EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 2.6.2021.
COM(2021) 510 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Francuske za 2021.
{SWD(2021) 501 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 2.6.2021.
COM(2021) 510 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Francuske za 2021.
{SWD(2021) 501 final}
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Francuske za 2021.
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije,
uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika 1 , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
nakon savjetovanja s Gospodarskim i financijskim odborom,
budući da:
(1)Komisija je 20. ožujka 2020. donijela Komunikaciju o aktivaciji opće klauzule o odstupanju 2 iz Pakta o stabilnosti i rastu 3 . U toj je komunikaciji iznijela svoje stajalište da su zbog očekivanog ozbiljnog gospodarskog pada uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 ispunjeni uvjeti za aktivaciju opće klauzule o odstupanju. Ministri financija država članica složili su se 23. ožujka 2020. s tom Komisijinom procjenom. Općom klauzulom o odstupanju državama članicama omogućena je proračunska fleksibilnost za suočavanje s krizom i olakšana koordinacija proračunskih politika u vrijeme ozbiljnog gospodarskog pada. Njezinom aktivacijom svakoj državi članici dopušta se privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju, pod uvjetom da se time srednjoročno ne ugrozi fiskalna održivost. Komisija je 17. rujna 2020. u svojoj Godišnjoj strategiji održivog rasta najavila da će se opća klauzula o odstupanju primjenjivati i u 2021. 4
(2)Vijeće je 20. srpnja 2020. Francuskoj 5 preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Preporučilo je i da Francuska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, nastavi provoditi fiskalne politike kako bi postigla razborite srednjoročne fiskalne pozicije i osigurala održivost duga, uz istodobno poticanje ulaganja.
(3)Vijeće je u Preporuci o ekonomskoj politici europodručja navelo da bi fiskalne politike u svim državama članicama i dalje trebale ostati poticajne tijekom 2021. i da bi mjere politike trebale biti prilagođene okolnostima u pojedinim zemljama, pravodobne, privremene i ciljane 6 . Kada epidemiološki i gospodarski uvjeti to dopuste, trebalo bi početi postupno ukidati izvanredne mjere, istodobno nastojeći ublažiti socijalne posljedice krize i njezin učinak na tržište rada. Fiskalne politike trebalo bi nastaviti provoditi s ciljem da se postignu razborite srednjoročne fiskalne pozicije i osigura održivost duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Države članice trebale bi nastaviti provoditi reforme kojima se jačaju pokrivenost, primjerenost i održivost zdravstvenih sustava i sustava socijalne zaštite za sve.
(4)Komisija je 18. studenoga 2020. donijela mišljenja o nacrtima proračunskih planova država članica europodručja za 2021., koja su se temeljila na kvalitativnoj procjeni fiskalnih mjera. Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Francuske općenito u skladu s preporukama za fiskalnu politiku koje je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. te da se većinom mjera iz plana podupire gospodarska aktivnost u kontekstu znatne neizvjesnosti. Međutim, čini se da neke mjere nisu bile privremene niti su bile popraćene kompenzacijskim mjerama.
(5)Instrumentom Next Generation EU, uključujući Mehanizam za oporavak i otpornost, zajamčit će se održiv, uključiv i pravedan oporavak. Uredba (EU) 2021/241 o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost 7 stupila je na snagu 19. veljače 2021. Tim instrumentom pružit će se financijska potpora provedbi reformi i ulaganjima i generirati fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima EU-a. Pridonijet će gospodarskom oporavku, provedbi održivih reformi i ulaganja kojima se potiče rast, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije te jačanju otpornosti gospodarstava i njihova potencijalnog rasta. Omogućit će i poboljšanje javnih financija u kratkoročnom razdoblju i pridonijeti jačanju njihove održivosti, rastu i otvaranju radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju.
