Sažetak

Procjena učinka prijedloga za jačanje automatske razmjene podataka u sklopu okvira iz Prüma (revizija odluka Vijeća 2008/615/PUP i 2008/616/PUP).

A. Potreba za djelovanjem

Zašto? Koji se problem rješava? 

Kriminal u Europi ugrožava sigurnost i dobrobit građana Unije. Za učinkovitu borbu protiv kriminala tijelima kaznenog progona potrebni su čvrsti i učinkoviti alati. Suradnja i razmjena informacija najmoćnija su sredstva za suzbijanje kriminala i provođenje pravde, kako je navedeno u strategiji EU-a za sigurnosnu uniju iz 2020. 1 Prema procjeni prijetnje teškog i organiziranog kriminala u EU-u za 2021. više od 70 % organiziranih kriminalnih skupina prisutno je u više od tri države članice. Čak i kaznena djela koja su naizgled lokalnog karaktera mogu biti povezana s drugim mjestima u Europi gdje je isti počinitelj počinio kaznena djela. U tom kontekstu tijela kaznenog progona moraju moći pravodobno razmjenjivati podatke. Međutim, na području bez unutarnjih granica i dalje postoje granice i prepreke u razmjeni podataka među tijelima kaznenog progona, što dovodi do slijepih točaka i rupa u zakonu za brojne kriminalce i teroriste koji djeluju u više država članica. Države članice ne mogu same riješiti problem nedostatka informacija zbog prekogranične prirode suzbijanja kriminala i jačanja sigurnosti. Države članice u tim se stvarima moraju oslanjati jedna na drugu.

Tijela kaznenog progona u EU-u surađuju i razmjenjuju informacije, osobito putem okvira utvrđenog prümskim odlukama (odluke Vijeća 2008/615/PUP i 2008/616/PUP) za razmjenu podataka o profilima DNK-a i otiscima prstiju te podacima iz registra vozila, no postoje važni nedostaci.

Četiri su glavna pitanja koja ometaju tijela kaznenog progona u suzbijanju kriminala putem tog okvira, a sva ta pitanja odnose se na pretraživanje i dostavu informacija među tijelima kaznenog progona u EU-u:

1)tijela kaznenog progona ne mogu uvijek saznati jesu li podaci o profilima DNK-a ili otiscima prstiju kao i podaci iz registra vozila koji su im potrebni za obavljanje njihovih dužnosti dostupni u nacionalnoj bazi podataka druge države članice;

2)tijela kaznenog progona nemaju učinkovita sredstva za pretraživanje drugih relevantnih kategorija podataka i pristup tim podacima koji su pohranjeni u nacionalnim bazama podataka drugih država članica (osim podataka o profilima DNK-a i otiscima prstiju te podataka iz registra vozila), a koji su im potrebni za obavljanje njihovih dužnosti;

3)tijela kaznenog progona nemaju učinkovita sredstva za pretraživanje podataka i pristup podacima o profilima DNK-a, otiscima prstiju te mogućim drugim relevantnim kategorijama podataka koji su dostupni u bazi podataka Europola, a koji su im potrebni za obavljanje njihovih dužnosti;

4)nakon što tijela kaznenog progona dobiju potvrdu da su podaci dostupni u bazi podataka druge države članice („pogodak”), nemaju uvijek učinkovit pristup odgovarajućim stvarnim podacima pohranjenima u nacionalnoj bazi podataka te države članice.

Ta četiri međusobno povezana glavna pitanja predstavljaju problem zbog njihova utjecaja na učinkovitost suzbijanja kriminala te na sigurnost i dobrobit građana EU-a. Na temelju njih donose se važne političke odluke zbog kojih treba provesti detaljnu procjenu uzroka problema, povezanih ciljeva, dostupnih opcija politike i njihovih učinaka.

Što se nastoji postići ovom inicijativom?

Kao odgovor na hitne operativne potrebe i pozive Vijeća na razmatranje revizije prümskih odluka (odluke Vijeća 2008/615/PUP i 2008/616/PUP) s ciljem proširenja njihova područja primjene i ažuriranja potrebnih tehničkih i pravnih zahtjeva očekuje se da će se ovom inicijativom ojačati automatska razmjena podataka u sklopu okvira iz Prüma kako bi se pomoglo tijelima kaznenog progona država članica u suzbijanju kriminala. Pravna je osnova instrumenta članak 82. stavak 1. drugi podstavak točka (d) i članak 87. stavak 2. točka (a) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Kako bi se pokušala riješiti četiri velika utvrđena problema, inicijativom se nastoje ostvariti sljedeći ciljevi:

1)cilj I.: pružanje tehničkog rješenja za učinkovitu automatsku razmjenu podataka među tijelima kaznenog progona EU-a kako bi ih se upoznalo s relevantnim podacima dostupnima u nacionalnoj bazi podataka druge države članice;

