EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 30.6.2022.

COM(2022) 331 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o mjerama poduzetima na temelju razrješnice za financijsku godinu 2020.

Izvješće o mjerama poduzetima na temelju zahtjevâ Europskog parlamenta iznesenih u njegovim rezolucijama o razrješnici i Vijeća u njegovoj preporuci za davanje razrješnice za financijsku godinu 2020.

1.Uvod

Godina 2020. bila je ključna za proračun EU-a. Zahvaljujući proračunskim fleksibilnostima i instrumentima uspostavljenima na početku pandemije bolesti COVID-19 sredstva EU-a upotrijebljena su za osiguravanje medicinske opreme, potporu istraživanjima u području liječenja i cjepiva te očuvanje radnih mjesta i poduzeća. Iz proračuna EU-a nastavili su se financirati i horizontalni prioriteti, a posebno zelena i digitalna tranzicija. Donesen je i NextGenerationEU (NGEU), najveći paket poticaja koji je EU dosad financirao.

Uzimajući u obzir preporuku Vijeća, Europski parlament 4. svibnja 2022. odlučio je zaključiti tu dosad nezabilježenu godinu davanjem razrješnice Komisiji za način izvršenja proračuna EU-a u 2020. 

U okviru postupka davanja razrješnice za 2020. Europski parlament i Vijeće ujedno su Komisiji uputili niz zahtjeva. Komisija se slaže s glavnim ciljevima koji se odražavaju u tim zahtjevima:

·Stavljanje uspješnosti u središte izvršenja proračuna. Novac bi se trebao trošiti u skladu s prioritetima EU-a te bi se njime trebali ostvariti očekivani rezultati na terenu, što bi dovelo do konkretnih rezultata i pozitivnih promjena za širu javnost i druge korisnike.

·Zaštita proračuna EU-a. Komisija djeluje na temelju navoda ili sumnji na zlouporabu sredstava EU-a ili loše upravljanje njima. Poduzima sve potrebne mjere za zaštitu proračuna EU-a, uključujući, prema potrebi, obustavu plaćanja, financijske ispravke i regulatorne mjere za jačanje svojeg sustava kontrole, kao što su prilagođena Financijska uredba i Uredba o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna EU-a („Uredba o uvjetovanosti”).

·Općenito, Komisija uspostavlja odgovarajuću ravnotežu između niza različitih ciljeva kao što su svođenje pogrešaka na minimum, učinkovita zaštita od zlouporabe sredstava, brza plaćanja, održavanje troškova i opterećenja nadzora javnih tijela i korisnika na razumnoj razini te dodavanje vrijednosti putem rashoda EU-a.

U ovom izvješću o mjerama poduzetima na temelju postupka davanja razrješnice za 2020. navodi se, u okviru integriranog financijskog izvješćivanja i izvješćivanja o odgovornosti (IFAR), sažetak mjera koje je Komisija poduzela kao odgovor na neke od tih zahtjeva, kako je navedeno u odjeljku o političkim prioritetima rezolucije o davanju razrješnice. Komisija će detaljnije i ažurirane informacije kao odgovor na posebne preporuke dostaviti kasnije ove godine, kad započne postupak davanja razrješnice za 2021.

2.Utjecaj bolesti COVID-19 na upravljanje sredstvima EU-a 

Komisija je uvela nove instrumente i omogućila fleksibilnost za rješavanje krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19, ali je pandemija stvorila i nove izazove i rizike za proračun EU-a.

Kao prvo, fleksibilnost nije značila popuštanje kontrola. Na primjer, produljenje rokova za provedbu projekata i podnošenje prijedloga i ponuda nije ugrozilo kontrole. Izmijenjena pravila u postupcima kontrole država članica bila su ograničenog trajanja i područja primjene.

Drugo, pandemija bolesti COVID-19 onemogućila je provedbu revizija i kontrola na licu mjesta. Komisija je stoga primijenila snažne mjere ublažavanja, kao što su pregled dokumentacije, revizije na daljinu te upotreba informatičkih rješenja (fotografije s lokacijskim označivanjem, satelitske snimke, videosastanci itd.).

3.Pojačani sustav kontrole za novi i veći proračun

VFO za razdoblje od 2021. do 2027. i najveći udio temeljnih akata o uspostavi programâ potrošnje odobreni su 2020. Te je godine postignut i dogovor o NGEU-u, najvećem paketu poticaja ikad financiranom u EU-u. Taj novi prošireni proračun potaknuo je Komisiju da prilagodi i ojača svoj sustav kontrole i revizije.

Komisija će i dalje obavješćivati Europski parlament o revizijama i kontrolama koje provodi, među ostalim u vezi s NGEU-om.