(6)Komisija je 3. ožujka 2021. donijela Komunikaciju s daljnjim smjernicama politike kako bi se olakšala koordinacija fiskalnih politika i izrada programa stabilnosti i konvergencije država članica 8 . Opći smjer fiskalne politike, uzimajući u obzir nacionalne proračune i Mehanizam za oporavak i otpornost, trebao bi u 2021. i 2022. ostati poticajan. Istodobno bi, u kontekstu postupne normalizacije gospodarske aktivnosti u drugoj polovini 2021., fiskalne politike država članica u 2022. trebale biti diferenciranije. Države članice trebale bi u svojim fiskalnim politikama uzeti u obzir stupanj oporavka, fiskalnu održivost te potrebu za smanjenjem gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih razlika. S obzirom na potrebu za potporom održivom oporavku u Uniji, države članice s niskim rizicima za održivost trebale bi usmjeriti proračune na održavanje poticajne fiskalne politike u 2022., uzimajući u obzir učinak Mehanizma za oporavak i otpornost. Države članice s visokim razinama duga trebale bi provoditi razborite fiskalne politike, zadržati državna ulaganja te iskoristiti bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih visokokvalitetnih projekata ulaganja i strukturne reforme. U razdoblju nakon 2022. pri izradi fiskalnih politika trebalo bi nastaviti uzimati u obzir snagu oporavka, stupanj ekonomske neizvjesnosti i fiskalnu održivost. Preusmjeravanje fiskalnih politika prema postizanju razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija, među ostalim postupnim i pravodobnim ukidanjem mjera potpore, pridonijet će srednjoročnoj fiskalnoj održivosti.
(7)Komisija je u Komunikaciji od 3. ožujka 2021. iznijela stajalište da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u Uniji ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Na temelju proljetne prognoze za 2021. Komisija je 2. lipnja zaključila da su ispunjeni uvjeti za nastavak primjene opće klauzule o odstupanju u 2022. i njezinu deaktivaciju od 2023. Nakon deaktivacije opće klauzule o odstupanju i dalje će se u obzir uzimati konkretna situacija u pojedinim državama članicama. 9
(8)Francuska je 30. travnja 2021. dostavila svoj Program stabilnosti za 2021., u skladu s člankom 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97.
(9)Na temelju podataka koje je Eurostat potvrdio, deficit opće države u Francuskoj je u 2020. iznosio 9,2 % BDP-a, a dug opće države povećao se na 115,7 % BDP-a. Godišnja promjena primarnog proračunskog salda iznosila je –6,2 % BDP-a, uključujući diskrecijske proračunske mjere u iznosu od 3,3 % za potporu gospodarstvu te djelovanje automatskih stabilizatora. Francuska je pružila i potporu za likvidnost poduzećima i kućanstvima (kao što su jamstva i odgode plaćanja poreza koji nemaju izravan i neposredan učinak na proračun), koja se procjenjuje na 17,4 % BDP-a.
Komisija je 2. lipnja 2021. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a. U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Francuske jer je njezin deficit opće države 2020. premašio referentnu vrijednost od 3 % BDP-a utvrđenu Ugovorom, dok je njezin dug opće države premašio referentnu vrijednost od 60 % BDP-a utvrđenu Ugovorom i nije se smanjio zadovoljavajućim tempom. U izvješću je zaključeno da nije ispunjen kriterij deficita i da nije poštovan kriterij duga.
(10)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije oprezan je za 2021. i 2022. U Programu stabilnosti predviđa se rast BDP-a od 5 % u 2021. i 4 % u 2022., dok Komisija predviđa da će se BDP u tim istim godinama povećati za 5,7 % odnosno 4,2 %. Veći rast koji Komisija očekuje za 2021. posljedica je većeg učinka domaćeg i neto izvoza u odnosu na Program. Konkretno, Komisija predviđa manje dinamičnu privatnu potrošnju, dok se za ulaganja i izvoz očekuje da će se povećati brže nego u makroekonomskom scenariju iz Programa stabilnosti. Veći rast koji Komisija predviđa za 2022. prvenstveno je posljedica većeg učinka neto izvoza, dok je ukupni učinak domaće potražnje uglavnom sličan onom iz Programa.