2)cilj II.: osiguravanje dostupnosti relevantnijih podataka (u smislu kategorija podataka) iz nacionalnih baza podataka u drugim državama članicama svim nadležnim tijelima kaznenog progona EU-a;

3)cilj III.: osiguravanje dostupnosti relevantnih podataka (u smislu izvora podataka) iz Europolove baze podataka tijelima kaznenog progona;

4)cilj IV.: omogućivanje učinkovitog pristupa tijelima kaznenog progona stvarnim podacima koji odgovaraju „pogotku” i dostupni su u nacionalnoj bazi podataka druge države članice ili u Europolu.

Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a? 

Države članice ne mogu same dostatno poboljšati razmjenu informacija u Europskoj uniji zbog prekogranične prirode suzbijanja kriminala i sigurnosnih pitanja. Države članice obvezne su oslanjati se jedna na drugu u tim stvarima. Zajedničkim pravilima, standardima i zahtjevima na razini EU-a olakšava se takva razmjena informacija uz istodobno osiguravanje kompatibilnosti među različitim nacionalnim sustavima. Time se pak omogućuje određena razina automatizacije u radnim postupcima razmjene informacija kojima se službenici tijela kaznenog progona oslobađaju radno intenzivnih ručnih aktivnosti. Naposljetku, razmjena informacija na razini EU-a isto tako omogućuje visoku razinu sigurnosti podataka i standarda zaštite podataka.

B. Rješenja

Koje su se zakonodavne i nezakonodavne opcije razmatrale? Postoji li najpoželjnija opcija? Zašto? 

Razmotren je niz zakonodavnih opcija politike. Nakon predodabira neke su opcije brzo odbačene. Ostale opcije politike detaljno su procijenjene:

1)opcija politike koja se odnosi na cilj I.: (pružanje tehničkog rješenja za učinkovitu automatsku razmjenu podataka):

·opcija politike 1.1.: primjena hibridnog rješenja između decentraliziranog i centraliziranog pristupa bez pohrane podataka na središnjoj razini;

2)opcije politike koje se odnose na cilj II.: (osiguravanje dostupnosti relevantnijih podataka (u smislu kategorija podataka) tijelima kaznenog progona):

·opcija politike 2.1.: uvođenje razmjene prikaza lica u okvir iz Prüma,

·opcija politike 2.2.: uvođenje razmjene podataka iz policijskih evidencija u okvir iz Prüma,

·opcija politike 2.3.: uvođenje razmjene podataka o vozačkim dozvolama u okvir iz Prüma;

3)opcije politike koje se odnose na cilj III.: (osiguravanje dostupnosti relevantnih podataka iz Europolove baze podataka tijelima kaznenog progona):

·opcija politike 3.1.: omogućivanje državama članicama da automatski provjere podatke dobivene iz trećih zemalja u Europolu u sklopu okvira iz Prüma,

·opcija politike 3.2.: omogućivanje Europolu da provjeri podatke dobivene iz trećih zemalja u nacionalnim bazama podataka država članica;

4)opcije politike koje se odnose na cilj IV.: (omogućivanje učinkovitog pristupa stvarnim podacima koji odgovaraju „pogotku” i dostupni su u nacionalnoj bazi podataka druge države članice ili u Europolu):

·opcija politike 4.1.: reguliranje daljnjeg postupanja na razini EU-a uz poluautomatsku razmjenu stvarnih podataka koji odgovaraju „pogotku”.

Nakon detaljne procjene učinaka glavnih opcija politike paket najpoželjnijih opcija sastoji se od opcije 1.1, opcija 2.1. i 2.2., opcija 3.1 i 3.2 te opcije 4.1.

Tko podržava koju opciju? 

Dionici općenito podržavaju jačanje automatske razmjene podataka u sklopu okvira iz Prüma.

Države članice izričito su podržale najpoželjnije opcije politike u raznim forumima Vijeća, kao i u zaključcima Vijeća („Zaključci Vijeća iz 2018. o provedbi ‚PRÜMSKIH ODLUKA’ deset godina nakon njihova donošenja”). Države članice istodobno su svjesne važnosti svoje nacionalne suverenosti u području izvršavanja zakonodavstva s operativnog i postupovnog gledišta.

Očekuje se da će Europski parlament provjeriti postoji li opravdanje za to da se u okvir iz Prüma uključe sve nove kategorije podataka, kao i jesu li uspostavljene čvrste mjere za zaštitu podataka. Rasprave sa svim dionicima pokazale su da je važno predvidjeti odgovarajuće zaštitne mjere kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava, a posebno prava na zaštitu osobnih podataka.

