom ocjenjivanja kvalitete i nedostacima u upravljanju. Nedovoljno se koriste primarna i ambulantna skrb. Ograničena privlačnost medicinskih zanimanja pridonosi manjku osoblja. Broj liječnika i medicinskih sestara na 1000 stanovnika (2,4, odnosno 5,1) među najnižima je u državama članicama EU-a. Sustav primarne zdravstvene zaštite preopterećen je jer nema dovoljno osoblja. Njegov je potencijal i dalje neiskorišten, a time se preopterećuju više razine skrbi. Iako usluge e-zdravstva pomažu u uklanjanju nekih od izazova s kojima je suočen zdravstveni sustav, njihov je razvoj dosad bio ograničen.
(25)Znatan dio socijalnih izdataka nije prilagođen različitim razinama dohotka, što znači da bi ih se moglo bolje usmjeriti. Neki socijalni izdaci, kao što je dodatna jednokratna naknada koja se jedanput na godinu isplaćuje umirovljenicima, nisu ciljani i ne temelje se na provjeri imovinskog stanja. Istodobno je socijalno osiguranje osoba koje rade na temelju građanskopravnih ugovora ograničeno, što tu skupinu čini ugroženijom. Iako se udio stanovništva izloženog riziku od siromaštva nastavio smanjivati s 21 % u 2016. na 17 % u 2020., izazovi su i dalje prisutni. Konkretno, neke starije osobe bit će izložene sve većoj prijetnji siromaštva, prije svega žene, kojima će zbog kraćeg radnog staža mirovine biti niže. Bolje usmjeravanje naknada, primjerice češćom primjenom pristupa temeljenog na imovinskom stanju, rezultiralo bi učinkovitijom upotrebom javnih sredstava u borbi protiv siromaštva i pružanju potpore najpotrebitijima.
(26)Kako bi osigurala dugoročno održiv gospodarski rast i konkurentnost Poljska će se sve više oslanjati na znanost i inovacije. Međutim, unatoč određenom napretku, Poljska zaostaje u pogledu inovativnih rezultata. Ukupna potrošnja za istraživanje i razvoj niska je i iznosi 1,39 % BDP-a. Prema Istraživanju o inovacijama u Zajednici, rashodi za istraživanje i razvoj u poduzećima i dalje su znatno ispod prosjeka EU-a te su 2020. iznosili 0,87 %, a udio inovativnih poduzeća i dalje je malen. Poljska je četvrta najlošija u Europskoj ljestvici uspjeha u inoviranju za 2021. te se nalazi u zadnjoj kategoriji „inovatora u nastajanju”. Sve veća rascjepkanost postojećih instrumenata za potporu istraživanjima narušava suradnju između znanosti i poslovnog sektora, što je ključna prepreka jačanju inovacija. Nadalje, slabe upravljačke vještine i usvajanje tehnologija u tvrtkama pridonose znatnim razlikama u produktivnosti MSP-ova i velikih poduzeća, čime se ograničavaju inovacije i rast produktivnosti.
(27)Poljska zaostaje u provedbi digitalizacije. Konkretno, niska razina digitalnih vještina poduzećima otežava ulaganja u napredna digitalizirana rješenja i napredovanje u vrijednosnom lancu, a istodobno pridonosi manjku radne snage i vještina. Kad je riječ o digitalnoj infrastrukturi, iako se korištenje fiksnih širokopojasnih mreža povećava, izazovi u razvoju tehnologije 5G i dalje su veliki. Konkretno, u 2021. tehnologijom 5G bilo je obuhvaćeno samo 34 % kućanstava, što je ispod prosjeka EU-a od 65 %, a spremnost za 5G ne napreduje jer se usklađeni radiofrekvencijski spektar za uvođenje tehnologije 5G tek treba dodijeliti. Naposljetku, većom upotrebom digitalnih tehnologija u javnoj upravi moglo bi se poboljšati pružanje državnih usluga i pridonijeti smanjenju nepotrebnog regulatornog i administrativnog opterećenja.
(28)Stabilno i predvidljivo poslovno okružje i povoljna ulagačka klima imaju važnu ulogu u gospodarskom oporavku nakon pandemije i održivom gospodarskom rastu u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Neovisnost, učinkovitost i kvaliteta pravosudnog sustava u tom su pogledu ključne sastavnice. U Poljskoj se vladavina prava pogoršala, a neovisnost pravosuđa i dalje je ozbiljan problem, kao što proizlazi iz nekoliko presuda Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava. Osim toga, Komisija je 2021. protiv Poljske pokrenula postupak zbog povrede nakon određenih presuda poljskog Ustavnog suda u kojima se u pitanje posebno dovodi nadređenost prava EU-a, čime se ugrožava funkcioniranje poljskog pravnog poretka i pravnog poretka Unije.