(11)Vlada u Programu stabilnosti za 2021. predviđa smanjenje deficita opće države s 9,2 % BDP-a u 2020. na 9,0 % BDP-a u 2021. te povećanje udjela duga na 117,8 % BDP-a u 2021. Prema programu, promjena primarnog proračunskog salda u 2021. u odnosu na razinu prije krize (2019.) iznosi –6,2 % BDP-a, što odražava diskrecijske proračunske mjere u iznosu od 4,0 % BDP-a za potporu gospodarstvu te djelovanje automatskih stabilizatora. Ta su predviđanja u skladu s Komisijinom proljetnom prognozom 2021.
(12)Kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 i posljedični gospodarski pad, Francuska je donijela proračunske mjere za povećanje kapaciteta svojeg zdravstvenog sustava, ograničenje pandemije i pružanje pomoći osobito pogođenim građanima i sektorima. Tim snažnim političkim odgovorom ublaženo je smanjenje BDP-a, što je pak ograničilo povećanje državnog deficita i javnog duga. Fiskalne mjere trebale bi pružiti najveću moguću potporu bez prejudiciranja budućih fiskalnih kretanja. Stoga se njima ne bi smjelo trajno opteretiti javne financije. Ako države članice uvedu trajne mjere, trebaju ih na odgovarajući način financirati kako bi se u srednjoročnom razdoblju postigla proračunska neutralnost. Mjere koje je Francuska poduzela u 2020. i 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Čini se da neke diskrecijske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. i najavila za 2022. nisu privremene niti popraćene kompenzacijskim mjerama. Nakon razdoblja obuhvaćenog Komisijinom prognozom, tj. 2023., preostali učinak tih trajnih mjera preliminarno se procjenjuje na oko 1 % BDP-a, a riječ je uglavnom o sljedećim mjerama: trajnom smanjenju poreza na proizvodnju, povećanju plaća državnih službenika, prvenstveno u zdravstvenom sustavu, te kapitalnim transferima. Te trajne mjere uključuju i ulaganja od oko 0,1 % BDP-a, za koja se očekuje da će pridonijeti srednjoročnom potencijalnom rastu, a time i održivosti.
(13)Program stabilnosti za 2021. sadržava pretpostavku da ulaganja i reforme financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost iznose 0,7 % BDP-a u 2021. i 0,9 % od 2022. U Komisijinoj proljetnoj prognozi u proračunske projekcije uključena su procijenjena bespovratna sredstva u iznosu od 0,8 % BDP-a u 2021. i 0,4 % BDP-a u 2022.
(14)U trenutačnim okolnostima potrebno je razmotriti utvrđene pokazatelje fiskalne prilagodbe iz Uredbe (EZ) br. 1466/97. Prvo, postoji znatna neizvjesnost u pogledu procjena proizvodnog jaza. Drugo, fiskalna politika treba biti spremna za brzu prilagodbu razvoju pandemije, kako bi se nakon smanjenja zdravstvenih rizika preusmjerila s hitnih na ciljane mjere. Treće, trenutačne okolnosti obilježene su znatnim odgovorom politika za potporu gospodarskoj aktivnosti. Zbog znatnih prijenosa sredstava iz proračuna EU-a (npr. iz Mehanizma za oporavak i otpornost), utvrđeni pokazatelji ne odražavaju u cijelosti poticaj fiskalnih politika gospodarstvu. U tom se kontekstu strukturni saldo ne čini primjerenim u trenutačnim okolnostima. Referentno mjerilo za rashode potrebno je prilagoditi 10 i dopuniti dodatnim informacijama kako bi se u potpunosti ocijenio smjer fiskalne politike.