C. Učinci najpoželjnije opcije

Koje su prednosti opcija kojima se daje prednost (uz one glavne)? 

Paketom najpoželjnijih opcija politike (opcija 1.1., opcije 2.1. i 2.2., opcije 3.1. i 3.2. i opcija 4.1.) učinkovito bi se odgovorilo na utvrđene probleme te bi se ojačao postojeći okvir iz Prüma ciljanim i snažnim dodatnim kapacitetima za jačanje potpore državama članicama u poboljšanju razmjene informacija, pri čemu je krajnji cilj sprečavanje i istraga kaznenih i terorističkih djela, uz potpuno poštovanje temeljnih prava.

Krajnji su korisnici svih najpoželjnijih opcija građani koji će izravno i neizravno imati koristi od boljeg suzbijanja i nižih stopa kriminala. Kad je riječ o učinkovitosti, glavni su korisnici nacionalna tijela za izvršavanje zakonodavstva. Najpoželjnijim opcijama politike predviđaju se učinkovita rješenja za izazove koji bi se inače morali rješavati uz veće troškove ili manje učinkovito.

Koliki su troškovi opcija kojima se daje prednost (uz one glavne)?

Najpoželjnije opcije politike zahtijevaju ulaganja i na razini EU-a i na razini država članica. Zbroj troškova ulaganja na nacionalnoj razini iznosi 4,4 milijuna EUR jednokratnih troškova i 882 000 EUR godišnje. Na razini EU-a zbroj troškova ulaganja iznosi 17,17 milijuna EUR jednokratnih troškova i 4,1 milijun EUR godišnje. Potrebno je napomenuti da su ti iznosi procijenjeni na temelju prethodnih iskustava s razvojem i provedbom informacijskih infrastruktura na razini EU-a. Međutim, troškove nekih od opcija politike teško je precizno utvrditi. Očekuje se da će koristi i uštede biti veći od predviđenih troškova ulaganja, posebno na razini država članica. Uspostavom središnjeg usmjerivača u skladu s okvirom iz Prüma države članice smanjit će troškove jer neće morati uspostaviti onoliko veza koliko je država članica i kategorija podataka.

Ne očekuje se da će najpoželjnije opcije politike utjecati na mala i srednja poduzeća. Najpoželjnije opcije ne sadržavaju regulatorne obveze za građane/potrošače te stoga za te dionike ne nastaju dodatni troškovi.

Kako će to utjecati na poduzeća, MSP-ove i mikropoduzeća?

Ne očekuje se da će opcije politike kojima se daje prednost bitno utjecati na poduzeća.

Hoće li to bitno utjecati na državne proračune i uprave? 

Kako je prethodno navedeno, zbroj očekivanih troškova ulaganja na nacionalnoj razini iznosi 4,4 milijuna EUR jednokratnih troškova i 882 000 EUR godišnje, što će se nadoknaditi proračunskim uštedama ostvarenima upotrebom središnjeg usmjerivača umjesto onoliko nacionalnih veza za svaku državu članicu koliko je država članica i kategorija podataka. Procjene upućuju na to da bi se akumuliranim proračunskim uštedama na nacionalnoj razini moglo nadoknaditi početno ulaganje na središnjoj i nacionalnoj razini u razdoblju od dvije godine.

Hoće li biti drugih bitnih učinaka? 

Sve najpoželjnije opcije politike odnose se na obradu osobnih podataka. Stoga te opcije politike utječu na temeljna prava, a posebno na pravo na zaštitu osobnih podataka (članak 8. Povelje) i pravo na poštovanje privatnog života (članak 7. Povelje). Kako bi se osigurala potpuna usklađenost s temeljnim pravima, u procjeni učinka predviđa se detaljno razmatranje temeljnih prava tijekom cijele analize. Stoga najpoželjnije opcije politike ispunjavaju cilj od općeg interesa i strogo su ograničene na ono što je nužno i razmjerno za postizanje tog cilja.

D. Daljnje mjere

Kad će se predložene mjere preispitati?

Četiri godine nakon uspostave funkcionalnosti i njihova puštanja u rad te svake četiri godine nakon toga države članice i agencije Unije trebale bi Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji podnijeti izvješće o tehničkom funkcioniranju novih predloženih mjera. Osim toga, godinu dana nakon što države članice i agencije Unije podnesu ta izvješća Komisija bi trebala izraditi sveobuhvatnu evaluaciju mjera, među ostalim u pogledu njihova izravnog ili neizravnog učinka na temeljna prava. Ona bi trebala ispitati ostvarene rezultate u odnosu na ciljeve i ocijeniti trajnu valjanost logičke podloge i utjecaja na buduće opcije. Komisija bi trebala podnijeti evaluacijska izvješća Europskom parlamentu i Vijeću.