·3.1. Sustav kontrole i izvješćivanja za Mehanizam za oporavak i otpornost

Mehanizam za oporavak i otpornost temelji se na uspješnosti. Sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost isplaćuju se kad države članice ostvare ključne korake (poznate kao ključne etape i ciljne vrijednosti) u provedbi reformi i ulaganja uključenih u nacionalne planove za oporavak i otpornost. Kako bi se to uzelo u obzir, 2021. uspostavljeni su namjenske upravljačke strukture, unutarnji procesi i strategije kontrole. Komisija se oslanja na kontrole država članica te ih prema potrebi dopunjuje vlastitima.

Konkretno, oslobađanje sredstava u okviru Mehanizma ovisi o tome jesu li države članice u zadovoljavajućoj mjeri ostvarile relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost. Komisija osigurava da ima razumno jamstvo da su temeljne ključne etape i ciljne vrijednosti plaćanja u zadovoljavajućoj mjeri ostvarene. Države članice osiguravaju da se sredstva primljena iz Mehanizma troše u skladu s relevantnim pravom EU-a i nacionalnim pravom. Nacionalni sustavi kontrole stoga su glavni instrument za zaštitu financijskih interesa EU-a.

Pri procjeni nacionalnih planova za oporavak i otpornost Komisija provjerava jesu li države članice uspostavile sustave unutarnje kontrole kojima se na odgovarajući način rješavaju svi relevantni rizici, a posebno oni povezani sa sukobom interesa, prijevarom, korupcijom i dvostrukim financiranjem. Ako se utvrde nedostaci u sustavima kontrole, mogu se utvrditi posebne ključne etape kako bi se ti nedostaci uklonili, a ostvarenje tih etapa preduvjet je za sva plaćanja u okviru Mehanizma (osim pretfinanciranja). Komisija može intervenirati ako države članice ne ispune svoje dužnosti kontrole. Komisija ima pravo na povrat sredstava u sljedećim slučajevima:

·ako utvrdi slučaj prijevare, korupcije ili sukoba interesa koji utječe na financijske interese EU-a, a koji predmetna država članica nije riješila,

·ako utvrdi ozbiljnu povredu obveza iz ugovora o financiranju ili zajmu (uključujući dvostruko financiranje), ili

·ako utvrdi da ključne etape i ciljne vrijednosti nisu u zadovoljavajućoj mjeri ostvarene.

Osim toga, Komisija će provesti revizije ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Revidirat će i sustave kontrole država članica kako bi utvrdila mogu li one na odgovarajući način spriječiti, otkriti ili ispraviti prijevare, korupciju, sukob interesa i dvostruko financiranje te je li došlo do ozbiljnih povreda obveza. Komisija u slučaju sumnje može provoditi i revizije i kontrole na temelju rizika. Neće provoditi reviziju usklađenosti rashoda država članica povezanih s Mehanizmom za oporavak i otpornost s pravom EU-a i nacionalnim pravom (npr. pravila o javnoj nabavi ili državnim potporama). Prema potrebi, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), Europski revizorski sud (ERS) i Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) izvršavat će svoje ovlasti.

Nadalje, u okviru potpore za osposobljavanje koju Komisija pruža nacionalnim tijelima OLAF je nacionalnim tijelima predstavio koncept okvira za rizik od prijevara u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Države članice potiču se i da pokrenu ciljane postupke upravljanja rizicima povezane s provedbom Mehanizma za oporavak i otpornost.

Komisija je svjesna i toga da je zbog njezinih novih operacija uzimanja i davanja zajmova povezanih s NGEU-om široj javnosti i ulagačima potrebna veća transparentnost u pogledu postignuća Mehanizma za oporavak i otpornost i financijske izloženosti EU-a.

Kad je riječ o postignućima, Komisija je izradila tablicu pokazateljâ za oporavak i otpornost, u kojoj je prikazan napredak provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost. U njoj su prikazane informacije o stanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti, a rezultati su objedinjeni na razini EU-a zahvaljujući redovitom izvješćivanju država članica o zajedničkim pokazateljima. Komisija je izradila i prikaz zelenih obveznica instrumenta NGEU kako bi široj javnosti pružila pregled mjera povezanih s klimom u stvarnom vremenu koje se financiraju sredstvima prikupljenima zelenim obveznicama u okviru instrumenta NGEU, od kojih su mnoge dodijeljene Mehanizmu za oporavak i otpornost. Taj prikaz ulagačima omogućuje da analiziraju mogućnosti za ulaganja i prate provedbu tekućih mjera koje se financiraju zelenim obveznicama NGEU-a.

Kad je riječ o financijskoj izloženosti, člankom 250. Financijske uredbe od Komisije se već zahtijeva da dostavi godišnje sažeto izvješće o financijskim instrumentima, proračunskim jamstvima i financijskoj pomoći. U okviru instrumenta NextGenerationEU Komisija se dodatno obvezala dostavljati godišnja, polugodišnja i tromjesečna izvješća posebno posvećena imovini i obvezama koje proizlaze iz operacija i uzimanja zajmova u okviru novog instrumenta za oporavak. 

