KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Smjernice o primjeni mehanizma upućivanja iz članka 22. Uredbe o koncentracijama na određene kategorije predmeta

(2021/C 113/01)

1.   Uvod

5.

Uredbom o koncentracijama Komisiji je dodijeljena isključiva nadležnost za ocjenu koncentracija koje su od značaja za cijelu Uniju, što se definira primjenom pragova na temelju ukupnih prihoda. Tim se pragovima izdvajaju transakcije za koje se smatra da njihov utjecaj na tržište nadilazi granice samo jedne države članice i kojima je stoga u načelu najbolje upravljati na razini EU-a (5). Uredba o koncentracijama sadržava korektivni mehanizam za primjenu tih kvantitativnih pragova nadležnosti kojim se u posebnim okolnostima omogućuje upućivanje pojedinačnih predmeta između Komisije i jedne ili više država članica (6). Tim sustavom upućivanja želi se zajamčiti da će predmet ocijeniti tijelo (ili više njih) prikladnije za provedbu konkretne istrage koncentracije, iako istraga isprva nije bila u njegovoj nadležnosti.

6.

Člankom 22. Uredbe o koncentracijama propisuje se da jedna ili više država članica može od Komisije zatražiti da, za te države članice, ispita svaku koncentraciju koja nije od značaja za cijelu Uniju, ali utječe na trgovinu između država članica i prijeti znatnim utjecanjem na tržišno natjecanje na području države članice ili država članica koje podnose zahtjev. Iz tog je teksta, zakonodavne povijesti i svrhe članka 22. Uredbe o koncentracijama te iz provedbene prakse Komisije jasno da se članak 22. primjenjuje na sve koncentracije (7), a ne samo na one koje ispunjavaju odgovarajuće kriterije nadležnosti država članica koje su podnijele zahtjev za upućivanje (8).

7.

Mehanizam utvrđen člankom 22. Uredbe o koncentracijama Komisiji je omogućio ocjenu velikog broja koncentracija u brojnim gospodarskim sektorima, npr. industrijskom, proizvodnom, farmaceutskom i digitalnom sektoru. Među njima je bilo predmeta koji su u konačnici podvrgnuti detaljnoj istrazi i/ili odobreni tek nakon izmjene mjerama koje su ponudile stranke (9).

8.

Budući da su u gotovo svim državama članicama postupno uvedeni nacionalni sustavi za kontrolu koncentracija, Komisija je, koristeći se diskrecijskim pravom koje joj je dodijeljeno Uredbom o koncentracijama (10), počela odvraćati države članice koje nemaju izvornu nadležnost nad predmetnom transakcijom od podnošenja zahtjeva za upućivanje na temelju članka 22. Ta se praksa osobito temelji na iskustvu koje je pokazalo da uglavnom nije izgledno da će takve transakcije znatno utjecati na unutarnje tržište.

9.

Zadnjih su godina, međutim, tržišna kretanja dovela su do postupnog povećanja broja koncentracija koje obuhvaćaju poduzeća koja imaju ili bi u budućnosti mogla imati važnu konkurentsku ulogu na predmetnom tržištu ili tržištima unatoč tome što u trenutku koncentracije ostvaruju mali ili nikakav prihod. Ta su kretanja osobito izražena u digitalnom gospodarstvu, u kojem se redovito pokreću servisi kojima je cilj steći znatan broj korisnika i/ili prikupiti veliku količinu komercijalno vrijednih podataka, a tek tada pokušati ostvariti novčanu dobit od poslovanja. Slično tome, u sektorima koji se odnose na farmaceutske proizvode i drugim sektorima u kojima je inovacija važan parametar tržišnog natjecanja bilo je transakcija koje obuhvaćaju inovativna poduzeća koja provode projekte istraživanja i razvoja te imaju velik potencijal za uspjeh u tržišnom natjecanju, iako još nisu dovršila, a kamoli komercijalno iskoristila, rezultate svojeg inovacijskog djelovanja. Slično vrijedi i za poduzeća koja imaju pristup imovini važnoj za tržišno natjecanje ili utjecaj na takvu imovinu (npr. sirovine, prava intelektualnog vlasništva, podatke ili infrastrukturu).

