Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – Ususret direktivi o kaznenim sankcijama za kršenje prava Unije o mjerama ograničavanja

(COM(2022) 249 – final)

i Prijedlogu odluke Vijeća o dodavanju kršenja Unijinih mjera ograničavanja područjima kriminaliteta utvrđenima u članku 83. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

(COM(2022) 247 – final)

i Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o definiciji kaznenih djela i sankcija za kršenje Unijinih mjera ograničavanja

(COM/2022/684 final)

(2023/C 184/11)

Izvjestitelj:

José Antonio MORENO DÍAZ

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 26.7.2022.
Pravna osnova:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	8.3.2023.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	22.3.2023.
Plenarno zasjedanje br.:	577
Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani):	141/1/2

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO pozdravlja odluku da se kršenje sankcija uvrsti na popis kaznenih djela iz članka 83. stavka 1. UFEU-a i Prijedlog direktive o usklađivanju definicija kaznenih djela i minimalnih kazni za kršenje sankcija u zakonodavstvu država članica.

1.2.

Međutim, žali što zbog pokretanja hitnog postupka ta odluka nije bila predmet punog demokratskog vijećanja u Odboru Europskog parlamenta za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove. Jednako tako, EGSO je zabrinut zbog toga što Prijedlogu direktive koji je podnijela Komisija nije prethodila procjena učinka. Osim toga, izražava žaljenje zbog toga što se u Komisijinom Prijedlogu direktive o definiranju kaznenih djela i kazni za kršenje sankcija među dionicima s kojima je provedeno savjetovanje ne spominje Europski gospodarski i socijalni odbor.

1.3.

EGSO potiče Europsku komisiju, Europski parlament i Vijeće Europske unije da u pripremi direktive prošire izuzeće koje se odnosi na humanitarno djelovanje izuzimanjem humanitarnih agencija i njihovog osoblja od kaznene odgovornosti, čime bi se ta odredba uskladila s postojećom međunarodnom praksom, te da istovremeno osiguraju uspostavu odgovarajućih mehanizama za sprečavanje njezine zlouporabe u kriminalne ili političke svrhe.

1.4.

EGSO podržava uključivanje odgovarajućih jamstava i zaštite za zviždače i novinare koji izvještavaju o pokušajima izbjegavanja sankcija, na koje bi se to izuzeće trebalo proširiti.

1.5.

EGSO poziva Europsku komisiju, Europski parlament i Vijeće Europske unije da osiguraju da privatni sektor i organizacije civilnog društva u prilagodbi novom zakonodavstvu i ispunjavanju novih zahtjeva dobiju odgovarajuće informacije i proaktivnu potporu.

1.6.

EGSO potiče Europsku komisiju, Europski parlament i Vijeće Europske unije da, osim što promiču usklađivanje zakonodavstva, osiguraju da države članice raspolažu odgovarajućim administrativnim kapacitetima, dostatnim financijskim sredstvima i osposobljenim osobljem za otkrivanje, kazneni progon i kažnjavanje kršenja sankcija, što bi se moglo poduprijeti suradnjom među državama članicama u vidu razmjene najboljih praksi za otkrivanje i kazneni progon.

1.7.

EGSO pozdravlja činjenicu da se u Prijedlogu direktive insistira na poštovanju načela zabrane retroaktivnosti i naglašava potrebu da se zajamče prava na zakonito postupanje i druge mjere zaštite ljudskih prava optuženih osoba.

1.8.

EGSO je zabrinut zbog toga što česta i ozbiljna kaznena djela, kao što su rodno uvjetovano nasilje i govor mržnje, ostaju izvan područja primjene članka 83. stavka 1. UFEU-a (takozvani „eurozločini”) i naglašava da geopolitički imperativi ne smiju imati prednost pred zaštitom i dobrobiti naših građana.

2.   Kontekst

2.1.

Sankcije u sklopu vanjske politike (ili mjere ograničavanja u žargonu EU-a) dogovara Vijeće Europske unije u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) te one imaju oblik obvezujućeg zakonodavstva s izravnim učinkom u svim državama članicama EU-a.

2.2.

Za razliku od zakonodavstva o sankcijama, koje se donosi na središnjoj razini i primjenjivo je u cijelom EU-u, provedba i izvršavanje sankcija decentralizirani su: tijela država članica zadužena su za praćenje toga da se poduzeća i građani pridržavaju zabrana, kao i za odobravanje odstupanja, utvrđivanje kazni za kršenja te za njihovu istragu i kazneni progon. To se odnosi na sve sankcije osim na zabranu ulaska, čime izravno upravljaju državna tijela.