·3.2. Bliska suradnja s nacionalnim provedbenim tijelima u okviru podijeljenog upravljanja 

Nakon što osigura pravilno funkcioniranje nacionalnih provedbenih tijela (tj. upravljačkih i revizijskih tijela za kohezijsku politiku, agencija za plaćanja i tijela za ovjeravanje za zajedničku poljoprivrednu politiku – ZPP), Komisija se oslanja na njihov rad pri provedbi fondova u okviru podijeljenog upravljanja. Zahvaljujući svojem podrobnom i detaljnom poznavanju funkcioniranja sustava Komisija može utvrditi nedostatke u nacionalnom upravljanju i kontroli te primijeniti sve alate koji su joj na raspolaganju za zaštitu sredstava EU-a.

Komisija u području kohezijske politike svake godine poduzima mjere za poboljšanje učinkovitosti sustava upravljanja i kontrole kad je riječ o smanjenju stope pogreške. Tijela nadležna za program podupire sastancima, smjernicama i osposobljavanjem te koordinacijom transnacionalnih mreža usmjerenih na razmjenu dobre prakse i poticanje nadležnih tijela da pojednostavne postupke i izbjegnu nepotrebno administrativno opterećenje.

Ako utvrdi da su upravljačkim tijelima promakle pogreške ili da pojedinačna revizijska tijela pogreške ne otkrivaju na odgovarajući način, iscrpno i brzo, Komisija od njih zahtijeva da poduzmu ciljane korektivne mjere kako bi poboljšale svoje sustave kontrole. Komisija od država članica može zatražiti da isprave pogreške koje nisu ispravile u prvoj fazi. Naposljetku, Komisija u određenim okolnostima može obustaviti ili prekinuti plaćanja dok ne dobije dokaze da su izvršena potrebna poboljšanja sustava i/ili da su primijenjeni odgovarajući financijski ispravci.

U području ZPP-a Komisija je uvođenjem nekoliko pojednostavnjenja pravila u posljednjih šest godina državama članicama pomogla da zadrže nisku stopu pogreške. 

Osim toga, Komisija organizira sastanke s agencijama za plaćanja kako bi razmijenila primjere dobre prakse u provedbi ZPP-a i informirala ih o strateškim pitanjima u pogledu jamstva, revizije i provedbe, među ostalim o provedbi sustava za nadzor površina te o pitanjima borbe protiv prijevara i sukoba interesa. Slično tomu, organiziraju se redoviti sastanci stručnih skupina i tijela za ovjeravanje kako bi se razmijenili primjeri najbolje prakse i pružile smjernice o različitim temama.

S obzirom na novi zakonodavni okvir ZPP-a Komisija je pokrenula i strukturirani dijalog s državama članicama. To uključuje dopise, sastanke i preporuke kako bi im se pomoglo da pripreme svoje strateške planove u okviru ZPP-a. 

Komisija prema potrebi može primijeniti i preventivne mjere (kao što su prekidi, obustave i smanjenja plaćanja) i korektivne mjere (u obliku neto financijskih ispravaka). Ako se u okviru postupaka utvrđivanja sukladnosti utvrde ozbiljni nedostaci, Komisija od država članica može zatražiti da izrade i provedu akcijske planove s korektivnim mjerama i jasnim rasporedom.

Nadalje, Komisija nastavlja razvijati i usavršavati svoje instrumente za suzbijanje prijevara. Strategijom Komisije za borbu protiv prijevara Komisiji se omogućuje jači analitički kapacitet za sprečavanje i otkrivanje prijevara te za poboljšanje suradnje u borbi protiv prijevara.

·3.3. Osiguravanje dostatnih financijskih sredstava za revizije i kontrole u Komisiji 

Povećani iznos sredstava koji će se isplatiti u narednim godinama zahtijeva dodatne kapacitete za kontrolu i reviziju unutar Komisije. U tom se kontekstu zapošljava oko 190 osoba u ekvivalentu punog radnog vremena za zadaće povezane s NGEU-om, uključujući kontrolu i reviziju, a dodatna 94 ekvivalenta punog radog vremena za te zadaće već su preraspodijeljena iz drugih dijelova Komisije.

Komisija povećava svoje kapacitete u smislu broja osoblja, ali i poboljšava kvalitetu revizije. Na primjer, u području politike istraživanja i inovacija Komisija je pokrenula informativne kampanje i intenzivan program osposobljavanja revizorâ, poboljšala opis poslova u novom okvirnom ugovoru s vanjskim revizorskim društvima te pokrenula zajedničke revizijske misije u kojima sudjeluju i službe Komisije za reviziju i vanjska revizorska društva.