10.

U tom je kontekstu Komisija u okviru evaluacije postupovnih aspekata i aspekata nadležnosti kontrole koncentracija u EU-u preispitala djelotvornost pragova nadležnosti koji se temelje na prihodu propisanih Uredbom o koncentracijama (11). Zaključila je da, iako su ti pragovi, dopunjeni mehanizmima upućivanja utvrđenima u Uredbi o koncentracijama, uglavnom omogućili učinkovito uočavanje transakcija sa znatnim učinkom na tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu EU-a, niz prekograničnih transakcija koje bi također mogle imati takav učinak izbjegao je ispitivanje Komisije i država članica. To se osobito odnosi na transakcije u digitalnom i farmaceutskom sektoru.

11.

Komisija smatra da se ponovnom procjenom primjene članka 22. Uredbe o koncentracijama može pridonijeti rješavanju tog pitanja. U svjetlu navedenog Komisija namjerava, u određenim uvjetima, poticati i prihvaćati upućivanja u slučajevima u kojima država članica koja je podnijela zahtjev za upućivanje nema izvornu nadležnost nad predmetom (ali su ispunjeni kriteriji iz članka 22.). Na taj će način države članice i Komisija zajamčiti da će dodatne transakcije koje treba ocijeniti u skladu s Uredbom o koncentracijama Komisija zaista i preispitati (12), a pritom se neće nametati obveza prijave transakcija za koje takva ocjena nije potrebna. Za tu promjenu u trenutačnoj praksi nije potrebna izmjena relevantnih odredbi Uredbe o koncentracijama.

12.

U ovim se Smjernicama naznačuju kategorije predmeta koji mogu biti prikladni kandidati za upućivanje u situacijama u kojima prema zakonima države članice ili država članica koje su podnijele zahtjev za upućivanje nije potrebno prijaviti transakciju, odnosno daju se kriteriji koje Komisija može uzeti u obzir pri poticanju ili prihvaćanju upućivanja u takvim situacijama. Daju se i smjernice o određenim postupovnim aspektima. Drugim riječima, cilj Smjernica jest povećati transparentnost, predvidljivost i pravnu sigurnost u pogledu šire primjene članka 22. Uredbe o koncentracijama.

2.   Načela za upućivanje predmeta koje prema zakonima države članice/država članica koje su podnijele zahtjev za upućivanje nije potrebno prijaviti

2.1.   Zakonski preduvjeti

13.

U članku 22. Uredbe o koncentracijama navodi se da moraju biti ispunjena dva zakonska preduvjeta da bi jedna ili više država članica mogla uputiti predmet Komisiji. Koncentracija mora: (i) utjecati na trgovinu među državama članicama; i (ii) prijetiti znatnim utjecanjem na tržišno natjecanje na području države članice ili država članica koje podnose zahtjev.

14.

Za prvi se kriterij u Obavijesti o upućivanju predmeta objašnjava da koncentracija ispunjava preduvjet ako je izgledno da će imati uočljiv utjecaj na strukturu trgovine među državama članicama (13). Koncept „trgovine“ odnosi se na cjelokupnu prekograničnu gospodarsku aktivnost i obuhvaća slučajeve u kojima transakcija utječe na strukturu tržišnog natjecanja predmetnog tržišta. Komisija će osobito ocjenjivati može li transakcija izravno ili neizravno, u stvarnosti ili potencijalno utjecati na strukturu trgovine među državama članicama. Konkretni čimbenici koji bi mogli biti relevantni mogu obuhvaćati lokaciju (potencijalnih) korisnika, dostupnost i ponudu predmetnih proizvoda ili usluga, prikupljanje podataka u više država članica ili pak razvoj i provedbu projekata istraživanja i razvoja čiji se rezultati, uključujući prava intelektualnog vlasništva, u slučaju uspjeha mogu komercijalizirati u više država članica.

