EUROPSKA KOMISIJA

Strasbourg, 8.6.2021.

COM(2021) 370 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o napretku Rumunjske u okviru mehanizma suradnje i provjere

1.    UVOD

Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je prilikom pristupanja Rumunjske Europskoj uniji 2007. kao prijelazna mjera kako bi se Rumunjskoj olakšao nastavak reforme pravosuđa i jačanje borbe protiv korupcije 1 te predstavlja izraz zajedničke predanosti rumunjske države i EU-a. U skladu s odlukom o uspostavi mehanizma te napomenom Vijeća i potvrdom Suda Europske unije CVM će se dovršiti kad budu propisno ispunjena sva mjerila za Rumunjsku 2 . 

U okviru CVM-a još od 2007. radi se na poticanju i praćenju procesa reforme koji se temelji na tim mjerilima. Komisija je u siječnju 2017. provela sveobuhvatnu procjenu napretka ostvarenog u deset godina postojanja tog mehanizma 3 . Na temelju nje stvorena je jasnija slika o znatnom napretku koji je ostvaren te je Komisija iznijela dvanaest konkretnih preporuka čije bi provođenje bilo dovoljno da se okonča postupak u okviru CVM-a. Za okončanje tog postupka te se preporuke trebaju trajno ispuniti, a razvoj događaja ne smije poništiti postignuti napredak.

Komisija je otad provela tri procjene napretka u provedbi preporuka. U studenome 2017. 4 zabilježila je napredak u pogledu niza preporuka, ali i da se dinamika provođenja reformi usporila, te je upozorila na rizik od ponovnog otvaranja pitanja koja su u izvješću iz siječnja 2017. smatrana riješenima 5 . U izvješću iz studenoga 2018. zaključeno je da je zbog razvoja događaja došlo do nazadovanja ili je dovedena u pitanje trajnost napretka te da treba donijeti dodatne preporuke 6 . Europski parlament i Vijeće podržali su to stajalište 7 , 8 . U izvješću iz listopada 2019. pozdravljena je namjera rumunjske vlade da uspostavi novi pristup, no sa žaljenjem je utvrđeno da Rumunjska nije poduzela odgovarajuće korake u pogledu svih preporuka 9 . Komisija je pozvala nadležna rumunjska tijela da svoju spremnost da nastave s reformama pretvore u konkretne korake za provedbu svih preporuka.

Vlada je 2020. ponovno potvrdila svoju predanost postizanju ciljeva CVM-a, iako je ukupni napredak bio samo djelomičan. To bi se, među ostalim, moglo objasniti pandemijom bolesti COVID-19 i činjenicom da je 2020. bila izborna godina u Rumunjskoj. Stoga Komisija nije objavila posebno izvješće u okviru CVM-a, ali je nastavila pomno pratiti razvoj događaja te suradnju i dijalog s rumunjskim tijelima i dionicima, među ostalim u okviru mehanizma vladavine prava.

Komisija je u rujnu 2020. donijela Izvješće o vladavini prava za 2020.: Stanje vladavine prava u Europskoj uniji 10 , koje obuhvaća zbivanja u području vladavine prava u svim državama članicama kad je riječ o reformi pravosuđa, okvira za borbu protiv korupcije, medijskog pluralizma i drugih sustava institucijske provjere i ravnoteže. Proaktivno sudjelovanje rumunjskih vlasti u tom novom mehanizmu vladavine prava važan je znak predanosti jačanju vladavine prava, a time i rješavanja pitanja obuhvaćenih CVM-om. Poglavlje posvećeno Rumunjskoj sadržavalo je novosti o reformi pravosuđa i borbi protiv korupcije od izvješća u okviru CVM-a iz listopada 2019. 11 te o pitanjima koja znatno utječu na sposobnost države članice i održivost reformi općenito, kao što su kvaliteta zakona i zakonodavnog postupka te medijsko okruženje.

Program nove vlade, koja je stupila na dužnost krajem prosinca 2020., uključuje vladavinu prava općenito i neovisnost pravosuđa te ponovno pokretanje borbe protiv korupcije i „rješavanje stagnacije i nazadovanja posljednjih godina”. U njemu je utvrđena i namjera vlade da „nastavi demarševe za dovršetak CVM-a na temelju stvarnog napretka u području neovisnosti i učinkovitosti rumunjskog pravosudnog sustava” 12 . U siječnju 2021. donijela je memorandum u kojem izražava političku predanost rješavanju svih neprovedenih preporuka u okviru CVM-a, s ciljem ukidanja Mehanizma 13 . Planovi navedeni u memorandumu uključuju nacrt zakona kojim se ukida Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ) i izmjene zakonâ o pravosuđu, pri čemu je oboje izravno povezano s preporukama u okviru CVM-a.

Važan je korak i presuda Suda Europske unije od 18. svibnja 2021. o nizu zahtjeva za prethodnu odluku jer je njome pojašnjena priroda CVM-a i obveze Rumunjske koje iz njega proizlaze. U pogledu odluke u okviru CVM-a iz 2006., Sud je objasnio da je ona u cijelosti obvezujuća za Rumunjsku od njezina pristupanja EU-u te je obvezuje da ispuni i mjerila iz priloga toj odluci, koja su također obvezujuća 14 . Tim se mjerilima, definiranima na temelju nedostataka koje je Komisija utvrdila prije pristupanja Rumunjske, posebno nastoji osigurati da ta država članica poštuje vrijednost vladavine prava. Stoga Rumunjska mora poduzeti odgovarajuće mjere kako bi ispunila mjerila i ne smije poduzimati mjere koje bi to mogle ugroziti 15 . U presudi je pojašnjeno i da se u izvješćima Komisije o CVM-u utvrđuju zahtjevi u pogledu Rumunjske i da je cilj „preporuka” da se ispune mjerila. U skladu s načelom lojalne suradnje Rumunjska mora uzeti u obzir te zahtjeve i preporuke te ne smije donositi ili zadržavati mjere koje bi mogle ugroziti rezultat koji se očekuje na temelju tih zahtjeva i preporuka 16 .

U ovom se izvješću analizira napredak u pogledu CVM-a postignut od listopada 2019. Iako su neke preporuke formulirane na način specifičan za trenutak njihova donošenja, njihova je namjera i dalje jasna te bi sve neispunjene preporuke trebalo provesti, dok se one koje su već provedene trebaju i dalje uzimati u obzir kako bi se izbjeglo nazadovanje. Komisija potiče Rumunjsku te njezinu vladu i parlament da ispune obveze preuzete u okviru CVM-a i nastave provoditi sve preostale preporuke u okviru CVM-a. Time bi se omogućilo njegovo okončanje, a pitanja vladavine prava u Rumunjskoj i dalje bi se pratila u okviru mehanizma vladavine prava koji se primjenjuje na sve države članice.

Kao i proteklih godina, ovo je izvješće rezultat pomne analize koju je Komisija provela na osnovi bliske suradnje s rumunjskim institucijama, civilnim društvom i drugim dionicima 17 .

2.    PROCJENA NAPRETKA U ISPUNJAVANJU PREPORUKA

U ovom se odjeljku procjenjuje napredak u ispunjavanju 12 preporuka iz siječnja 2017. i osam dodatnih preporuka iz studenoga 2018. Ispunjavanje svih preostalih preporuka ključno je za proces reforme te se njime ispravljaju posljedice nazadovanja utvrđenih u izvješćima u okviru CVM-a iz 2017., 2018. i 2019. i omogućuje se njegov dovršetak.

2.1.    Prvo mjerilo: Neovisnost pravosuđa i pravosudna reforma

Zakoni o pravosuđu i pravna jamstva neovisnosti pravosuđa

Preporuke iz 2018. •Hitno obustaviti provedbu zakonâ o pravosuđu i povezanih izvanrednih uredaba. •Revidirati zakone o pravosuđu uzimajući u potpunosti u obzir preporuke izdane u okviru CVM-a te preporuke Venecijanske komisije i GRECO-a.

Trima zakonima o pravosuđu uređuje se status sudaca i ustroj pravosudnog sustava i Vrhovnog sudskog vijeća. Oni su stoga ključni za osiguravanje neovisnosti sudaca i dobrog funkcioniranja pravosuđa. Izmjene tih zakona o pravosuđu iz 2018. i 2019. 18 , koji su još na snazi, ozbiljno su utjecale na neovisnost, kvalitetu i učinkovitost pravosudnog sustava. Utvrđeni su znatni problemi s osnivanjem Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ), sustavom građanskopravne odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika, programima prijevremenog umirovljenja, stupanjem u službu te statusom i imenovanjem visokopozicioniranih državnih odvjetnika. Provedba tih izmijenjenih zakona ubrzo je potvrdila da je zabrinutost opravdana, a u godinama koje su slijedile pojavila su se nova pitanja 19 .

U izvješćima iz 2018. i 2019. potvrđeno je da je zabrinutost zbog trajnog učinka izmijenjenih zakona opravdana, dana je preporuka da se obustavi provedba tih izmijenjenih zakona te da se oni revidiraju i da se pritom uzmu u obzir preporuke Komisije, GRECO-a i Venecijanske komisije. U izvješćima je istaknuto kako se SIIJ koristio za vršenje pritiska na suce i državne odvjetnike te za promjenu tijeka nekih predmeta povezanih s korupcijom na visokoj razini 20 . Napomenuto je i da je ta situacija izložila nesigurnosti i pritisku karijere i neovisnost pojedinih sudaca, kao i čitav pravosudni sustav. U izvješćima se postavilo i pitanje ispravnosti pravila o imenovanju i odgovornosti uprave Pravosudne inspekcije.

Budući da su ti zakoni o pravosuđu, izmijenjeni 2018. i 2019., i dalje na snazi, bojazan da štetno utječu na funkcioniranje pravosudnog sustava i dalje je prisutna. Točnije, postojanje i funkcioniranje SIIJ-a i dalje je ozbiljan problem 21 . Iako rjeđe nego prethodnih godina, ponovno je bilo slučajeva da SIIJ vrši pritisak na suce putem sudskih poziva 22 , javljala se bojazan da odabir predmeta za koje će se provoditi kaznena istraga nije objektivan 23 i bilo je primjera curenja informacija 24 , na temelju kojih se može vršiti pritisak na suce i državne odvjetnike, u medije. Nastavlja se i njegov negativan utjecaj na predmete povezane s korupcijom na visokoj razini. SIIJ se manje upliće u tekuće predmete povezane s korupcijom na visokoj razini – na primjer, više ne preuzima predmete povezane s korupcijom koji su dodijeljeni određenim odjelima državnog odvjetništva, a problematična praksa povlačenja žalbi u predmetima korupcije na visokoj razini prekinuta je nakon što je Ustavni sud presudio da je prijenos žalbi SIIJ-u bio neustavan 25 . Međutim, SIIJ i dalje u tekućim predmetima povezanima s korupcijom traži originalne dokaze od drugih državnih odvjetništava, a to dovodi do opasnosti od ometanja sudskih postupaka 26 . U svojoj presudi od 18. svibnja 2021. Sud EU-a izjavio je da se zakonodavstvo kojim se uspostavlja takav specijalizirani odjel, kako bi bilo u skladu s pravom EU-a, mora opravdati objektivnim i provjerljivim zahtjevima za dobro sudovanje, mora se osigurati da se taj odjel ne može koristiti kao instrument političkog nadzora nad aktivnošću sudaca i državnih odvjetnika te da odjel izvršava svoju nadležnost u skladu sa zahtjevima Povelje o temeljnim pravima. Ako ne ispuni te zahtjeve, može se smatrati da se tim zakonodavstvom nastoji uvesti instrument za vršenje pritiska na suce i njihovo zastrašivanje, čime bi se narušilo povjerenje pojedinaca u pravosuđe 27 . Sud EU-a dodaje da se zbog predmetnog nacionalnog zakonodavstva ne mogu zanemariti konkretne obveze Rumunjske na temelju Odluke u okviru CVM-a u području borbe protiv korupcije.

Usto, pritisak na zaposlenike pravosudnih institucija i dalje se povećava. Razlog tomu je to što 2019. i 2020. nije bilo novih stupanja u službu, povećalo se radno opterećenje sudaca i državnih odvjetnika 28 , sve je više odlazaka u mirovinu te postoje odvraćajuća pravila u pogledu senioriteta za imenovanja 29 i ograničenja za privremeno upućivanje (posebno u Nacionalnoj upravi za borbu protiv korupcije). Daljnje pogoršanje situacije izbjegnuto je kad su vlada i parlament poduzeli korake kako bi odgodili, a zatim stavili izvan snage, stupanje na snagu problematičnih odredbi o mogućnosti prijevremenog umirovljenja sudaca nakon 20 godina službe i o povećanom broju sudaca u određenim vijećima 30 .

Postupak izmjene zakonâ o pravosuđu koji je u tijeku

Ministarstvo pravosuđa poslalo je u rujnu 2020. izmijenjene zakone o pravosuđu na javno savjetovanje od šest mjeseci. Novi nacrti predstavljali su značajnu reformu triju zakonâ o pravosuđu 31 . Prema ministru pravosuđa, pritom su u potpunosti uzeta u obzir izvješća u okviru CVM-a, izvješća GRECO-a i mišljenja Venecijanske komisije, kao i opća potreba za preispitivanjem, ponovnom raspravom i izmjenom zakonâ o pravosuđu. Poseban cilj bio je ispraviti negativne učinke prethodnih izmjena. U nacrtima zakona iz rujna 2020. predlažu se rješenja za mnoga pitanja utvrđena u izvješćima u okviru CVM-a, a posebno za: ukidanje SIIJ-a, čime se povećava profesionalna neovisnost državnih odvjetnika, ukidanje sustava prijevremenog umirovljenja sudaca, izmjenu odredbi o građanskopravnoj odgovornosti sudaca, uklanjanje ograničenja slobode izražavanja sudaca, te izmjene postupaka opoziva i imenovanja državnih odvjetnika na najvišoj razini (vidjeti i u nastavku).

Općenito gledajući, na temelju savjetovanja i reakcije sudaca i državnih odvjetnika stječu se različiti dojmovi. Vrhovno sudsko vijeće (SCM) najprije je dalo izjavu o zakonima u kojoj je sa zabrinutošću primilo na znanje nacrte izmjena zakona o pravosuđu koji su bili predmet javne rasprave 32 . Kasnije su odjeli za suce i državne odvjetnike SCM-a organizirali odvojena savjetovanja i proslijedili svoja stajališta ministru pravosuđa, ali ona nisu objavljena 33 .

U siječnju 2021. nova vlada promijenila je pristup i ubrzala donošenje dviju posebnih i ograničenijih izmjena. Prvo, predložila je nacrt zakona o privremenim mjerama za imenovanje sudaca 34 , nakon što je dobila pozitivno mišljenje SCM-a. Parlament je 3. veljače 2021. donio nacrt zakona, ali nakon osporavanja pred Ustavnim sudom neke su odredbe tog zakona 17. ožujka 2021. proglašene neustavnima 35 .

Drugo, nacrt zakona o ukidanju SIIJ-a objavljen je 4. veljače 2021. na internetskim stranicama Ministarstva pravosuđa te je poslan SCM-u radi mišljenja. SCM je dao negativno mišljenje tvrdeći da su potrebna dodatna jamstva za zaštitu sudaca od moguće zlouporabe istraga zbog korupcije 36 . Vlada nije poštovala mišljenje SCM-a te je 18. veljače donijela nacrt zakona, uzimajući u obzir to da bi ukidanje SIIJ-a poboljšalo neovisnost pravosuđa, te ga je podnijela parlamentu. Parlament se nije složio sa zahtjevom vlade za donošenje u hitnom postupku, a kad je Zastupnički dom, kao prvi dom, donio nacrt zakona u ožujku, dodao je odredbe koje su, prema njegovu mišljenju, namijenjene „zaštiti sudaca od zlouporabe istraga zbog korupcije”, predloživši da zahtjev za odobrenje upućivanja sudu najprije prođe kroz SCM 37 . Taj dodatni korak izazvao je kritiku civilnog društva, velikog dijela sudstva 38 i samog SCM-a 39 zbog toga što je smatran novim oblikom imuniteta i mogao se protumačiti kao da ograničava odgovornost sudaca. Nacrt zakona sada se nalazi u Senatu, u kojem se donosi odluka. Ministar pravosuđa zatražio je 26. ožujka 2021. mišljenje Venecijanske komisije o nacrtu zakona, a posebno o dodatnim jamstvima. Očekuje se da će Venecijanska komisija donijeti mišljenje u srpnju.

Zakoni o pravosuđu

U isto vrijeme je ponovno pokrenuta rasprava o sveobuhvatnom skupu izmjena triju zakona o pravosuđu putem dodatnih rasprava i savjetovanja s pravosudnim institucijama, a u ožujku 2021. zatražena su mišljenja SCM-a o tri nacrta izmijenjenih zakona. Ministar pravosuđa obvezao se da će zatražiti mišljenja o nacrtima zakona od Venecijanske komisije u isto vrijeme kad će biti poslani u parlament. U Rumunjskoj se i dalje raspravlja i provode savjetovanja o nacrtima. Reagiralo je i civilno društvo 40 . Početkom svibnja ministar pravosuđa održao je rasprave o pravosudnim reformama s 14 nevladinih organizacija koje djeluju u području pravosuđa 41 .

Valja istaknuti presudu Suda EU-a od 18. svibnja 2021., u kojoj je razmotren niz odredbi zakonâ o pravosuđu u kontekstu članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU-a i odluke u okviru CVM-a, konkretno u pogledu SIIJ-a i privremenih imenovanja uprave Pravosudne inspekcije, kao i osobne odgovornosti sudaca zbog pravosudne pogreške 42 . Općenitije govoreći, Sud EU-a u svojoj je presudi podsjetio da država članica ne može izmijeniti svoje zakonodavstvo, posebno u pogledu ustroja pravosuđa, tako da se smanji zaštita vrijednosti vladavine prava 43 .

Konačni oblik triju zakona o pravosuđu imat će velik utjecaj na neovisnost, kvalitetu i učinkovitost pravosudnog sustava i na njegovu sposobnost da osigura pravo građana na djelotvoran pravni lijek. Vlada je već potvrdila da svojim pristupom reformi traži način da se provedu preporuke u okviru CVM-a u pogledu postupka i sadržaja. U pogledu postupka i dalje je važno da se uzmu u obzir same preporuke u okviru CVM-a, ali i da se u obzir u potpunosti uzme sudska praksa Suda EU-a u pogledu neovisnosti pravosuđa, a posebno nedavna odluka od 18. svibnja 2021., kao i mišljenja Venecijanske komisije i GRECO-a. To je važan element u traženju pouzdanih, stabilnih i održivih rješenja.

U pogledu sadržaja, preporuke u okviru CVM-a upućuju na niz područja u kojima će Komisija posvetiti posebnu pozornost ishodu revizije zakonâ o pravosuđu. To uključuje pitanja struktura i postupaka, kao što su ukidanje SIIJ-a, stegovni, građanski i kazneni sustav za suce i državne odvjetnike, odgovornost i imenovanje uprave Pravosudne inspekcije te postupci imenovanja i razrješenja viših državnih odvjetnika, kao i ulogu Visokog i kasacijskog suda i Vrhovnog sudskog vijeća. Važan je i učinak reformi na neovisnost i ustroj karijere sudaca.

Zaključenje zakonodavnog postupka omogućit će Komisiji da detaljnije procijeni napredak prema provođenju preporuka u okviru CVM-a u pogledu zakonâ o pravosuđu.

•Preporuka iz 2017.: uz potporu Venecijanske komisije uspostaviti pouzdan i neovisan sustav imenovanja državnih odvjetnika na visokoj razini utemeljen na jasnim i transparentnim kriterijima. •Preporuka iz 2018.: poštovati negativna mišljenja Vrhovnog vijeća o imenovanjima ili razrješenjima državnih odvjetnika na rukovodećim položajima sve dok se ne uspostavi novi zakonodavni okvir u skladu s preporukom 1. iz siječnja 2017. •Preporuka iz 2018.: ponovno pokrenuti postupak za imenovanje glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije koji ima dokazano iskustvo u progonu kaznenih djela korupcije i jasan mandat za nastavak stručne, neovisne i nepristrane istrage korupcije u okviru te ustanove.

Imenovanja na rukovodeće položaje u državnom odvjetništvu

U uzastopnim izvješćima u okviru CVM-a istaknuta je potreba za dostatnom primjenom sustava provjera i ravnoteža u postupku imenovanja državnih odvjetnika na visokoj razini te mjera u kojoj bi se isti postupak imenovanja i razrješenja primjenjivao na nižoj razini uprave u okviru državnog odvjetništva. U izvješću u okviru CVM-a iz 2018. zaključeno je da je situacija nazadovala, dok je u izvješću u okviru CVM-a iz 2019. istaknut rizik da će stalne izmjene dovesti do dodatne nesigurnosti i nedostatka povjerenja: iako je postupak izmijenjen četiri puta u manje od šest mjeseci, nijedna od tih izmjena nije riješila ključno pitanje ravnoteže između utjecaja različitih institucija na postupak i koncentracije moći u rukama ministra pravosuđa. Venecijanska komisija istaknula je i nedostatak protuteže utjecaju ministra pravosuđa. 44  

Postupak razrješenja državnih odvjetnika na visokoj razini usko je povezan s postupkom imenovanja. Europski sud za ljudska prava preispitao je otpuštanje bivše glavne tužiteljice Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije 2018. 49 Utvrđeno je da Rumunjska krši pravo na pošteno suđenje i slobodu izražavanja sadržane u članku 6. stavku 1. i članku 10. Europske konvencije o ljudskim pravima 50 . Europski sud za ljudska prava zaključio je da bivša glavna tužiteljica nije mogla na sudu učinkovito osporiti razloge za smjenjivanje sa svojeg položaja. Skrenuo je pozornost i na sve veću važnost koja se pridaje intervenciji tijela koje je neovisno od izvršne i zakonodavne vlasti u pogledu odluka koje utječu na imenovanje i razrješenje državnih odvjetnika. Također je istaknuo da postoji opasnost da bi razrješenje moglo imati negativan učinak na spremnost sudaca da sudjeluju u javnoj raspravi o pravosuđu. Rumunjska vlada nedavno je predstavila akcijski plan za izvršenje presude 51 , a u nacrtu izmjena zakonâ o pravosuđu u postupak za razrješenje državnih odvjetnika na najvišim položajima dodan je postupak preispitivanja pred upravnim sudom.

Ukratko, razmotrena je preporuka u okviru CVM-a o imenovanju glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije. Zakonodavnim postupkom za izmjenu zakonâ o pravosuđu koji je u tijeku obuhvaćene su odredbe kojima se nastoje provesti preostale preporuke o imenovanjima državnih odvjetnika, a provođenje preporuka može se ocijeniti nakon dovršetka postupka. 

Kodeksi ponašanja

Kodeks ponašanja parlamentarnih zastupnika na snazi je od kraja 2017. 52 U izvješćima iz 2018. i 2019. utvrđeno je da zbog nedostatka izričitih odredbi o poštovanju neovisnosti sudstva Kodeks još ne ispunjava tu funkciju 53 . Od posljednjeg izvješća nije prijavljen napredak u pogledu primjene kodeksa. I dalje se izvješćuje o nepoštovanju neovisnosti pravosuđa u parlamentarnom postupku i kritikama pravosudnog sustava i pojedinačnih sudaca koje dolaze od nekih zastupnika u parlamentu, i o kojima su izvijestili mediji 54 , iako su se broj i intenzitet napada znatno smanjili u usporedbi s razdobljem 2017.–2019.

Komisija je također predložila da bi i ministarski kodeks trebao imati istu svrhu, a u travnju 2019. vlada je izmijenila kodeks ponašanja ministara kako bi se u njemu izričito navela potreba za poštovanjem neovisnosti pravosuđa. Od zadnjeg izvješća u okviru CVM-a Vrhovno sudsko vijeće u nekoliko je navrata utvrdilo da bi kritike nekog člana vlade mogle ugroziti neovisnost pravosuđa, no takvih je slučajeva bilo znatno manje nego prethodnih godina 55 . Nisu primljene informacije o tome je li se u tim slučajevima raspravljalo o poštovanju Vladina kodeksa ponašanja.

S obzirom na razvoj događaja u prethodnom parlamentarnom sazivu u pogledu poštovanja neovisnosti pravosuđa od strane parlamenta, ta se preporuka ne može smatrati ispunjenom. Novi parlament, čiji je mandat počeo početkom 2021., i predstojeće rasprave o pravosudnim pitanjima nova su prilika da parlament provede kodeks ponašanja tako da se ispuni cilj preporuke, odnosno poštovanje neovisnosti pravosuđa.

Zakon o parničnom postupku

Ta preporuka odnosi se na dovršetak reforme zakona o parničnom postupku, kojom je konkretno u građanski postupak dodana faza sudskog vijeća i žalbeni postupci u određenim predmetima. Od te se reforme odustalo 2018. 56 U izvješću u okviru CVM-a iz 2019. zaključeno je da bi to trebala biti prilika za razdoblje stabilnosti u toj grani pravosudnog sustava.

Ova se preporuka može smatrati ispunjenom. Procjene učinkovitosti i kvalitete pravosudnih postupaka ispituju se u kontekstu izvješća o vladavini prava.

Kazneni zakon i zakon o kaznenom postupku

•Preporuka iz 2018.: zamrznuti stupanje na snagu izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku. •Preporuka iz 2018.: ponovno pokrenuti reviziju kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku uzimajući u potpunosti u obzir potrebu za usklađenosti s pravom EU-a i međunarodnim instrumentima za borbu protiv korupcije te preporuke u okviru CVM-a i mišljenje Venecijanske komisije. •Preporuka iz 2017.: potrebno je zaključiti sadašnju fazu reforme kaznenog zakona u Rumunjskoj na način da parlament ispuni svoje planove za donošenje izmjena koje je vlada predložila 2016. nakon savjetovanja s pravosudnim tijelima.

Parlament je u travnju 2019. u hitnom postupku donio izmjene kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku te posebnog zakona o korupciji i izrazio ozbiljnu zabrinutost zbog učinka na istragu i kažnjavanje kaznenih djela općenito, a posebno kaznenih djela povezanih s korupcijom. Te su izmjene naišle na brojne kritike i u srpnju 2019. proglašene su u cijelosti neustavnima 57 . To je značilo da zakoni nisu stupili na snagu, ali činjenica da je donesena politička odluka o takvim izmjenama i dalje zabrinjava Komisiju i mnoge druge promatrače 58 , tim više što se od tih političkih odluka nije izrijekom odustalo odmah nakon sudske odluke te je nacrt zakona ostao u postupku u parlamentu tijekom cijelog prethodnog saziva.

U ožujku 2021. oba su doma novoizabranog parlamenta neopozivo odbacila izmjene iz 2018. i 2019. Parlament je prije toga, u svibnju 2020., također odbacio sedam problematičnih nacrta izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku koje su podnijeli zastupnici u parlamentu.

I dalje je potrebno donijeti izmjene tih dvaju zakona. Kao prvo, to je potrebno kako bi se proveo niz dalekosežnih odluka Ustavnog suda donesenih od 2014. kojima su poništene odredbe obaju zakona i koje su imale velik utjecaj na borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala. U nedostatku čvrstih zakonodavnih i političkih rješenja pravna nesigurnost ometa rješavanje nekih pojedinačnih predmeta i tako utječe na borbu protiv korupcije.

Od 2019. postoji međuinstitucijska radna skupina za razmatranje zakonodavnih inicijativa za izmjenu kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku te za predlaganje zajedničkih rješenja i stajališta sudstva 59 . Sastanci radne skupine prekinuti su 2020. zbog pandemije bolesti COVID-19, ali su se u međuvremenu nastavili. Ministar pravosuđa dao je prioritet radu na dvama zakonima, a rad radne skupine bit će osnova za reviziju kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku. Vlada namjerava parlamentu predstaviti nove pročišćene tekstove nakon donošenja izmjena zakonâ o pravosuđu.

Ti koraci zapravo znače odustajanje od izmjena koje su u preporukama smatrane nazadovanjem. To omogućuje pokretanje revizije kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku na temelju odluka Ustavnog suda, uzimajući pritom u potpunosti u obzir potrebu za usklađenosti s pravom EU-a i međunarodnim instrumentima za borbu protiv korupcije te preporuke u okviru CVM-a i mišljenje Venecijanske komisije iznesene u preporukama. Rumunjska tijela trenutačno poduzimaju pripremne korake.

Zakonodavni postupak u području CVM-a

Ta je preporuka bila potvrda da je otvoren i snažan zakonodavni postupak najbolji način da se osigura održivost i učinkovitost reformi.  60  

Na referendumu u svibnju 2019. većina građana glasovala je za zabranu primjene izvanrednih uredaba vlade u području pravosuđa. To pokazuje zabrinutost zbog prekomjerne upotrebe izvanrednih uredaba vlade, a od studenoga 2019. zabilježeno je malo takvih slučajeva 61 . 

Kad je riječ o postupcima u parlamentu, broj izvanrednih postupaka koji se odnose na zakone o pravosuđu, kazneni zakon i zakon o kaznenom postupku, pravni okvir za integritet i borbu protiv korupcije znatno se smanjio od izvješća u okviru CVM-a iz 2019. U veljači 2021. parlament je odbio prijedlog za razmatranje nacrta zakona o ukidanju SIIJ-a u okviru hitnog parlamentarnog postupka. Bilo je i manje slučajeva u kojima su kontroverzni nacrti zakona u okviru CVM-a bili u postupku donošenja u odborima ili u jednom od domova, a doneseno ih je još manje. Iznimka je bio zakon kojim se ukidaju posebne mirovine, uključujući posebnu mirovinu sudaca i državnih odvjetnika, za koji je Vrhovno sudsko vijeće smatralo da je usmjeren protiv sudstva. Naposljetku je proglašen neustavnim 62 . Međutim, s obzirom na to da u skladu s parlamentarnim postupkom amandmani ostaju podneseni sve dok se postupak ne obustavi, u postupku u parlamentu je i dalje nekoliko davno podnesenih amandmana podnesenih prije duljeg vremena, uključujući nekoliko amandmana koji bi mogli ozbiljno ugroziti pravni okvir za sprečavanje i kažnjavanje nespojivosti i sukoba interesa. U tom kontekstu, glasanje parlamenta o odbacivanju problematičnih izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku bio je važan znak napretka. Parlament je u ožujku 2021. odbacio i niz izmjena koje su bile u postupku, koje su izazvale sumnju u integritet pravnog okvira (vidjeti u nastavku).

Zakonodavni postupak za različite prijedloge reformi – o SIIJ-u, zakonima o pravosuđu, a kasnije i o kaznenom zakonu i zakonu o kaznenom postupku – prilika je da se pokaže da se slijedi pristup iznesen u preporuci. 

Provedba sudskih odluka od strane javne uprave

Poštovanje i provedba sudskih odluka sastavni su dio učinkovitosti pravosudnog sustava 63 . Europski sud za ljudska prava kaznio je Rumunjsku 2005. zbog propusta ili znatnog kašnjenja u izvršenju pravomoćnih nacionalnih sudskih odluka od strane države ili pravnih subjekata za koje je odgovorna država 64 . To je i dalje problem: Rumunjska je 2016. Odboru ministara Vijeća Europe predložila akcijski plan za rješavanje strukturnih problema neizvršavanja sudskih odluka protiv države 65 . Taj akcijski plan i dodatne mjere koje zahtijeva Odbor ministara Vijeća Europe od izravne su važnosti za ispunjenje te preporuke 66 . 

U izvješću u okviru CVM-a iz 2019. utvrđen je određeni napredak te se navodi da je vlada u travnju 2019. odobrila navedene mjere i zadužila odgovornu međuministarsku radnu skupinu za izradu nacrta zakonodavnih prijedloga za provedbu akcijskog plana. Te mjere uključuju izmjene pravnog okvira kako bi se zajamčilo pravodobno izvršenje i mehanizam za nadzor i sprečavanje kasnog izvršenja presuda u kojima je država dužnik 67 .

Međutim, nijedna od tih mjera nije donesena niti provedena 68 . Odgovornost je prenesena unutar vlade 69 , a za predlaganje novih pravnih rješenja zadužena je posebna radna skupina.

Kao što je u ožujku 2021. istaknuo i Odbor ministara Vijeća Europe, neophodna je snažna politička predanost donošenju sveobuhvatnih i održivih rješenja 70 .

Od posljednjeg izvješća nisu poduzeti veći novi koraci za provedbu te preporuke.

Strateška pravosudna uprava i akcijski plan za pravosuđe

Strateška pravosudna uprava uspostavljena je 2017. s ciljem rješavanja glavnih strateških pitanja za pravosudni sustav, okupljajući glavne institucije odgovorne za funkcioniranje pravosudnog sustava 71 . Ona je odgovorna i za osiguravanje provedbe akcijskog plana Strategije za razvoj sudstva za razdoblje 2015.–2020. 72 , koja je trebala postati glavni pokretač reforme pravosudnog sustava, čime se internalizirao zamah reformi iz CVM-a. U izvješću o CVM-u iz studenoga 2019. utvrđeno je da Strateška pravosudna uprava nije funkcionirala kako je predviđeno te da se akcijski plan uglavnom nije provodio 73 .

Stanje s kojim se suočava pravosudni sustav u pogledu ljudskih resursa i organizacije i dalje se pogoršava od 2019., nakon izmjena zakona i politika u području pravosuđa donesenih u razdoblju 2017.–2019. Ključni strukturni problemi navedeni u izvješću iz 2017. i dalje su prisutni: nedostatak sudskih službenika, prekomjerno radno opterećenje na određenim sudovima i kašnjenja obrazloženja sudskih odluka 74 . Iako je krajem 2019. održano nekoliko sastanaka Strateške pravosudne uprave, a profesionalna institucijska suradnja mogla se nastaviti, nisu postignuti konkretni rezultati. Ministar pravosuđa počeo je ponovno sazivati sastanke te su održane prve rasprave o funkcioniranju Strateške pravosudne uprave i o strategiji za ljudske resurse za razdoblje 2021.–2022.

Trenutačno se priprema konačno izvješće o provedbi akcijskog plana, koje bi moglo pomoći u utvrđivanju sljedećih koraka i mjera iz prethodnog plana koje su i dalje relevantne.

Nova vizija i strategija za učinkovit i održiv razvoj pravosudnog sustava u nadolazećim godinama bit će važna dopuna revidiranog pravnog okvira zahvaljujući zakonima u području pravosuđa. Time bi se pokazalo i da je Strateška pravosudna uprava postala aktivan forum koji može rješavati važna strateška pitanja za pravosudni sustav, gradeći konsenzus i povjerenje između ključnih pravosudnih i vladinih institucija. To bi bio važan korak prema dokazivanju da postoje održive strukture za nastavak reforme nakon završetka CVM-a.

Transparentnost i odgovornost Vrhovnog sudskog vijeća 

U izvješćima u okviru CVM-a dosljedno se naglašava važnost toga da Vrhovno sudsko vijeće doprinosi provedbi reforme, izražavanju jasnih zajedničkih stajališta i osiguravanju povjerenja putem transparentnosti i odgovornosti. U izvješćima u okviru CVM-a iz 2018. i 2019. izražena je zabrinutost u pogledu tog pitanja te je navedeno da su stajališta Vrhovnog sudskog vijeća o pitanjima kao što su Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ), ključna imenovanja i obrana neovisnosti pravosuđa izazvala zabrinutost u pogledu njegove institucionalne neovisnosti i autoriteta. Rad Vrhovnog sudskog vijeća od studenoga 2019. i dalje je obilježen kontroverzama.

Jedno od važnih pitanja odnosi se na sposobnost Vrhovnog sudskog vijeća da postigne konsenzus u pravosudnom sustavu i time preuzme konstruktivnu ulogu u ključnim odlukama za organizaciju i funkcioniranje pravosuđa. Ta se zabrinutost može objasniti odlukom da se neće konstruktivno uključiti u izradu zakona o pravosuđu koje je Ministarstvo pravosuđa objavilo za potrebe šestomjesečnog javnog savjetovanja u rujnu 2020.: 75 Vrhovno sudsko vijeće nije iznijelo javno konsolidirano stajalište prije završetka javnog savjetovanja 76 .

Drugi primjer u kojem Vrhovno sudsko vijeće nije moglo izraziti jasno stajalište i doprinijeti javnoj raspravi jest njegova reakcija na nacrt zakona o ukidanju Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava. Iako je nacrt zakona ministra pravosuđa bio u skladu s preporukama CVM-a, Venecijanske komisije i GRECO-a, Vrhovno sudsko vijeće dalo je negativno mišljenje o nacrtu i pozvalo na uvođenje novih zaštitnih mjera, ali unatoč dugotrajnoj raspravi o tom pitanju nije definiralo kakve bi one trebale biti. To je značilo da o izmjenama nacrta u Zastupničkom domu, kojima se odgovaralo Vrhovnom sudskom vijeću dodavanjem zaštitnih mjera u vezi s postupkom podizanja optužnice za suce ili državne odvjetnike optužene za korupciju, nije provedena prethodna javna rasprava. Kad su predložene zaštitne mjere otkrivene, izazvale su kritične reakcije unutar Vrhovnog sudskog vijeća, kao i civilnog društva i većine sudaca i državnih odvjetnika (vidjeti i gore).

Javna komunikacija Vrhovnog sudskog vijeća, posebno o neovisnosti pravosuđa, također je razlog za zabrinutost. U izvješću iz siječnja 2017. navedeno je da je proaktivan pristup Vrhovnog sudskog vijeća neovisnosti pravosuđa važan element za ispunjenje prvog mjerila. U izvješćima u okviru CVM-a navedeno je da Vrhovno sudsko vijeće nije moglo zauzeti čvrsto stajalište o tom pitanju. Od posljednjeg izvješća djelovanje Vrhovnog sudskog vijeća u obrani neovisnosti pravosuđa i dalje je ograničeno 77 . Nije se očitovalo nakon ključne presude Europskog suda za ljudska prava iz svibnja 2020., pozivajući se na neovisnost pravosuđa 78 . Uloga plenuma Vrhovnog sudskog vijeća (SCM), koji je u skladu s Ustavom odgovoran za obranu neovisnosti pravosudnog sustava i mišljenja o zakonodavnim prijedlozima, i odjela također je nejasna. U mnogim slučajevima, ulogu obrane neovisnosti pravosudnog sustava preuzeli su odjeli, a ne plenum 79 .

Međutim, postoje i slučajevi u kojima je Vrhovno sudsko vijeće moglo riješiti problem podjele i postići rezultate, primjerice 2020., kada je Parlament ukinuo posebne mirovine sudaca i državnih odvjetnika 80 , ili u vezi s plaćama i mirovinama 2021 81 . Slično tome, Vrhovno sudsko vijeće je u veljači 2021. dalo pozitivan doprinos nacrtu zakona o organizaciji natječaja za primanje u službu 2021. Također je nastavilo surađivati s vladom kako bi pribavilo sredstva za sudove i urede državnih odvjetnika 82 .

Vrhovno sudsko vijeće izmijenilo je i svoje propise kako bi poboljšalo pristup javnim informacijama te je objavilo nacrte odluka o kojima će glasovati njegov plenum ili njegovi odjeli. Ostvaren je napredak u važnim projektima koji se financiraju sredstvima EU-a, uključujući Strategiju za jedinstvenu komunikaciju 83 .

U izvješćima iz 2018. i 2019. i dalje se navode zabrinutosti u pogledu kapaciteta i odgovornosti Vrhovnog sudskog vijeća. Usuglašen ton vodstva Vrhovnog sudskog vijeća ove će godine pridonijeti ponovnoj izgradnji povjerenja i jedinstva u pravosudnom sustavu, čime će se Vrhovnom sudskom vijeću omogućiti da ispuni ulogu utvrđenu u preporuci i prvom mjerilu.

Pravosudna inspekcija

Preporuka u okviru CVM-a iz 2018.: vrhovno sudsko vijeće treba hitno imenovati privremeni rukovodeći tim u Pravosudnoj inspekciji te putem natječaja imenovati novi rukovodeći tim inspekcije u roku od tri mjeseca.

Godine 2018. i 2019. obilježile su nesuglasice o pristupu Vrhovnog sudskog vijeća stajalištu glavnog inspektora, s obzirom na to da je Vrhovno sudsko vijeće zapravo produljilo njegov mandat, unatoč kontroverzi u vezi s privremenim produljenjem na temelju izvanredne uredbe vlade. Sudu Europske unije podnesen je zahtjev za prethodnu odluku u vezi s usklađenošću ovlasti vlade da izvršava privremena imenovanja kandidata na položaje u upravi Pravosudne inspekcije zaduženih za vođenje stegovnih postupaka protiv sudaca i državnih odvjetnika s člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. UEU-a. U svojoj presudi od 18. svibnja 2021. Sud EU-a presudio je da se nacionalnim zakonodavstvom ne smiju izazivati sumnje u to da bi se ovlasti sudskoga tijela odgovornoga za provođenje disciplinskih istraga i pokretanje stegovnih postupaka protiv sudaca i državnih odvjetnika mogle upotrijebiti kao instrument za vršenje pritiska na aktivnost tih sudaca i državnih odvjetnika ili za vršenje političkog nadzora nad njima. Sud je smatrao da nacionalno zakonodavstvo može izazvati takve sumnje kad se njime, čak i privremeno, omogućuje vladi predmetne države članice imenovanje kandidata u upravu tijela nadležnog za provođenje stegovnih istraga i pokretanje stegovnih postupaka protiv sudaca i državnih odvjetnika, ne uzimajući u obzir redovni postupak imenovanja predviđen nacionalnim pravom 84 . Presudom se obnavlja svrha preporuke iz 2018. Tijela koja nadziru Pravosudnu inspekciju, posebno Vrhovno sudsko vijeće, morat će uzeti u obzir presudu, među ostalim s obzirom na opetovane zabrinutosti zbog aktivnosti Pravosudne inspekcije.

Posljednjih su godina pravosudne institucije, uključujući i Vrhovno sudsko vijeće, istaknule zabrinutost zbog nedostatka odgovornosti Pravosudne inspekcije, navodeći velik udio predmeta koje je Inspekcija odbila na sudu, koncentraciju donošenja svih odluka od strane glavnog inspektora i ograničenja nadzornih ovlasti Vrhovnog sudskog vijeća 85 . Općenito, ti su događaji otvorili pitanja o tome pružaju li se odredbama zakonâ o pravosuđu za imenovanje uprave Pravosudne inspekcije i njezine odgovornosti dostatna jamstva i postiže li se odgovarajuća ravnoteža između sudaca, državnih odvjetnika i Vrhovnog sudskog vijeća 86 . Novim nacrtima zakonâ o pravosuđu iz ožujka 2021., za koje je ministar pravosuđa zatražio mišljenje Vrhovnog sudskog vijeća, mijenjaju se odredbe o imenovanju glavnog inspektora i njegovih zamjenika, kao i kontrolni mehanizmi u pogledu aktivnosti Pravosudne inspekcije, čime se Vrhovnom sudskom vijeću daju veće nadzorne ovlasti i u natječaje za ulazak u Pravosudnu inspekciju uključuje Nacionalni pravosudni institut.

U izvještajnom razdoblju pravosudne institucije izvijestile su o ukupnom smanjenju aktivnosti Pravosudne inspekcije, odnosno o smanjenju broja stegovnih postupaka po službenoj dužnosti, što je dovelo do zabrinutosti u pogledu objektivnosti. Međutim, i dalje postoje slučajevi koji izazivaju zabrinutost, tj. stegovne istrage i stroge sankcije protiv sudaca i državnih odvjetnika koji kritiziraju učinkovitost i neovisnost sudstva 87 . I kašnjenja Pravosudne inspekcije u ispitivanju pritužbi smatraju se načinom održavanja pritiska na suca ili državnog odvjetnika dok god je istraga u tijeku 88 .

Iako je u vrijeme sastavljanja izvješća za 2018. naglasak bio na posebnim okolnostima, u ovoj se preporuci upućuje na znatnu zabrinutost u pogledu Pravosudne inspekcije. To uključuje niz stegovnih postupaka protiv sudaca koji su se javno usprotivili smjeru u kojem se provodi reforma pravosuđa i otkrivanje dokumenata koje su političari potom iskorištavali za napade na pravosudne institucije te produljenje mandata rukovodećeg tima. Te strukturne probleme tek treba riješiti, među ostalim s obzirom na nedavnu presudu Suda Europske unije.

Ostvaren je novi napredak u pogledu prvog mjerila. Kako je utvrđeno u detaljnoj procjeni napretka svake od preporuka, dovršetak izmjena zakona o pravosuđu, kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku, u skladu s preporukama, bit će ključan za mjerenje napretka u okviru prvog mjerila. Ti su zakoni ključni za pronalazak održivih rješenja za pravosuđe, a odlučujući napredak utjecat će na procjenu mnogih preporuka.

2.2.    Drugo mjerilo: Okvir za integritet i Nacionalna agencija za integritet

Nacionalna agencija za integritet (ANI) i dalje istražuje neusklađenosti, sukobe interesa i nedokazano porijeklo imovine 89 . Rad ANI-ja trebalo bi olakšati elektroničkim podnošenjem informacija o imovini i kamatama, koje je počelo u svibnju 2021. nakon izmjene zakona o integritetu u obavljanju javnih dužnosti i funkcija na visokim položajima iz srpnja 2020. 90 ANI navodi da je njegov proračun za 2020. bio dovoljan za izvršavanje njegovih zadaća jer je početno smanjeni proračun dopunjen kasnije tijekom godine 91 . ANI se suočava s određenom nesigurnošću u pogledu svojih vodećih položaja. Mjesto predsjednika slobodno je od prosinca 2019., a mandat potpredsjednika istječe 2021. 92  Postupci odabira naposljetku su pokrenuti u travnju 2021.

ANI je imao aktivnu ulogu tijekom lokalnih i nacionalnih izbora 2020. te je informirao javnost o propisima o integritetu kandidata i podijelio informacije s relevantnim tijelima o kandidatima koji su pod zabranom obnašanja javne dužnosti. To se smatra jednim od razloga za relativno malo polemika na izborima u vezi s poštovanjem propisa o integritetu 93 .

U izvješću o CVM-u za 2019. zaključeno je da postoji rizik od nazadovanja u pogledu drugog mjerila. Niz izmjena kojima se mijenjaju zakoni o integritetu, posebno u razdoblju 2017.–2019., doveo je do slabljenja sposobnosti ANI-ja da obavlja svoj posao. Dvama prijedlozima koji su stupili na snagu 2019. dodatno je povećana pravna nesigurnost u pogledu primjenjivog režima integriteta. Postojao je rizik od nazadovanja u pogledu drugog mjerila ako se „odvraćajuće sankcije” više ne bi mogle izreći unatoč pravomoćnoj sudskoj odluci 94 . U izvješću je zaključeno da bi trebalo pojasniti zakonodavne promjene u pogledu zakona o integritetu kako bi se izbjegao takav rizik.

Visoki i kasacijski sud 2020. i 2021. pojasnio je tumačenje prava. Sud je presudio da se sankcija primjenjuje, čak i ako se neusklađenost odnosi na prethodni mandat, te da bi se rok zastare od tri godine trebao odnositi na potrebu da ANI dovrši istragu u roku od tri godine od činjenica kojima se utvrđuje postojanje sukoba interesa ili neusklađenosti (a ne na to da se sankcija ne primjenjuje nakon tri godine) 95 . ANI je pozdravio te odluke, kojima se ponovno uspostavlja jasnoća i sigurnost u pogledu mogućnosti izricanja sankcija nakon pravomoćne sudske odluke.

ANI i dionici istaknuli su potrebu za daljnjim poboljšanjem stabilnosti i jasnoće pravnog okvira za integritet. Prethodni parlamentarni saziv obilježio je niz izmjena koje još nisu riješene u Parlamentu unatoč negativnom mišljenju ANI-ja. Ta je nesigurnost djelomično otklonjena u novom sazivu Parlamenta, pri čemu su domovi parlamenta definitivno odbacili pet amandmana koji izazivaju zabrinutost.

Uklanjanjem svih izmjena u postupku uz negativno mišljenje ANI-ja 96 otvorio bi se put urednijim izmjenama i konsolidaciji pravnog okvira o integritetu. Konsolidiranjem zakona o integritetu, nespojivosti i sukobu interesa omogućilo bi se uzimanje u obzir sudske prakse i politika za sprečavanje korupcije te bi se osigurala stabilna osnova za budućnost. GRECO bi mogao pružiti korisne savjete o tom pitanju u pripremi tog zakona.

Sustav PREVENT

Sustav PREVENT potpuno je funkcionalan, a ANI izvješćuje o pozitivnim rezultatima 97 . ANI posebno ističe stalno smanjenje broja slučajeva sukoba interesa od početka djelovanja sustava PREVENT, kako raste osviještenost javnih tijela o tim pitanjima.

U izvješću iz studenoga 2018. zaključeno je da je ta preporuka ispunjena te da se njezinom trajnom učinkovitom provedbom demonstrira održivost tog sustava.

Provedba sudskih odluka koje se odnose na zastupnike u parlamentu

U posljednja dva izvješća u okviru CVM-a navedena su kašnjenja i očite nedosljednosti u primjeni sankcija za parlamentarne zastupnike za koje je pravomoćnom sudskom odlukom donesenom nakon izvješća ANI-ja utvrđeno da imaju nekompatibilne dužnosti ili su u sukobu interesa. U izvješćima su istaknuta moguća različita tumačenja pravila (posebno kada se incident u vezi s integritetom dogodio u prethodnom mandatu ili na prethodnoj dužnosti) te se ukazalo na potrebu za jasnoćom na način kojim se ispunjava mjerilo CVM-a u pogledu osiguravanja „obveznih odluka na temelju kojih se mogu donijeti odvraćajuće sankcije”.

Parlament nije odlučio o spornim predmetima između ANI-ja i Parlamenta u prethodnom parlamentarnom sazivu, a sankcije nikada nisu primijenjene.

Pristup aktualnog Parlamenta znatno se razlikuje. U okviru postupka potvrđivanja nakon izbora Odbor za potvrđivanje rumunjskog Senata zatražio je od ANI-ja da dostavi konačne i neopozive odluke sudova o nespojivosti ili sukobu interesa izabranih senatora. ANI je utvrdio da nijedan od izabranih senatora nije bio pod zabranom obnašanja dužnosti. Zastupnički dom zatražio je stajalište ANI-ja o informacijama koje je otkrilo više zamjenika u pogledu njihove moguće nespojivosti 98 .

Iskustvo iz prethodnog parlamentarnog saziva dovodi u pitanje provedbu ove preporuke. Nova proaktivna suradnja u novom sazivu Parlamenta mogla bi označiti zaokret u provedbi zakona o integritetu i konačnih sudskih odluka u vezi sa zastupnicima u Parlamentu. Sličan pristup u slučaju novih nespojivosti ili sukoba interesa koji se odnose na zastupnike u Parlamentu doveo bi do ispunjenja ove preporuke.

Ublažen je rizik od nazadovanja u pogledu drugog mjerila utvrđenog 2019. u vezi s izmjenama pravnog okvira o integritetu. Postoje ohrabrujući znakovi da bi novi saziv mogao odrediti jasan put prema održivosti ANI-ja i zakonodavnog okvira za integritet i ispunjavanje preostale preporuke.

 2.3.    Treće mjerilo: Suzbijanje korupcije na visokoj razini

Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije i borba protiv korupcije na visokoj razini

U izvješću iz studenoga 2019. Komisija je izrazila veliku zabrinutost i ponovila svoj zaključak iz studenoga 2018. da je Rumunjska dovela u pitanje temelj pozitivne ocjene koju je dobila u okviru trećeg mjerila u siječnju 2017. U izvješću iz 2019. prepoznato je da su i Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije (DNA) i Visoki i kasacijski sud nastavili istraživati i kažnjavati korupciju na visokoj razini te su pokazali profesionalnost u vrlo teškim okolnostima i uspjeli održati dobre rezultate. U izvješću je zaključeno i da su napadi na njihove aktivnosti, uzastopne izmjene primjenjivog pravnog okvira i moguće osporavanje autoriteta pravomoćnih presuda doveli u pitanje održivost rumunjskih postignuća u borbi protiv korupcije na visokoj razini.

Stanje se poboljšalo od izvješća iz 2019. Imenovanje novog glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije i drugih osoba na rukovodeće položaje u 2020. dalo je novi poticaj i dovelo do institucijske stabilnosti. To je dovelo do veće usmjerenosti na osiguravanje kvalitete istraga i predmeta podnesenih sudu. DNA je 2020. uspjela postići bolje rezultate nego 2019., uz povećanje broja optužnica i smanjenje broja neriješenih predmeta 99 . Napredak je postignut i na razini sudova, uz povećanje broja sudskih odluka 100 . U 2020. povećao se broj pritužbi građana i pritužbi po službenoj dužnosti o navodnim kaznenim djelima korupcije, što je promjena u odnosu na trend smanjenja od 2015. DNA to smatra znakom ponovnog povjerenja javnosti, koje se znatno smanjilo uslijed napada na DNA-u u razdoblju 2017.–2019. U 2020. promijenjena je i komunikacijska politika DNA-e, tako da se pri otvaranju istraga imena osumnjičenika više ne spominju u priopćenjima za medije, čime se ograničava njihova izloženost javnosti.

Međutim, i dalje postoje veliki izazovi u pogledu održivosti DNA-e i trajnosti borbe protiv korupcije. Izmjene zakonâ o pravosuđu u razdoblju 2018.–2019. predstavljale su veliku prepreku dobrom funkcioniranju DNA-e, koje će se nastaviti sve dok su na snazi. Glavni problemi s kojima se suočava pravosudni sustav (vidjeti prethodno navedeno) bili su posebno teški za DNA-u 101 . DNA se suočila s manjkom ljudskih resursa 102 , što je povećalo pritisak na državne odvjetnike u vrijeme kada se DNA suočavala s dodatnim problemom, tj. razvojem vlastitih tehničkih kapaciteta za provedbu sudskih naloga primjenom posebnih istražnih tehnika 103 . Osim toga, Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ), koji i dalje intervenira u tekućim predmetima korupcije na visokoj razini koje istražuje DNA te uzrokuje kašnjenja koja bi mogla negativno utjecati na te predmete, i dalje negativno utječe na učinkovito postupanje u nekim slučajevima korupcije na visokoj razini 104 . Činjenica da Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ) obrađuje pritužbe protiv državnih odvjetnika koje su podnijele osobe osuđene za korupciju također se smatra pritiskom na državne odvjetnike DNA-e.

Drugi važan izazov u borbi protiv korupcije jest nedostatak političkih i zakonodavnih rješenja za brzi niz dalekosežnih odluka Ustavnog suda kojima se poništavaju ili tumače odredbe kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku od 2014. Ta je situacija dovela do povećanih prepreka i pravne nesigurnosti u pogledu istrage, kaznenog progona i sankcioniranja slučajeva korupcije na visokoj razini. To je dovelo do neuspješnog rješavanja predmeta pred sudom, pravne nesigurnosti u pogledu prihvatljivosti dokaza, kao i do ponovnog pokretanja istraga ili suđenja 105 . Učinak presuda Ustavnog suda u vezi sa sastavom tročlanih sudskih vijeća za predmete korupcije na visokoj razini i konačnih žalbenih vijeća od pet sudaca Visokog i kasacijskog suda na tekuće predmete korupcije na visokoj razini za sad je izostao 106 . U svojoj nedavnoj presudi Sud EU-a presudio je da se načelu nadređenosti prava Unije protivi nacionalni propis ustavnog statusa kojim se niži sud lišava prava da po službenoj dužnosti izuzme iz primjene nacionalnu odredbu koja je obuhvaćena okvirom CVM-a i koja je protivna pravu Unije. Ako se dokaže povreda Ugovora o EU-u ili Odluke o CVM-u, na temelju načela nadređenosti prava Unije od suda koji je uputio zahtjev tražit će se da izuzme iz primjene sporne odredbe, bez obzira na to jesu li one zakonodavnog ili ustavnog podrijetla 107 .

Iako su vodstvo u DNA-u i vlada koja pruža potporu poboljšali situaciju, i dalje postoje neki važni izazovi za održivost dobrog funkcioniranja DNA-e i za trajnost borbe protiv korupcije. Namjera vlade da izmijeni i zakone o pravosuđu i kazneni zakon te zakon o kaznenom postupku bit će važan korak prema daljnjem konsolidiranju borbe protiv korupcije na visokoj razini.

Ukidanje imuniteta zastupnicima u Parlamentu

Preporuka u okviru CVM-a iz 2017.: trebalo bi donijeti objektivne kriterije za donošenje i obrazloženje odluka o ukidanju imuniteta zastupnika u parlamentu kako bi se osiguralo da se imunitet ne upotrebljava za izbjegavanje istrage i progona kaznenih djela korupcije. Vlada bi također trebala razmotriti izmjene zakona u cilju ograničavanja imuniteta ministara na trajanje njihova mandata. Tu bi joj mogli pomoći Venecijanska komisija i GRECO. Parlament bi trebao uspostaviti sustav redovitog izvješćivanja o odlukama domova parlamenta o zahtjevima za ukidanje imuniteta te bi mogao organizirati javnu raspravu kako bi se Vrhovno sudsko vijeće i civilno društvo mogli očitovati.

Ta se preporuka odnosi na odgovornost parlamenta pri donošenju odluka o zahtjevima državnog odvjetništva za odobrenje preventivnih mjera, kao što su pretrage i uhićenja, te o zahtjevima za odobrenje istrage zastupnika koji obnašaju ili su obnašali dužnost ministra. Činjenica da nema obrazloženja odluka koje je donio parlament, kao i brojni slučajevi u kojima parlament nije dopustio nastavak istrage, uzrokovali su zabrinutost u pogledu objektivnosti tih odluka. U Izvješću o CVM-u za 2019. pozdravljena je činjenica da je Zastupnički dom u lipnju 2019. izmijenio svoj poslovnik i uputio na kriterije utvrđene u izvješću Venecijanske komisije o svrsi i ukidanju zastupničkog imuniteta 108 . U izvješću se i Senat potiče da donese slična pravila, ali u tom pogledu nije došlo do nikakvih promjena.

U izvještajnom razdoblju Zastupnički dom odobrio je zahtjev za odobrenje istrage bivšeg ministra i zamjenika u listopadu 2020. I Senat je odobrio zahtjev za odobrenje istrage bivšeg ministra i senatora, unatoč prvom negativnom mišljenju Odbora za pravna pitanja.

Pristup u Parlamentu razvijao se u pozitivnom smjeru, a kontinuiranim koracima u oba doma omogućila bi se ponovna ocjena ispunjavanja preporuke.

Stanje u pogledu trećeg mjerila poboljšalo se od posljednje procjene 2019. Dovršetak prethodno navedenih reformi, kako zakona o pravosuđu, uključujući ukidanje Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava, tako i kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku, bit će važni koraci prema ispunjenju mjerila.

2.4.    Četvrto mjerilo: Suzbijanje korupcije na svim razinama

Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije

Napredak u provedbi nacionalne strategije za borbu protiv korupcije, a time i četvrtog mjerila, ključan je nacionalni prioritet u političkom programu vlade. Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije za razdoblje 2016.–2020. završila je 2020., a Ministarstvo pravosuđa izvješćuje da je ostvaren napredak, iako je bio neujednačen, posebno u osjetljivim područjima. Strategijom za razdoblje 2016.–2020. osigurani su poboljšani postupci za usmjeravanje na visokorizične sektore koji su izloženi riziku od korupcije, povećanje institucijske transparentnosti i djelotvornosti preventivnih mjera, kao i smanjenje incidenata povezanih s integritetom i poboljšana usluga za građane (među ostalim s pomoću digitalizacije). U tijeku je unutarnja evaluacija i vanjska revizija (koju provodi OECD) s ciljem pružanja informacija za pripremu nove Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije (2021.–2025.). Ključne značajke strategije za razdoblje 2016.–2020. smatraju se najboljim praksama među uključenim institucijama te će se nastaviti u sljedećoj strategiji, posebno u okviru mehanizma za praćenje stručnog ocjenjivanja i participativnog postupka donošenja odluka putem platformi. Ministarstvo pravosuđa ipak je istaknulo da se učinkovitost strategije oslanja na specijaliziranu namjensku provedbu, a posebno na političku volju da se potakne provedba mjera u svim uključenim upravama i javnim institucijama, uključujući na lokalnoj razini. Evaluacije se završavaju, a Ministarstvo pravosuđa organiziralo je javno savjetovanje o novoj strategiji s pet platformi za borbu protiv korupcije (pregrupiranje dionika) te očekuje da će predložiti donošenje nove nacionalne strategije za borbu protiv korupcije do kraja 2021. Donošenje nove strategije za razdoblje 2021.–2025. bit će prilika da se politički prioriteti vlade pretvore u konkretne mjere.

Jedan je od ciljeva strategije postići veću uspješnost u borbi protiv korupcije nametanjem kaznenih i administrativnih sankcija. Nakon izvješća o CVM-u iz listopada 2019. Državno odvjetništvo nastavilo je s djelotvornim progonom korupcije i kaznenih djela povezanih s korupcijom 109 . Međutim, izazovi koji utječu na borbu protiv korupcije na visokoj razini (vidjeti treće mjerilo) utječu i na istrage i suđenja u nadležnosti državnog odvjetništva općenito. Opća uprava za borbu protiv korupcije (DAG) u Ministarstvu unutarnjih poslova provela je istrage pod izravnom koordinacijom državnih odvjetnika i provodila projekte za sprečavanje korupcije unutar Ministarstva.

Ukratko, potreban je daljnji rad na nacionalnoj strategiji za borbu protiv korupcije kako bi se osigurala učinkovita provedba i pojačalo sprečavanje i borba protiv korupcije u osjetljivim područjima i na lokalnoj razini. Evaluacije strategije i snažna politička predanost bit će osnova za procjenu napretka u okviru mehanizma vladavine prava.

Nacionalna agencija za upravljanje zaplijenjenom imovinom

Nacionalna agencija za upravljanje zaplijenjenom imovinom (ANABI) započela je 2021. svoju petu godinu djelovanja i dodatno razvija svoje aktivnosti. Na temelju iskustva stečenog otkad je u prosincu 2016. postao operativan ANABI predlaže nacionalnu strategiju za jačanje sustava povrata imovine za razdoblje 2021.–2025., koja uključuje zakonodavne prijedloge za produljenje njegova mandata i čiji je cilj povećanje kapaciteta za praćenje imovine na nacionalnoj i međunarodnoj razini, poboljšanje mehanizama suradnje i pružanje novih alata policiji i tužiteljima kako bi se bolje provele financijske istrage i uspostavio nacionalni fond za sprečavanje kriminala.

U prethodnim izvješćima u okviru CVM-a zaključeno je da je ta preporuka ispunjena jer je ANABI operativan. ANABI i dalje djeluje u skladu s ovom preporukom.

Napredak u pogledu četvrtog mjerila mogao bi se ubrzati i ojačati izradom nove strategije za borbu protiv korupcije za razdoblje 2021.–2025. te snažnom predanošću da se politički prioriteti pretvore u konkretne mjere na terenu, među ostalim u osjetljivim područjima i na lokalnoj razini.

4.    ZAKLJUČAK

Od posljednjeg izvješća u okviru CVM-a 2019. zabilježen je jasan pozitivan trend u pogledu stanja unutar parametara referentnih vrijednosti CVM-a. Komisija pozdravlja činjenicu da su 2021. reforma i popravak nazadovanja u razdoblju 2017.–2019. dobile snažan novi poticaj. Rezultat toga je da je ostvaren napredak u pogledu svih preostalih preporuka u okviru CVM-a, a mnoge su na putu da se ispune ako napredak ostane stabilan. Komisija sa zadovoljstvom očekuje da rumunjska tijela tu namjeru pretoče u konkretne zakonodavne i druge mjere. Presuda Suda od 18. svibnja 2021. pruža jasan okvir i smjer u kojem trebaju ići reforme koje su u tijeku kako bi se na zadovoljavajući način ispunila mjerila CVM-a, uz potpuno poštovanje vladavine prava i prava EU-a općenito. Ključno je da se presuda propisno odražava u novom zakonodavstvu koje treba donijeti. Komisija će nastaviti pomno pratiti razvoj događaja u okviru CVM-a dok se ne ispune mjerila te će istodobno nastaviti surađivati s Rumunjskom, kao i sa svim državama članicama, u kontekstu općeg mehanizma vladavine prava, ključnog elementa u zajedničkoj predanosti EU-a i država članica jačanju vladavine prava. Kako je navedeno u Komunikaciji o vladavini prava iz rujna 2020. 110 , nakon završetka CVM-a praćenje će se nastaviti u okviru horizontalnih instrumenata. Mehanizam vladavine prava pruža okvir za ostvarivanje napretka u tim pitanjima u budućnosti. Komisija je uvjerena da Rumunjska može ispuniti mjerila CVM-a ako nastavi s trenutačnim pozitivnim trendom te odlučno donosi i provodi provedene reforme. Komisija je u tome spremna pomoći rumunjskim vlastima.

(1)

     Mehanizam je uspostavljen Odlukom Komisije od 13. prosinca 2006. (C(2006) 6569) na temelju zaključaka Vijeća ministara od 17. listopada 2006. (13339/06).

(2)

     Presuda Suda od 18. svibnja 2021. u spojenim predmetima C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19 Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i drugi, točka 164.

(3)

     COM(2017) 44.

(4)

     COM(2017) 751.

(5)

     Sličnu je zabrinutost izrazilo i Vijeće. Zaključci Vijeća o Mehanizmu suradnje i provjere, 12. prosinca 2017. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15587-2017-INIT/hr/pdf

(6)

     COM(2018) 851.

(7)

     Nezakonodavna rezolucija Europskog parlamenta o vladavini prava u Rumunjskoj od 13. studenoga 2018., P8_TA-PROV(2018)0446.

(8)

     Zaključci Vijeća od 12. prosinca 2018. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15187-2018-INIT/hr/pdf .

(9)

     COM(2019) 499.

(10)

     COM(2020) 580.

(11)

     SWD(2020) 322.

(12)

https://gov.ro/fisiere/pagini_fisiere/Program_de_guvernare_2020_2024.pdf

(13)

     Memorandum: Prioritetne mjere potrebne za dovršetak Mehanizma suradnje i provjere (CVM) – zakonodavstvo u području pravosuđa (br. 5073/2021/19.01.2021.).

(14)

Mjerila CVM-a koja Rumunjska treba ispuniti:

Prvo mjerilo: Osigurati transparentniji i učinkovitiji sudski postupak, konkretno povećanjem kapaciteta i odgovornosti Vrhovnog sudskog vijeća. Izvješćivanje i praćenje učinka novih zakona o građanskom i kaznenom postupku

Drugo mjerilo: Osnovati, kako je predviđeno, agenciju za integritet čije su odgovornosti provjera imovine, nespojivosti i mogućih sukoba interesa te izdavanje obveznih odluka na temelju kojih se mogu izreći odvraćajuće sankcije

Treće mjerilo: Nadovezujući se na već ostvareni napredak, nastaviti stručne, nepristrane istrage o optužbama za korupciju na visokoj razini

Četvrto mjerilo: Poduzeti daljnje mjere za sprečavanje korupcije i borbu protiv korupcije, posebno u okviru lokalne uprave

(15)

Presuda Suda od 18. svibnja 2021. u spojenim predmetima C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19 Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i drugi, točke 167.–172.

(16)

Ibid., točke 173.–177.

(17)

Službe Komisije organizirale su dvije misije za prikupljanje informacija u veljači i lipnju 2020. te dvije misije za prikupljanje informacija u siječnju i ožujku 2021. (virtualne misije prema potrebi). Na sastancima su sudjelovali ministar pravosuđa, zastupnici u rumunjskom parlamentu, Vrhovno sudsko vijeće, Visoki i kasacijski sud, glavni državni odvjetnik, Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije, Nacionalna agencija za integritet, Nacionalna agencija za upravljanje zaplijenjenom imovinom (ANABI), organizacije civilnog društva i pravosudna udruženja.

(18)

     Zakon 207/2018 o izmjeni Zakona 304/2004 o ustroju pravosuđa; Zakon 234/2018 o izmjeni Zakona br. 317/2004 o Vrhovnom sudskom vijeću; Zakon 242/2018 o izmjeni Zakona br. 303/2004 o statusu sudaca i državnih odvjetnika. Ti su zakoni 2018. i 2019. dodatno izmijenjeni izvanrednim uredbama vlade.

(19)

     To se posebno odnosi na pravila o imenovanju Visokog i kasacijskog suda i Pravosudne inspekcije.

(20)

Od njegova pokretanja sve istrage i kazneni progoni koji uključuju suce, uključujući prethodne i tekuće istrage, preneseni su na SIIJ, koji se treba baviti i istragom i kaznenim progonom svih drugih osoba uključenih u te predmete (uključujući korupciju na visokoj razini), čak i ako je uloga suca u predmetu zanemariva.

(21)

Vidjeti pojedinosti u izvješćima u okviru CVM-a iz 2018. i 2019.

(22)

https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=786

(23)

     Bilo je više slučajeva pokretanja postupaka protiv sudaca koji su se najviše zauzimali za reformu pravosuđa.

(24)

Izvješće Pravosudne inspekcije o javnoj komunikaciji SIIJ-a u javnosti tijekom dijela 2020.

(25)

     Odluka br. 547 od 7. srpnja 2020.

(26)

Informacije primljene tijekom misija u okviru CVM-a. Osim toga, zabrinjava i učinkovitost SIIJ-a: 6 600 neriješenih predmeta i mali broj predmeta u kojima je postupak dovršen 2020. (500 predmeta zaključeno je, a 2 su upućena sudu). I niska učinkovitost dovodi do opasnosti od nekažnjavanja u predmetima povezanima s korupcijom na visokoj razini.

(27)

     Presuda Suda od 18. svibnja 2021. u spojenim predmetima C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19 Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i drugi, točka 216. Sud je pojasnio i da je na nacionalnom sudu da utvrdi je li reforma koja je u Rumunjskoj dovela do uspostavljanja posebnog odjela državnog odvjetništva zaduženog za istrage sudaca i državnih odvjetnika i pravila o imenovanju državnih odvjetnika dodijeljenih tom odjelu učinila taj odjel podložnim vanjskim utjecajima. U pogledu Povelje, na nacionalnom je sudu da utvrdi onemogućuje li predmetno nacionalno zakonodavstvo saslušanje dotičnih sudaca i državnih odvjetnika razumnom roku.

(28)

     Vrhovno sudsko vijeće odgodilo je natječaj za 2019. te je Ustavni sud 2020. poništio natječaj. (Odluka CCR-a 121/2020).

(29)

U 2018. i 2019. kriterij senioriteta za državne odvjetnike u određenim službama znatno je povišen preko noći. Više je osoba moralo otići jer više nisu ispunjavali zahtjeve, a otežano je i zapošljavanje novih osoba.

(30)

     U prosincu 2019. stupanje na snagu odredbi o prijevremenom umirovljenju odgođeno je do siječnja 2022. U ožujku 2021. parlament je konačno stavio izvan snage odredbe o prijevremenom umirovljenju s učinkom od 1. siječnja 2022. Izvanrednom uredbom vlade br. 215/2020 donesene su mjere kako bi se odgodilo stupanje na snagu odredbi o sastavu žalbenih vijeća (tri suca umjesto dva). U izvanrednoj uredbi utvrđeno je da žalbena vijeća čine dva suca do 31. prosinca 2022. U parlamentu je također u tijeku postupak donošenja nacrta zakona kojim se utvrđuje da žalbena vijeća čine dva suca. Nacrt je u svibnju 2021. odobrio Zastupnički dom te se sada treba donijeti u Senatu, a stupanjem na snagu stavit će se izvan snage EOG 215/2020.

(31)

Zakon 207/2018 o izmjeni Zakona 304/2004 o ustroju pravosuđa; Zakon 234/2018 o izmjeni Zakona br. 317/2004 o Vrhovnom sudskom vijeću; Zakon 242/2018 o izmjeni Zakona br. 303/2004 o statusu sudaca i državnih odvjetnika.

(32)

     Izjava od 1. listopada 2020.

(33)

     Odjeli za suce i državne odvjetnike Vrhovnog sudskog vijeća kasnije su poslali dopise ministru pravosuđa u veljači 2021. i prosincu 2020., ali ti dopisi nisu javni.

(34)

     Nacrt zakona odnosi se na članstvo u Nacionalnom pravosudnom institutu (NIM), početno stručno osposobljavanje sudaca i državnih odvjetnika, završni ispit za NIM, vježbeništvo i ispit sposobnosti sudaca i državnih odvjetnika, kao i ispit za imenovanje sudaca. Ustavni sud poništio je neke odredbe u ožujku 2020. (Odluka CCR-a br. 121/2020 od 10. ožujka 2020.) te stoga nije bilo moguće pokrenuti natječaj za imenovanje sudaca.

(35)

Odluka CCR-a 187/2021 od 17. ožujka 2021., objavljena 7. svibnja 2021.

(36)

     SCM navodi da predloženo rješenje nije popraćeno jamstvima za provedbu načela neovisnosti sudstva osiguravanjem odgovarajuće zaštite sudaca i državnih odvjetnika od vršenja pritiska te napominje da zakonodavac ima opću obvezu pružati odgovarajuća jamstva kako bi se osigurala stvarna neovisnost pravosuđa pri donošenju zakona o pravosuđu.

(37)

     http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=19177

(38)

     U memorandumu koji je potpisalo više od 1 000 sudaca iz cijele zemlje iznesene su kritike da se „jamstvima” uvodi neustavni „filtar” tako što se kazneni progon sudaca i državnih odvjetnika uvjetuje odobrenjem Vrhovnog vijeća te se smanjuje povjerenje javnosti jer se čini da se uvodi „superimunitet”. Potpisnici su zatražili od parlamenta da pričeka mišljenja Venecijanske komisije i GRECO-a prije glasanja o izmjenama.

(39)

U SCM-u postoje različita mišljenja o ukidanju SIIJ-a, potrebi za jamstvima i primjerenosti jamstava koje je predložio Zastupnički dom.

(40)

https://expertforum.ro/legile-justitiei-nu-redeschideti-cutia-pandorei/

(41)

http://www.just.ro/ministrul-justitiei-a-consultat-reprezentantii-societatii-civile/

(42)

Presuda Suda od 18. svibnja 2021. u spojenim predmetima C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19 Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i drugi, točke od 179. do 241.

(43)

     Ibid., točka 162. Vidjeti i predmet C-896/19 Repubblika protiv Il-Prim Ministru od 20. travnja 2021., točka 64.

(44)

     Mišljenje Venecijanske komisije 950/2019 CDL-AD(2019)014.

(45)

     Kriteriji za odabir, imena kandidata i postupci objavljeni su na internetskoj stranici Ministarstva pravosuđa, a razgovori su prenošeni uživo.

(46)

     U rujnu 2020. glavna tužiteljica DIICOT-a odstupila je s položaja nakon što je pokrenuta istraga protiv njezinog supruga, koji je na prvostupanjskom sudu osuđen zbog korupcije i trgovanja utjecajem.

(47)

     To je uslijedilo ubrzo nakon glasanja, kad je stigao sudski poziv SIIJ-a, koji je procurio u javnost.

(48)

Na primjer, jedan od zamjenika glavnog državnog odvjetnika pri Visokom i kasacijskom sudu.

(49)

     Razrješenje je provedeno 2018. na prijedlog ministra pravosuđa. Budući da je Odjel za državne odvjetnike Vrhovnog sudskog vijeća odbio podržati prijedlog, predsjednik Republike odbio je potpisati odluku o razrješenju, što je predsjednika vlade navelo da podnese žalbu Ustavnom sudu, koji je u konačnici naložio predsjedniku da potpiše odluku.

(50)

     Presuda Europskog suda za ljudska prava od 5. svibnja 2020., Kövesi protiv Rumunjske, 3594/19.

(51)

     Odbor ministara Vijeća Europe će u lipnju 2021. preispitati provedbu akcijskog plana.

(52)

Odluka parlamenta 77/2017: https://www.juridice.ro/wp-content/uploads/2017/10/Codul-de-conduită.pdf .

(53)

     U Kodeksu ponašanja ne spominje se posebno poštovanje neovisnosti pravosuđa, ali se u njemu nalazi opća odredba o poštovanju diobe vlasti; u članku 1. stavku 3. navodi se: „Zastupnici i senatori imaju obvezu postupati časno i disciplinirano, u skladu s načelima diobe i ravnoteže vlasti u državi, transparentnosti, moralnog integriteta, odgovornosti i poštovanja ugleda parlamenta.”

(54)

     Internetske stranice Vrhovnog sudskog vijeća – izjave i odluke o neovisnosti pravosuđa.

(55)

     Internetska stranica SCM-a. SCM je zatražio i da Pravosudna inspekcija provjeri izjave ministra pravosuđa o sudskoj presudi.

(56)

     Izmijenjeni su zakoni stupili na snagu u prosincu 2018.

(57)

     Ustavni sud Rumunjske, Odluka 466. od 29. srpnja 2019.

(58)

     Vidjeti i mišljenje Venecijanske komisije (CDL-AD(2018)021).

(59)

     Radna skupina uključuje Vrhovno sudsko vijeće, Visoki i kasacijski sud, Ured državnog odvjetnika pri Visokom i kasacijskom sudu i Ministarstvo pravosuđa.

(60)

     U Izvješću o vladavini prava za 2020. – Poglavlju za Rumunjsku i preporukama za pojedine zemlje u okviru europskog semestra istaknuta je zabrinutost u pogledu predvidljivosti i kvalitete zakonodavnog postupka općenito.

(61)

     Iznimke uključuju i. mjere poduzete kako bi se osiguralo funkcioniranje pravosudnog sustava tijekom pandemije bolesti COVID-19; ii. akt iz veljače 2020. o javnoj nabavi, kojim je uveden mogući novi stegovni postupak za suce i koji je proglašen neustavnim; iii. izvanrednu uredbu vlade od 30. prosinca 2020. kojom se odgađa stupanje na snagu odredbi kojima se povećava broj sudaca potrebnih u određenim sudskim vijećima, za koje se očekuje da će biti ukinute u okviru tekuće revizije zakona o pravosuđu.

(62)

     Odluka br. 153 od 6. svibnja 2020. Parlament je kasnije donio još jedan zakon o oporezivanju posebnih mirovina, koji je također proglašen neustavnim.

(63)

     Vidjeti Vodič kroz članak 6. Europske konvencije o ljudskim pravima u pogledu prava na pošteno suđenje u građanskopravnim stvarima,

    http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf .

(64)

     Presuda Europskog suda za ljudska prava od 6. rujna 2005., „Săcăleanu group protiv Rumunjske” (zahtjev br. 73970/01).

(65)

     Vidjeti Vijeće Europe, CM/Notes/1280/H46-21.

(66)

     Rumunjska je pod pojačanim nadzorom Odbora ministara Vijeća Europe u vezi s izvršenjem te presude (Odluka CM/Del/Dec(2019)1340/H46-15).

(67)

     Memorandum br. L1/1814/26.02.2019 o „mjerama za izvršenje presuda protiv javnog dužnika u skladu sa sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava u pogledu neizvršenja ili zakašnjelog izvršenja presuda izrečenih protiv javnog dužnika”.

(68)

     U izvješću u okviru CVM-a iz 2019. navodi se i da će se putem IT aplikacije „ECRIS” moći utvrditi broj pravomoćnih presuda u kojima su javne institucije dužnici ili vjerovnici. U registru bi trebali biti dostupni statistički podaci o učinkovitoj provedbi i trebalo bi se omogućiti praćenje izvršenja presuda. Nisu primljene informacije o tome je li registar sada operativan i jesu li dostupni statistički podaci.

(69)

     Glavnom tajništvu Vlade, a ne Ministarstvu pravosuđa.

(70)

     U ožujku 2021. Odbor ministara ponovno je ispitao izvršenje presude i „ponovno istaknuo veliku važnost snažne predanosti na visokoj političkoj razini postizanju brzog, sveobuhvatnog i održivog rješenja problema koji su otkriveni zahvaljujući tim presudama” te izrazio „duboku zabrinutost zbog dugotrajnog izostanka konkretnog napretka”.

(71)

     Čine ga ministar pravosuđa, predsjednik Vrhovnog sudskog vijeća, predsjednik Visokog i kasacijskog suda i glavni državni odvjetnik.

(72)

     Akcijski plan odobren Odlukom vlade br. 282 iz 2016.

(73)

     Ministarstvo pravosuđa izvijestilo je da je do kraja 2019. realizirano 32,11 % pokazatelja, 41,14 % pokazatelja bilo je u tijeku, 25,42 % pokazatelja još nije započelo, a za 1,34 % pokazatelja nije se moga izvesti zaključak.

(74)

     Ustavni sud utvrdio je 7. travnja 2021. da se sastavljanjem kaznene presude nakon njezinog iznošenja osuđenoj osobi oduzima pravo na pristup pravosuđu i pravo na pošteno suđenje (Odluka CCR 233/2021 od 7. travnja 2021.). Novi zakon stupio je na snagu 12. svibnja i njime se zahtijeva da se vijećanje, sastavljanje i donošenje presude u kaznenim predmetima odvija istodobno, u određenom roku nakon završetka rasprava.

(75)

      https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=8305

(76)

     Prije završetka savjetovanja u ožujku 2021. nije bilo javne isprave u kojoj su prikazana stajališta sudova ili državnih odvjetništava, kao ni onih Vrhovnog sudskog vijeća. Odjeli Vrhovnog sudskog vijeća za suce i tužitelje obavijestili su Komisiju da su se savjetovali sa sucima i državnim odvjetnicima te da su zasebni dopisi poslani ministru pravosuđa. Dopisi nisu objavljeni.

(77)

     Od posljednjeg izvješća plenum Vrhovnog sudskog vijeća prihvatio je samo dva predmeta za obranu neovisnosti pravosudnog sustava, oba na temelju činjenica iz početka 2019. Broj zahtjeva i broj prihvaćenih zahtjeva za zaštitu neovisnosti ili ugleda pojedinih sudaca također su smanjeni u odnosu na prethodne godine. I dalje je prisutna kritika medija i pritisak na suce i državne odvjetnike iz medijskih kuća i društvenih medija. Međutim, Vrhovno sudsko vijeće izmijenilo je svoje propise kako bi filtriralo predmete koji očito nisu dopušteni kako bi se provjere Pravosudne inspekcije mogle ubrzati.

(78)

     Izjavu je objavio samo odjel za tužiteljstvo.

(79)

     Naime, odjel za suce i odjel za tužiteljstvo u nekoliko su predmeta dali niz javnih izjava u pogledu mogućeg pritiska na neovisnost pravosuđa. Kada je zahtjev odbijen na plenumu, u pojedinim je slučajevima prekvalificiran na odjelima. Postoje i primjeri u kojima je odjel za suce dao javne izjave ili poduzeo radnje, a predmetna su se pitanja odnosila i na suce i na državne odvjetnike.

(80)

     Zakon je proglašen neustavnim.

(81)

Izjava za medije Vrhovnog sudskog vijeća od 18. veljače 2021.

(82)

     Tijekom 2020. organizirano je nekoliko sastanaka, posebno o povećanju pomoćnog osoblja na sudovima

(83)

     Cilj je poduprijeti komunikacijske aktivnosti pravosudnih institucija, sudova i ureda državnog odvjetništva te dodatno razviti unutarnju i vanjsku komunikaciju i transparentnost prema građanima.

(84)

     Presuda Suda od 18. svibnja 2021. u spojenim predmetima C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19 Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i drugi, točke 200.–206.

(85)

     Glavni inspektor podliježe samo vanjskoj reviziji koju nalaže sama inspekcija, a potom izvješće o reviziji pregledava samo nekoliko odabranih članova Vijeća.

(86)

     Prethodnim zakonom iz 2004. propisano je da plenum Vrhovnog sudskog vijeća odabire glavnog inspektora i njegova zamjenika putem natječaja koji se sastoji od pisanog testa, razgovora i predstavljanja projekta upravljanja. Od 2018. glavnog inspektora imenuje Vrhovno sudsko vijeće nakon razgovora pred povjerenstvom sastavljenom od tri suca, jednog državnog odvjetnika i jednog člana civilnog društva. Međutim, službena odluka plenuma Vrhovnog sudskog vijeća može poništiti odluku povjerenstva samo na temelju činjenice da se pravila nisu poštovala. Zamjenika glavnog inspektora i direktore odgovarajućih odjela odabire glavni inspektor, čije su ovlasti za organizaciju inspekcije proširene.

(87)

     Primjeri uključuju stegovni postupak s prijedlogom preventivnog prekida dužnosti do okončanja stegovne istrage i odluke Vrhovnog sudskog vijeća protiv sudaca iz profesionalnih udruženja koji su se odupirali retrogradnim promjenama u razdoblju 2017.–2019. i uputili zahtjeve za prethodnu odluku Sudu Europske unije (disciplinska istraga odnosi se na razgovore koji su procurili iz privatne grupe na društvenoj mreži), a sudac je suspendiran na razdoblje od 6 mjeseci zbog javnog kritiziranja Pravosudne inspekcije i funkcioniranja Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava.

(88)

Informacije primljene tijekom misija u okviru CVM-a.

(89)

     Tijekom 2020. Nacionalna agencija za integritet dovršila je 1 143 predmeta, a 175 predmeta ostalo je konačno i neopozivo. U 2020. primijenjene su 204 upravne novčane kazne zbog neprijavljivanja imovine i kamata u pravnom smislu, za nedisciplinarne sankcije primijenjene nakon što je akt o utvrđivanju ostao pravomoćan te za nepoštovanje zakonskih odredbi.

(90)

     Izmjena Zakona br. 176/2010 u pogledu integriteta u obavljanju javnih dužnosti i funkcija na visokim položajima. Od 2022. elektroničko podnošenje bit će obvezno.

(91)

     Početni proračun iznosio je 34 802 000 RON, dok je konačni proračun iznosio 37 432 000 RON.

(92)

     U 2020. nije organiziran nijedan natječaj jer Nacionalno vijeće za integritet (CNI), tijelo koje nadzire djelovanje ANI-ja i nadležno je za organizaciju natječaja za odabir predsjednika i potpredsjednika, nije moglo postići kvorum jer Senat od 2018. nije imenovao nove članove. U ožujku 2020. imenovani su novi članovi, a CNI je mogao početi pripremati pravila natječaja.

(93)

     I dalje postoji niz problema u provedbi, što je dovelo do nedosljednosti. Tijela nadležna za potvrđivanje kandidatura ili mandata na lokalnim izborima zanemarila su zabranu obnašanja dužnosti na koju su izabrani i dopustila kandidiranje na izborima. Bilo je i slučajeva u kojima je nekoliko tijela poništilo novostečene mandate osoba u okviru te zabrane.

(94)

     Prvom izmjenom propisuje se rok od tri godine od djela kojima se utvrđuje postojanje sukoba interesa ili neusklađenosti, što je rezultiralo zatvaranjem velikog broja predmeta u tijeku i sumnjama u mogućnost izricanja sankcija. Drugom izmjenom uveden je smanjeni sustav sankcioniranja sukoba interesa za lokalno izabrane dužnosnike, a stajalište ANI-ja je bilo da se njime ne omogućuju odvraćajuće sankcije.

(95)

     Odluka Visokog i kasacijskog suda od 16. studenoga 2020. i Odluka Visokog i kasacijskog suda 1/2021.

(96)

     Na primjer, prijedlog izmjene Upravnog zakonika, o kojem se posljednji put raspravljalo u svibnju 2020., i dalje je u postupku pred Zastupničkim domom.

(97)

     U okviru sustava PREVENT 2020. je analizirano 19 140 postupaka javne nabave kako bi se utvrdili mogući sukobi interesa. Inspektori za integritet izdali su 2020. 10 upozorenja o integritetu, što je iznosilo otprilike 11,1 milijun EUR.

(98)

     Statutom zastupnika i senatora propisuje se da moraju objaviti svoje stanje nespojivosti u roku od 15 dana i, u roku od 30 dana, podnijeti ostavku s dužnosti koja je dovela do nespojivosti.

(99)

     U 2020. predmeti su se uglavnom odnosili na javnu nabavu, mito i prijevare povezane sa sredstvima EU-a. DNA je zabilježila i 105 predmeta u vezi s korupcijom koji su povezani s borbom protiv pandemije bolesti COVID-19.

(100)

     Povećanje odražava rezultate svih sudova koji se bave predmetima DNA-e. Visoki i kasacijski sud riješio je manje predmeta: tri predmeta pred prvostupanjskim sudom 2020. i jedan 2021. te četiri predmeta pred sudom najvišeg stupnja 2020. U 2020. osam je slučajeva obustavljeno. Sud je izvijestio da je općenito zabilježeno manje slučajeva. Nacionalno tijelo za borbu protiv korupcije prijavilo je i manji udio oslobađajućih presuda 2020., iako je taj broj 2019. povećan zbog dekriminalizacije kaznenih djela.

(101)

     Opća pitanja u vezi s ljudskim resursima u pravosuđu koja utječu i na DNA-u uključuju ograničenja upućivanja i znatan broj umirovljenja. Posebna pitanja za DNA-u uključuju činjenicu da se zahtjev u pogledu senioriteta za rad u DNA-i naglo promijenio na 10 godina, a usmeno ispitivanje za nerukovodeća radna mjesta pri Vrhovnom sudskom vijeću se prenosi (za razliku od drugih službi državnog odvjetništva), što ima odvraćajući učinak na kandidate. Zahtjev u pogledu pravila o senioritetu za voditelje odjela je 15 godina.

(102)

     U ožujku 2021. DNA je izvijestila da je popunjeno samo 75 % radnih mjesta (131 imenovanih i 14 upućenih kandidata od 145 radnih mjesta) i da su dva rukovodeća položaja bila slobodna.

(103)

     Odlukom vlade koja je u postupku donošenja DNA bi trebala svoje redove ojačati s 90 policijskih službenika.

(104)

Vidjeti prvo mjerilo o zakonima o pravosuđu.

(105)

     DNA procjenjuje da je 2020. najmanje 45 osumnjičenika oslobođeno na temelju odluka Ustavnog suda. Nedavna Odluka CCR-a od 6. travnja 2021. dodatno utječe na najmanje 67 istraga DNA-e koje su u tijeku jer će biti potrebno ponovno pokrenuti istrage.

(106)

     Iako se odluke Ustavnog suda ne primjenjuju na prethodne slučajeve u kojima je donesena pravomoćna presuda, one mogu imati posljedice na predmete koji su u tijeku. Odlukom vijeća od pet sudaca dopuštene su pod određenim uvjetima izvanredne žalbe u konačnim predmetima, dok bi odluka tročlanog sudskog vijeća mogla podrazumijevati ponovno pokretanje suđenja s novim imenovanim vijećem. DNA navodi da je trenutačno na Visokom i kasacijskom sudu obustavljeno osam predmeta u kojima je sudjelovao 41 optuženik, da je na prvostupanjskom sudu ponovno pokrenuto 10 predmeta u kojima je sudjelovalo 107 optuženika, a pet predmeta u kojima je sudjelovalo 90 optuženika ponovno je pokrenulo prethodno vijeće. U tijeku su zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na određene predmete.

(107)

Presuda Suda od 18. svibnja 2021. u spojenim predmetima C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19 Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i drugi, točke 251.–252.

(108)

     U svojem izvješću iz ožujka 2021. GRECO navodi da je neslužbena obveza da državnoodvjetnička tijela podnesu cijeli spis tijekom kaznenog progona ministra ili bivšeg ministra koji je i zastupnik u parlamentu očito ukinuta dopisom. Greco RC4(2021)1.

(109)

     U 2020. više od polovine predmeta odnosilo se na podmićivanje, s proaktivnim naglaskom na istraživanje optužbi za korupciju u vezi s dužnosnicima javne uprave (onima koji su izabrani na funkciju gradonačelnika i zamjenika gradonačelnika te statutarnim osobljem).

(110)

COM(2019) 343.