·3.4. Jačanje Europskog revizorskog suda, OLAF-a i EPPO-a

S obzirom na to da se radno opterećenje Europskog revizorskog suda povećalo zbog novih programa potrošnje, proračunsko tijelo privremeno je odobrilo dodatnih 20 radnih mjesta za Europski revizorski sud do 2027.

Slično tomu, predviđeno je i sedam dodatnih vanjskih djelatnika OLAF-a u 2022. kako bi se uzelo u obzir povećanje njegova radnog opterećenja. Prijedlogom nacrta proračuna za 2023. predviđa se preraspodjela šest dodatnih radnih mjesta OLAF-u iz drugih dijelova Komisije zbog dodatnog radnog opterećenja, uključujući NGEU.

Naposljetku, sa 118 dodatnih radnih mjesta broj osoblja EPPO-a gotovo će se udvostručiti tijekom proračunske godine 2022. Komisija predlaže da se to znatno povećanje resursa EPPO-a konsolidira zadržavanjem te nove razine osoblja u nacrtu proračuna za 2023.

·3.5. Osim zaštite proračuna: zaštita zakonitih korisnika sredstava te odvraćanje od zlouporabe sredstava EU-a i njezino suzbijanje 

EU je razvio višerazinski sustav upravljanja i kontrole (na razini EU-a, nacionalnoj i regionalnoj razini) kojim se osigurava zaštita njegova proračuna. Osim što mora zaštititi svoj proračun, EU mora osigurati i zaštitu zakonitih korisnika sredstava te se pobrinuti da ne steknu dojam da prijevara ili korupcija mogu proći nekažnjeno.

EU je stoga ojačao svoj pravosudni kapacitet. Novoosnovani Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) može izravno progoniti kaznena djela protiv financijskih interesa EU-a. Njegovo priključivanje borbi EU-a protiv prijevara uvelike pomaže u odvraćanju od zlouporabe sredstava EU-a te u konačnici široj javnosti pokazuje da prevaranti i korumpirani političari nisu iznad zakona.

Za države članice koje ne sudjeluju u EPPO-u postojeći okvir za suzbijanje prijevara na štetu financijskih interesa EU-a i dalje je na snazi. OLAF će, osnažen nedavno revidiranom Uredbom o OLAF-u, nastaviti provoditi administrativne istrage u svim državama članicama i surađivati s nacionalnim tijelima kao što to već čini.

Kako bi se pobrinuo da poduzeća iz EU-a ne trpe štetu zbog nepoštenog tržišnog natjecanja, EU je razvio i pravila o javnoj nabavi kako bi se osiguralo da se ugovori o javnoj nabavi dodjeljuju transparentnim, nediskriminirajućim i konkurentnim postupcima javne nabave. Osim toga, nakon što ga donesu Europski parlament i Vijeće (suzakonodavci), instrumentom za međunarodnu nabavu Komisiji bi se trebalo omogućiti da donese odluku kojom bi se ponuditeljima trećih zemalja koji ne poštuju ista pravila otežalo stjecanje ugovora EU-a o javnoj nabavi.

Komisija je 2021. predložila i uredbu o rješavanju problema narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu uzrokovanog stranim subvencijama.

Novi opći režim uvjetovanosti dopunjuje te nove instrumente.

4.Vladavina prava i temeljne vrijednosti 

Uredba o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna EU-a 1 („Uredba o uvjetovanosti”) na snazi je i primjenjuje se od 1. siječnja 2021. Njome su obuhvaćene sve relevantne povrede načelâ vladavine prava u državi članici koje utječu ili za koje postoji ozbiljan rizik da bi mogle utjecati na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na zaštitu financijskih interesa Unije na dovoljno izravan način.

Uredbom o uvjetovanosti EU-u se omogućuje da poduzme mjere (npr. obustava plaćanja ili financijski ispravci) kako bi zaštitio proračun EU-a i osigurao da krajnji korisnici sredstava EU-a nastave primati plaćanja izravno od predmetnih država članica.

U ožujku 2021. Mađarska i Poljska osporile su Uredbu o uvjetovanosti pred Sudom Europske unije. Sud EU-a 16. veljače 2022. odbacio je njihove tužbe i potvrdio valjanost Uredbe o uvjetovanosti 2 . Komisija je 2. ožujka 2022. objavila smjernice o primjeni Uredbe, u kojima se uzima u obzir presuda Suda Europske unije.

Komisija je 27. travnja 2022. Mađarskoj poslala pisanu obavijest. To je prvi korak u postupku utvrđenom Uredbom o uvjetovanosti za zaštitu proračuna EU-a poticanjem predmetne države članice da poduzme učinkovite korektivne mjere ili donošenjem mjera Vijeća.

Uredbom o uvjetovanosti dopunjuju se drugi alati i postupci utvrđeni zakonodavstvom EU-a za zaštitu proračuna. Oni uključuju istrage OLAF-a, provjere i revizije te financijske ispravke.

