EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 22.3.2021
COM(2021) 148 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, GOSPODARSKOM I FINANCIJSKOM ODBORU I ODBORU ZA ZAPOŠLJAVANJE
Izvješće o Europskom instrumentu za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE) nakon izbijanja bolesti COVID-19 u skladu s člankom 14. Uredbe Vijeća (EU) 2020/672
Instrument SURE: Analiza stanja nakon šest mjeseci
Sažetak
Novi instrument za odgovor na socioekonomski učinak pandemije
Ovo je prvo polugodišnje izvješće o Europskom instrumentu za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument SURE). U njemu su predstavljene dosadašnje aktivnosti i upotreba Instrumenta te preispitani njegovi socioekonomski učinci. Instrument SURE je instrument za odgovor na krizu kojim se može pružiti financijska pomoć do 100 milijardi EUR, a uspostavila ga je Europska unija (EU) kako bi pomogla državama članicama da zaštite radna mjesta i dohodak radnika u kontekstu pandemije bolesti COVID-19.
Instrument SURE je konkretan izraz solidarnosti radi zaštite radnih mjesta i gospodarske aktivnosti na jedinstvenom tržištu. Da bi mogao biti stavljen na raspolaganje, sve države članice pristale su EU-u pružiti bilateralna jamstva kako bi se Unija mogla zadužiti na tržištima u cilju financiranja zajmova u okviru instrumenta SURE.
Komisija je 2. travnja 2020. predložila Uredbu o instrumentu SURE kao dio početnog odgovora EU-a na pandemiju. Uredbu o instrumentu SURE donijelo je Vijeće 19. svibnja 2020., a države članice podnijele su prve službene zahtjeve početkom kolovoza. Međutim, financijska omotnica od 100 milijardi EUR stavljena je na raspolaganje 22. rujna 2020., nakon što su sve države članice potpisale sporazume o jamstvu. Komisija je ubrzala provedbu instrumenta time što je blisko surađivala s državama članicama i pripremila sve administrativne i pravne aranžmane (npr. bilateralne sporazume o zajmu) od donošenja uredbe. Zahvaljujući tomu prva isplata izvršena je 27. listopada, samo pet tjedana nakon što je financijska omotnica stavljena na raspolaganje.
EU je za financiranje financijske pomoći državama članicama u okviru instrumenta SURE prvi put izdao obveznice s društvenim učinkom. Ovim se izvješćem ispunjava i obveza relevantnog izvješćivanja iz odjeljka 2.4. Okvira za obveznice s društvenim učinkom EU SURE, posebno o dodjeli i učinku sredstava u okviru instrumenta SURE.
Velika prihvaćenost
Potražnja država članica za financijskom pomoći u okviru instrumenta SURE bila je velika. Od njegova uvođenja Vijeće je na temelju prijedlogâ Komisije dodijelilo više od 90 % ukupne omotnice od 100 milijardi EUR za 18 država članica. Osim toga, Komisija je 26. veljače predložila i pružanje financijske pomoći Estoniji. Tri su najveća iznosa financijske pomoći dodijeljena Italiji (27,4 milijarde EUR), Španjolskoj (21,3 milijarde EUR) i Poljskoj (11,2 milijarde EUR). Prvotno zatraženi iznosi neznatno su smanjeni kako bi se poštovalo ograničenje koncentracije od 60 milijardi EUR za bilo koje tri najveće korisnice na temelju Uredbe. Ostalim državama članicama dodijeljen je iznos koji su zatražile: Belgiji, Portugalu i Rumunjskoj dodijeljeno je svakoj između 4 i 8 milijardi EUR, a Grčkoj, Irskoj, Češkoj, Sloveniji i Hrvatskoj dodijeljeno je između 1 i 3 milijarde EUR. Ostalim državama članicama – Slovačkoj, Litvi, Bugarskoj, Mađarskoj, Cipru, Malti i Latviji – dodijeljeno je svakoj do 1 milijarde EUR.
Prva četiri izdanja obveznica u okviru instrumenta SURE bila su vrlo uspješna te je u razdoblju od listopada 2020. do siječnja 2021. prikupljeno 53,5 milijardi EUR. Prva transakcija u vrijednosti od 17 milijardi EUR uspješno je izvršena 20. listopada 2020. u dvije tranše. Pet tjedana kasnije prikupljeno je gotovo 40 milijardi EUR u dvije dodatne transakcije koje su obuhvaćale više od polovine zahtjeva država članica za velike isplate 2020. Četvrtom transakcijom, u siječnju 2021., prikupljeno je dodatnih 14 milijardi EUR. Potražnja ulagatelja za obveznicama bila je vrlo visoka, u prosjeku više od 10 puta veća od ponude, što je dovelo do povoljnih uvjeta u pogledu cijena, uključujući negativne prinose na obveznice s dospijećem od 15 godina ili kraćim.
Upotreba instrumenta SURE u državama članicama korisnicama
Osamnaest država članica dobilo je potporu u okviru instrumenta SURE, a 15 od njih iskoristilo ju je za pomoć u financiranju programâ skraćenog radnog vremena. Većina država članica korisnica prijavila se i za potporu financiranja „mjera sličnih programima skraćenog radnog vremena”, od čega je 14 država članica financira mjere za potporu samozaposlenim osobama. Sve mjere koje su predložile države članice smatrale su se prihvatljivima za financijsku pomoć. To je rezultat pravovremenog početka suradnje s državama članicama na planiranju i što bržoj pripremi provedbe Instrumenta, među ostalim pojašnjavanjem njegova područja primjene. Podržani programi skraćenog radnog vremena većinom su novi programi uspostavljeni kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19. Devet država članica zatražilo je i financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE za financiranje rashoda u području zdravstva izravno povezanih s izvanrednim stanjem uzrokovanim bolešću COVID-19.
Procjenjuje se da je instrumentom SURE 2020. pružena potpora za 25–30 milijuna ljudi, što čini četvrtinu ukupnog broja zaposlenih u državama članicama korisnicama. Time je obuhvaćeno otprilike 21,5 milijuna zaposlenika i 5 milijuna samozaposlenih osoba, što bi trebalo usporediti s ukupno 35 milijuna osoba koje su koristile programe skraćenog radnog vremena u EU-u. Na temelju izvješća država članica procjenjuje se da je u okviru instrumenta SURE 2020. pružena potpora za 1,5–2,5 milijuna poduzeća, odnosno 12–16 % poduzeća u državama članicama korisnicama. Međutim, ta su izvješća nepotpuna i neujednačena među državama članicama.
Do kraja 2020. već je provedeno 80 % ukupnih planiranih javnih rashoda za prihvatljive mjere. U izvješću se prikazuju planirana i stvarna upotreba financijske pomoći odobrene u okviru instrumenta SURE na temelju podataka koje su dostavile sve države članice korisnice osim jedne. Ažurirana izvješća država članica pokazala su neke preraspodjele javnih rashoda. Potrošeno je manje nego što se prvotno očekivalo 2020., a planira se da će se 2021. i 2022. potrošiti više nego što je prvotno navedeno u kolovozu 2020.
Gotovo sve države članice već su potrošile ili planiraju potrošiti ukupan iznos odobren u okviru instrumenta SURE. Tri države članice izvijestile su da trenutačno imaju niže predviđene javne rashode od iznosa odobrenog u okviru instrumenta SURE. Te su države članice istaknule da su već poduzele ili namjeravaju poduzeti mjere, ako to bude potrebno, kako bi iskoristile sva odobrena financijska sredstva, uključujući, u nekim slučajevima, produljenje trajanja mjera predviđenih odgovarajućim provedbenim odlukama Vijeća. U njima bi posebno trebalo pratiti kako se raspolaže dodijeljenim sredstvima.
Prva procjena učinka instrumenta SURE
Unatoč ozbiljnijem padu BDP-a 2020. nego u tijekom svjetske financijske krize, porast stope nezaposlenosti u državama članicama korisnicama bio je znatno blaži nego tada. Prilagodljivost nezaposlenosti promjenama u proizvodnji 2020. bila je slabija u državama članicama korisnicama nego što se očekivalo na temelju povijesnih trendova. Blaže povećanje stopa nezaposlenosti 2020. prvi je pokazatelj uspjeha nacionalnih mjera i mjera EU-a za potporu politici, uključujući instrument SURE.
Učinak instrumenta SURE nadilazi očuvanje radnih mjesta. Instrument SURE vjerojatno je pridonio povećanju općeg povjerenja u sposobnost EU-a da učinkovito odgovori na dosad nezabilježenu krizu. EU je njime podržao i potaknuo primjenu politika skraćenog radnog vremena u državama članicama. Većina država članica korisnica ukazala je na to da je instrument SURE imao ulogu u njihovoj odluci da donesu novi program skraćenog radnog vremena ili izmijene postojeći.
Instrument SURE rani je element odgovora politike EU-a kojim je ojačano povjerenje država članica u veće zaduživanje i potrošnju. Većina država članica korisnica u anketi je navela da je potpora u okviru instrumenta SURE imala ulogu u privremenom povećanju pokrivenosti i izdašnosti programâ skraćenog radnog vremena te u općenitom financiranju politika za suočavanje s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19.
Financijska pomoć u okviru instrumenta SURE omogućila je i uštede na plaćanjima kamata u nekoliko država članica. Zajmovima u okviru instrumenta SURE državama članicama općenito su osigurani povoljniji uvjeti financiranja od onih koje bi one mogle osigurati vlastitim izdavanjima. Stoga se procjenjuje da su države članice na temelju prvih četiriju izdanja u okviru instrumenta SURE, odnosno do isplate 2. veljače 2021., uštedjele ukupno oko 5,8 milijardi EUR. Očekuje se da će uvjeti financiranja u okviru instrumenta SURE i dalje biti povoljni, stoga će se daljnjim isplatama vjerojatno ostvariti dodatne uštede.