15.

Za drugi se kriterij u Obavijesti o upućivanju predmeta navodi da država članica koja je podnijela zahtjev za upućivanje u osnovi mora dokazati da na temelju preliminarne analize postoji stvaran rizik da bi transakcija mogla znatno nepovoljno utjecati na tržišno natjecanje te da ju je stoga potrebno pomno ispitati. Preliminarna analiza može se temeljiti na dokazima prima facie o mogućem znatnom nepovoljnom utjecaju na tržišno natjecanje, no njome se ne bi doveo u pitanje ishod cjelovite istrage (14). Horizontalne (15) i nehorizontalne smjernice Komisije o koncentracijama (16) sadržavaju upute o načinu na koji Komisija ocjenjuje koncentracije kada su predmetni poduzetnici stvarni ili potencijalni konkurenti na istom relevantnom tržištu, odnosno kada predmetni poduzetnici posluju na različitim relevantnim tržištima. Za potrebe ocjene slučajeva obuhvaćenih ovim Smjernicama relevantni čimbenici za donošenje odluke o tome može li transakcija znatno utjecati na tržišno natjecanje mogu obuhvaćati stvaranje ili jačanje vladajućeg položaja jednog od predmetnih poduzetnika; isključivanje važne konkurentske sile, uključujući isključivanje novog ili budućeg sudionika na tržištu ili pak spajanje dvaju važnih inovatora; smanjenje sposobnosti i/ili motivacije konkurenata da se natječu, uključujući otežavanjem njihova ulaska na tržište ili širenja poslovanja ili pak ometanjem pristupa potrepštinama ili tržištima; ili mogućnost i poticaj za prijenos snažnog tržišnog položaja s jednog tržišta na drugo, npr. povezivanjem, objedinjavanjem ili drugim praksama isključivanja.

16.

Pri ispitivanju obaju kriterija Komisija će posebno uzeti u obzir prognostičku prirodu ocjenjivanja kontrole koncentracija.

17.

Primjenom tih dvaju kriterija jamči se dostatna povezanost transakcije s EU-om i državom članicom/državama članicama koje su podnijele zahtjev za upućivanje.

2.2.   Ostali čimbenici koji se mogu uzeti u obzir

18.

Kao što se navodi u Obavijesti o upućivanju predmeta, kada razmatraju korištenje svojeg diskrecijskog prava na podnošenje ili prihvaćanje zahtjeva za upućivanje, države članice i Komisija trebale bi prije svega na umu imati potrebu da se zajamči učinkovita zaštita tržišnog natjecanja na svim tržištima na koja utječe predmetna transakcija (17).

19.

Osim načela navedenih u Obavijesti o upućivanju (18), kategorije predmeta koje su obično primjerene za upućivanje na temelju članka 22. Uredbe o koncentracijama, a za koje u državi članici/državama članicama koje su podnijele zahtjev za upućivanje ne postoji obveza prijave, sastoje se od transakcija u kojima prihod barem jednog od predmetnih poduzetnika ne odražava njegov trenutačni ili budući potencijal u pogledu tržišnog natjecanja. To bi, primjerice, obuhvaćalo predmete za koje vrijedi sljedeće: 1. poduzetnik je novoosnovano (start-up) poduzeće ili novi subjekt na tržištu koji ima znatan potencijal u pogledu tržišnog natjecanja, a tek treba razviti ili provesti poslovni model kojim se ostvaruju znatni prihodi (ili je još uvijek u početnoj fazi provedbe takvog poslovnog modela); 2. poduzetnik je važan inovator ili provodi potencijalno važna istraživanja; 3. poduzetnik je stvarna ili potencijalna važna konkurentska sila (19); 4. poduzetnik ima pristup imovini važnoj za tržišno natjecanje (npr. sirovinama, infrastrukturi, podacima ili pravima intelektualnog vlasništva); i/ili 5. poduzetnik nudi proizvode ili usluge koji su ključni inputi/komponente za druge industrije. Komisija u ocjeni može uzeti u obzir i je li vrijednost naknade koju je primio prodavatelj osobito visoka u usporedbi s trenutačnim prihodom ciljnog poduzetnika.