Među tim drugim alatima i postupcima Financijska uredba sadržava obveze i mehanizme kojima se osigurava da sredstva EU-a u području vanjskog djelovanja ne dođu do subjekata ili osoba koje krše vladavinu prava i demokratska načela.

Vladavina prava i poštovanje ljudskih prava u zemljama primateljicama, zajedno s temeljnim vrijednostima EU-a, dodatno su ugrađeni u temeljne akte povezane s vanjskim financiranjem, uključujući Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa (NDICI-GE) i Instrument pretpristupne pomoći (IPA III). U okviru instrumenta NDICI-GE iz financiranja EU-a isključena su sva djelovanja ili mjere koje mogu dovesti do kršenja ljudskih prava u partnerskim zemljama. U okviru instrumenta IPA III Komisija ispituje postojeća jamstva temeljnih prava u zemlji korisnici kako bi odlučila kakvu pomoć treba pružiti.

Obama instrumentima predviđa se mogućnost prilagodbe pomoći kako bi se osigurala usklađenost s demokratskim načelima, ljudskim pravima ili vladavinom prava.

Naposljetku, Komisija sredstva dodjeljuje u skladu s mjerama ograničavanja EU-a (sankcije) i njihovom primjenom.

5.Prijedlozi Komisije za jačanje digitalizacije praćenja, kontrole i revizije fondova EU-a ciljanom prilagodbom Financijske uredbe 

Za VFO za razdoblje od 2021. do 2027. i instrument NGEU Komisija je iznijela prijedloge za poboljšanje kvalitete i interoperabilnosti podataka o primateljima sredstava EU-a ako se proračun izvršava u okviru podijeljenog upravljanja i Mehanizma za oporavak i otpornost.

Suzakonodavci su prihvatili prijedlog Komisije da se od država članica zahtijeva da evidentiraju i pohranjuju podatke o primateljima sredstava EU-a i o stvarnim vlasnicima tih primatelja. Kad je riječ o ZPP-u, države članice prema potrebi će prikupljati podatke o skupinama kojima korisnici pripadaju.

Komisija želi iskoristiti ciljanu prilagodbu Financijske uredbe kako bi dodatno poboljšala praćenje i transparentnost korištenja sredstava. Komisija je predložila da se od država članica (i drugih subjekata) koje izvršavaju proračun EU-a zahtijeva da Komisiji najmanje jednom godišnje pošalju informacije o primateljima sredstava EU-a u svojoj jurisdikciji (ili, za druge subjekte, u njihovim područjima nadležnosti). Komisija bi te informacije dopunila podacima o izravnom upravljanju te bi bila odgovorna za konsolidaciju, centralizaciju i objavljivanje informacija u bazi podataka na jedinstvenoj internetskoj stranici koja bi obuhvaćala sve načine upravljanja. Takva jedinstvena internetska stranica bila bi poboljšana verzija sustava financijske transparentnosti koji se trenutačno koristi za izravno upravljanje.

Ciljanom prilagodbom Financijske uredbe pruža se i prilika za poboljšanje zaštite proračuna EU-a od nepravilnosti, prijevara, korupcije i sukoba interesa.

-Prvo, Komisija je predložila da upotreba jedinstvenog integriranog informatičkog sustava za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika postane obvezna. Taj informatički sustav omogućuje utvrđivanje mjera, ugovorâ i primatelja koji su podložni nepravilnostima, prijevarama, korupciji i sukobu interesa. Komisija je razvila taj informatički alat, poznat kao Arachne, i dostavila ga državama članicama koje izvršavaju proračun EU-a u okviru podijeljenog upravljanja i Mehanizma za oporavak i otpornost. Upotreba alata Arachne trenutačno je dobrovoljna. Već se uvelike koristi u području kohezijske politike i trenutačno se uvodi za potrošnju u poljoprivredi, ali njegovo bi obvezno korištenje bio važan korak naprijed.

-Drugo, Komisija predlaže i proširenje područja primjene i učinkovitosti sustava ranog otkrivanja i isključenja (EDES). Tim je sustavom uspostavljen niz mjera za zaštitu od prijevarnih ili nepouzdanih gospodarskih subjekata. Konkretno, EDES dužnosnicima za ovjeravanje omogućuje da u ranoj fazi otkriju i prema potrebi stave na „crnu listu” (isključe) prijevarne ili nepouzdane gospodarske subjekte. Komisija je predložila da se primjena EDESA više usmjeri na fondove u okviru podijeljenog i izravnog upravljanja iz kojih se sredstva isplaćuju u obliku financijskih doprinosa državama članicama, primjerice u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost (drugim riječima, Komisija bi mogla djelovati na temelju najozbiljnijih razloga za isključenje). Cilj je i osigurati da se odluke o isključenju donesene na razini EU-a provode na nacionalnoj razini u kontekstu podijeljenog upravljanja. Komisija je predložila i mogućnost da se povezani subjekti i/ili stvarni vlasnici primarnog isključenog subjekta isključe iz nametanja za ugovore o javnoj nabavi, a u konačnici i iz dobivanja sredstava EU-a.