Nastavak izvanrednih okolnosti koje opravdavaju instrument SURE
U izvješću se raspravlja i o nastavku izvanrednih okolnosti koje opravdavaju primjenu instrumenta SURE, tj. o ponovnom rastu broja zaraženih od jeseni. To je, zajedno s pojavom novih, još zaraznijih sojeva koronavirusa, mnoge države članice prisililo da ponovno uvedu ili pooštre mjere za sprečavanje širenja zaraze. Zbog tih je ograničenja privremeno zaustavljen oporavak koji je započeo nakon ponovnog pokretanja gospodarskih aktivnosti u trećem tromjesečju 2020. Snažan oporavak industrije u kontrastu je sa slabom aktivnošću u području uslužnih djelatnosti, a nedavna ograničenja ponovno snažno utječu na radno intenzivne sektore kao što su ugostiteljstvo, zabava i turizam. Iako se očekuje da će ta aktivnost u drugom tromjesečju umjereno porasti, a u trećem imati snažniji rast, prema Komisijinoj zimskoj gospodarskoj prognozi 2021. neizvjesnost i rizici u pogledu gospodarskih izgleda i dalje su visoki.
Uvod
Europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument SURE) uspostavila je Europska unija (EU) kako bi pomogla državama članicama da zaštite radna mjesta i dohodak radnika tijekom pandemije. Riječ je o alatu za zaštitu građana u slučaju vanjskih šokova koji proizlazi iz političkih smjernica Komisije 1 . Konkretno, njime se nastoji odgovoriti na izravne gospodarske, socijalne i zdravstvene učinke pandemije bolesti COVID-19 na način da se državama članicama koje to zatraže pruži financijska pomoć Unije u obliku zajmova s povoljnim uvjetima. U okviru instrumenta SURE na raspolaganju je financijska pomoć u iznosu do 100 milijardi EUR, a namijenjena je kao pomoć financiranju programa skraćenog radnog vremena ili sličnih mjera usmjerenih na zaštitu zaposlenih i samozaposlenih osoba te kao dodatna pomoć za financiranje zdravstvenih mjera, posebno na radnom mjestu.
Instrument SURE nadopuna je zalaganjima na nacionalnoj razini te funkcionira kao druga linija obrane kako bi se zaposlenici i samozaposlene osobe zaštitili od nezaposlenosti i gubitka dohotka. Njime se čuva veza između radnika i njihovih poslodavaca, što znači da se štite i proizvodni kapaciteti gospodarstva. Stoga se očekuje da će pridonijeti bržem i snažnijem oporavku gospodarske aktivnosti nakon pandemije.
Glavna postignuća u okviru instrumenta SURE zaključno s veljačom 2021. istaknuta su u ovom izvješću i mogu se sažeti kako slijedi:
-procjenjuje se da je u okviru instrumenta SURE potporu dobilo 25–30 milijuna ljudi i 1,5–2,5 milijuna poduzeća,
-financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE dobilo je 18 država članica, a očekuje se da će ih uskoro biti 19,
-dodijeljeno je više od 90 milijardi EUR, a isplaćeno više od 53 milijarde EUR,
-5 % financijske pomoći dosad je dodijeljeno za zdravstvene mjere,
-države članice već su potrošile 80 % iznosa na očekivane javne rashode,
-procjenjuje se da su države članice uštedjele 5,8 milijardi EUR na plaćanju kamata.
Ovo je prvo polugodišnje izvješće o instrumentu SURE. Donosi ga Europska komisija (Komisija) u skladu s člankom 14. Uredbe Vijeća (EU) 2020/672 (Uredba o instrumentu SURE) 2 kako bi ispunila obvezu izvješćivanja Europskog parlamenta, Vijeća, Gospodarskog i financijskog odbora i Odbora za zapošljavanje u roku od šest mjeseci od aktivacije instrumenta SURE 22. rujna 2020. U skladu s člankom 14. Uredbe Komisija izvješćuje o upotrebi financijske pomoći, uključujući nepodmirene iznose i primjenjivi raspored otplate na temelju instrumenta SURE, i o nastavku izvanrednih okolnosti koje opravdavaju primjenu Uredbe o instrumentu SURE (pandemija bolesti COVID-19). Ovo je prvo takvo izvješće koje je Komisija donijela. Daljnja izvješća donosit će se svakih šest mjeseci sve dok instrument SURE bude na raspolaganju 3 . Krajnji je rok za uvrštavanje informacija u ovo izvješće bio 26. veljače 2021.
U okviru instrumenta SURE EU je prvi put izdao obveznice s društvenim učinkom radi financijske pomoći EU-a državama članicama, oslanjanjući se na svoju predanost održivom financiranju. EU je donio i objavio Okvir za obveznice s društvenim učinkom EU SURE (Okvir) kako bi se olakšala ta obveza 4 . U njemu se objašnjava da će se sredstva instrumenta SURE koristiti za financiranje prihvatljivih mjera s društvenim učinkom. U odjeljku 2.4. tog okvira od Komisije se zahtijeva da izvješćuje o dodjeli i učinku sredstava u okviru instrumenta SURE. Ovim se izvješćem ispunjava i ta obveza.
U ovom izvješću opisuju se dosadašnje aktivnosti i upotreba instrumenta SURE te preispituju njegovi socioekonomski učinci. Izvješće sadržava šest odjeljaka. U odjeljku I. podsjeća se na ključne mjere koje su Komisija, Vijeće i države članice poduzeli pri uspostavi i provedbi instrumenta SURE. U odjeljku II. navodi se koje države članice koriste financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE, uključujući nepodmirene iznose koji su dodijeljeni i isplaćeni te rasporede otplate. U odjeljku III. sažeti su javni rashodi država članica za nacionalne mjere koje se podupiru instrumentom SURE 5 . Taj je odjeljak dopunjen pregledom tih programa u Prilogu 1. Preliminarna analiza učinka instrumenta SURE provedena je u odjeljku IV., a obuhvaća posljedice pandemije bolesti COVID-19 na zapošljavanje i uštede na kamatama koje su države članice ostvarile zahvaljujući povoljnim uvjetima financiranja koje ima EU. U odjeljku V. razmatraju se aktualne posljedice pandemije bolesti COVID-19 koje opravdavaju nastavak upotrebe instrumenta SURE. Odjeljak VI. sadržava relevantno izvješće u skladu s obvezom iz odjeljka 2.4. Okvira za obveznice s društvenim učinkom EU SURE, koje je uključeno u ovo izvješće.
I.Instrument SURE i njegova aktivacija
Komisija je 2. travnja 2020. predložila uspostavu instrumenta SURE kao dio početnog odgovora EU-a na pandemiju bolesti COVID-19 za potporu državama članicama 6 . Na temelju tog prijedloga Vijeće je 19. svibnja 2020. donijelo Uredbu o instrumentu SURE. Komisija je zatim odmah počela pripremati potrebne mjere kako bi osigurala da se instrument SURE može pravodobno staviti na raspolaganje i brzo primijeniti u bliskoj suradnji sa svih 27 država članica.
Kako bi se instrument SURE mogao staviti na raspolaganje, države članice pristale su dobrovoljno doprinijeti instrumentu pružanjem protujamstva za rizike koje snosi EU. Unija je kao mjeru u skladu s člankom 122. stavkom 1. UFEU-a uspostavila sustav jamstava, koji su države članice dobrovoljno potpisale. U tu je svrhu svih 27 država članica pristalo dati jamstvo koje je neopozivo, bezuvjetno i na poziv, u visini od 25 % ukupne omotnice instrumenta SURE koja iznosi 100 milijardi EUR, odnosno 25 milijardi EUR 7 . Instrument SURE stoga se nije mogao staviti na raspolaganje dok svih 27 država članica nije sklopilo i potpisalo sporazume o jamstvu s Komisijom na bilateralnoj osnovi. Udio svake države članice u ukupnom iznosu jamstava odgovara njezinu udjelu u bruto nacionalnom dohotku EU-a, u skladu s prihodovnim dijelom proračuna EU-a za 2020. Upotreba jamstava omogućila je uspostavu instrumenta SURE bez potrebe da države članice unaprijed daju novčane doprinose ili uplaćeni kapital.
Uspostava sustava jamstava koje dobrovoljno daju sve države članice EU-a snažan je izraz solidarnosti među državama članicama u cijelom EU-u. Zahvaljujući njemu EU je državama članicama mogao odobriti dovoljno veliku financijsku pomoć za zaštitu radnih mjesta i dohotka radnikâ tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19. Nacionalni postupci odobravanja u 27 država članica zaključeni su u ljeto 2020. Stoga je instrument SURE stavljen na raspolaganje 22. rujna 2020.
Uredbom o instrumentu SURE utvrđeni su uvjeti i postupak podnošenja zahtjeva država članica za financijsku pomoć u okviru instrumenta. Države članice mogu zatražiti financijsku pomoć ako su se njihovi stvarni ili planirani javni rashodi iznenada i znatno povećali od 1. veljače 2020. zbog uvođenja programa skraćenog radnog vremena i sličnih mjera za ublažavanje posljedica pandemije bolesti COVID-19 8 . Na temelju prijedloga Komisije Vijeće može provedbenom odlukom odobriti financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE 9 . Razdoblje raspoloživosti tijekom kojeg se može pružiti financijska pomoć u okviru instrumenta SURE završava 31. prosinca 2022. 10
Komisija je započela s provedbom instrumenta SURE odmah nakon što je Vijeće odobrilo Uredbu. Započela je dijalog sa svih 27 država članica odmah nakon što je Uredba o instrumentu SURE donesena u svibnju 2020. Htjela je saznati hoće li države članice zatražiti financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE kako bi mogla što brže planirati i pripremiti njegovu provedbu nakon što se stavi na raspolaganje nakon potpisivanja bilateralnih jamstava. Nakon što je zaprimila službene zahtjeve za potporu, Komisija je 24. kolovoza 2020. podnijela prijedloge za odobrenje financijske pomoći za 15 država članica te još jedan prijedlog 25. kolovoza. Nakon što je instrument SURE stavljen na raspolaganje 22. rujna 2020., Vijeće je donijelo provedbene odluke o odobrenju financijske pomoći za svih 16 država članica (vidjeti tablicu 1.). U posljednjem tromjesečju 2020. Vijeće je donijelo još dvije provedbene odluke, čime se ukupan broj država članica korisnica u okviru instrumenta SURE povećao na 18. Još je jedna država članica početkom veljače 2021. službeno podnijela zahtjev za potporu u okviru instrumenta SURE, a Komisija je 26. veljače predložila da joj se osigura potpora. Taj tijek događaja opisan je u tablici 1.