Prvo, privremene hitne mjere isključene su iz ukupnog iznosa rashoda, što je slično pristupu iz procjene nacrta proračunskih planova za 2021. Hitnim privremenim mjerama uvedenima zbog krize podupiru se zdravstveni sustavi te radnicima i poduzećima nadoknađuje gubitak prihoda zbog ograničenja kretanja i poremećaja u lancima opskrbe. Tijela javne vlasti mogu ih ukinuti ovisno o normalizaciji gospodarstva i javnog zdravlja.
Drugo, kako bi se u ovom trenutku ocijenio opći smjer fiskalne politike, znatne prijenose iz proračuna EU-a (kao što su oni iz Mehanizma za oporavak i otpornost) trebalo bi uključiti u relevantne ukupne rashode.
U skladu s tim, smjer fiskalne politike mjeri se promjenom primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i bez hitnih privremenih mjera uvedenih zbog krize), uključujući rashode koji se financiraju bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a.
Osim općeg smjera fiskalne politike, cilj je analize procijeniti je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom. Zato se posebna pozornost posvećuje kretanjima primarnih tekućih rashoda i ulaganja koje financira država.
(15)U Programu stabilnosti za 2021. Francuske predviđa se da će se deficit opće države smanjiti na 5,3 % BDP-a u 2022., uglavnom zbog prestanka primjene privremenih mjera potpore donesenih 2020. i 2021. Predviđa se smanjenje udjela duga opće države na 116,3 % BDP-a u 2022. Dok je projekcija duga u skladu s Komisijinom proljetnom prognozom 2021., projekcija deficita viša je od Komisijine prognoze, uglavnom zbog nižeg deficita koji Komisija očekuje u 2021. i nešto manje povoljnog makroekonomskog scenarija u Programu.
Na temelju Komisijine prognoze procjenjuje se da će opći smjer fiskalne politike kako je prethodno definiran (uključujući i učinak ulaganja koja se financiraju iz nacionalnih proračuna i proračuna EU-a, osobito iz Mehanizma za oporavak i otpornost, na ukupnu potražnju u 2022.) biti neutralan 11 . Predviđa se da će se pozitivan učinak rashoda financiranih bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a smanjiti za 0,3 postotna boda BDP-a. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država biti ekspanzivan i iznositi 0,2 postotna boda BDP-a 12 . Predviđa se da će učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani) biti ekspanzivan i iznositi 0,2 postotna boda BDP-a.
(16)Po svemu sudeći, kvaliteta proračunskih mjera država članica posebno je važna. Fiskalne strukturne reforme usmjerene na poboljšanje sastava nacionalnih proračuna mogu poduprijeti potencijalni rast, stvoriti prijeko potreban fiskalni prostor i pridonijeti dugoročnoj fiskalnoj održivosti, među ostalim zbog klimatskih promjena i zdravstvenih izazova. Na prihodovnoj je strani zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 došla do izražaja važnost reformi za učinkovitije i pravednije sustave javnih prihoda. Na rashodovnoj je strani još više naglašena nužnost povećanja obujma i kvalitete održivih ulaganja koja potiču rast, u skladu s ciljevima jačanja potencijala rasta, gospodarske i socijalne otpornosti te zelene i digitalne tranzicije. Planovi za oporavak i otpornost omogućit će poboljšanje sastava nacionalnih proračuna.
(17)Prema srednjoročnom proračunskom planu iz Programa predviđa se smanjenje deficita opće države s 4,4 % u 2023. na 3,9 % u 2024., 3,5 % u 2025. i 3,2 % u 2026. Predviđa se da deficit opće države više neće premašivati 3 % BDP-a u 2027., kada će dosegnuti 2,8 % BDP-a.
Na temelju Programa opći smjer fiskalne politike (uključujući i učinak na ukupnu potražnju ulaganja koja se financiraju iz nacionalnih proračuna i proračuna EU-a, posebno iz Mehanizma za oporavak i otpornost) procijenjen je na prosječno 0,4 % BDP-a u 2023. i 2024. Program ne sadržava informacije potrebne za procjenu učinka rashoda koje financira EU, ulaganja koja financira država i primarnih tekućih rashoda koje financira država na opći smjer fiskalne politike.