-Treće, ako je suzakonodavci odobre, predloženom prilagodbom Financijske uredbe povećat će se učinkovitost i kvaliteta kontrola i revizija uz pomoć digitalizacije i novih tehnologija kao što su strojno učenje, robotska automatizacija procesa i umjetna inteligencija. To bi pak trebalo doprinijeti daljnjem osiguravanju pravilne uporabe sredstava EU-a uz smanjenje troškova revizija i kontrola.

6.Uspješnost proračuna EU-a 

Kako je naglašeno u Komunikaciji od 8. lipnja 2021. ( COM/2021/366 ), Komisija pridaje najveću važnost postizanju maksimalne učinkovitosti potrošnje Unije te je predana daljnjem osiguravanju da se tom potrošnjom ostvaruju rezultati koji pomažu EU-u da ostvari svoje ciljeve. 

Već je ostvaren znatan napredak u pogledu praćenja uspješnosti VFO-a za razdoblje 2021.–2027. Komisija je pojednostavnila ključne pokazatelje uspješnosti za različite programe potrošnje EU-a njihovim uključivanjem u odgovarajuće temeljne akte. Osim toga, informacije o uspješnosti učinila je dostupnijima, primjerice putem namjenskih internetskih stranica o uspješnosti. Nadalje, ažuriraju se ili razvijaju metodologije za bolju procjenu doprinosa različitih programa potrošnje EU-a horizontalnim prioritetima. U godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti za 2021. izvješćuje se o tome u kojoj mjeri VFO-i za razdoblje 2014.– 2020. i 2021.– 2027. doprinose mjerama povezanima s klimom. Za VFO za razdoblje 2021.–2027. metodologija praćenja rashoda povezanih s klimom ažurirana je kako bi se dosljedno primjenjivala u različitim programima potrošnje, uključujući Mehanizam za oporavak i otpornost, te je ojačana općim zahtjevom da se financiranim intervencijama ne nanosi bitna šteta ciljevima zaštite okoliša EU-a. Ta je metodologija detaljno opisana u radnom dokumentu službi Komisije 3 pod nazivom „Uključivanje klimatskih pitanja u strukturu VFO-a za razdoblje 2021. – 2027.” (SWD(2022)225 final).

U skladu sa svojom obvezom na temelju Međuinstitucijskog sporazuma donesenog usporedno s Uredbom o VFO-u, Komisija je ostvarila i napredak u uspostavi metodologije za praćenje rashoda povezanih s očuvanjem bioraznolikosti, koju će koristiti za praćenje usklađenosti sa svojim obvezama potrošnje u tom području za proračune za 2024., 2026. i 2027.

Velik napredak ostvaren je i u uključivanju rodne ravnopravnosti u politike i proračun EU-a. Komisija je razvila niz alata kojima se osigurava da se ravnopravnost (uključujući rodnu) uvijek uzima u obzir pri osmišljavanju, provedbi, praćenju i evaluaciji politika, zakonodavstva i programa financiranja EU-a. Osim toga, u skladu sa strategijom za rodnu ravnopravnost sve službe Komisije imenovale su koordinatora za ravnopravnost.

Isto tako, Komisija u skladu sa svojim angažmanom u strategiji za rodnu ravnopravnost 2020.–2025. i Međuinstitucionalnim sporazumom o VFO-u za razdoblje 2021.–2027. razvija metodologiju za praćenje odgovarajućih troškova povezanih s rodnom ravnopravnošću u cijelom proračunu EU-a. U nacrtu proračuna za 2023. Komisija predlaže da se ta metodologija prvi put primijeni u fazi ispitivanja u svim programima. Na temelju toga u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti za 2021. izvješćuje se o mjeri u kojoj VFO za razdoblje 2021.–2027. doprinosi promicanju rodne ravnopravnosti.

Komisija je 2021. za osoblje organizirala i tečajeve osposobljavanja na temu kako i zašto rodnu ravnopravnost treba uzeti u obzir u svakoj fazi djelovanja EU-a, među ostalim u proračunu EU-a. Komisija će 2022. nastaviti pružati takve specijalizirane tečajeve osposobljavanja.

Osim toga, Komisija je počela raditi i na pilot-projektima izrade metodologije za procjenu ukupnog učinka programa potrošnje EU-a na ciljeve EU-a u pogledu klimatske i digitalne tranzicije.