2.3.

Decentraliziranost sustava za provedbu sankcija EU-a dovodi do fragmentacije (1): nacionalna zakonodavstva razlikuju se u pogledu definicija i područja primjene kršenja sankcija i kazni do kojih mogu dovesti. Postoje razlike i u administrativnim kapacitetima za istragu. Osim toga, pojedinačna nacionalna tijela imaju široku diskrecijsku ovlast pri odlučivanju o tome hoće li odobriti odstupanje iz humanitarnih razloga.

2.4.

Istraživanja su potvrdila znatne razlike u provedbi i izvršavanju sankcija u raznim državama članicama EU-a (2). U nedavnoj studiji Europske mreže za istragu i progon počinitelja genocida, zločina protiv čovječnosti i ratnih zločina („Mreža protiv genocida”) istaknute su znatne razlike u kaznama za kršenje sankcija među državama članicama EU-a (3).

2.5.

Komisija u tom pogledu ima određene nadzorne ovlasti: osigurava da sve države članice ispunjavaju svoje obveze u skladu s uredbom EU-a o sankcijama, npr. da su uvele odgovarajuće kazne. Kao i u drugim područjima upravljanja EU-om, Komisija ima pravo pokrenuti postupak zbog povrede protiv bilo koje države članice koja ne ispuni te obveze, iako do danas takve mjere nisu poduzete. Komisija podupire i provedbu sankcija izdavanjem smjernica, npr. o odobravanju odstupanja.

2.6.

Iako je očigledno da taj sustav zbog svoje prirode lako može dovesti do fragmentacije, Komisija je tek nedavno počela poduzimati korake (4) za poboljšanje provedbe i izvršenja sankcija EU-a. Premda se Komisija ponovo počela baviti tim pitanjem prije ruske invazije na Ukrajinu, koja je pokrenuta u veljači 2022., val sankcija koji je ta invazija uzrokovala dao je novi poticaj jačanju provedbe i izvršenja sankcija.

2.7.

Odlukom Vijeća 2022/2332 (5) kršenje sankcija EU-a utvrđeno je kao područje kriminaliteta koje ispunjava kriterije iz članka 83. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, takozvani „eurozločini”, što Komisiji omogućuje da predloži zakonodavstvo za usklađivanje definicije kaznenih djela i kazni u državama članicama (6).

2.8.

Taj je prijedlog opravdan zbog toga što kršenja mogu doprinijeti tome da se nastavljaju ugrožavati mir i sigurnost, kao i vladavina prava, demokracija i ljudska prava u trećim zemljama te često imaju prekograničnu dimenziju. Konkretno, smatra se da je kršenje sankcija „područj[e] iznimno teškog kriminaliteta jer može održavati prijetnje međunarodnom miru i sigurnosti, narušiti konsolidaciju i podupiranje demokracije, vladavinu prava i ljudska prava te prouzročiti znatnu gospodarsku i društvenu štetu i naštetiti okolišu” (7). Trenutačna situacija omogućuje pojedincima i poduzećima koji razmišljaju o zaobilaženju sankcija da potraže najbolje uvjete i istodobno sprječava uspostavu ravnopravnih uvjeta za subjekte iz EU-a.

2.9.

Vijeće Europske unije postiglo je 30. lipnja 2022. dogovor o tom tekstu i zatražilo da Europski parlament dâ suglasnost za Prijedlog odluke Vijeća o dodavanju kršenja Unijinih mjera ograničavanja područjima kriminaliteta utvrđenima u članku 83. stavku 1. UFEU-a (8). Europski parlament složio se po hitnom postupku 7. srpnja 2022. (9) Odluka je usvojena 28. studenog 2022. (10)

2.10

Komisija je 2. prosinca 2022. podnijela Prijedlog direktive u kojem se predlaže uspostava minimalnih pravila za definiranje kaznenih djela i kazni za kršenje sankcija (11).

3.   Opće napomene

3.1.

Utvrđivanje kršenja sankcija kao područja kriminaliteta u skladu s člankom 83. stavkom 1. UFEU-a pozitivan je korak koji će pomoći u usklađivanju kategorizacije kršenja sankcija i s time povezanih kazni u cijelom EU-u, kao i u poboljšanju provedbe i izvršavanja sankcija.

3.2.