(29)Zdravo i stabilno regulatorno okružje temelj je za održavanje gospodarskog rasta i privatnih ulaganja. Međutim, nepredvidivo i opterećujuće regulatorno okruženje i dalje otežava ulagačku klimu. Česte izmjene ključnih zakona dodatno uzrokuju nesigurnost i troškove usklađivanja za poduzeća, uglavnom zbog lošeg savjetovanja s dionicima tijekom zakonodavnog postupka. Privatna ulaganja kao postotak BDP-a stalno se smanjuju od 2016. te su 2020. bila niska, na razini od 18,5 %, što je znatno ispod prosjeka EU-a i usporedivih gospodarstava u regiji. To bi moglo ograničiti daljnja povećanja produktivnosti i otežati sposobnost Poljske da dugoročno održi gospodarski rast, posebno s obzirom na to da povećanje jediničnih troškova rada negativno utječe na troškovnu konkurentnost.
(30)Na temelju ovlasti koje su šefovi država ili vlada EU-a utvrdili u Izjavi iz Versaillesa, planom REPowerEU nastoji se čim prije postupno ukinuti ovisnost Europske unije o uvozu fosilnih goriva iz Rusije. U tu svrhu, u dijalogu s državama članicama utvrđuju se najprikladniji projekti, ulaganja i reforme na nacionalnoj i regionalnoj razini te na razini EU-a. Cilj je tih mjera smanjiti ukupnu ovisnost o fosilnim gorivima i potaknuti odmak od uvoza fosilnih goriva iz Rusije.
(31)Kombinacija izvora energije Poljske i dalje je uvelike ovisna o fosilnim gorivima, čiji je udio u opskrbi energijom 2020. iznosio 86 %, pri čemu je samo ugljen bio zastupljen s 40 %. Prirodni plin čini 17 % kombinacije izvora energije, dok na naftu otpada 28,9 %, s tim što se njezin se udio posljednjih godina povećava. Stopa dekarbonizacije u Poljskoj spora je – do 2020. u poljskom gospodarstvu zabilježeno je smanjenje ukupnih emisija od samo 8 % u odnosu na 2005 18 . . Intenzitet emisija stakleničkih plinova u gospodarstvu za 54 % je veći od prosjeka EU-a. Za veće smanjenje emisija u cijelom gospodarstvu potrebna je revidirana, ambicioznija energetska politika i ciljano djelovanje u sektorima izvan sustava trgovine emisijama (ETS). Iako Poljska vlastitom proizvodnjom zadovoljava oko 80 % svojih potreba za ugljenom, njezina ovisnost o Rusiji – izračunana kao udio uvoza iz Rusije u ukupnom uvozu ugljena – povećala se i u 2020. dosegnula 74 %, dok je prosjek EU-a 54 %. Kad je riječ o nafti, Poljska s obzirom na ukupnu potražnju gotovo potpuno ovisi o stranim dobavljačima, pri čemu uvoz iz Rusije čini 72 % ukupne opskrbe iz inozemstva, dok je prosjek EU-a 26 %. Ovisnost Poljske o ruskom prirodnom plinu iznosi 55 %, dok je prosjek EU-a 44 %. 19 Očekuje se da će postojeći i planirani infrastrukturni projekti u samoj Poljskoj i sa susjednim zemljama (uključujući spojni plinovod s Litvom (GIPL) koji je u funkciji od 1. svibnja 2022.), uz odgovarajuće ugovore o opskrbi, znatno smanjiti ovisnost Poljske o ruskom plinu. Preporučuje se da nova ulaganja u plinsku infrastrukturu i mreže budu, ako je moguće, otporna na buduće promjene kako bi se budućom prenamjenom za održiva goriva izbjegla ovisnost o ugljiku i neiskoristiva imovina te omogućila njihova dugoročna održivost. Dugoročni ugovor Poljske o opskrbi plinom s ruskim društvom Gazprom istječe krajem 2022. i Poljska ga ne planira obnoviti. Izravan učinak Gazpromove obustave opskrbe plinom od travnja 2022. na energetsku sigurnost Poljske znatno je ublažen time što Poljska ima pristup alternativnim izvorima opskrbe unutar i izvan EU-a. Međutim, zbog prekida te opskrbe potrebno je ubrzati postojeće i planirane projekte diversifikacije opskrbe, ali i bolju koordinaciju daljnjih mjera unutar EU-a.