20.

Prethodno navedeni popis služi isključivo kao ilustracija. Nije ograničen ni na koji gospodarski sektor ili sektore i ne može se ni u kojem smislu smatrati sveobuhvatnim.

21.

Iako se na upućivanje primjenjuju rokovi iz članka 22., činjenica da je transakcija već zaključena ne sprečava državu članicu da zatraži upućivanje (20). No kada Komisija bude odlučivala o korištenju svojeg diskrecijskog prava da prihvati ili odbije zahtjev za upućivanje, uzet će u obzir koliko je vremena proteklo od zaključenja transakcije. Iako se svaki pojedinačni slučaj ocjenjuje zasebno, Komisija općenito ne bi smatrala primjerenim upućivanje predmeta u kojem je od provedbe koncentracije prošlo više od šest mjeseci. Ako provedba koncentracije ne bi bila javna, razdoblje od šest mjeseci računalo bi se od trenutaka objave bitnih činjenica o koncentraciji u EU-u. U iznimnim situacijama, međutim, može biti primjereno i kasnije upućivanje, primjerice zbog razmjera potencijalnog utjecaja na tržišno natjecanje i mogućeg štetnog učinka na potrošače.

22.

Naposljetku, ako je transakcija već prijavljena u jednoj ili više država članica koje nisu zatražile upućivanje niti su se pridružile zahtjevu za upućivanje, to može biti čimbenik protiv prihvaćanja upućivanja. Komisija će, međutim, odlučiti na temelju svih relevantnih okolnosti, uključujući, kako je prethodno navedeno, razmjere mogućeg štetnog učinka i zemljopisni opseg relevantnih tržišta.

3.   Postupovni aspekti

23.

Komisija će blisko surađivati s nadležnim tijelima država članica kako bi utvrdila koje bi koncentracije mogle biti potencijalni kandidati za upućivanje na temelju članka 22. Uredbe o koncentracijama iako ne ispunjavaju kriterije nadležnosti propisane odgovarajućim nacionalnim zakonima. U tu svrhu može razmjenjivati informacije s nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje (21). U takvim će slučajevima povjerljive informacije biti zaštićene u skladu s mjerodavnim zakonima (22).

24.

Stranke u koncentraciji mogu dobrovoljno iznijeti informacije o transakcijama koje planiraju. Komisija im u takvim slučajevima može prema potrebi dati ranu naznaku da ne smatra da bi njihova koncentracija bila dobar kandidat za upućivanje na temelju članka 22. Uredbe o koncentracijama, ako je dostavljeno dovoljno informacija za donošenje takve preliminarne ocjene.

25.

Treće osobe mogu se obratiti Komisiji ili nadležnim tijelima država članica i obavijestiti ih o koncentraciji koja bi, prema njihovu mišljenju, mogla biti kandidat za upućivanje na temelju članka 22. Uredbe o koncentracijama. Da bi se Komisiji i nadležnim tijelima država članica omogućilo da procijene bi li transakcija mogla biti kandidat za upućivanje, pri takvom obraćanju treba navesti dovoljno informacija za preliminarnu procjenu o tome jesu li ispunjeni kriteriji za upućivanje, u mjeri u kojoj su te informacije dostupne trećoj osobi. Člankom 22. Uredbe o koncentracijama nadležnim tijelima država članica ni Komisiji ne propisuje se obveza djelovanja na temelju informacija koje im dostavi treća osoba.

26.

Ako Komisija sazna za koncentraciju za koju smatra da ispunjava relevantne kriterije za upućivanje, može o tome obavijestiti državu članicu ili države članice na koje se ona potencijalno odnosi i pozvati ih da podnesu zahtjev za upućivanje (23). Odluku o podnošenju zahtjeva donose nadležna tijela države članice.

27.