Tablica 1.: Tijek provedbe instrumenta SURE
|
·2. travnja 2020. Komisija je predložila uspostavu Instrumenta. ·19. svibnja 2020. Vijeće je odobrilo prijedlog i donijelo Uredbu o instrumentu SURE. ·24. kolovoza 2020. Komisija je predložila financijsku potporu u iznosu od 81,4 milijarde EUR za 15 država članica: Belgiju, Bugarsku, Cipar, Češku, Grčku, Španjolsku, Hrvatsku, Italiju, Litvu, Latviju, Maltu, Poljsku, Rumunjsku, Sloveniju i Slovačku. ·25. kolovoza 2020. Komisija je predložila financijsku potporu Portugalu u iznosu od 5,9 milijardi EUR. ·22. rujna 2020. Instrument SURE stavljen je na raspolaganje. ·25. rujna 2020. Vijeće je odlučilo odobriti financijsku potporu za 16 država članica. ·7. listopada 2020. Komisija je predložila financijsku potporu Mađarskoj u iznosu od 504 milijuna EUR. ·23. listopada 2020. Vijeće je odobrilo financijsku potporu Mađarskoj u iznosu od 504 milijuna EUR. ·16. studenoga 2020. Komisija je predložila financijsku potporu Irskoj u iznosu od 2,5 milijardi EUR. ·4. prosinca 2020. Vijeće je odlučilo odobriti financijsku potporu Irskoj u iznosu od 2,5 milijarde EUR. ·26. veljače 2021. Komisija je predložila financijsku potporu Estoniji u iznosu od 230 milijuna EUR. |
Svaka država članica koja prima financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE morala je s Komisijom potpisati sporazum o zajmu u kojem su utvrđeni elementi zajma 11 . Komisiji je Uredbom o instrumentu SURE dana ovlast za pozajmljivanje u ime Unije na financijskim tržištima ili od financijskih institucija te za isplatu financijske pomoći koju je odobrilo Vijeće u okviru instrumenta SURE državama članicama korisnicama. Većina sporazuma o zajmu (uključujući zahtjeve za financijsku pomoć i pravna mišljenja) potpisana je u posljednjem tromjesečju 2020. To je Komisiji omogućilo izdavanje obveznica SURE, s čim je započela 20. listopada 2020. S obzirom na veličinu zajmova na financijskim tržištima, obveznice su izdane u tranšama u četiri navrata do kraja siječnja 2021. Prikupljena sredstva isplaćena su državama članicama u obrocima u roku od tjedan dana od izdavanja 12 . Obveznice SURE izdane su u skladu s novim EU-ovim Okvirom za obveznice s društvenim učinkom jer se potporom koju EU pruža državama članicama u okviru Instrumenta nastoji ostvariti socijalni cilj očuvanja radnih mjesta, održavanje dohotka obitelji i potpora gospodarstvu u cjelini. Povoljni uvjeti koje je Komisija ostvarila u pogledu zajmova za instrument SURE preneseni su izravno na države članice naizmjeničnim pozajmljivanjem 13 (vidjeti odjeljak II.).
II.Korištenje financijske pomoći u okviru instrumenta SURE: odobreni i isplaćeni iznosi te drugi financijski aspekti
U ovom se odjeljku iznosi pregled država članica korisnica, iznosa koje je odobrilo Vijeće te isplata, nepodmirenih iznosa i primjenjivog rasporeda otplate.
i. Pregled država članica korisnica i iznosa koje je odobrilo Vijeće
Potražnja država članica za financijskom pomoći u okviru instrumenta SURE od njegova uvođenja bila je velika, a dodijeljeno je više od 90 % ukupne omotnice od 100 milijardi EUR. Osamnaest država članica podnijelo je zahtjev, a Vijeće im je odobrilo financijsku pomoć u ukupnom iznosu od 90,3 milijarde EUR (vidjeti tablicu 2.). Devetnaesta država članica zatražila je financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE u veljači 2021. 14
Tri su najveća iznosa financijske pomoći u okviru instrumenta SURE odobrena Italiji (27,4 milijarde EUR), Španjolskoj (21,3 milijarde EUR) i Poljskoj (11,2 milijarde EUR). Te su tri države članice zajedno dosegnule ograničenje koncentracije u okviru instrumenta SURE, prema kojem zajmovi odobreni trima državama članicama koje čine najveći udio zajmova ne bi trebali premašivati 60 % ukupne omotnice od 100 milijardi EUR, odnosno 60 milijardi EUR 15 .
Tablica 2.: Pregled potpora odobrenih u okviru instrumenta SURE
|
Država članica |
Odobreni iznos (EUR) |
Datum odobrenja: |
Referentni broj POV-a |
|
Belgija |
7 803 380 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1342 |
|
Bugarska |
511 000 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1343 |
|
Cipar |
479 070 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1344 |
|
Češka |
2 000 000 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1345 |
|
Grčka |
2 728 000 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1346 |
|
Španjolska |
21 324 820 449 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1347 |
|
Hrvatska |
1 020 600 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1348 |
|
Italija |
27 438 486 464 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1349 |
|
Litva |
602 310 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1350 |
|
Latvija |
192 700 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1351 |
|
Malta |
243 632 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1352 |
|
Poljska |
11 236 693 087 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1353 |
|
Portugal |
5 934 462 488 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1354 |
|
Rumunjska |
4 099 244 587 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1355 |
|
Slovenija |
1 113 670 000 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1356 |
|
Slovačka |
630 883 600 |
rujan 2020. |
POV (EU) 2020/1357 |
|
Mađarska |
504 330 000 |
listopad 2020. |
POV (EU) 2020/1561 |
|
Irska |
2 473 887 900 |
prosinac 2020. |
POV (EU) 2020/2005 |
|
Ukupno |
90 337 170 575 |
ii. Isplate, nepodmireni iznosi i primjenjivi raspored otplate
Komisija je zadužena za operacije uzimanja zajma. U skladu s Uredbom o instrumentu SURE Komisija je ovlaštena za uzimanje zajmova na tržištima kapitala ili od financijskih institucija u ime Unije radi financiranja zajmova osiguranih u okviru instrumenta SURE (naizmjenični zajmovi) 16 .
Komisija je u ime EU-a počela pozajmljivati sredstva na tržištima kapitala izdavanjem obveznica s društvenim učinkom ubrzo nakon potpisivanja sporazumâ o zajmu u listopadu 2020. Izdavanje obveznica temeljilo se na nizu financijskih transakcija. Dosad su provedene ukupno četiri transakcije, kako je objašnjeno u nastavku. Izdavanja su bila vrlo uspješna, a velik interes ulagatelja doveo je do povoljnih uvjeta u pogledu cijena u svim tranšama (vidjeti tablicu 3.). Do kraja veljače 2021. ukupno je 15 država članica primilo 53,5 milijardi EUR u četiri isplate, što čini 59 % od zatraženih 90,3 milijarde EUR. Obveznice s društvenim učinkom SURE izdane su s razdobljem dospijeća od 5 do 30 godina, što je dovelo do toga da prosječno dospijeće zajmova za države članice iznosi 14,5 godina 17 . U tablici 5. prikazan je pregled iznosa dosad isplaćenih državama članicama, po transakciji pozajmljivanja i roku dospijeća. U njoj se navode i nepodmireni iznosi koji se tek trebaju isplatiti svakoj državi članici.
Tablica 3.: Ključni statistički podaci o transakcijama pozajmljivanja u okviru instrumenta SURE EU-a (u EUR)
|
Transakcija |
SURE #1 |
SURE #2 |
SURE #3 |
SURE #4 |
|||
|
Datum |
20.10.2020. |
10.11.2020. |
24.11.2020. |
26.1.2021. |
|||
|
Tranša |
10 godina |
20 godina |
5 godina |
30 godina |
15 godina |
7 godina |
30 godina (zamjenjivo izdanje) |
|
Veličina obveznice |
10 milijardi |
7 milijardi |
8 milijardi |
6 milijardi |
8,5 milijardi |
10 milijardi |
4 milijarde |
|
Prinos |
–0,238 % |
0,131 % |
–0,509 % |
0,317 % |
–0,102 % |
–0,497 % |
0,134 % |
|
Razlika |
MS +3 bazna boda |
MS +14 baznih bodova |
MS –9 baznih bodova |
MS +21 bazni bod |
MS –5 baznih bodova |
MS –16 baznih bodova |
MS +5 baznih bodova |
|
Koncesija za novo izdanje |
+1 bazni bod |
+2 bazna boda |
+1,5 baznih bodova |
+2,5 baznih bodova |
+1 bazni bod |
+1 bazni bod |
+1 bazni bod |
|
Ukupna potražnja ulagatelja |
145 milijardi |
88 milijardi |
105 milijardi |
70 milijardi |
114 milijardi |
83 milijarde |
49 milijardi |
|
Bid/cover omjer |
15 |
13 |
13 |
12 |
13 |
8 |
12 |
Napomena: statistički podaci odnose se na pozajmljivanja Komisije u ime Unije. MS znači kamatne stope za zamjenu (engl. midswap rates). Koncesija za novo izdanje odnosi se na premiju koja se isplaćuje ulagateljima koji kupuju nova izdanja obveznice zbog razlike po kojoj se očekuje da će se tim obveznicama trgovati na sekundarnom tržištu.
Prva transakcija u okviru instrumenta SURE u vrijednosti od 17 milijardi EUR uspješno je izvršena 20. listopada 2020. u dvije tranše. Izdanje se sastojalo od dviju obveznica, pri čemu prva iznosi 10 milijardi EUR s dospijećem u listopadu 2030., a druga iznosi 7 milijardi EUR s dospijećem 2040. Za taj instrument s visokim rejtingom postojao je vrlo velik interes ulagatelja, pa je upis obveznica više od 13 puta premašio ponudu. Financijska sredstva 27. listopada 2020. isplaćena su Italiji, Poljskoj i Španjolskoj.
Druga transakcija u okviru instrumenta SURE izvršena je 10. studenoga 2020. u ukupnom iznosu od 14 milijardi EUR. I to izdanje podijeljeno je na dva roka dospijeća: 8 milijardi EUR dospijeva u studenome 2025., a 6 milijardi EUR u studenome 2050. Sredstva su isplaćena Hrvatskoj, Cipru, Grčkoj, Italiji, Latviji, Litvi, Malti, Sloveniji i Španjolskoj.
Treća transakcija imala je samo jednu tranšu, a uspješno je izvršena 24. studenoga 2020. u vrijednosti od 8,5 milijardi EUR obveznica s dospijećem u srpnju 2035. Za petnaestogodišnju obveznicu prikupljeno je više upisa u knjigu naloga nego za bilo koje referentno izdanje u jednoj tranši do sada te je sklopljen najveći dosadašnji petnaestogodišnji dogovor u kojem su sudjelovala javna državna tijela, nadnacionalna tijela i agencije (SSA). Sredstva su 1. prosinca 2020. isplaćena Belgiji, Mađarskoj, Portugalu, Rumunjskoj i Slovačkoj.
Četvrta transakcija, prva u 2021., izvršena je u dvije tranše 26. siječnja 2021. Obveznica s društvenim učinkom u iznosu od 14 milijardi EUR podijeljena je na 10 milijardi EUR s dospijećem u lipnju 2028. i 4 milijarde EUR izmjenjivog izdanja za postojeću obveznicu s dospijećem u studenome 2050. Upis sedmogodišnje obveznice ponudu je premašio za više od osam puta i ima negativan prinos od –0,497 %, a upis tridesetogodišnje obveznice ponudu je premašio za više od 12 puta i ima prinos od 0,134 %, što je povoljno za taj rok dospijeća. Sredstva su 2. veljače 2021. isplaćena Belgiji, Cipru, Mađarskoj, Latviji, Poljskoj, Sloveniji, Španjolskoj, Grčkoj i Italiji.
Izvješće o primjenjivom rasporedu otplate prikazano je u tablici 4. Otplate glavnice zajma dospijevaju između 2025. i 2050. Plaćanje kamata dospijeva na godišnjoj razini.
Tablica 4.: Primjenjivi raspored otplate nepodmirenih zajmova EU-a u okviru instrumenta SURE
|
Kalendarska godina |
Glavnica |
Kamate |
Ukupno |
|
2021. |
|
32 960 000 |
32 960 000 |
|
2022. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2023. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2024. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2025. |
8 000 000 000 |
37 000 000 |
8 037 000 000 |
|
2026. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2027. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2028. |
10 000 000 000 |
37 000 000 |
10 037 000 000 |
|
2029. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2030. |
10 000 000 000 |
37 000 000 |
10 037 000 000 |
|
2031. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2032. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2033. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2034. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2035. |
8 500 000 000 |
37 000 000 |
8 537 000 000 |
|
2036. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2037. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2038. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2039. |
|
37 000 000 |
37 000 000 |
|
2040. |
7 000 000 000 |
37 000 000 |
7 037 000 000 |
|
2041. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2042. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2043. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2044. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2045. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2046. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2047. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2048. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2049. |
|
30 000 000 |
30 000 000 |
|
2050. |
10 000 000 000 |
30 000 000 |
10 030 000 000 |
|
Ukupno |
53 500 000 000 |
1 035 960 000 |
54 535 960 000 |
Tablica 5.: Isplate državama članicama u okviru instrumenta SURE (u milijardama EUR)
|
Država |
Početni iznos zajma |
1. izdanje obveznica EU SURE
|
2. izdanje obveznica EU SURE
|
3. izdanje obveznica EU SURE
|
4. izdanje obveznica EU SURE
|
Ukupno |
% ukupno zatraženog iznosa |
Prosječni rok dospijeća (u godinama) |
Nepodmireni iznos koji treba isplatiti |
||||||
|
10 godina |
20 godina |
Ukupno |
5 godina |
30 godina |
Ukupno |
15 godina |
7 godina |
30 godina |
Ukupno |
||||||
|
Belgija |
7,80 |
2,0 |
1,3 |
0,7 |
2,0 |
4,0 |
51 % |
14,9 |
3,8 |
||||||
|
Bugarska |
0,51 |
0,5 |
|||||||||||||
|
Cipar |
0,48 |
0,2 |
0,1 |
0,3 |
0,2 |
0,1 |
0,2 |
0,5 |
100 % |
14,7 |
0,0 |
||||
|
Češka |
2,00 |
2,0 |
|||||||||||||
|
Grčka |
2,73 |
1,0 |
1,0 |
2,0 |
0,7 |
0,7 |
2,7 |
100 % |
14,8 |
0,0 |
|||||
|
Španjolska |
21,32 |
3,5 |
2,5 |
6,0 |
2,9 |
1,2 |
4,0 |
1,0 |
1,0 |
11,0 |
52 % |
14,9 |
10,3 |
||
|
Hrvatska |
1,02 |
0,3 |
0,2 |
0,5 |
0,0 |
0,5 |
50 % |
13,3 |
0,5 |
||||||
|
Mađarska |
0,50 |
0,2 |
0,2 |
0,1 |
0,3 |
0,5 |
100 % |
14,7 |
0,0 |
||||||
|
Irska |
2,47 |
2,5 |
|||||||||||||
|
Italija |
27,44 |
5,5 |
4,5 |
10,0 |
3,1 |
3,4 |
6,5 |
4,5 |
4,5 |
21,0 |
76 % |
14,0 |
6,5 |
||
|
Litva |
0,60 |
0,2 |
0,1 |
0,3 |
0,0 |
0,3 |
50 % |
13,3 |
0,3 |
||||||
|
Latvija |
0,19 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
100 % |
14,8 |
0,0 |
||||
|
Malta |
0,24 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
49 % |
13,3 |
0,1 |
||||||
|
Poljska |
11,24 |
1,0 |
1,0 |
2,6 |
1,7 |
4,3 |
5,3 |
47 % |
14,9 |
6,0 |
|||||
|
Portugal |
5,93 |
3,0 |
0,0 |
3,0 |
51 % |
14,6 |
2,9 |
||||||||
|
Rumunjska |
4,10 |
3,0 |
0,0 |
3,0 |
73 % |
14,6 |
1,1 |
||||||||
|
Slovenija |
1,11 |
0,2 |
0,2 |
0,5 |
0,4 |
0,9 |
1,1 |
100 % |
14,8 |
0,0 |
|||||
|
Slovačka |
0,63 |
0,3 |
0,0 |
0,3 |
48 % |
14,6 |
0,3 |
||||||||
|
Ukupno |
90,3 |
10,0 |
7,0 |
17,0 |
8,0 |
6,0 |
14,0 |
8,5 |
10,0 |
4,0 |
14,0 |
53,5 |
59 % |
14,5 |
36,8 |
III.Upotreba instrumenta SURE: javni rashodi i nacionalne mjere obuhvaćene instrumentom SURE
U ovom se odjeljku sažeto prikazuju javni rashodi i nacionalne mjere država članica koje su obuhvaćene instrumentom SURE.
3.1. Stvarni i planirani javni rashodi za koje se pruža potpora u okviru instrumenta SURE
U ovom odjeljku prikazuje se planirana i stvarna upotreba financijske pomoći odobrene u okviru instrumenta SURE na temelju podataka koje je Komisiji dostavilo 17 država članica. 18 Države članice korisnice trebale bi upotrijebiti financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE prvenstveno za potporu svojim programima skraćenog radnog vremena ili sličnim mjerama, osobito za samozaposlene osobe te, prema potrebi, za potporu relevantnim zdravstvenim mjerama, posebno onima na radnom mjestu 19 . Najprije će biti prikazana raspodjela javnih rashoda, a zatim procjena pokrivenosti instrumenta SURE po zaposlenicima i poduzećima. Prikaz će se temeljiti na izvješćima država članica u dva navrata: iz kolovoza 2020., odnosno razdoblja podnošenja zahtjeva za financijsku pomoć u okviru Instrumenta („prvo izvješće”), te ponovno krajem siječnja i početkom veljače 2021. („ažurirano izvješće”). Informacije su prikazane onako kako su ih dostavile države članice 20 .
Do kraja 2020. već je provedeno 80 % ukupnih planiranih javnih rashoda za prihvatljive mjere 21 . Financijska pomoć u okviru instrumenta SURE osigurana je kako bi se državama članicama pomoglo da se suoče s iznenadnim i znatnim povećanjima stvarnih javnih rashoda od 1. veljače 2020. zbog uvođenja programâ skraćenog radnog vremena i sličnih mjera za ublažavanje socioekonomskih posljedica uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19. Omogućeno je i da se financijska pomoć iskoristi za planirana povećanja javnih rashoda za takve mjere. U lipnju 2020. nastali javni rashodi obuhvaćeni instrumentom SURE činili su 46 % ukupnih javnih rashoda, a taj je iznos u prosincu 2020. porastao na 80 %. U grafikonu 1. prikazana su kretanja tog omjera od uvođenja instrumenta SURE.
Grafikon 1.: Mjesečna kretanja javnih rashoda u okviru instrumenta SURE (nastali i planirani rashodi)
Napomena: blago negativni rashodi u srpnju 2021. rezultat su velikih očekivanih isplata iz europskih strukturnih i investicijskih fondova za potporu programima skraćenog radnog vremena u tom mjesecu.
Usporedba prvog i ažuriranog izvješća država članica pokazuje da je potrošeno manje nego što se prvotno očekivalo 2020. Procjena stvarnih javnih rashoda u razdoblju od veljače do lipnja 2020. u posljednjem se izvješću smanjila za 1,3 milijarde EUR (vidjeti grafikon 2.). U trenutku kada su države članice podnosile zahtjeve za potporu u okviru instrumenta SURE, očekivalo se da će tijekom 2020. potrošiti 90 milijardi EUR na prihvatljive mjere. U konačnici su potrošile 79,3 milijarde EUR, što je 9,6 milijardi EUR manje od očekivanog.
Ažurirana izvješća država članica pokazala su neke preraspodjele javnih rashoda. Polovina država članica zabilježila je veće javne rashode u prvoj polovini 2020. nego što je procijenjeno u kolovozu 2020., dok je druga polovina imala niže rashode (vidjeti grafikon 3.). U dvjema državama članicama s najvećim povećanjem rashoda tijekom prve polovine 2020. u drugoj polovini godine rashodi su se smanjili. Devet država članica prijavilo je niže javne rashode u drugoj polovini 2020. nego što se prvotno očekivalo. U većini slučajeva to je povezano s višim planiranim rashodima za 2021. Međutim, dvije države članice rashode planiraju smanjiti i 2021.
Prema ažuriranim izvješćima, države članice 2021. i 2022. planiraju potrošiti više nego što su prvotno navele u kolovozu 2020. Planirani javni rashodi za prihvatljive mjere 2021. povećali su se sa 7,4 milijarde EUR u prvom izvješću iz kolovoza 2020. na 19,8 milijardi EUR u izvješću iz siječnja 2020. (vidjeti grafikon 2.). Samo su dvije države članice u ažuriranom izvješću dostavile planirane javne rashode za 2022. (1,3 milijarde EUR). Trenutačno očekivani ukupni javni rashodi za prihvatljive mjere u državama članicama korisnicama iznose 99,1 milijardu EUR, što je više od dosad odobrenog ukupnog iznosa u okviru instrumenta SURE. To je u skladu s komplementarnošću instrumenta SURE jer se njime nadopunjuje nacionalno financiranje potpora za zapošljavanje. Neke države članice na te mjere planiraju potrošiti više od iznosa financijske pomoći koju su zatražile, uključujuće one koje su dosegnule ograničenje koncentracije u okviru instrumenta SURE.
Grafikon 2.: Ukupni prijavljeni javni rashodi
Grafikon 3.: Razlika između nastalih javnih rashoda u prvom i ažuriranom izvješću (% iznosa zajma)
Napomena: Irska je financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE zatražila 27. listopada 2020., ali izvješće se nije promijenilo u pogledu prvih i ažuriranih tablica. Češka nije dostavila ažuriranu tablicu izvješćivanja do datuma zaključenja.
Gotovo sve države članice već su potrošile ili planiraju potrošiti ukupan iznos odobren u okviru instrumenta SURE. Trenutačno je 15 država članica potrošilo ili planira potrošiti veći iznos na prihvatljive mjere od postojeće financijske pomoći primljene u okviru Instrumenta (vidjeti grafikon 4.). To znači da će države članice na programe skraćenog radnog vremena i slične mjere ukupno potrošiti više od iznosa u kojem su zatražile financijsku pomoć. Međutim, tri su države članice izvijestile da imaju niže planirane javne rashode za mjere predviđene odgovarajućim provedbenim odlukama Vijeća od iznosa odobrenog u okviru instrumenta SURE. To se temelji na ažuriranim izvješćima država članica, koje su istaknule i da su već poduzele ili namjeravaju poduzeti korake, ako to bude potrebno, kako bi iskoristile sva financijska sredstva odobrena u okviru instrumenta SURE, što u nekim slučajevima uključuje produljenje trajanja mjera predviđenih odgovarajućim provedbenim odlukama Vijeća. Komisija će procijeniti sve promjene planiranih rashoda koje su predložile države članice kako bi se osiguralo da ostanu usklađeni s ciljem instrumenta SURE te će prema potrebi predložiti izmjene provedbenih odluka Vijeća.
|
Grafikon 4.: Višak planiranih i nastalih javnih rashoda koji premašuju iznos zajma (% iznosa zajma)
|
Grafikon 5.: Udio javnih rashoda povezanih sa zdravljem
|
Napomena: javni rashodi odnose se na one koji su prijavljeni, bez prilagodbe u pogledu ograničenja koncentracije, za mjere predviđene provedbenim odlukama Vijeća, odnosno bilo koje nove mjere koje su prijavile države članice koje nisu obuhvaćene provedbenim odlukama Vijeća su isključene. Podaci su prikazani onako kako su ih dostavile države članice u tablicama izvješćivanja. Međutim, države članice s manjkom, kako je vidljivo u grafikonu 4., namjeravaju iskoristiti puni iznos odobren u okviru instrumenta SURE. Talijanske su vlasti posebno napomenule da planiraju potrošiti cijeli odobreni iznos. Kad je riječ o grafikonu 5., prvotni zahtjev Mađarske za financijsku pomoć ograničen je na 49 % rashoda za zdravstvene mjere jer su te mjere pomoćne i stoga se na njih ne može potrošiti polovina ili više ukupnog iznosa odobrenog u okviru instrumenta SURE. Prema ažuriranom izvješću, kao i u slučaju većine država članica korisnica, ukupni javni rashodi za prihvatljive mjere premašit će maksimalni iznos odobren u okviru instrumenta SURE (te bi se te mjere trebale financirati na nacionalnoj razini ili drugim instrumentima). U konkretnom slučaju Mađarske taj je višak više nego razmjerno posljedica zdravstvenih mjera, što objašnjava povećanje omjera rashoda za zdravstvene mjere na više od 50 %.
Većinu financijske pomoći u okviru instrumenta SURE države članice iskoristile su kao potporu mjerama za tržište rada, uz ograničen broj država članica koje se koriste tom pomoći za financiranje zdravstvenih mjera. Ukupno je 5 % financijske pomoći u okviru instrumenta SURE dosad dodijeljeno za zdravstvene mjere, a deset država članica financijsku pomoć koristi isključivo za programe skraćenog radnog vremena i slične mjere (vidjeti grafikon 5.). Financiranje zdravstvenih mjera omogućeno je Uredbom o instrumentu SURE kao pomoćno financiranje. Dosadašnjim odlukama Vijeća o financijskoj pomoći nijednoj državi članici nije odobren udio namijenjen za zdravstvene mjere viši od 49 % iznosa potpore 22 .
Financijska pomoć u okviru instrumenta SURE odgovara iznosu od 2,8 % plaća zaposlenih i samozaposlenih osoba u državama članicama korisnicama 2020. 23 Taj udio u državama članicama varira od 0,8 % do 5,3 % (vidjeti grafikon 6.). Financijska pomoć ujedno iznosi 1,5 % BDP-a država članica korisnica.
Grafikon 6.: Postotak iznosa zajma u odnosu na plaće zaposlenih i samozaposlenih osoba po državi članici
Napomena: plaće se u ovom slučaju mjere kao naknade zaposlenicima i bruto poslovni višak + mješoviti dohodak kućanstava i neprofitnih ustanova koje služe kućanstvima (plaće samozaposlenih osoba). Procjene za 2020. preuzete su iz Komisijine jesenske gospodarske prognoze 2020.
3.2Pokrivenost instrumenta SURE po zaposlenicima i poduzećima
Procjenjuje se da je instrumentom SURE 2020. pružena potpora za 25–30 milijuna ljudi, što čini četvrtinu ukupnog broja zaposlenih u državama članicama korisnicama 24 . To čini i otprilike dvije trećine zaposlenika obuhvaćenih programima skraćenog radnog vremena u EU-u 25 . Središnja procjena od 26,5 milijuna obuhvaća otprilike 21,5 milijuna zaposlenika i 5 milijuna samozaposlenih osoba 26 . Raščlamba po državama članicama prikazana je u grafikonu 7., u kojem je vidljivo da pokrivenost varira od 7 % do gotovo 70 % ukupnog broja zaposlenih. Broj osoba obuhvaćenih zdravstvenim mjerama teško je procijeniti s dovoljnim stupnjem točnosti jer se te mjere u državama članicama razlikuju. Stoga bi se i te procjene mogle smatrati konzervativnima jer potpora u okviru instrumenta SURE nadilazi mjere za tržište rada i stoga koristi široj javnosti.
Grafikon 7.: Broj radnika obuhvaćenih instrumentom SURE (% od ukupne zaposlenosti 2020.)
Napomena: podaci o pokrivenosti odgovaraju podacima koje su dostavile države članice. Podaci za Češku temelje se na prvom izvješću iz kolovoza 2020., stoga se u okviru ukupne pokrivenosti pretpostavlja da je u njoj potpora pružena sličnom broju zaposlenika kao i u ostalim državama članicama. Podaci o ukupnoj zaposlenosti preuzeti su iz baze podataka AMECO na temelju definicije ukupne zaposlenosti prema nacionalnim računima, uključujući osobe koje primaju plaću ili naknadu te samozaposlene osobe.
Na temelju izvješćâ država članica Komisija procjenjuje da je u okviru instrumenta SURE u 2020. pružena potpora za 1,5–2,5 milijuna poduzeća u državama članicama. Samo je 14 država članica dostavilo ažurirane podatke o pokrivenosti poduzeća 27 . S pomoću instrumenta SURE pružena je potpora za gotovo 800 000 poduzeća u državama članicama koje su dostavile podatke. To je 12 % ukupnog broja poduzeća u tim državama članicama. S obzirom na to da neke veće države članice korisnice nisu dostavile tražene podatke, taj je podatak nepotpun i svakako ne prikazuje stvarni ukupni broj poduzeća obuhvaćenih Instrumentom. Na temelju razumnih pretpostavki procjenjuje se da će se broj obuhvaćenih poduzeća znatno povećati, na 1,5–2,5 milijuna, kada se u obzir uzmu preostale četiri države članice 28 . Države članice koje Komisiji nisu dostavile zatražene podatke pozvane su da to učine za drugo izvješće o instrumentu SURE.
3.3 Sažeti pregled programâ skraćenog radnog vremena ili sličnih mjera u okviru instrumenta SURE
Od 18 država članica koje koriste potporu u okviru instrumenta SURE, njih 15 ju je zatražilo radi pomoći u financiranju programa skraćenog radnog vremena. Riječ je o javnim programima kojima se poduzećima koja se suočavaju s gospodarskim poteškoćama dopušta da privremeno smanje broj radnih sati zaposlenika, koji za neodrađene sate dobivaju javnu dohodovnu potporu. Irska i Malta dvije su od tri države članice koje financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE nisu koristile za financiranje programâ skraćenog radnog vremena, ali su uspostavile slične programe kojima se pruža potpora poduzećima pogođenima krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 u obliku subvencija za plaće (vidjeti u nastavku). S druge strane, Mađarska je uvela program skraćenog radnog vremena, no njezini se javni rashodi u cijelosti financiraju iz Europskog socijalnog fonda (stoga nisu bili prihvatljivi za financiranje u okviru instrumenta SURE).
U većini slučajeva podržani programi skraćenog radnog vremena novi su programi uspostavljeni kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 (vidjeti tablicu 6.). Svi su oni uspostavljeni su na privremenoj osnovi i uvjetovani su postojećim gospodarskim poteškoćama. Pet država članica kojima je pružena potpora u okviru instrumenta SURE i koje su već bile uvele programe skraćenog radnog vremena prije izbijanja bolesti COVID-19 (Belgija, Španjolska, Italija, Portugal i Slovačka) prilagodile su ih kao odgovor na pandemiju. Uvedene promjene uglavnom su se odnosile na privremeno pojednostavnjenje administrativnih postupaka, proširenje pokrivenosti, ublažavanje uvjeta prihvatljivosti, veću darežljivost (za zaposlenike i/ili poslodavce) te na povećanje trajanja potpore.
Svi programi skraćenog radnog vremena potpora su zaposlenicima čiji je ugovor u potpunosti suspendiran zbog potpune obustave poslovnih aktivnosti. Osim toga, u okviru većine programa (ali ne svih) pruža se potpora i u slučaju djelomičnog smanjenja radnog vremena ako su poslovne aktivnosti smanjenje. Iako u većini slučajeva poduzeća mogu odabrati opseg smanjenja radnog vremena, u nekim se zemljama primjenjuju ograničenja. Primjerice, u Grčkoj i Sloveniji osim potpune obustave rada (u slučaju potpune obustave aktivnosti) dopušteno je samo smanjenje s punog radnog vremena na rad s nepunim radnim vremenom. Iznos javne potpore obično se računa kao postotak plaće zaposlenika te varira u rasponu od 50 do 100 %. U Prilogu 1. navedene su dodatne pojedinosti o programima skraćenog radnog vremena.
Svih 18 država članica, osim Bugarske i Hrvatske, podnijelo je zahtjev za potporu za financiranje „mjera sličnih programima skraćenog radnog vremena”. One su u većini slučajeva dodatak programima skraćenog radnog vremena. Radi se o mjerama usmjerenima na zaštitu zaposlenih i samozaposlenih osoba, smanjenje nezaposlenosti i gubitka dohotka kao posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali koje nisu strogo obuhvaćene prethodno navedenom definicijom programa skraćenog radnog vremena. Broj i vrsta mjera koje su obuhvaćene tom kategorijom znatno se razlikuju. Otprilike se mogu grupirati kako slijedi:
-programi subvencija za plaće, kao što su prethodno spomenuti programi u Irskoj i Malti, kojima se subvencioniraju troškovi rada poduzeća pogođenih krizom uzrokovanom bolešću COVID-19. Ti programi imaju istu svrhu kao i programi skraćenog radnog vremena (tj. očuvanje radnih mjesta, pomoć poduzećima kako bi izbjegla otpuštanje svojih zaposlenika). Međutim, odobrena potpora nije izravno povezana sa stvarnim smanjenjem broja radnih sati zaposlenika, već samo sa smanjenjem prometa,
-mjere kojima se pruža potpora samozaposlenim osobama, koje se provode u gotovo svim državama članicama koje su podnijele zahtjev za potporu u okviru instrumenta SURE. Njima su obuhvaćene jednokratne pomoći u obliku potpore dohotku, koje se odobravaju u paušalnom iznosu ili na temelju ranije zarade/ostvarenih gubitaka, te ostale mjere potpore kojima se smanjuju troškovi poslovanja poduzeća, u onoj mjeri u kojoj od njih imaju koristi samozaposlene osobe i poduzeća s jednim članom. Ključan je uvjet da korisnici potpore nastave obavljati djelatnost u kojoj su samozaposleni ili poduzetničku aktivnost (tj. da ne odu u stečaj),
-posebne naknade za roditeljski dopust (Belgija, Češka, Italija, Portugal, Cipar i Malta), kojima se osigurava potpora dohotku za zaposlenike i/ili samozaposlene osobe s djecom dok su škole izvanredno zatvorene,
-potpore za sezonske radnike (Cipar, Grčka, Italija, Španjolska), čiji je ugovor o radu odgođen zbog pandemije, uglavnom u sektoru turizma i/ili poljoprivrede. Riječ je o „redovnim” sezonskim radnicima koji su trebali nastaviti s radom u sezoni proljeće/ljeto 2020., ali to nisu mogli zbog pandemije bolesti COVID-19,
-potpore za osposobljavanje povezane sa skraćenim radnim vremenom (Belgija, Portugal). Tom vrstom potpore promiče se strukovno osposobljavanje radnika koji rade skraćeno.
Devet država članica zatražilo je financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE za financiranje rashoda u području zdravstva izravno povezanih s izvanrednim stanjem uzrokovanim bolešću COVID-19. Ta kategorija obuhvaća:
-posebno bolovanje zbog bolesti COVID-19 i/ili dopust zbog izolacije (Cipar, Latvija, Malta, Portugal, Španjolska),
-troškove povezane s povećanim zahtjevima u pogledu zdravlja i sigurnosti za javni sektor (Latvija, Mađarska, Portugal),
-mjere usmjerene na smanjenje troškova povećanih zahtjeva u pogledu zdravlja i sigurnosti na radnom mjestu za privatni sektor (Italija),
-povećane rashode javnog zdravstvenog sustava, uključujući troškove osoblja (npr. prekovremeni rad i dodatne naknade za medicinsko osoblje, zapošljavanje dodatnog privremenog osoblja (Mađarska, Rumunjska, Portugal)), radove na obnovi bolnica (Mađarska) i/ili kupnju dodatne opreme, zaštitnih materijala, zaliha i potrošnog materijala (Belgija, Mađarska, Latvija, Portugal).
Tablica 6. – Značajke nacionalnih programa skraćenog radnog vremena koji su obuhvaćeni instrumentom SURE
|
Država članica |
Novi program |
Trajni/privremeni program |
Iznos potpore (% plaće) |
Troškovi za poslodavca |
Smanjenje radnog vremena |
|
BE |
ne |
trajni (s privremenim izmjenama) |
70 % |
– |
0–100 % |
|
BG |
da |
privremeni |
60 % |
40 % troškova rada |
50 % ili 100 % |
|
CZ |
da |
privremeni |
60–80 % |
20–40 % naknade |
0–100 % |
|
IE |
– |
– |
– |
– |
– |
|
EL |
da |
privremeni |
60 % |
– |
50 % ili 100 % |
|
ES |
ne |
trajni (s privremenim izmjenama) |
70 % |
0–30 % socijalnih doprinosa |
0–100 % |
|
HR |
da |
privremeni |
50 % |
– |
0–100 % |
|
IT |
ne |
trajni (s privremenim izmjenama) |
80 % |
– |
0–100 % |
|
CY |
da |
privremeni |
60 % |
– |
0–100 % |
|
LV |
da |
privremeni |
50–75 % |
– |
0–100 % |
|
LT |
da |
privremeni |
30–100 % |
0–100 % |
|
|
HU |
– |
– |
– |
– |
– |
|
MT |
– |
– |
– |
– |
– |
|
PL |
da |
privremeni |
50 % |
– |
20–100 % |
|
PT |
ne |
trajni (s privremenim izmjenama) |
66–100 % |
0–30 % naknade |
0–100 % |
|
RO |
da |
privremeni |
75 % |
– |
0–100 % |
|
SI |
da |
privremeni |
80 % |
0–20 % naknade |
50–100 % |
|
SK |
ne |
privremeni (ali se redovito obnavlja) |
80 % |
– |
0–100 % |
IV.Preliminarna analiza učinka instrumenta SURE
U ovom se odjeljku iznosi preliminarna analiza učinka instrumenta SURE na zaposlenost i javne financije te opis ostalih učinaka.
4.1Procjena učinka instrumenta SURE na zaposlenost
Promjene stopa nezaposlenosti u državama članicama korisnicama ispitane su kako bi se izvršila prva indikativna procjena učinka mjera potpore politici povezanih s pandemijom, uključujući instrument SURE. Svrha je Instrumenta pomoći državama članicama u očuvanju radnih mjesta zaposlenih i samozaposlenih osoba u cijelom EU-u tijekom pandemije bolesti COVID-19, čime se štite građani i olakšava brz oporavak nakon pandemije. Iako je teško zamisliti alternativni hipotetski scenarij kretanja na tržištu rada bez instrumenta SURE, u prikazanoj analizi ispituje se odnos između proizvodnje i nezaposlenosti od početka pandemije. Rezultate treba tumačiti s oprezom jer na odnos proizvodnje i zaposlenosti utječe širok raspon čimbenika, uključujući instrument SURE.
Unatoč ozbiljnijem padu BDP-a 2020. nego u tijekom svjetske financijske krize, porast stope nezaposlenosti u državama članicama korisnicama bio je znatno blaži nego tada (vidjeti grafikon 8.). Prema Komisijinoj zimskoj gospodarskoj prognozi 2021., predviđa se pad rasta realnog BDP-a za 5,8 % u zemljama koje su 2020. primile financijska sredstva u okviru instrumenta SURE. Taj je pad veći od onoga koji je zabilježen na vrhuncu globalne financijske krize 2009. Istodobno se predviđa da će stopa nezaposlenosti 2020. porasti za samo 0,7 postotna boda, u usporedbi s povećanjem od 2,6 postotnih bodova 2009.
Grafikon 8.: Promjene realnog BDP-a i stopa nezaposlenosti u državama članicama korisnicama u 2009. u odnosu na 2020.
Napomena: u grafikonu su prikazane aritmetičke sredine za države članice korisnice instrumenta SURE. Stopa nezaposlenosti za 2020. prosjek je mjesečnih stopa nezaposlenosti za 2020.
Izvor: Eurostat, BDP u 2020. iz Komisijine zimske gospodarske prognoze 2021.
Prilagodljivost nezaposlenosti promjenama u proizvodnji 2020. bila je slabija u državama članicama korisnicama nego što se očekivalo (vidjeti grafikone 9. i 10.) 29 . Brze i opsežne mjere politike koje su 2020. poduzete za rješavanje krize ublažile su učinak pada proizvodnje na nezaposlenost. Stoga je povećanje stopa nezaposlenosti u većini zemalja bilo manje od očekivanog 30 .
|
Grafikon 9.: Stvarne i očekivane promjene stopa nezaposlenosti u državama članicama korisnicama 2019. u odnosu na 2020.
|
Grafikon 10.: Stvarne i očekivane promjene stopa nezaposlenosti po državama članicama korisnicama 2020.
|
Napomena: os y: očekivana promjena stopa nezaposlenosti odgovara predviđanju koje proizlazi iz regresijskog modela panel podataka za države članice korisnice (grafikon 9.) i regresijskog modela po državama (grafikon 10.) za razdoblje od 1999. do 2019. Analiza se temelji na Okunovu zakonu, prema kojem ovisna varijabla označava promjenu stope nezaposlenosti, a neovisna varijabla se odnosi na stopu rasta realnog BDP-a. Specifikacijom se nadziru (vremenski nepromjenjive) značajke tržišta rada po državama s pomoću učinaka utvrđenih za svaku državu te zajednički čimbenici s pomoću vremenski određenih učinaka. Rezultati se čine pouzdanima u pogledu upotrebe dodatnih neovisnih varijabli, kao što su zakonodavstvo o zaštiti radnih mjesta i promjena stope sudjelovanja na tržištu rada. Specifikacijom se nadzire endogenost proizvodnje primjenom GMM ocjenjivača na prvim diferencijama. Hrvatska nije uključena zbog nedostupnosti podataka. U usporedbi s nedavnim istraživanjima koja se temelje na Okunovu zakonu 31 , ova je analiza vrijedna jer je usmjerena samo na korisnice instrumenta SURE te se pokušava povezati razlika između stvarne i očekivane nezaposlenosti s iznosom potpore u okviru instrumenta.
Izvor: Eurostat, ukupna nezaposlenost u 2020. iz Komisijine jesenske gospodarske prognoze 2020. (vidjeti napomenu za grafikon 8.).
Ključan razlog blažeg povećanja stope nezaposlenosti 2020. bile su mjere potpore politici, uključujući instrument SURE (grafikon 11.). Na temelju preliminarnih dokaza, povećanje stope nezaposlenosti koje je manje od očekivanog djelomično se može pripisati rasprostranjenoj primjeni programâ skraćenog radnog vremena, među ostalim u onim državama članicama koje primaju potporu u okviru instrumenta SURE. Tim programima pridonijelo se održavanju zaposlenosti i ograničilo povećanje nezaposlenosti. Ostali čimbenici povezani su s time da ljudi nisu mogli aktivno tražiti posao ili da ih se odvraćalo od toga zbog zatvaranja velikih dijelova gospodarstva.
Grafikon 11.: Odnos između promjene stope nezaposlenosti 2020. i odobrenog financiranja u okviru instrumenta SURE
Napomena: os y: očekivana promjena stope nezaposlenosti proizlazi iz regresijskog modela po državama prikazanog u grafikonu 10. te je objašnjena u napomeni za grafikone 9. i 10.
Izvor: Komisijina jesenska gospodarska prognoza 2020.
4.2Pokretači učinaka instrumenta SURE: rasprava i rezultati na temelju anketa
Učinak instrumenta SURE nadilazi očuvanje radnih mjesta. Moguće je identificirati tri dodatna učinka: jačanje povjerenja u cijelom EU-u, Eu-ova potpora i poticanje primjene programâ skraćenog radnog vremena i omogućavanje državama članicama da na potpore za zapošljavanje troše više nego što bi inače trošile. Međutim, te učinke teško je empirijski procijeniti
Kao prvo, zahvaljujući instrumentu SURE povećalo se opće povjerenje u sposobnost EU-a da učinkovito odgovori na dosad nezabilježenu krizu. Sposobnost država članica da postignu dogovor o instrumentu SURE – novoj, inovativnoj vrsti financijske pomoći u skladu s člankom 122. UFEU-a, sa snažnom socijalnom dimenzijom i gospodarskom osnovom – te dobrovoljno davanje jamstava EU-u kako bi se osigurala njegova financijska stabilnost poslali su snažnu poruku o sposobnosti EU-a da učinkovito i brzo reagira na novu vrstu krize. To je pridonijelo i pozitivnoj dinamici za kasniju objavu uspostave instrumenta Next Generation EU. Konkretno, Komisija je u svibnju 2020. podnijela prijedlog za Mehanizam za oporavak i otpornost, koji su Vijeće i Europski parlament donijeli početkom veljače 2021. Ta kolektivna sposobnost brzog odgovora na krizu uzrokovanu pandemijom bolesti COVID-19 i uspostavljanja novih instrumenata za hitne slučajeve, uključujući instrument SURE, vjerojatno je pridonijela jačanju povjerenja gospodarskih subjekata u Uniju i smanjenju razlika između kamatnih stopa za zaduživanje država članica te poboljšanju izgleda EU-a za rast 32 . U tom kontekstu SURE bi se mogao promatrati kao instrument za mobilizaciju potpore fiskalne politike i na taj način osigurati da se poticajnim smjerom fiskalne politike i akomodativnom monetarnom politikom zajedno uklone posljedice krize.
Drugo, zahvaljujući instrumentu SURE EU je podržao i potaknuo primjenu politika skraćenog radnog vremena od strane država članica. Pružanjem financijske pomoći državama članicama kako bi im se pomoglo u financiranju programâ skraćenog radnog vremena za poduzeća pogođena pandemijom te sličnih mjera, posebno za samozaposlene osobe, SURE je potaknuo države članice da nastave s tim vrstama politika, što je u skladu i sa smjernicama za zapošljavanje iz 2020. Tim Instrumentom, zajedno s potporom u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova, osobito Europskog socijalnog fonda, te u okviru investicijskih inicijativa kao odgovor na koronavirus (CRII i CRII+), državama članicama je omogućeno da budu ambicioznije pri uvođenju politika.
Većina država članica korisnica ukazala je na to da je instrument SURE imao ulogu u njihovoj odluci da donesu novi program skraćenog radnog vremena ili izmijene postojeći 33 . Devet država članica kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19 uspostavilo je nove programe skraćenog radnog vremena 34 , a četiri su izmijenile postojeće 35 . Većina tih programa uvedena je ili izmijenjena u ožujku 2020., neposredno prije nego što je Komisija predložila instrument SURE. Nakon toga novi su programi uvedeni u Mađarskoj, Grčkoj, Rumunjskoj i Sloveniji, a postojeće su dodatno izmijenile Italija i Španjolska (vidjeti tablicu A.1. u Prilogu 1.) 36 .
SURE je nekim državama članicama omogućio i da budu ambicioznije kada je riječ o mjerama sličnima programima skraćenog radnog vremena. Sve države članice (osim Bugarske i Hrvatske) zatražile su i financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE za programe slične programima skraćenog radnog vremena, što uključuje potporu za samozaposlene osobe, kao i druge mjere za očuvanje radnih mjesta. Neke države članice uvele su te mjere prije nego što je instrument SURE predložen, a neke nakon toga 37 . Većina država članica koje su odgovorile na upitnik uvela je nove programe slične programima skraćenog radnog vremena kao odgovor na potencijalnu raspoloživost financiranja u okviru instrumenta SURE 38 . Nadalje, u trima državama članicama raspoloživost financiranja u okviru instrumenta SURE doprinijela je povećanju proračuna dodijeljenog za te programe.
Kao treće, instrument SURE rani je element odgovora politike EU-a kojim je ojačano povjerenje država članica u veće zaduživanje i potrošnju. Isto tako im je omogućio i da održe ili pojačaju svoje javne rashode za potporu zapošljavanju. To se posebno odnosi na slučajeve kada je financiranje dostupno po vrlo niskim kamatnim stopama i s dovoljno dugim dospijećem, kao što je slučaj instrumenta SURE. To dodatno pozajmljivanje može biti namijenjeno programima skraćenog radnog vremena ili drugim politikama povezanima s pandemijom jer se financijskom pomoći u okviru instrumenta SURE državama omogućuje i da prenamijene sredstva koja su planirale potrošiti na programe skraćenog radnog vremena na ostala šira područja politike kako bi se ublažili socioekonomski učinci pandemije.
Većina država članica korisnica istaknula je da je potpora u okviru instrumenta SURE imala ulogu u privremenom povećanju pokrivenosti i darežljivosti programâ skraćenog radnog vremena i sličnih mjera te u općenitom financiranju politika za suočavanje s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19. 39 Šest država članica navelo je da se proračun za njihove programe skraćenog radnog vremena povećao nakon što je Komisija predložila uspostavu instrumenta SURE. Smatra se da je instrument SURE u dvama od tih slučajeva uvelike utjecao na odluku.