(32)Za smanjenje ovisnosti Poljske o uvozu fosilnih goriva i smanjenje emisija stakleničkih plinova ključno je ubrzano uvođenje novih kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. Trenutačni ciljevi u pogledu energije iz obnovljivih izvora u okviru nacionalnih energetskih i klimatskih planova nisu dovoljno ambiciozni. Međutim, postoje važne regulatorne, postupovne i administrativne prepreke koje ograničavaju uvođenje kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i usporavaju integraciju energije iz obnovljivih izvora energije u mrežu. Riječ je, među ostalim, o restriktivnim pravilima o energetskim zadrugama, restriktivnim pravilima i dugotrajnim postupcima za izdavanje dozvola za vjetroelektrane na kopnu, složenosti i nestabilnosti poreznih propisa ili dugotrajnim postupcima priključivanja na mrežu. Integraciju energije iz obnovljivih izvora usporavaju i infrastrukturne prepreke, kao što je nedovoljan kapacitet distribucijske mreže, te bi ih trebalo rješavati odgovarajućim poticajima. Nadalje, u Komunikaciji o programu REPowerEU navedeno je da će povećanje proizvodnje održivog biometana pridonijeti postupnom ukidanju ovisnosti EU-a o ruskim fosilnim gorivima. U tom kontekstu Poljska ima prostora za iskorištavanje netaknutog potencijala biometana u skladu s relevantnim kriterijima održivosti na temelju odgovarajuće strategije za uspostavu tržišta održivog biometana i konkretnih prijedloga u pogledu njegove strukture. Održivi biometan prvenstveno se može upotrebljavati u kogeneraciji toplinske i električne energije te vodika iz obnovljivih izvora, što bi moglo pomoći u dekarbonizaciji sektora u kojima je teško smanjiti emisije. Poljski nacionalni program obnove važna je inicijativa za zamjenu kotlova koji onečišćuju zrak i poboljšanje energetske učinkovitosti zgrada. Međutim, moglo bi ga se dodatno pojednostavniti i bolje usmjeriti na kućanstva s niskim prihodima i zgrade s najlošijim karakteristikama u pogledu energetske učinkovitosti. Ima i prostora za bolje osmišljavanje subvencija za zamjenu izvora topline kako bi se izbjegla ovisnost o plinu i pružili snažniji poticaji za temeljitu obnovu i uvođenje toplinskih crpki, u skladu s ciljevima strategije vala obnove i komunikacije REPowerEU. Znatan potencijal poboljšanja energetske učinkovitosti za uštedu troškova omogućuje upotrebu povratnih financijskih instrumenata koji bi se mogli upotrijebiti za povećanje stope obnove stambenih, javnih i poslovnih zgrada. Time bi se dodatno poboljšala kvaliteta zraka, ubrzala ušteda energije i smanjila potražnja za fosilnim gorivima za grijanje. Poljskoj će radi usklađenja s ciljevima paketa „Spremni za 55 %” biti potrebni ambiciozniji ciljevi za smanjenje emisija stakleničkih plinova i povećanje korištenja energije iz obnovljivih izvora i energetske učinkovitosti.
(33)Sektor koji najviše zagađuje okoliš nakon proizvodnje energije jest promet u kojem se troši oko 70 % ukupne količine nafte. Najveći dio sektorskih emisija otpada na cestovni promet te je ključno donijeti ubrzane mjere za dekarbonizaciju mobilnosti. Tome bi pridonijeli poticaji za kolektivne, niskougljične i aktivne načine prijevoza. Privlačnost i dostupnost javnog prijevoza, među ostalim u ruralnim područjima, te bolja povezanost predgrađâ sa središtima aglomeracija, pridonijeli bi smanjenju onečišćenja zraka, rješavanju problema isključenosti i poboljšanju kvalitete života. Udio novoregistriranih automobila s nultim emisijama iznosio je 0,8 % u 2020., što je znatno ispod prosjeka EU-a od 5,3 %. Trebalo bi razmotriti daljnju potporu za olakšavanje kupnje električnih automobila i znatna ulaganja u infrastrukturu za punjenje.