Ako je zahtjev za upućivanje u razmatranju, Komisija će u najkraćem roku obavijestiti stranke u transakciji (24). Obavijest o razmatranju ne obvezuje predmetne poduzetnike ni na kakvo djelovanje ili suzdržavanje od djelovanja u vezi s provedbom transakcije (25), no poduzetnici mogu odlučiti poduzeti mjere koje smatraju primjerenima, npr. odgoditi provedbu transakcije dok se ne odluči hoće li se zahtjev za upućivanje podnijeti.

28.

Ako nije potrebna prijava, zahtjev za upućivanje mora se podnijeti najkasnije 15 radnih dana nakon datuma na koji je koncentracija na drugi način obznanjena predmetnoj državi članici (26). Pojam „obznanjivanja“ valja tumačiti na način da se implicira postojanje dostatnih informacija za donošenje preliminarne ocjene o postojanju kriterija relevantnih za ocjenu upućivanja (27).

29.

Nakon podnošenja zahtjeva za upućivanje Komisija će bez odgode obavijestiti nadležna tijela država članica i predmetne poduzetnike. Ostale države članice mogu se pridružiti početnom zahtjevu u roku od 15 radnih dana nakon što ih Komisija obavijesti o početnom zahtjevu (28). Komisija potiče države članice da što prije obavijeste jedna drugu i Komisiju o tome namjeravaju li se pridružiti zahtjevu za upućivanje (29).

30.

Najkasnije 10 radnih dana nakon isteka razdoblja od 15 radnih dana tijekom kojeg se države članice mogu pridružiti zahtjevu za upućivanje Komisija može donijeti odluku o ispitivanju koncentracije ako smatra da ona utječe na trgovinu između država članica i prijeti znatnim utjecajem na tržišno natjecanje na području države članice ili država članica koje su uputile zahtjev. Ako u navedenom roku Komisija ne donese odluku, smatra se da je donijela odluku o ispitivanju koncentracije u skladu sa zahtjevom (30).

31.

Obveza privremene odgode iz članka 7. Uredbe o koncentracijama primjenjuje se ako koncentracija nije provedena do datuma na koji Komisija predmetne poduzetnike obavijesti da je podnesen zahtjev za upućivanje (31). Obveza privremene odgode prestaje ako Komisija naknadno odluči ne ispitati koncentraciju.

---

(1)  SL L 24, 29.1.2004., str. 1.

(2)  Obavijest Komisije o upućivanju predmeta u vezi s koncentracijama. SL C 56, 5.3.2005., str. 2. Ove Smjernice treba stoga tumačiti u vezi s Obavijesti o upućivanju predmeta. Dodatne smjernice dostupne su u dokumentu udruženja Europska tijela za zaštitu tržišnog natjecanja (ECA) Načela za primjenu članka 4. stavka 5. i članka 22. Uredbe EZ-a o koncentracijama koju provode nacionalna tijela za zaštitu tržišnog natjecanja u okviru ECA-e(2005.).

(3)  Vidjeti točku 7. Obavijesti o upućivanju predmeta.

(4)  Prema članku 6. stavku 3. Protokola 24. uz Sporazum o EGP-u, jedna ili više država EFTA-e može se pridružiti zahtjevu za upućivanje koji je neka država članica podnijela na temelju članka 22. Uredbe o koncentracijama ako koncentracija utječe na trgovinu između jedne ili više država članica i jedne ili više država EFTA-e te prijeti znatnim utjecajem na tržišno natjecanje na području države ili država EFTA-e koje su se pridružile zahtjevu.

(5)  Vidjeti članak 1. Uredbe o koncentracijama. Koncentracije koje su od značaja za cijelu Uniju, tj. one s prihodom većim od navedenih pragova, u isključivoj su nadležnosti Komisije. Koncentracije s prihodom manjim od navedenih pragova mogu biti u nadležnosti država članica, što ovisi o pravilima o nadležnosti iz njihovih nacionalnih sustava.

(6)  Vidjeti članak 4. stavke 4. i 5, stavak 9. i stavak 22. Uredbe o koncentracijama.