EGSO potiče Europsku komisiju, Europski parlament i Vijeće Europske unije da pri predlaganju i donošenju direktive na kojoj se trenutno radi i drugog materijalnog sekundarnog zakonodavstva o uspostavi minimalnih pravila o definiranju kaznenih djela i kazni za kršenje sankcija uzmu u obzir pitanja navedena u sljedećem odjeljku.

4.   Posebne napomene

4.1.

Europski parlament dao je suglasnost za nacrt odluke Vijeća po hitnom postupku, što znači da je dao suglasnost bez prethodnog vijećanja svog Odbora za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove (LIBE). Snažan geopolitički imperativ na kojem se temelji donošenje tog prijedloga ne bi smio umanjiti potrebu da se zakonodavni prijedlozi podvrgnu odgovarajućem demokratskom nadzoru. Treba očuvati standarde demokratske odgovornosti. EGSO ponovno naglašava da je važno osigurati da Europski parlament na odgovarajući način nadzire Prijedlog direktive o uspostavi minimalnih pravila o definiranju kaznenih djela i kazni za kršenje sankcija koji se trenutno razmatra.

4.2.

Jednako tako, u Prijedlogu direktive navodi se da Komisija nije provela procjenu učinka, ističući „hitnu potrebu da pojedinci i pravne osobe uključene u kršenje Unijinih mjera ograničavanja snose odgovornost” (12). Iako EGSO uviđa važnost brzog donošenja direktive o kaznenim sankcijama za kršenje sankcija Unije, smatra da relativna hitnost usklađivanja definicija i kazni ne opravdava odustajanje od procjene učinka koja bi se trebala provesti u okviru pripreme te direktive. To je još važnije s obzirom na to da se pojedinci i pravne osobe koje krše sankcije već mogu pozivati na odgovornost u skladu s postojećim nacionalnim zakonodavstvom, što znači da kasnije donošenje direktive ne bi dovelo do nekažnjavanja kršenja. Drugim riječima, EGSO podržava provedbu redovne procjene učinka i zalaže se za to da nakon usvajanja direktiva brzo stupi na snagu.

4.3.

EGSO pozdravlja opsežna savjetovanja koja je Komisija provela sa širokim spektrom dionika, ali izražava žaljenje zbog toga što se u Komisijinom Prijedlogu direktive o definiranju kaznenih djela i kazni za kršenje sankcija kao jedan od tih dionika ne spominje Europski gospodarski i socijalni odbor.

4.4.

Pozornost posvećena otkrivanju, kaznenom progonu i kažnjavanju kršenja sankcija trebala bi biti popraćena usporedivim naporima za usmjeravanje gospodarskih subjekata i aktera civilnog društva u provedbi sankcija. Nedostaci u provedbi sankcija često su posljedica nedovoljne informiranosti među dionicima u privatnom sektoru, unatoč nastojanjima nacionalnih agencija da ih informiraju (13). Treba imati na umu da većinu gospodarskih subjekata u EU-u čine mala i srednja poduzeća (MSP) koja često nisu upoznata s dužnostima koje proizlaze iz zakonodavstva o sankcijama s obzirom na to da su u dosadašnjoj praksi u pogledu sankcija gospodarske mjere bile rijetke (14). EGSO pozdravlja napore koje Komisija trenutno ulaže u poboljšanje potpore koja se pruža gospodarskim subjektima i potiče da se s time nastavi (15).

4.5.

Trebalo bi donijeti odgovarajuće odredbe za zaštitu humanitarnog djelovanja u jurisdikcijama na koje se primjenjuju sankcije. Odgovornost za moguća kršenja sankcija i dalje zabrinjava humanitarne aktere koji pružaju pomoć u jurisdikcijama koje podliježu teškim sankcijama (16). Oni neprestano upozoravaju na poteškoće u jamčenju da tijekom njihovih operacija ne dolazi do kršenja zakonodavstva o sankcijama, kao i na negativne posljedice koje u očima zaraćenih strana ima to što ih one povezuju sa sankcijama Zapada (17). Zbog nedavnog usvajanja Rezolucije 2664 (18) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda u prosincu 2022., koja sadrži opće izuzeće kojim se dopušta pružanje financijskih sredstava i usluga humanitarnim organizacijama (19) i koju su vlasti SAD-a brzo provele (20), postojanje uskih humanitarnih klauzula u zakonodavstvu EU-a pretvara se u iznimku i privlači veliku pozornost. Kako bi se osiguralo da okvir sankcija ne ometa humanitarno djelovanje, treba ojačati tekst predložene direktive. Trenutno se samo „isporuka humanitarne pomoći osobama kojima je potrebna” (21) ne smatra kriminalnom radnjom. EGSO se zalaže za donošenje šireg izuzeća u pogledu humanitarnog djelovanja kojim bi se sve osoblje nepristranih humanitarnih organizacija isključilo iz kaznene odgovornosti u okviru režima sankcija EU-a. Takvom bi se klauzulom osigurala usklađenost pravnih okvira EU-a za sankcije s međunarodnim humanitarnim pravom. Istovremeno bi trebale postojati odredbe za sprečavanje moguće zlouporabe u kriminalne ili političke svrhe. Zaštita humanitarnih aktera trebala bi se proširiti na istraživačke novinare.