7.Pojednostavnjenje pravila i postupaka za podnositelje zahtjeva za sredstva EU-a 

Jednostavna pravila i postupci financiranja ključni su kako bi se podnositeljima zahtjeva omogućilo primanje sredstava EU-a, posebno onima s ograničenim iskustvom i administrativnim kapacitetima kao što su mala i srednja poduzeća (MSP-ovi). Komisijino pojednostavnjenje pravila trebalo bi imati pozitivan učinak i na smanjenje stope pogrešaka. Revizijom Financijske uredbe iz 2018. uvedena su dodatna pojednostavnjenja kao što su smanjenje količine informacija koje se zahtijevaju od podnositelja zahtjeva, izbjegavanje dvostrukih provjera i revizija te povećana upotreba pojednostavnjenih oblika bespovratnih sredstava.

Komisija je posljednjih godina pokrenula još nekoliko inicijativa za pojednostavnjenje. Do 2022. gotovo svi programi kojima izravno upravlja Komisija prenijet će se u sustav elektroničkog upravljanja bespovratnim sredstvima kako bi svi podnositelji zahtjeva za bespovratna sredstva EU-a imali elektroničku „jedinstvenu kontaktnu točku”. Podnositelji zahtjeva ujedno će tijekom cijelog postupka dodjele bespovratnih sredstava upotrebljavati istu elektroničku dokumentaciju i iste neometane elektroničke postupke. Osim toga, Komisija ažurira Sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava s objašnjenjima, koji će biti dostupan podnositeljima zahtjeva i korisnicima bespovratnih sredstava kako bi svi dobili dosljedne i praktične smjernice.

Komisija ujedno povećava upotrebu pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova pri dodjeli bespovratnih sredstava. To čini jer se pojednostavnjenim oblicima financiranja, kao što su jedinični troškovi i jednokratni iznosi, znatno može smanjiti administrativno opterećenje te su uže povezani sa stvarnim ostvarenjem financiranih djelovanja.

Financiranje jednokratnim iznosima od 2022. postupno se uvodi u program financiranja Obzor Europa, a prvi znatan val planiran je za 2023. Komisija razvija i sustav jediničnih troškova za troškove osoblja. Ta mjera ima velik potencijal jer troškovi osoblja čine više od 60 % proračuna prosječnih bespovratnih sredstava te su daleko najveći izvor pogrešaka. Usporedno s tim pojednostavnjenjima Komisija pruža potporu podnositeljima zahtjeva u okviru programa Obzor Europa putem informativnih kampanja, uključujući radionice, i većim usmjeravanjem na korisnike „sklone pogreškama”, kao što su MSP-ovi i oni koji prvi put podnose zahtjev.

Komisija promiče i upotrebu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja država članica u kohezijskoj i poljoprivrednoj politici tako što nacionalnim tijelima pomaže u pripremi i procjeni programâ pojednostavnjenih mogućnosti financiranja za programe za razdoblje 2021.–2027. Time će se u konačnici smanjiti administrativno opterećenje za mnoge podnositelje zahtjeva u okviru podijeljenog upravljanja.

Naposljetku, novim modelom ostvarivanja ciljeva ZPP-a državama članicama omogućuje se fleksibilnost u osmišljavanju poljoprivrednih intervencija u skladu s vlastitim okolnostima i potrebama u području poljoprivrede uz poštovanje općih pravila Unije. Novi model trebao bi doprinijeti smanjenju složenosti i pogrešaka.

 

8.Nepodmirene proračunske obveze – „reste à liquider” (RAL)

Razina nepodmirenih obveza (poznata kao „RAL” – od francuskog „reste à liquider”) koja proizlazi iz VFO-a za razdoblje 2021.–2027. i njegovih prethodnika smanjila se tijekom 2021. To je uglavnom posljedica ubrzanih plaćanja za tekuće programe kohezijske politike, a pokretanje nove generacije kohezijskih fondova očekuje se tek 2022. Sredstva iz kohezijskih fondova čine najveći udio RAL-a i stoga imaju poseban utjecaj na daljnji razvoj nepodmirenih obveza u cjelini.

S druge strane, došlo je do nominalnog povećanja vrijednosti nepodmirenih obveza tijekom 2021. ako se u obzir uzme instrument NGEU. Tim se instrumentom privremeno povećava ukupna razina nepodmirenih obveza, koja će dosegnuti vrhunac do kraja 2023. (posljednja godina za preuzimanje obveza u okviru NGEU-a). Nepodmirene obveze povezane s NGEU-om počet će se podmirivati 2024. te nastaviti do kraja 2026., što je rok za dovršetak plaćanja za NGEU.

Za razdoblje 2021.–2027. Komisija je predložila niz mjera za pojednostavnjenje kako bi se olakšala i ubrzala provedba kohezijske politike. Iako su doneseni mnogi prijedlozi, Komisija izražava žaljenje što nije odobren povratak pravila o opozivu sredstava n + 2, osim za Fond za ruralni razvoj ZPP-a, za koji će se pravilo o opozivu sredstava promijeniti s n + 3 na n + 2.