(7)  Kako je definirano u članku 3. Uredbe o koncentracijama.

(8)  Članak 22. Uredbe o koncentracijama primjenjuje se i ako država članica koja je podnijela zahtjev za upućivanje nije uspostavila poseban nacionalni sustav kontrole koncentracija.

(9)  U skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (c) odnosno člankom 6. stavkom 1. točkom (b) uz članak 6. stavak 2. i članak 8. stavak 2. Uredbe o koncentracijama.

(10)  Vidjeti članak 22. stavak 3. Uredbe o koncentracijama. Vidjeti i točku 7. Obavijesti o upućivanju predmeta.

(11)  Vidjeti radni dokument službi Komisije od 26. ožujka 2021.

(12)  Kako se objašnjava u Obavijesti o upućivanju predmeta (vidjeti bilješku 45.), Komisija ispituje koncentraciju na zahtjev i u ime država članica koje su uputile zahtjev. Članak 22. Uredbe o koncentracijama trebalo bi stoga tumačiti kao obvezu Komisije da ispita učinak koncentracije na državnom području tih država članica. Komisija neće ispitivati učinke koncentracije na državnom području država članica koje se nisu pridružile zahtjevu, osim ako je to ispitivanje potrebno za procjenu učinaka koncentracije na državnom području država članica koje su uputile zahtjev (npr. ako se zemljopisno tržište proteže izvan državnog područja države članice ili država članica koje su uputile zahtjev).

(13)  Obavijest o upućivanju predmeta, točka 43.

(14)  Vidjeti točku 44.

(15)  Smjernice za ocjenu horizontalnih koncentracija prema Uredbi Vijeća o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL C 31, 5.2.2004., str. 5.) („Smjernice o horizontalnim koncentracijama”).

(16)  Smjernice za ocjenu nehorizontalnih koncentracija prema Uredbi Vijeća o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL C 265, 18.10.2008., str. 6.).

(17)  Obavijest o upućivanju predmeta, točka 8.

(18)  Vidjeti točku 45.

(19)  U smislu stavaka 37. i 38. Smjernica o horizontalnim koncentracijama.

(20)  U članku 22. stavku 4. Uredbe o koncentracijama navodi se ta mogućnost.

(21)  Obavijest o upućivanju predmeta, točka 53. i dalje. Vidjeti i Načela ECA-e, stavke 3., 20. i 23. te 26.–9.

(22)  Obavijest o upućivanju predmeta, točke 57. i 58. Vidjeti i Načela ECA-e, stavak 34.

(23)  Članak 22. stavak 5. Uredbe o koncentracijama. Vidjeti i Načela ECA-e, stavak 22.

(24)  Prema Načelima ECA-e, ako se razmatra zajednički zahtjev za upućivanje, nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje trebala bi o tome u najkraćem roku obavijestiti stranke u transakciji (vidjeti stavak 25.).

(25)  Obveza privremene odgode utvrđena člankom 7. Uredbe o koncentracijama primjenjuje se tek od datuma na koji Komisija obavijesti predmetne poduzetnike o podnošenju zahtjeva, pod uvjetom da koncentracija na taj datum još nije provedena. Vidjeti članak 22. stavak 4. prvi podstavak Uredbe o koncentracijama.

(26)  Članak 22. stavak 1. drugi podstavak Uredbe o koncentracijama. Vidjeti i Obavijest o upućivanju predmeta, točka 50.

(27)  Vidjeti Obavijest o upućivanju predmeta, bilješka 43. Vidjeti i Načela ECA-e, stavak 31.

(28)  Članak 22. stavak 2. Uredbe o koncentracijama. Vidjeti i Obavijest o upućivanju predmeta, točka 50. i Načela ECA-e, stavak 24.

(29)  Načela ECA-e, stavak 24.

(30)  Članak 22. stavak 3. prvi podstavak Uredbe o koncentracijama.

(31)  Članak 22. stavak 4. prvi podstavak Uredbe o koncentracijama.