4.6.

EGSO potiče Komisiju da prati provedbu direktive ne samo kad je riječ o usvajanju zakonodavstva već i da vodi računa o tome da se osiguraju dostatni kapaciteti u pogledu administrativnih, financijskih, tehnoloških i ljudskih resursa, kao i odgovarajuće osposobljavanje, kako bi se nacionalnim administrativnim tijelima, pravosudnim tijelima i tijelima kaznenog progona omogućilo da provode novo zakonodavstvo. U nedostatku odgovarajuće opreme, osoblja i financijskih sredstava, samo usklađivanje zakonodavstva vjerojatno će rezultirati neuspjehom u misiji otkrivanja kršenja sankcija i s time povezanog progona i kažnjavanja. Osim toga, EGSO potiče Komisiju da izradi kriterije koje će primjenjivati za praćenje kako bi dionicima pružila određene smjernice.

4.7.

Kada se kaznenom presudom predviđa oduzimanje imovine, znatan dio imovinske koristi treba izdvojiti za kompenzaciju žrtvama i, u slučaju sankcija koje su trenutno na snazi protiv ruskih subjekata zbog rata protiv Ukrajine, za poslijeratnu obnovu u Ukrajini. EGSO podržava taj zahtjev u skladu sa svojim mišljenjem (22) o Komisijinom Prijedlogu direktive o povratu i oduzimanju imovine. Povrh toga, EGSO potiče Komisiju da surađuje s relevantnim organizacijama civilnog društva na identifikaciji žrtava i osmišljavanju mehanizama za usmjeravanje imovinske koristi od izbjegavanja sankcija prema žrtvama ili projektima socijalnih ulaganja koji žrtvama donose izravnu korist. U interesu utvrđivanja odgovornosti EGSO se zalaže za veću transparentnost u vidu objavljivanja podataka o oduzetoj imovini i o njezinom korištenju nakon oduzimanja.

4.8.

Predložena direktiva trebala bi sadržavati i primjerene odredbe za zaštitu zviždača i istraživačkih novinara koji otkrivaju prakse izbjegavanja sankcija. Njihova ključna uloga kao „mehanizama ranog upozoravanja” zaslužuje zaštitu. U tom pogledu EGSO podržava prijedlog Komisije da se zaštita predviđena Direktivom (EU) 2019/1937 (23) proširi na izvješćivanje o kršenju mjera ograničavanja EU-a i na osobe koje o tome izvješćuju.

4.9.

Kako je navedeno u tekstu direktive, potrebno je osigurati odredbe za poštovanje načela zabrane retroaktivnosti kaznenih sankcija, u skladu s načelom nulla poena sine lege. EGSO naglašava potrebu za jamčenjem prava na zakonito postupanje i drugih mjera zaštite ljudskih prava optuženih osoba.

4.10.

Naposljetku, EGSO žali zbog toga što – dok je utvrđivanje kršenja sankcija kao teškog prekograničnog kriminaliteta bio brz proces – ozbiljna i česta kaznena djela, kao što su zločin iz mržnje i rodno uvjetovano nasilje, ne mogu biti obuhvaćena područjem primjene članka 83. stavka 1. UFEU-a. Geopolitički imperativi ne bi smjeli imati prioritet nauštrb zanemarivanja drugih kaznenih djela koja su od neposredne važnosti za naše građane.

4.11.

Zaključno, ne smijemo zaboraviti da je cilj usklađivanja kazni poboljšati vjerodostojnost sankcija donesenih u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike. S tog bi stajališta države članice trebale nastojati poštovati zabrane izdavanja viza EU-a s jednakom pažnjom koja se očekuje od građana i građanki te gospodarskih subjekata EU-a (24).

---

(1)  Portela, C., Implementation and Enforcement (Provedba i izvršavanje), u N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy (Zaoštravanje EU-ove politike sankcija), Izvješće FIIA-a br. 63., Finski institut za međunarodne poslove, Helsinki. Studija koju je naručio Ured finskog premijera, 2020., str. 107.