(34)Ciljeve poljske nacionalne energetske strategije potrebno je povećati u skladu s ambicioznijim klimatskim ciljem EU-a za 2030. Snažan, stabilan i ažuriran strateški okvir ključan je za usmjeravanje i poticanje javnih i privatnih ulaganja u zelenu tranziciju. Poljska bi trebala razmotriti povećanje te ambicije kako bi ulagačima pružila sigurnost i povećala predvidivost poslovnog okruženja te istodobno ubrzala svoju energetsku tranziciju u skladu s komunikacijom REPowerEU.
(35)Iako će ubrzanje prelaska na klimatsku neutralnost i napuštanja fosilnih goriva stvoriti znatne troškove restrukturiranja u više sektora, Poljska može iskoristiti mehanizam za pravednu tranziciju u kontekstu kohezijske politike kako bi smanjila socioekonomske posljedice tranzicije u najteže pogođenim regijama. Osim toga, Poljska može iskoristiti i Europski socijalni fond plus kako bi poboljšala mogućnosti za zapošljavanje i ojačala socijalnu koheziju.
(36)Uzimajući u obzir Komisijinu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije za 2022. i njegovo je mišljenje 20 navedeno u preporuci 1. u nastavku.
PREPORUČUJE da Poljska u 2022. i 2023. poduzme mjere kojima je cilj:
1.Osigurati da rast tekućih rashoda koje financira država u 2023. bude u skladu s općim neutralnim smjerom politike, uzimajući u obzir stalnu privremenu i ciljanu potporu kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na povećanje cijena energije i osobama koje bježe iz Ukrajine. Pripremiti se za prilagodbu postojeće potrošnje u skladu s razvojem situacije. Povećati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju te energetsku sigurnost, među ostalim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost, plana RePowerEU i drugih fondova EU-a. U razdoblju nakon 2023. provoditi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija. Poboljšati učinkovitost javne potrošnje, uključujući nastavkom reforme proračunskog postupka. Osigurati primjerenost mirovinskih naknada te održivost mirovinskog sustava poduzimanjem mjera za povećanje stvarne dobi za umirovljenje i reformom sustava povlaštenih mirovina.
2.Brzo dovršiti pregovore s Komisijom o programskim dokumentima kohezijske politike za razdoblje 2021.–2027. u cilju početka njihove provedbe.
3.Povećati sudjelovanje na tržištu rada, među ostalim poboljšanjem pristupa brizi za djecu i dugotrajnoj skrbi, te ukloniti preostale prepreke trajnijim oblicima zapošljavanja. Poticati kvalitetu obrazovanja i vještina relevantnih za tržište rada, posebno s pomoću obrazovanja odraslih i poboljšanjem digitalnih vještina. Bolje usmjeriti socijalne naknade i osigurati njihovu dostupnost svima kojima su potrebne.
4.Poboljšati otpornost, dostupnost i djelotvornost zdravstvenog sustava, među ostalim osiguravanjem dostatnih sredstava za preokretanje piramide skrbi i ubrzanjem uvođenja usluga e-zdravstva. Pojačati inovacijski kapacitet gospodarstva, među ostalim podupiranjem istraživačkih institucija i njihove uže suradnje s poduzećima. Poboljšati daljnju digitalizaciju poduzeća i javne uprave, među ostalim razvojem infrastrukture.
5.Poboljšati ulagačku klimu, prije svega zaštitom neovisnosti pravosuđa. Osigurati djelotvorna javna savjetovanja i uključenost socijalnih partnera u procesu oblikovanja politika.
6.Smanjiti ukupnu ovisnost o fosilnim gorivima uklanjanjem regulatornih, administrativnih i infrastrukturnih prepreka kako bi se ubrzalo izdavanje dozvola i uvođenje obnovljivih izvora energije. Reformirati politike i programe potpore za obnovu zgrada kako bi se potaknula veća energetska učinkovitost, promicala ušteda energije, ubrzalo postupno ukidanje fosilnih goriva u grijanju te ubrzalo uvođenje toplinskih crpki. Ubrzati prijelaz na javni prijevoz i aktivnu mobilnost te poticajima i ulaganjima u infrastrukturu za punjenje promicati brže uvođenje električnih vozila. Ažuriranjem nacionalnih energetskih politika u skladu s ciljevima zelenog plana EU-a i Komunikacijom o programu REPowerEU poboljšati dugoročno i srednjoročno strateško planiranje zelene tranzicije kako bi se poslovnoj zajednici pružila sigurnost i djelotvorno iskoristila financijska sredstva radi ubrzavanja ulaganja u čistu energiju.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik