EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 18.5.2021.
COM(2021) 251 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU EMPTY
Oporezivanje poslovanja za 21. stoljeće
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 18.5.2021.
COM(2021) 251 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU EMPTY
Oporezivanje poslovanja za 21. stoljeće
1. Okvir porezne politike EU-a
1.1. Kontekst
U protekloj godini kontekst politike oporezivanja poslovanja u EU-u znatno je izmijenjen. Koronavirus je snažno pogodio društva i gospodarstva u Europi i svijetu, a javnozdravstvena kriza prerasla je u najdugotrajniju gospodarsku krizu u povijesti EU-a, s teškim društvenim posljedicama i sve većim nejednakostima.
Pandemija se dogodila u kontekstu aktualnih važnih trendova koji oblikuju naša gospodarstva i društva, među ostalim starenje stanovništva, klimatske promjene, uništavanje okoliša, globalizacija i preobrazba tržišta rada. Usto je ubrzala postojeće procese digitalizacije, uz sve veći broj pojedinaca i poduzeća koji kupuju, rade, komuniciraju i posluju na internetu. Ti trendovi imaju velik utjecaj na postojeće porezne osnovice i zahtijevaju razmatranje učinkovitih, održivih i pravednih poreznih okvira u budućnosti, među ostalim sveukupne kombinacije poreza (vidjeti okvir 1).
Nadalje, sada postoji konsenzus oko toga da su temeljni koncepti porezne rezidentnosti i izvora na kojima se temelji međunarodni porezni sustav prošlog stoljeća zastarjeli. Poslovne prakse danas redovito uključuju obavljanje poslovnih aktivnosti u nekoj državi bez fizičke prisutnosti, a postojeći propisi nisu primjereni za takvu situaciju. S druge strane, digitalizacija gospodarstva pruža nove mogućnosti za manipulaciju postojećih načela putem sustava poreznog planiranja.
Kao odgovor na to vlade u sve većoj mjeri donose niz mjera za suzbijanje izbjegavanja plaćanja poreza i utaje poreza. Iako su se na taj način uspješno riješeni određeni problemi, to je samo dodatno zakompliciralo već složen sustav. Potaknute brojnim poreznim skandalima, rigoroznom provedbom pravila o državnoj potpori i potrebom za financiranje javnih rashoda nakon financijske krize, rasprave o reformi međunarodnog okvira za porez na dobit ubrzale su početkom 2010.-ih, što je dovelo do projekta za suzbijanje smanjenja porezne osnovice i premještanja dobiti (BEPS) 1 pod vodstvom OECD-a i skupine G-20. Taj proces urodio je početnim skupom ishoda 2015., koji su zatim provedeni u EU-u, među ostalim direktivama o suzbijanju izbjegavanja plaćanja poreza 2 . Međunarodne rasprave sada napreduju prema globalnom rješenju za reformu zastarjelog međunarodnog sustava oporezivanja dobiti, uz mjere za preraspodjelu prava oporezivanja i minimalnu razinu efektivnog oporezivanja. Sadržaj tih rasprava utjecat će na budući plan EU-a o za oporezivanje poslovanja, neovisno o tome hoće li se postići konkretan globalni sporazum.
Istodobno su međunarodni partneri, primjerice SAD, već najavili planove za reformu svojeg programa za oporezivanje poslovanja u nadolazećim godinama, pri čemu će se voditi tim međunarodnim raspravama ili ih nadići. U tim mjerama uzimaju se u obzir prihodi koji su potrebni za financiranje javnih ulaganja u cilju bolje obnove te potpore i održavanja uključivog gospodarskog oporavka. I druge zemlje, među ostalim Ujedinjena Kraljevina, najavile su mjere za oporezivanje dobiti nakon pandemije bolesti COVID-19.
U tom kontekstu EU-u je potreban čvrst, učinkovit i pravedan porezni okvir koji zadovoljava potrebe javnog financiranja i istodobno podupire oporavak te zelenu i digitalnu tranziciju stvaranjem pogodnog okruženja za pravedan i održiv rast i ulaganja koji donose veliki broj radnih mjesta.
1.2. Program EU-a za poreznu politiku
Mjere EU-a u području oporezivanja poslovanja moraju biti sastavni dio sveobuhvatnog poreznog programa EU-a. U središtu te vizije potreba je za uravnoteženom kombinacijom poreznih prihoda i poreznim sustavom utemeljenom na načelima pravednosti, učinkovitosti i jednostavnosti.
Sljedeći prioriteti bit će presudni za njezino ostvarivanje:
(I)Osiguranje pravednog i održivog rasta
Porezni program EU-a mora doprinositi općem cilju osiguranja pravednog i održivog rasta pružanjem potpore širim politikama EU-a kao što su europski zeleni plan 3 , Komisijina digitalna agenda, nova industrijska strategija za Europu 4 i unija tržišta kapitala 5 . Usto bi trebao podržati uključivi oporavak u skladu s načelima europskog stupa socijalnih prava.
Porezni sustav koji podupire zelenu tranziciju bit će ključan alat za postizanje ciljeva europskog zelenog plana. Te porezne mjere morat će ići ukorak s drugim instrumentima određivanja cijena za zaštitu okoliša i s regulatornim mjerama, a pritom treba uzeti u obzir distribucijske učinke kako bi se osigurala pravedna tranzicija.
Na razini EU-a predstojeći prijedlog reforme Direktive o oporezivanju energenata 6 bit će ključan iskorak u tom pogledu. Time će se dopuniti ostale inicijative u paketu smanjenja emisija stakleničkih plinova za najmanje 55 % (Fit for 55), zahvaljujući racionalizaciji sustava minimalnih stopa i uklanjanju zastarjelih izuzeća i sniženih stopa. U okviru istog paketa Komisija će predložiti nove i reformirati stare mehanizme određivanja cijena za potporu klimatskim ciljevima EU-a, posebno mehanizam za graničnu prilagodbu emisija ugljika (CBAM), te reviziju sustava EU-a za trgovanje emisijama (ETS). Na nacionalnoj razini države članice trebale bi više poraditi na određivanju cijene vanjskih učinaka 7 , uzimajući u obzir sve negativne socijalne učinke, i na postupnom ukidanju štetnih subvencija, među ostalim u okviru opsežnijih poreznih reformi 8 .
U Komunikaciji o digitalnom desetljeću 9 Komisija je utvrdila ciljeve EU-a u pogledu digitalne tranzicije do 2030. Tu tranziciju potrebno je olakšati oporezivanjem tako što će se digitalnim poduzećima pružiti okružje u kojem mogu prosperirati. Istodobno treba prilagoditi porezni okvir kako bi bolje odgovarao stvarnim okolnostima digitaliziranog gospodarstva. To podrazumijeva i digitalizaciju porezne uprave.
Porezni okvir EU-a mora se osmisliti tako da doprinese snažnijem jedinstvenom tržištu za oporavak Europe, u skladu s novom industrijskom strategijom za 2020. i njezinim ažuriranjem donesenim u svibnju 2021 10 . Time bi se trebali smanjiti troškovi usklađivanja za poduzeća, olakšati prekogranična ulaganja i osigurati odgovarajuće okruženje za procvat MSP-ova i većih poduzeća u zelenoj i digitalnoj Europi.
Porezni okvir EU-a usto ima bitnu ulogu u podupiranju razvoja unije tržišta kapitala 11 , posebno uklanjanjem poreznih prepreka za prekogranična ulaganja i rješavanjem problema povlaštenog poreznog tretmana duga u oporezivanju poduzeća.
(II)Osiguravanje efektivnog oporezivanja
Osiguravanje efektivnog ubiranja poreznih prihoda neophodno je za financiranje kvalitetnih javnih usluga i preduvjet pravednoj raspodjeli poreznog opterećenja među poreznim obveznicima. Pridonosi i ravnopravnim uvjetima za poduzeća i tako poboljšava konkurentnost EU-a. Svake se godine u EU-u izgube milijarde eura zbog poreznih prijevara, utaje i izbjegavanja plaćanja poreza 12 . Porezne odredbe u nekim državama članicama isto tako mogu dovesti do gubitka prihoda u drugima, na primjer ako se naknade za licencije i kamate mogu isplaćivati primateljima u jurisdikcijama s niskim porezima ili bez poreza, a da porez nije plaćen u EU-u.
|
Okvir 1: Kombinacija poreza u EU-a do 2050. Porezni sustavi morat će se modernizirati kako bi bolje odražavali aktualna i buduća gospodarska i socijalna kretanja. Proračuni država članica u velikoj se mjeri oslanjaju na poreze na rad, uključujući socijalne doprinose, koji čine više od 50 % ukupnih poreznih prihoda u EU-27. PDV čini više od 15 % ukupnih poreznih prihoda, dok druge porezne osnovice, kao što su porezi za zaštitu okoliša (~6 %), porezi na imovinu (~5 %) ili porezi na dobit (~7 %) doprinose relativno malo 13 . Iako je ukupni sastav poreznih prihoda u EU-u ostao relativno stabilan u posljednja dva desetljeća 14 , megatrendovi poput klimatskih promjena i digitalne transformacije tržišta rada vjerojatno će utjecati na buduću kombinaciju poreza u državama članicama. Starenje stanovništva i povećanje nestandardnih oblika rada mogu negativno utjecati na mogućnost ostvarivanja istih prihoda od oporezivanja rada kao i dosad. Na temelju Zelene knjige o starenju 15 i Izvješća o starenju stanovništva za 2021. 16 , potrebno je razmotriti načine oporezivanja rada i posljedice za druge porezne osnovice, uzimajući u obzir potrebu za održivim prihodima i međugeneracijskom pravednošću, te poboljšati održivost sustava socijalne zaštite. Tradicionalno visoko porezno opterećenje rada u EU-u u odnosu na druga napredna gospodarstva morat će se dodatno smanjiti kako bi se potaknula konkurentnost, zapošljavanje i otvaranje novih radnih mjesta nakon krize 17 . Istodobno su stope poreza na potrošnju već na povijesno visokoj razini jer su se stope PDV-a povećale u godinama nakon financijske krize. Prednost bi trebalo dati ograničavanju neučinkovitog korištenja sniženih stopa PDV-a i izuzeća, kojima se često ne uspijeva ostvariti pretpostavljeni cilj politike. Porezi kojima se nastoji utjecati na promjenu ponašanja, kao što su porezi za zaštitu okoliša i zdravlja, imaju sve veću važnost za porezne politike EU-a. Dobro osmišljeni porezi za zaštitu okoliša pridonose zelenoj tranziciji slanjem odgovarajućih cjenovnih signala te provedbom načela „onečišćivač plaća” 18 . Njima se usto ostvaruju prihodi koji bi mogli nadoknaditi neka od potrebnih smanjenja poreza na rad. Slično tomu, porezima za zaštitu zdravlja, primjerice na duhan ili alkohol, može se poboljšati javno zdravlje i spasiti živote te istodobno smanjiti pritisak na javnozdravstvene sustave. Naposljetku, kombinacija poreza otporna na promjene u budućnosti zahtijevat će pravedno i efektivno oporezivanje dohotka od kapitala fizičkih osoba i korporacija. Istodobno će biti potrebno pojednostavnjenje i druge mjere za smanjenje administrativne složenosti. Osim toga, periodični porezi na nekretnine mogu biti relativno učinkovit način povećanja poreznih prihoda. Međutim, distribucijske i administrativne komplikacije povezane s vrednovanjem nekretnina treba primjereno razriješiti. Na temelju tih čimbenika Komisija će pokrenuti šire promišljanje koje bi 2022. trebalo zaključiti na poreznom simpoziju o „kombinaciji poreza u EU-u do 2050.”. U njemu će se uzeti u obzir prethodno navedena načela, kao i distribucijski učinak mogućih promjena u kombinaciji poreza, uključujući njihov učinak na kućanstva s niskim dohotkom. |
Načela navedena u ovom odjeljku trebala bi se primjenjivati i na sustav vlastitih sredstava kojima se financira proračun EU-a. U skladu s mandatom Europskog vijeća i obvezama preuzetima u Međuinstitucijskom sporazumu 19 priloženom uz novi višegodišnji financijski okvir, Komisija će iznijeti i prijedloge za nova vlastita sredstva kojima će se doprinijeti otplatama obveza nastalih u okviru instrumenta NextGenerationEU. Nakon početnog skupa prijedloga u srpnju 2021. koji će uključivati prijedloge za mehanizam za graničnu prilagodbu emisija ugljika, digitalni porez i reviziju sustava EU-a za trgovanje emisijama, Komisija će predložiti dodatna nova vlastita sredstva, koja bi mogla uključivati porez na financijske transakcije i vlastita sredstva povezana s korporativnim sektorom.
Prijedlog o mehanizmu za graničnu prilagodbu emisija ugljika bit će uključen u predstojeći paket „Fit for 55”. Njime će se nastojati smanjiti rizik od istjecanja ugljika tako što će se osigurati da cijena uvoza točnije odražava sadržaj ugljika u slučaju da treće zemlje nemaju jednako ambiciozne klimatske politike. Pridonije će i ostvarivanju klimatskih ciljeva jer će se proizvođače iz trećih zemalja i uvoznike iz EU-a poticati na prihvaćanje niskougljičnih tehnologija. Taj mehanizam bit će u potpunosti usklađen s obvezama u okviru WTO-a i drugim međunarodnim obvezama.
Digitalna poduzeća obično plaćaju manje poreza od drugih, a porezi koje plaćaju nisu uvijek u korist zemalja u kojima se odvijaju njihove aktivnosti. Digitalnim porezom osigurat će se pravedan doprinos digitalnog sektora financiranju oporavka u EU-u i društva u cjelini. Bit će osmišljen tako da bude neovisan o predstojećem globalnom sporazumu o međunarodnoj reformi poreza na dobit te u skladu s obvezama u okviru WTO-a i drugim međunarodnim obvezama 20 . Taj namet bit će u skladu s ključnim ciljem politike, tj. podupiranje i ubrzavanje digitalne tranzicije. Nakon uvođenja primjenjivat će se usporedo s provedbom sporazuma OECD-a o podjeli dijela porezne osnovice najvećih multinacionalnih poduzeća, nakon njegove ratifikacije i prenošenja u pravo EU-a.
1.3. Što to znači za oporezivanje poslovanja u EU-u?
Oporezivanje poslovanja trebalo bi osigurati pravednu raspodjelu poreznog opterećenja među poduzećima i pravednu raspodjelu oporezivih prihoda među različitim jurisdikcijama.. Kako bi se smanjili troškovi usklađivanja, cjelokupni sustav trebao bi biti jednostavan i pogodan za ulaganja i rast. Na taj način pridonio bi i jačanju jedinstvenog tržišta. Unatoč napretku u uklanjanju prepreka jedinstvenom tržištu u drugim područjima, poduzeća koja posluju u EU-u još se uvijek moraju nositi s do 27 različitih nacionalnih poreznih sustava. Ta neujednačenost nacionalnih poreznih pravila stvara nepotrebne troškove usklađivanja za poduzeća i tako ih odvraća od prekograničnih ulaganja na jedinstvenom tržištu. To vrijedi za veća poduzeća, ali i za MSP-ove, novoosnovana poduzeća i druga poduzeća koja žele rasti, proširiti se i trgovati prekogranično, što podrazumijeva razmjerno veće troškove 21 . Dovodi i do pravnih praznina i složenosti koje mogu ostaviti prostor za agresivno porezno planiranje, čime se narušavaju ravnopravni uvjeti. Ugrožava ulaganja i rast, kao i konkurentnost EU-a u odnosu na međunarodne partnere. Političke odluke u području oporezivanja poslovanja utječu i na to koliko se poreznim sustavom podupiru ulaganja. Naposljetku, porezni sustav trebao bi što je moguće manje remetiti donošenje poslovnih odluka, na primjer u vezi s financiranjem zaduživanjem umjesto vlasničkim kapitalom, čime bi se poduprlo održivo i dugoročno korporativno financiranje i povećanje vlastitog kapitala poduzeća koja su nagomilala opasno visoku razinu duga, među ostalim zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19.
U skladu s načelom supsidijarnosti, djelovanje EU-a u području oporezivanja poslovanja trebalo bi imati jasnu prekograničnu dimenziju. To uključuje uklanjanje prepreka za neometano funkcioniranje jedinstvenog tržišta i prekogranična ulaganja koje nastaju zbog razlika među nacionalnim poreznim sustavima.
Napredak na razini EU-a trebalo bi dopuniti pružanjem potpore nacionalnim mjerama u područjima u kojima bi države članice mogle najbolje procijeniti potrebe svojega gospodarstva i društva. To uključuje utvrđivanje stope poreza na dobit iznad minimalnih stopa koje treba dogovoriti na međunarodnoj razini (vidjeti odjeljak 2.), što će u EU-u ostati u nacionalnoj nadležnosti, kao i domaće mjere za poboljšanje porezne uprave i olakšavanje porezne discipline. Prema potrebi, može uključivati i fokusiranije mjere, kao što su dobro osmišljeni i učinkoviti porezni poticaji radi potpore širim ciljevima politike. U tim područjima EU može imati ulogu i u oblikovanju programa i razmjeni informacija te pružanju financijske potpore nacionalnim reformama i ulaganjima. Mehanizmom za oporavak i otpornost (RRF), koji je okosnica programa oporavka EU-a, i Instrumentom za tehničku potporu (TSI) mogu se osigurati neophodna sredstva za modernizaciju i digitalnu transformaciju poreznih uprava te istodobno podupirati važne reforme porezne politike.
EU je posljednjih godina već poduzeo važne korake u tom smislu, primjerice donošenjem i početkom provedbe direktiva o suzbijanju izbjegavanja plaćanja poreza (ATAD) i Direktive o administrativnoj suradnji (DAC) 22 . U skladu s Kodeksom o postupanju pri oporezivanju poslovanja države članice i dalje uzajamno preispituju svoje porezne sustave kako bi osigurale da su u skladu s načelima poštenog poreznog natjecanja. Osim toga, Europski parlament vrlo je aktivan u području oporezivanja općenito, a posebno oporezivanja poslovanja. Nadalje, Komisija je u srpnju 2020. donijela ambiciozan Akcijski plan 23 za oporezivanje koje je pravednije, jednostavnije i prilagođenije modernim tehnologijama i Komunikaciju o dobrom poreznom upravljanju u EU-u i izvan njega 24 , kojom se nastoji dodatno promicati transparentnost i pravedno oporezivanje na europskoj i globalnoj razini.
Ovom se Komunikacijom utvrđuju daljnje kratkoročne i dugoročne mjere u području oporezivanja poslovanja. Komisija će brzo djelovati kako bi provela predstojeći globalni sporazum o preraspodjeli prava oporezivanja i minimalnoj razini efektivnog oporezivanja (vidjeti odjeljak 2.). Tijekom sljedeće dvije godine poduzet će i mjere za rješavanje najhitnijih problema (vidjeti odjeljak 3.). Nadalje, u Komunikaciji se iznosi plan za cjeloviti okvir EU-a za oporezivanje poslovanja primjeren za naredna desetljeća (vidjeti odjeljak 4.).
2. Reforma međunarodnog okvira za oporezivanje dobiti
2.1. Aktualne rasprave na svjetskoj razini
U skladu s mandatom skupine G-20, zemlje OECD-a surađuju unutar Uključivog okvira na sporazumnom globalnom rješenju za reformu međunarodnog okvira za porez na dobit. Rasprave su usmjerene na dva šira područja: 1. stup (djelomična preraspodjela prava oporezivanja) i 2. stup (minimalna razina efektivnog oporezivanja dobiti multinacionalnih društava). Tim se stupovima nastoje obuhvatiti različiti, ali povezani problemi koji su posljedica sve veće globalizacije i digitalizacije gospodarstva.
EU se dosljedno zalaže za ambiciozne reforme na međunarodnoj razini, a globalne rasprave sada se mogu osloniti i na pozitivni angažman nove vlade SAD-a. Povlačenje prethodnog prijedloga o „sigurnoj luci” 25 i podnošenje konkretnih i konstruktivnih prijedloga o 1. stupu važan je korak i izgledna prilika za postizanje stvarnog napretka prema globalnom sporazumu o raspodjeli porezne osnovice multinacionalnih društava. Nedavne najave vlade SAD-a o planovima za domaću reformu oporezivanja dobiti ambiciozna su prekretnica i važan korak prema postizanju dogovora o 2. stupu, čime će se okončati utrka prema sve nižim standardima oporezivanja. Ministri financija skupine G-20 nedavno su ponovno potvrdili svoju predanost postizanju sporazumnog globalnog rješenja do sredine 2021. 26
Svrha je 1. stupa prilagoditi međunarodna pravila o oporezivanju dobiti trgovačkih društava tako da odražavaju promjenjivu prirodu poslovnih modela, uključujući mogućnost da trgovačka društva posluju bez fizičke prisutnosti. Jurisdikcije tržišta steći će pravo oporezivanja dijela dobiti određenih nerezidentnih poduzeća tako što će se primjenom dogovorene formule dio te globalne dobiti preraspodijeliti među jurisdikcijama u kojima grupacija ima kupce ili korisnike. Rasprave o 1. stupu ispočetka su bile usmjerene prvenstveno na trgovačka društva koja posluju u digitalnom sektoru. Međutim, predloženo rješenje sada bi se moglo pojednostavniti tako da se područjem primjene obuhvati manji broj multinacionalnih trgovačkih društava i da se istodobno proširi na najveća i najprofitabilnija multinacionalna trgovačka društva, bez obzira na njihov poslovni sektor.
2. stupom utvrdit će se prag za prekomjerno porezno natjecanje tako što će se osigurati da multinacionalna poduzeća svake godine plaćaju određenu minimalnu razinu poreza na cjelokupnu dobit. Globalizacija gospodarstava i sve intenzivnija upotreba nematerijalne imovine u globalnim lancima vrijednosti omogućili su određenim multinacionalnim trgovačkim društvima da svoju dobit preusmjere u jurisdikcije s niskim porezima. 2. stupom omogućit će se jurisdikcijama da iznos poreza koji plaćaju velika multinacionalna poduzeća povećaju na minimalnu razinu efektivnog oporezivanja dobiti, a pojedinačne zemlje moći će slobodno odlučivati o karakteristikama svojih poreznih sustava. Utvrđivanjem minimalne razine efektivnog oporezivanja dobiti poduzeća ograničit će se mogućnosti izbjegavanja poreza.
Oba stupa budućeg globalnog sporazuma u skladu su s Komisijinom vizijom okvira za oporezivanje poslovanja za 21. stoljeće, kao što je navedeno u odjeljku 4. Njihovi su ciljevi komplementarni, a rješenje za oba stupa potrebno je pronaći u okviru globalnih rasprava. Oni obilježavaju put prema usvajanju bitnih načela, kao što su raspodjela na temelju formule (primjenom formule za djelomičnu preraspodjelu prava oporezivanja u okviru 1. stupa) i zajednička definicija porezne osnovice. Komisija aktivno sudjeluje u međunarodnim raspravama i surađuje s državama članicama kako bi osigurala da se razmatraju i pitanja od zajedničkog interesa za EU, kao što su spojivost s jedinstvenim tržištem i smanjenje administrativne složenosti, te da rješenja budu korisna za EU. Europsko vijeće je u zaključcima od 25. ožujka 2021. ponovno istaknulo „svoje snažno zalaganje za globalno rješenje” i potvrdilo da će nastojati do sredine 2021. postići sporazumno rješenje u okviru OECD-a 27 .
2.2. Provedba globalnog sporazuma u EU-u
Nakon što se o 1. stupu postigne dogovor i taj se dogovor prenese u multilateralnu konvenciju, njegova primjena bit će obvezna za zemlje sudionice. Kako bi se osigurala njegova dosljedna provedba u svim državama članicama EU-a, uključujući one koje nisu članice OECD-a i ne sudjeluju u Uključivom okviru, Komisija će predložiti direktivu u svrhu provedbe 1. stupa u EU-u.
Kako bi se osigurala njegova dosljedna primjena u EU-u i usklađenost s pravom EU-a, glavni instrument za provedbu 2. stupa bit će direktiva EU-a koja će uz potrebne prilagodbe odražavati ogledna pravila OECD-a. Provedba globalnog sporazuma o minimalnoj razini efektivnog oporezivanja utjecat će na postojeće direktive i inicijative EU-a kao i na one koje su u postupku (vidjeti okvir 2 u nastavku).
|
Okvir 2: Interakcije između sporazuma o minimalnoj razini efektivnog oporezivanja i postojećih inicijativa EU-a Provedba 2. stupa utjecat će na postojeća pravila u skladu s Direktivom o suzbijanju izbjegavanja poreza, a posebno na pravila o kontroliranom inozemnom društvu (CFC), koja će biti u interakciji s primarnim pravilom u okviru 2. stupa (pravilo o uključivanju prihoda ili „IIR”). Kada se pravilo o uključivanju prihoda bude provodilo u EU-u, bit će potrebno odrediti najbolji način za usklađivanje interakcije tih dvaju pravila. Prenošenje 2. stupa trebalo bi utrti put za dogovor o prijedlogu preinake Direktive o kamatama i licencijama (IRD) 28 , koji je u postupku u Vijeću od 2011. Svrha je preinake te direktive uvjetovati njezine pogodnosti (kojom se uklanjaju prepreke povezane s primjenom poreza po odbitku na prekogranične isplate kamata i naknada za licenciju unutar grupacije trgovačkih društava) time da se kamata oporezuje u odredišnoj državi. Neke države članice smatrale su da bi Direktiva o kamatama i licencijama trebala ići korak dalje i utvrditi minimalnu razinu poreza u odredišnoj državi kao uvjet za ostvarivanje pogodnosti neprimjene poreza po odbitku. To će se pitanje riješiti dogovorom o 2. stupu. Kako je navedeno u nedavnoj Komunikaciji o dobrom poreznom upravljanju u EU-u i izvan njega 29 , Komisija će predložiti da se 2. stup uvede u kriterije za procjenu trećih zemalja u postupku uvrštavanja na popis EU-a i tako bude poticaj da se pridruže međunarodnom sporazumu. To je u skladu s postojećim pristupom EU-a o upotrebi postupka uvrštavanja na popis za promicanje dobrih praksi usuglašenih na međunarodnoj razini. |
3. Nakon sporazuma u okviru OECD-a – ciljana rješenja
U ovom se odjeljku iznosi program EU-a za oporezivanje poslovanja za sljedeće dvije godine, uključujući mjere za poboljšanje postojećeg sustava, koji je usmjeren na prioritete osiguravanja pravednog i efektivnog oporezivanja te promicanja produktivnih ulaganja i poduzetništva.
3.1. Osiguranje pravednog i efektivnog oporezivanja
Prvi je korak prema pravednijem poreznom sustavu veća javna transparentnost u pogledu poreza koje plaćaju veliki gospodarski subjekti. Građani i organizacije civilnog društva sve više traže veću transparentnost i pravednost u pogledu oporezivanja poslovanja, a posebno oporezivanja dobiti.
Komisija će iznijeti novi prijedlog za godišnju objavu efektivne stope poreza na dobit određenih velikih trgovačkih društava koja posluju u EU-u, koristeći se metodologijom dogovorenom za izračune iz 2. stupa. Efektivna stopa poreza na dobit pruža informacije o omjeru poreza na dobit koji plaćaju trgovačka društva u odnosu na iznos dobiti koju ostvaruju, a ne u odnosu na njihovu „oporezivu dobit”, koja se može smanjiti na različite načine, primjerice poreznim olakšicama. Stoga se prijedlogom nastoji poboljšati javna transparentnost u pogledu stvarne efektivne stope poreza velikih trgovačkih društava iz EU-a.
EU će novom zakonodavnom inicijativom za neutralizaciju zlouporabe fiktivnih subjekata u porezne svrhe dodatno pojačati i borbu protiv zlouporabe fiktivnih trgovačkih društava, tj. trgovačkih društava koja nemaju prisutnost i stvarnu gospodarsku aktivnosti ili ih imaju u minimalnom opsegu. Iako su određenim mjerama na razini EU-a i na međunarodnoj razini osigurani instrumenti za borbu protiv zlouporabe poreznih struktura, pravni subjekti koji nemaju prisutnost i stvarnu gospodarsku aktivnosti ili ih imaju u minimalnom opsegu i dalje predstavljaju rizik upotrebe u nepropisne svrhe, kao što su agresivno porezno planiranje, utaja poreza ili pranje novca. Iako mogu postojati valjani razlozi za njihovu upotrebu, potrebno je i dalje djelovati protiv subjekata i struktura koji nemaju prisutnost i stvarnu gospodarsku aktivnosti u zemljama u kojima su osnovani i kojima je glavna svrha smanjenje porezne obveze ili prikrivanje nepropisnog poslovanja grupacije ili operacija kojima pripadaju.
Prijedlog Komisije obuhvaćao bi mjere kao što su obveza za trgovačka društva da poreznoj upravi dostave potrebne informacije kako bi se moglo utvrditi imaju li znatnu prisutnost i stvarnu gospodarsku aktivnost, uskraćivanje poreznih olakšica trgovačkim društvima u slučaju da su osnovala ili upotrebljavaju fiktivna trgovačka društva te uvođenje novih zahtjeva u pogledu poreznih informacija, praćenja i porezne transparentnosti. Komisija usto namjerava poduzeti daljnje mjere kako bi spriječila da se pri isplati naknada za licenciju i kamata izvan EU-a izbjegne oporezivanje (tzv. „dvostruko neoporezivanje”).
Komisija će istodobno nastaviti upotrebljavati sve instrumente koji su joj na raspolaganju kako bi osigurala da trgovačka društva plaćaju primjeren udio poreza, uključujući primjenu pravila o državnim potporama. Iako je izravno oporezivanje u nadležnosti država članica, države članice tu nadležnost moraju izvršavati u skladu s pravom Unije, među ostalim i s pravilima o državnim potporama.
|
Mjere za osiguravanje pravednog i efektivnog oporezivanja: 1. mjera: Podnošenje zakonodavnog prijedloga za objavu efektivnih poreznih stopa koje plaćaju velika trgovačka društva, na temelju metodologije o kojoj se raspravlja u okviru 2. stupa pregovora OECD-a (do 2022.) Mjera 2.: Podnošenje zakonodavnog prijedloga o utvrđivanju pravila Unije za neutralizaciju zlouporabe fiktivnih subjekata u porezne svrhe (do četvrtog tromjesečja 2021.) |
3.2. Omogućivanje produktivnih ulaganja i poduzetništva
Oporezivanje ima važnu ulogu kao potpora rastu i ulaganjima poduzeća tako što potiče i omogućuje društveno poželjne ekonomske odluke poduzetnika. Aspekt porezne politike kojim se to „omogućuje” posebno je važan dio dvostruke tranzicije i gospodarskog oporavka od pandemije bolesti COVID-19.
Zbog slabijeg novčanog toka kapacitet MSP-ova da apsorbiraju ili financiraju gubitke često je manji nego kod većih trgovačkih društava. Zbog toga su mnoge države članice tijekom aktualne krize promptno djelovale kako bi MSP-ovima umanjile neposredno porezno opterećenje, primjerice odgađanjem poreznih obveza. Međutim, tretman gubitaka i dalje se znatno razlikuje među državama članicama i ima prostora da se poboljša okruženje za ulaganja i rast. Komisija uz ovu Komunikaciju donosi preporuku državama članicama o nacionalnom tretmanu gubitaka. Ona će pridonijeti uspostavi poštenog tržišnog natjecanja i boljoj potpori trgovačkim društvima tijekom oporavka, što će vjerojatno posebno koristiti MSP-ovima. Službe Komisije temeljitije će razmotriti mogućnost koordiniranog tretmana olakšica za prekogranične gubitke kako bi se odgovorilo na poteškoće s kojima se suočavaju MSP-ovi i druga poduzeća u početnim fazama širenja na europskom tržištu.
Postojećim poreznim okvirom omogućuje se porezni odbitak kamata na dug, stoga se poreznim propisima neprestano favorizira zaduživanje. To znači da trgovačko društvo ima pravo na odbitak kamata povezanih s financiranjem zaduživanjem, ali ne i na odbitak troškova povezanih s financiranjem vlasničkim kapitalom, kao što je isplata dividendi, čime se potiče financiranje ulaganja zaduživanjem, a ne vlasničkim kapitalom. To može pridonijeti prekomjernom gomilanju dugova i dovesti do negativnih učinaka prelijevanja na EU u cjelini ako se neke zemlje suoče s velikim valovima nesolventnosti. Povlašteni porezni tretman duga šteti i financiranju inovacija vlasničkim kapitalom. To pitanje postaje sve važnije jer su se dugovi trgovačkih društava znatno povećali zbog gospodarske krize nakon pandemije bolesti COVID-19. Komisija će stoga predložiti rješavanje problema povlaštenog poreznog tretmana duga pri oporezivanju dobiti poduzeća uvođenjem sustava olakšica za financiranje vlasničkim kapitalom i na taj način pridonijeti jačanju uloge vlastitog kapitala u financijski osjetljivim trgovačkim društvima. Prijedlog će uključivati i mehanizme protiv zlouporabe kako bi se spriječila njegova nepropisna upotreba.
|
Mjere za produktivna ulaganja i poduzetništvo Mjera 3.: Donošenje preporuke o domaćem tretmanu gubitaka (uz ovu Komunikaciju) Mjera 4.: Izrada zakonodavnog prijedloga o uvođenju olakšica za smanjenje povlaštenog poreznog tretmana duga (DEBRA) (do prvog tromjesečja 2022.) |
4. Nakon sporazuma u okviru OECD-a – Okruženje za oporezivanje poslovanja u EU-u za 21. stoljeće
Sporazum o reformi međunarodnih pravila o porezu na dobit predstavljat će povijesni doprinos modernizaciji globalnih pravila o oporezivanju poslovanja. Globalni sporazum o 1. stupu opravdano će se isprva primjenjivati samo na ograničen broj trgovačkih društava. Kako bi takvo rješenje funkcioniralo na globalnoj razini, ono mora biti provedivo u 139 jurisdikcija i među njima, a one imaju različite gospodarske profile i administrativne sposobnosti. Međutim, blisko integrirana Europska unija sa svojim jedinstvenim tržištem može i treba ići korak dalje.
Nepostojanje zajedničkog sustava poreza na dobit na jedinstvenom tržištu koči konkurentnost. Riječ je o narušavanju tržišta koje proizlazi iz odluka o ulaganjima i financiranju temeljenima na strategijama porezne optimizacije, umjesto na drugim čimbenicima, i o većim troškovima usklađivanja za poduzeća koja posluju u više država članica EU-a. Time se smanjuje njihova konkurentnost na tržištu u odnosu na tržišta trećih zemalja.
Komisija će stoga predložiti novi okvir za oporezivanje dobiti poduzeća u Europi (Poslovanje u Europi: Okvir za oporezivanje dobiti, BEFIT). BEFIT-om će se objediniti pravila EU-a o porezu na dobit na temelju ključnih značajki zajedničke porezne osnovice i preraspodjeli dobiti među državama članicama na temelju formule. Temeljit će se na rezultatima globalnih rasprava, u kojima su ti koncepti već prisutni, primjenom formule za djelomičnu preraspodjelu dobiti u okviru 1. stupa, i zajedničkim pravilima za izračun porezne osnovice za potrebe primjene 2. stupa. BEFIT-om će se poduzećima na jedinstvenom tržištu omogućiti da posluju bez nepotrebnih poreznih prepreka. Istodobno će se osigurati da neusklađenost među sustavima oporezivanja dobiti poduzeća u EU-u ne ugrožava sposobnost država članica da prikupe prihode za financiranje nacionalnih prioriteta potrošnje.
Zajedničkim pravilima za utvrđivanje osnovice poreza na dobit znatno će se pojednostavniti poslovanje grupacijama trgovačkih društava na jedinstvenom tržištu. Umjesto usklađivanja s potencijalno čak 27 različitih skupova pravila o porezu na dobit, grupacija će moći odrediti svoju poreznu obvezu u svakoj državi članici EU-a u skladu s jedinstvenim skupom pravila. Time će se otvoriti mogućnost za daljnja administrativna pojednostavnjenja, kao što je mogućnost jedinstvene prijave poreza na dobit u EU-u za grupaciju.
Taj novi prijedlog zamijenit će tekuće prijedloge o zajedničkoj konsolidiranoj osnovici poreza na dobit (CCCTB) 30 , koji će biti povučeni.
|
Zahvaljujući okviru BEFIT ... §uspostavit će se jedinstveni skup pravila za grupacije trgovačkih društava koje posluju na jedinstvenom tržištu u više od jedne države članice i time smanjiti prepreke prekograničnim ulaganjima §smanjit će se birokracija i troškovi usklađivanja na jedinstvenom tržištu i time smanjiti administrativno opterećenje poreznih tijela i poreznih obveznika §suzbijat će se izbjegavanje plaćanja poreza i poduprijeti otvaranje radnih mjesta, rast i ulaganja §osigurat će se jednostavniji i pravedniji način raspodjele prava oporezivanja među državama članicama §osigurat će se pouzdani i predvidljivi prihodi od poreza na dobit za države članice. |
Na temelju BEFIT-a dobit trgovačkih društava iz EU-a koja su članovi multinacionalne grupacije konsolidirat će se u jedinstvenu poreznu osnovicu, koja će se potom raspodijeliti državama članicama na temelju formule i oporezivati po nacionalnim stopama poreza na dobit. Pri tom će trebati razmotriti ključna pitanja, kao što su način određivanja odgovarajućeg pondera prodaje u odnosu na odredište kako bi se uzela u obzir važnost tržišta na kojem multinacionalna grupacija posluje i način prikazivanja imovine (uključujući nematerijalnu imovinu) i rada (osoblje i plaće) kako bi se osigurala uravnotežena raspodjela prihoda od poreza na dobit među državama članicama EU-a s različitim gospodarskim profilima.
Primjenom formule za raspodjelu dobiti nestat će i potreba za složenim pravilima o transfernim cijenama unutar EU-a za trgovačka društva obuhvaćena područjem primjene. Različite vrste raspodjele na temelju formule već se primjenjuju u više zemalja. Na primjer, u SAD-u, Kanadi i Švicarskoj upotrebljava se formula za izračun porezne osnovice na regionalnoj ili podnacionalnoj razini. Kad je riječ o transfernim cijenama, subjekti su dužni određivati cijene transakcije između članova iste multinacionalne grupacije na isti način na koji bi odredila cijenu za usporedivu transakciju između dvaju nepovezanih subjekata (dalje u tekstu: „načelo nepristrane transakcije”). Mjerama OECD-a o smanjenju porezne osnovice i premještanju dobiti (BEPS) u pogledu transfernih cijena ažurirane su međunarodne smjernice, no ta se načela ipak teško primjenjuju i provode u suvremenom gospodarstvu koje se oslanja na nematerijalnu i netržišnu imovinu. Rad na 1. stupu pokazao je da postoji interes za drukčiji pristup raspodjeli prava oporezivanja, tj. pristup u kojem se primjenjuje formula za preraspodjelu manjeg dijela porezne osnovice. BEFIT će se na to nadovezati i otići korak dalje kako bi se pojednostavnio sustav unutar jedinstvenog tržišta. Za razliku od 1. stupa, u kojem bi se paralelno primjenjivali postojeća pravila i preraspodjela dobiti u skladu s formulom, u skladu s BEFIT-om raspodjela na temelju formule zamijenila bi postojeća pravila za raspodjelu porezne osnovice unutar jedinstvenog tržišta EU-a za trgovačka društva obuhvaćena područjem primjene.
Kombinacijom raspodjele na temelju formule i zajedničkih pravila za utvrđivanje porezne osnovice BEFIT će predstavljati bitan korak u izgradnji robusnijeg sustava oporezivanja poslovanja na jedinstvenom tržištu. Iako se u prethodnom prijedlogu o CCCTB-u već navode načela zajedničke porezne osnovice i raspodjele na temelju formule, novi prijedlog odražavat će znatne promjene koje su se u gospodarstvu i međunarodnom okruženju dogodile od izvornog prijedloga o CCCTB-u iz ožujka 2011. Prije svega, prijedlog će se temeljiti na pristupu iz predstojećeg globalnog sporazuma u vezi s određivanjem porezne osnovice. Sadržavat će i drukčiju formulu raspodjele, koja će bolje odražavati stvarno stanje današnjeg gospodarstva i globalnih kretanja, s posebnim naglaskom na digitalizaciju.
Komisija će u pripremi tog prijedloga blisko surađivati s državama članicama, uzimajući u obzir i stajališta Europskog parlamenta, i savjetovati se s poslovnim sektorom i skupinama civilnog društva.
|
Mjere za dugoročniji okvir za oporezivanje poslovanja Mjera 5.: Podnošenje prijedloga o okviru BEFIT (Poslovanje u Europi: Okvir za oporezivanje dobiti), prijelaz na zajednička porezna pravila i osiguravanje pravednije raspodjele prava oporezivanja među državama članicama (2023.) |
5. Zaključak
Predstojeći globalni sporazum bit će presudan iskorak u reformi međunarodnog sustava poreza na dobit, kojim će se odgovoriti na važne izazove povezane s raspodjelom prava oporezivanja i minimalnom razinom efektivnog oporezivanja na globalnoj razini. Moramo nastaviti taj rad na razini EU-a i izraditi jednako ambiciozan program oporezivanja poslovanja kojim će se osigurati pravedno i efektivno oporezivanje i potpora produktivnim ulaganjima i poduzetništvu. Mjere najavljene u ovoj Komunikaciji i započeti rad omogućit će napredak i ostvarenje vizije okvira EU-a za oporezivanje poslovanja koji će moći odgovoriti na izazove 21. stoljeća i pridonijeti dobrom funkcioniranju jedinstvenog tržišta.
Taj projekt sada okuplja 139 jurisdikcija diljem svijeta.
Direktiva Vijeća (EU) 2016/1164 od 12. srpnja 2016. o utvrđivanju pravila protiv praksi izbjegavanja poreza kojima se izravno utječe na funkcioniranje unutarnjeg tržišta, SL L 193, 19.7.2016., str. 1.
COM(2019) 640 final.
COM(2020) 102 final.
Vidjeti npr.COM(2020) 590 final.
Direktiva Vijeća 2003/96/EZ od 27. listopada 2003. o restrukturiranju sustava Zajednice za oporezivanje energenata i električne energije, SL L 283, 31.10.2003., str. 51.
U članku 191. stavku 2. UFEU-a poziva se na određivanje cijena negativnih vanjskih učinaka onečišćenja ili drugih štetnih aktivnosti, dok se u Godišnjoj strategiji održivog rasta 2021. potiče države članice da u svoje planove oporavka i otpornosti uključe strukturne reforme, među ostalim reformama „poreznog sustava, primjerice prebacivanjem poreznog opterećenja s rada u područja oporezivanja u kojima će njegov učinak biti manje štetan” (COM(2020) 575).
Kako bi poduprla taj proces, Komisija će na temelju skorog izvješća Europskog revizorskog suda donijeti preporuke o daljnjem promicanju relevantnih instrumenata i poticaja za bolju provedbu načela „onečišćivač plaća” da bi se razdoblje onečišćenja bez financijskih posljedica postupno privelo kraju. (COM(2021) 400).
COM(2021) 118 final
COM(2021) 350 final.
COM(2020) 590 final.
Zbog utaje poreza u međunarodnim transakcijama koju počine pojedinci dolazi do gubitka poreznih prihoda u državama članicama EU-a u iznosu od 46 milijardi EUR godišnje. Vidjeti dokument ECOPA-e i CASE-a (2019.) Estimating International Tax Evasion by Individuals (Procjena međunarodne utaje poreza kod pojedinaca), Taxation Papers br. 76. Nadalje, procjenjuje se da se zbog izbjegavanja plaćanja poreza na dobit svake godine u EU-u izgubi između 35 i 70 milijardi EUR. Dover, R.; Ferrett, B.; Gravino, D.; Jones, E.; Merler, S.(2015.) Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union (Uvođenje transparentnosti, koordinacije i konvergencije u politike poreza na dobit), Služba Europskog parlamenta za istraživanja, PE 558.773; Álvarez-Martínez, M.; Barrios, S.; d’Andria, D.; Gesualdo, M.; Nicodème, G.; Pycroft, J. (2018.) How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Equilibrium Approach (Koliko je smanjenje porezne osnovice i premještanje dobiti? Pristup opće ravnoteže), CEPR Discussion Papers 12637; te Tørsløv, T.; Wier, L.; Zucman, G. (2018.) The Missing Profits of Nations (Nestala dobit naroda), NBER Working Paper 24701.
https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/economic-analysis-taxation/data-taxation_en
Europska komisija, Godišnji pregled oporezivanja – izdanje za 2021., uskoro.
COM(2021) 50 final, 27.1.2021.
Izvješće o starenju stanovništva za 2021., Gospodarska i proračunska predviđanja za države članice EU-a (2019.–2070.), Institutional Paper br. 148, svibanj 2021.
U razdoblju od 2012. do 2020. prosječni porezni klin u EU-27 za samca s prosječnim primanjima smanjio se za više od 2 postotna boda.
Članak 191. stavak 2. UFEU-a.
Međuinsitucijski sporazum između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o proračunskoj disciplini, suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju te novim vlastitim sredstvima, uključujući plan za uvođenje novih vlastitih sredstava od 16. prosinca 2020., SL L 433I, 22.12.2020., str. 28.–46.
Taj prijedlog razlikovat će se od prijedloga za porez na digitalne usluge iz 2018. (COM(2018) 148 final) i prijedloga o znatnoj digitalnoj prisutnosti (COM(2018) 147 final), koji će se povući.
Procijenjeni troškovi porezne discipline za velika poduzeća iznose približno 2 % plaćenih poreza, a za MSP-ove 30 % plaćenih poreza.
https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/tax_survey.pdf
Direktiva Vijeća 2011/16/EU od 15. veljače 2011. o administrativnoj suradnji u području oporezivanja, SL L 64, 11.3.2011., str. 1.
COM(2020) 312 final.
COM(2020) 313 final.
Zbog toga bi primjena 1. stupa u biti bila neobvezna za poduzeća.
https://www.consilium.europa.eu/media/48976/ 250321-vtc-euco-statement-en.pdf (europa.eu)
COM(2011) 714 final.
COM(2020) 313 final.
COM(2016) 685 final i COM(2016) 683 final.