(2)  Drulakova, R. i Prikryl, P., The implementation of sanctions imposed by the European Union (Provedba sankcija koje je uvela Europska unija), Central European Journal of International and Security Studies, sv. 10., br. 1, 2016., str. 134.

(3)  Mreža protiv genocida, Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis (Kazneni progon zbog kršenja sankcija (mjera ograničavanja) u nacionalnim jurisdikcijama: usporedna analiza), 2021.

(4)  Komunikacija Europske komisije – Europski gospodarski i financijski sustav: poticanje otvorenosti, snage i otpornosti, (COM(2021) 32 final)

(5)  Odluka Vijeća (EU) 2022/2332 od 28. studenoga 2022. o utvrđivanju kršenja Unijinih mjera ograničavanja kao područja kriminaliteta koje ispunjava kriterije iz članka 83. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, (SL L 308, 29.11.2022., str. 18.)

(6)  Komunikacija Europske komisije – Ususret direktivi o kaznenim sankcijama za kršenje prava Unije o mjerama ograničavanja, (COM/2022/249 final)

(7)  Formulacija iz Komunikacije Komisije COM(2022) 249 final, str. 4., odražava se u uvodnoj izjavi 10. Odluke Vijeća (EU) 2022/2332, (SL L 308, 29.11.2022., str. 18.)

(8)  Priopćenje za medije Vijeća Europske unije, 30. lipnja 2022.

(9)  Zakonodavna rezolucija Europskog parlamenta, TA/2022/0295.

(10)  SL L 308, 29.11.2022., str. 18.

(11)  Europska komisija – Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o definiciji kaznenih djela i sankcija za kršenje Unijinih mjera ograničavanja, (COM(2022)684 final).

(12)  COM(2022)684 final.

(13)  Druláková, R. i Zemanová, S., Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic (Zašto provedba multilateralnih sankcija (ne) funkcionira: iskustva stečena u Češkoj), European Security, sv. 29., br. 4, 2020., str. 524.

(14)  Portela, C., Sanctions in EU foreign policy (Sankcije u vanjskoj politici EU-a), u N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy (Zaoštravanje EU-ove politike sankcija), Izvješće FIIA-a br. 63., Finski institut za međunarodne poslove, Helsinki. Studija koju je naručio Ured finskog premijera, 2020., str. 23.

(15)  Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/1506 od 9. rujna 2022. o djelovanju Europske unije za potporu razvoju alata informacijske tehnologije za poboljšanje širenja informacija o Unijinim mjerama ograničavanja, (SL L 235, 12.9.2022., str. 30.)

(16)  Portela, C., What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid? (Što bi bilo da EU uvede sankcije kompatibilne s humanitarnom pomoći?), u F. Gaub (ur.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021, EUISS, Pariz, 2020.

(17)  Debarre, A., Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes (Zaštita humanitarnog djelovanja u režimu sankcija), International Peace Institute, New York, 2019.

(18)  Rezolucija Ujedinjenih naroda 2664, S/RES/2664(2022).

(19)  U operativnom stavku 1. dokumenta S/RES/2664(2022) navodi se da je osiguravanje financijskih sredstava ili pružanje robe i usluga nužnih za pravodobno pružanje humanitarne pomoći od strane Ujedinjenih naroda […] ili nevladinih organizacija ili drugih subjekata koje dodaju pojedinačni odbori koje je osnovalo Vijeće sigurnosti UN-a dopušteno i ne predstavlja kršenje odredbi o zamrzavanju imovine koje je nametnulo to Vijeće ili njegovi odbori za sankcije.

(20)  Ministarstvo financija SAD-a, priopćenje za medije Treasury Implements Historic Humanitarian Sanctions Exceptions (Ministarstvo financija uvodi povijesne iznimke za humanitarnu pomoć u režimu sankcija), 20. prosinca 2022.

(21)  COM(2022)684 final.

(22)  SL C 100, 16.3.2023., str. 105.

(23)  Direktiva (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, SL L 305, 26.11.2019., str. 17.

(24)  Mangas Martin, A., „Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal)” (O obvezujućoj prirodi zajedničke vanjske i sigurnosne politike i zračnom prostoru kao državnom teritoriju (komentar uz sudsko rješenje španjolskog Vrhovnog suda od 26. studenog 2020., Kazneni odjel)). Revista General de Derecho Europeo, 53, 2021.