U ovoj ranoj fazi novog proračunskog ciklusa Komisija smatra da će se trend nominalno rastućih nepodmirenih obveza tijekom razdoblja VFO-a 2021.–2027. nastaviti zbog triju čimbenika: 1. odluke o zadržavanju pravila o opozivu sredstava n+ 3 za najveći udio potrošnje, 2. činjenice da je zakonodavstvo kojim se uređuje većina fondova u okviru podijeljenog upravljanja dogovoreno tek u kasnoj fazi i 3. usredotočenosti nacionalnih tijela na NGEU u narednim godinama.

Konkretno, na pripremu nacionalnih i regionalnih programa za razdoblje 2021.–2027. u području kohezijske politike utjecali su kasno donošenje VFO-a za razdoblje 2021.–2027. i činjenica da su se pripreme u državama članicama odvijale usporedno s pripremom nacionalnih planova za oporavak i otpornost. To je nekim državama članicama bio operativni izazov. Komisija ipak očekuje da će se dogovor o svim programima postići do kraja 2022.

Relevantan dodatni parametar pri procjeni RAL-a njegova je usporedba s veličinom gospodarstva EU-a (mjereno, npr. bruto nacionalnim dohotkom (BND)). Predviđa se da će se RAL (osim RAL-a povezanog s NGEU-om) od kraja 2021. do kraja 2027. smanjiti s 1,7 % na 1,6 % BND-a EU-a. To pokazuje da nominalni rast gospodarstva EU-a nadmašuje nominalni rast RAL-a. Nepodmirene obveze same po sebi ne upućuju na to da proračun nije izvršen, već su isključivo povezane s vremenskim odmakom između obveza i plaćanja.

Nadalje, Komisija podsjeća na to da je, s jedne strane, donošenje proračuna u konačnici u nadležnosti proračunskog tijela, što uključuje odobravanje dostatne razine odobrenih sredstava za plaćanje, i s druge strane, da provedbom za većinu sredstava upravljaju nacionalna tijela te da ona uglavnom ovisi o pravilima koja utvrđuju suzakonodavci u relevantnim temeljnim aktima. Komisija će i dalje blisko surađivati s Europskim parlamentom i Vijećem, kao i s nacionalnim provedbenim tijelima.

9. Skraćivanje postupka davanja razrješnice 

Komisija podupire ideju kraćeg postupka davanja razrješnice. Konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju EU-a za 2020. i 2021. dostavila je mjesec dana prije regulatornog roka od 31. srpnja 2021. i 2022. Isto tako, Komisija je u te dvije godine objavu godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti ubrzala za nekoliko tjedana. Objavljivanje godišnjeg izvješća još ranije zahtjevan je posao jer neka godišnja izvješća o radu, koja čine osnovu godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti, moraju sadržavati informacije država članica. Komisija te informacije prima najranije u veljači i potrebno joj je vrijeme da ih procijeni i evaluira.

Osim toga, zbog znatnog skraćivanja postupka davanja razrješnice Sud bi ranije trebao objaviti svoje godišnje izvješće, a Vijeće ranije donijeti preporuku o davanju razrješnice.

10.Priprema za budućnost

Komisija je predana ostvarivanju rezultata kad je riječ o prioritetima koje su Europski parlament i Vijeće istaknuli u okviru postupka davanja razrješnice za 2020. Ujedno se spremna suočiti s novim izazovima koji se ne mogu uvijek predvidjeti, a obično od Komisije zahtijevaju da odgovori brzo i s velikom fleksibilnošću. Najnoviji je takav izazov ruska invazija na Ukrajinu. Komisija je 18. svibnja 2022. predstavila paket mjera za odgovor na izazove nastale kao posljedica tog rata, uključujući sigurnost opskrbe energijom, nedostatak ulaganja u obranu EU-a te dugoročnu obnovu Ukrajine. Svi oni utječu na proračun EU-a.

Postoje valjani razlozi zbog kojih se može očekivati da će nadolazeći mjeseci i dalje biti obilježeni golemom nesigurnošću i izazovima.

U svakom slučaju, Komisija će se pobrinuti da se novac poreznih obveznika i dalje troši u skladu s pravilima i s maksimalnim učinkom na terenu.

Komisija računa na potporu Europskog parlamenta i Vijeća. Njezini prijedlozi mogu se provesti samo uz njihovu pomoć. Predstojeće rasprave, posebno o reviziji Financijske uredbe, bit će ključne za poboljšanje mehanizama za zaštitu proračuna EU-a te povećanje učinkovitosti i djelotvornosti praćenja, kontrole i revizije sredstava EU-a.

* * *

(1)

  Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije (SL L 433 I, 22.12.2020., str. 1.).

(2)

 Predmeti C-156/21 Mađarska protiv Parlamenta i Vijeća i C-157/21 Poljska protiv Parlamenta i Vijeća

(3)

Radni dokument službi Komisije SWD(2022) 225 final, Uključivanje klimatskih pitanja u strukturu višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027.