Trenutačno se prosječni desetogodišnji nominalni potencijalni rast procjenjuje na 2,25 % 13 . Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru Plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni gospodarski rast Francuske.
(18)Predviđa se da će se udio duga opće države povećati sa 117,2 % BDP-a u 2023. na 118 % u 2024. i na 118,3 % BDP-a u 2025., te nakon toga smanjiti na 118,2 % u 2026. i na 117,7 % BDP-a u 2027. S obzirom na visoki udio duga, za koji se predviđa da će se s vremenom tek postupno smanjivati, smatra se da se Francuska suočava s visokim rizicima za fiskalnu održivost u srednjoročnom razdoblju, kao što je vidljivo iz najnovije analize održivosti duga 14 .
(19)S obzirom na trenutačno iznimno visok stupanj neizvjesnosti, smjernice za fiskalnu politiku trebale bi ostati uglavnom kvalitativne. Preciznije kvantificirane smjernice za naredne godine izradit će se 2022., nakon što se stupanj neizvjesnosti u dovoljnoj mjeri smanji.
Vijeće je ocijenilo Program stabilnosti za 2021. i daljnje postupanje Francuske po Preporuci Vijeća od 20. srpnja 2020.
PREPORUČUJE FRANCUSKOJ DA:
1.U 2022. iskoristi Mehanizam za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja radi potpore oporavku uz provedbu razborite fiskalne politike. Zadrži ulaganja koja financira država.
2.Kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja srednjoročne fiskalne održivosti duga. Istodobno poveća ulaganja kako bi se potaknuo potencijal rasta.
3.Obrati posebnu pozornost na sastav javnih financija na prihodovnoj i rashodovnoj strani proračuna te na kvalitetu proračunskih mjera kako bi se osigurao održiv i uključiv oporavak. Daje prednost održivim ulaganjima kojima se potiče rast, osobito onima koja podupiru zelenu i digitalnu tranziciju. Daje prednost fiskalno-strukturnim reformama koje će pridonijeti financiranju prioriteta javne politike i dugoročnoj održivosti javnih financija, među ostalim jačanjem pokrivenosti, primjerenosti i održivosti zdravstvenih sustava i sustava socijalne zaštite za sve.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik
SL L 209, 2.8.1997., str. 1.
Tom se klauzulom olakšava koordinacija proračunskih politika u vrijeme ozbiljnog gospodarskog pada, kako je utvrđeno u članku 5. stavku 1., članku 6. stavku 3., članku 9. stavku 1. i članku 10. stavku 3. Uredbe (EZ) 1466/97 te članku 3. stavku 5. i članku 5. stavku 2. Uredbe (EZ) 1467/97.
Komunikacija Komisije Vijeću o aktivaciji opće klauzule o odstupanju Pakta o stabilnosti i rastu, Bruxelles, 20.3.2020., COM(2020) 123 final.
Komunikacija Komisije o godišnjoj strategiji održivog rasta 2021., Bruxelles, 17.9.2020., COM(2020) 575 final.
Preporuka Vijeća od 20. srpnja 2020. o Nacionalnom programu reformi Francuske i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Francuske za 2020., SL C 282, 26.8.2020., str. 62.
Komunikacija Komisije Vijeću „Godinu dana od izbijanja pandemije bolesti COVID-19: odgovor u okviru fiskalne politike”, Bruxelles, 3.3.2021., COM(2021) 105 final.
Komunikacija Komisije „Koordinacija ekonomskih politika u 2021.: prevladavanje pandemije bolesti COVID-19, potpora oporavku i modernizacija gospodarstva”, Bruxelles, 2.6.2021., COM(2021) 500 final.