4.3Detaljnije o izravnim financijskim učincima: procijenjene uštede na kamatnim stopama
Nekoliko država članica ostvarilo je uštede na plaćanjima kamata primanjem financijske pomoći u okviru instrumenta SURE. Za zajmove u okviru Instrumenta državama članicama ponuđene su niže kamatne stope nego da su same izdavale državne dužničke instrumente radi financiranja programâ skraćenog radnog vremena ili sličnih mjera. Obveznice s društvenim učinkom SURE izdane su po vrlo niskim kamatnim stopama, čak i u slučaju dugih dospijeća, zahvaljujući kreditnom rejtingu „AAA” EU-a i likvidnosti obveznica.
Procjenjuje se da su države članice na temelju prvih četiriju izdanja u okviru instrumenta SURE, odnosno do isplate 2. veljače 2021., uštedjele ukupno 5,8 milijardi EUR. Taj će se iznos povećati s daljnjim isplatama. Prema tome, prikazane procjene vjerojatno odgovaraju donjoj granici te će rasti, s obzirom na to da je potrebno isplatiti još 36,8 milijardi EUR. U tablici 7. prikazana je raščlamba ušteda na kamatnim stopama po državama članicama, dok se u polju 1. detaljno objašnjava metodologija 40 .
|
Okvir 1.: Izračun uštede na kamatnim stopama Za iznos od 53,5 milijardi EUR koji je izdan u prvim četirima transakcijama Komisija je uspjela postići povoljne uvjete, s prinosima od –0,51 % do +0,32 %, ovisno o roku dospijeća i datumu izdavanja. Ti su uvjeti naizmjeničnim pozajmljivanjem preneseni izravno na države članice. Uvjeti financiranja za države članice u trenutku isplate bili su općenito nepovoljniji od onih koje je postigla Komisija. Stoga su zajmovima isplaćenima u okviru instrumenta SURE države članice ostvarile uštede na kamatama. Kako bi se izračunale uštede, pretpostavlja se da bi bez zajmova u okviru instrumenta SURE države članice izdale obveznice s istim obilježjima (tj. dospijeće i kuponi) kao i obveznice SURE EU-a na dan isplate zajmova. Razlika između cijene izdanja za svaku obveznicu SURE EU-a i cijene izdanja te alternativne hipotetske obveznice, pomnožena s iznosom zajma, odgovara procjeni ušteda na kamatama. Ta je razlika funkcija razlika između krivulja prinosa državnih obveznica i onih u okviru instrumenta SURE u trenutku isplate te ročne strukture svakog zajma. Prosječno dospijeće zajmova u okviru instrumenta SURE iznosi manje od 15 godina, ali približno toliko u svim državama članicama, a prosječna razlika između nacionalnih prinosa i prinosa u okviru instrumenta SURE EU-a iznosi otprilike 0,8 postotnih bodova. Stoga se procjenjuje da će ukupne uštede na kamatama tijekom cijelog trajanja zajma iznositi 5,8 milijardi EUR, odnosno oko 11 % isplaćenog iznosa, u 15 država članica koje su primile isplatu do 2. veljače 2021. (vidjeti tablicu 6.). Države članice s većim razlikama između kamatnih stopa ili koje su primile veće isplate ostvarile su najveću korist od povoljnih uvjeta koje je postigla Komisija. |
Tablica 7.: Uštede na kamatnim stopama po državama članicama
|
Država članica |
Isplaćeni iznos (u milijardama EUR) |
Prosječna razlika |
Prosječno dospijeće |
Uštede na kamatama (u milijardama EUR) |
Uštede na kamatama (% isplaćene svote) |
|
Belgija |
4,0 |
0,11 |
14,9 |
0,098 |
2,4 |
|
Cipar |
0,5 |
0,64 |
14,7 |
0,048 |
10,1 |
|
Grčka |
2,7 |
0,74 |
14,8 |
0,264 |
9,7 |
|
Španjolska |
11,0 |
0,44 |
14,9 |
0,850 |
7,7 |
|
Hrvatska |
0,5 |
1,16 |
13,3 |
0,082 |
16,1 |
|
Mađarska* |
0,5 |
2,53 |
14,7 |
0,154 |
30,5 |
|
Italija |
21,0 |
0,98 |
14,0 |
2,835 |
13,5 |
|
Litva |
0,3 |
0,10 |
13,3 |
0,005 |
1,8 |
|
Latvija |
0,2 |
0,19 |
14,8 |
0,006 |
3,2 |
|
Malta |
0,1 |
0,63 |
13,3 |
0,012 |
9,7 |
|
Poljska |
5,3 |
0,41 |
14,9 |
0,355 |
6,7 |
|
Portugal |
3,0 |
0,57 |
14,6 |
0,242 |
8,1 |
|
Rumunjska |
3,0 |
2,19 |
14,6 |
0,824 |
27,5 |
|
Slovenija |
1,1 |
0,23 |
14,8 |
0,047 |
4,3 |
|
Slovačka |
0,3 |
0,09 |
14,6 |
0,004 |
1,3 |
|
Ukupno |
53,5 |
0,76 |
14,5 |
5,826 |
10,9 |
Napomena: uštede na kamatama izračunate su na temelju pojedinačnih obveznica i zbrojene za sve datume izdavanja i dospijeća. Države članice uzele su zajmove od EU-a uz različite prosječne rokove dospijeća. Za države članice kod kojih velik udio zajma ima vrlo dugo ili dugo dospijeće, ukupne uštede na kamatama veće su od umnoška prosječne razlike i prosječnog dospijeća. To je zato što su razlika i dospijeće općenito u pozitivnoj korelaciji, tj. krivulje prinosa obveznica SURE EU-a u pravilu su niže od nacionalnih krivulja prinosa.
* Za Mađarsku nije dostupna krivulja prinosa za obveznice iskazane u eurima. Umjesto toga upotrijebljena je krivulja prinosa u nacionalnoj valuti.
5Nastavak izvanrednih okolnosti koje opravdavaju primjenu Uredbe o instrumentu SURE
Uredbom o instrumentu SURE od Komisije se zahtijeva i da izvješćuje o nastavku izvanrednih okolnosti koje opravdavaju primjenu instrumenta SURE. 41 Budući da je od jeseni zabilježen ponovni rast broja zaraženih, i dalje su prisutne iznimne okolnosti zbog kojih su uvedeni instrument SURE i hitne mjere u području zapošljavanja radi potpore građanima. Ponovni rast broja slučajeva bolesti COVID-19 pritišće Europu od jeseni 2020., uključujući pojavu novih, zaraznijih sojeva, što je dovelo do znatnog postroženja ograničenja. Četrnaestodnevna incidencija virusa 25. veljače 2021. iznosila je 283 na 100 000 stanovnika u EU-u/EGP-u, što je manje od polovine razine zabilježene u studenome 2020., no i dalje je znatno iznad incidencije od prošlog ljeta kada su ograničenja prvi put ublažena 42 . Bolnice i odjeli intenzivne njege dosegnuli su ili su bili blizu maksimalnog kapaciteta početkom 2021. u mnogim državama članicama.
Zbog ponovnog postrožavanja ograničenja privremeno je zaustavljen oporavak koji je započeo nakon ponovnog pokretanja gospodarskih aktivnosti u trećem tromjesečju 2020. Iako gospodarske posljedice zbog usmjerenijih ograničenja te prilagodbe poduzeća i pojedinaca ograničenjima nisu toliko teške kao one nakon prvog vala pandemije, oporavak je ipak zaustavljen. U četvrtom tromjesečju 2020. realni BDP pao je za 0,4 % na tromjesečnoj razini u EU-u, nakon što se u trećem tromjesečju povećao za 11,5 %. Zbog mjera za sprečavanje širenja zaraze koje su diljem Europe još uvijek na snazi u prvom tromjesečju 2021. predviđa se daljnji pad. U Komisijinoj zimskoj gospodarskoj prognozi objavljenoj 11. veljače 2021. predviđa se rast realnog BDP-a od 3,7 % u EU-u 2021., nakon dosad nezabilježenog pada od 6,3 % u 2020. 43 Stoga će razina BDP-a na kraju 2021. biti 2,8 postotnih bodova niža od razine prije krize iz 2019.
Snažan oporavak industrije u kontrastu je sa slabom aktivnošću u području uslužnih djelatnosti. Industrijska proizvodnja nastavila se oporavljati u EU-u u četvrtom tromjesečju 2020. te se gotovo vratila na razine prije krize. S druge strane, nakon potpunog oporavka prošlo ljeto maloprodaja je ponovno oslabila u jesen jer su se ograničenja u cijelom EU-u postrožila, a neke se uslužne djelatnosti, primjerice turizam, nikada nisu oporavile od početnog šoka u ožujku 2020.
Nedavna ograničenja ponovno su snažno utjecala na radno intenzivne sektore kao što su ugostiteljstvo, zabava i turizam. Sanitarna ograničenja i dalje snažno utječu na te radno intenzivne sektore. Neispunjena potreba za zapošljavanjem, tj. stagnacija na tržištu rada, upućuje na ozbiljne posljedice 44 . Nadalje, predviđa se da će se stopa nezaposlenosti 2021. povećati s obzirom na to da se potpore za zapošljavanje smanjuju te da će ljudi moći aktivno tražiti posao jer bi se gospodarstva trebala ponovno pokrenuti 45 .
Iako se očekuje da će aktivnost u drugom tromjesečju umjereno porasti, a u trećem imati snažniji rast, i dalje postoje znatna neizvjesnost i povećani rizici u pogledu gospodarskih izgleda. Pozitivni rizici uglavnom su povezani s mogućnošću da procijepljenost dovede do bržeg ublažavanja mjera za sprečavanje širenja zaraze nego što se očekivalo, a time i do bržeg i jačeg oporavka. Gospodarskom rastu mogla bi ići u prilog i uvelike suzdržana potrošnja zahvaljujući rekordno visokim uštedama kućanstava, niskim financijskim troškovima i politikama potpore. S druge strane, zbog novih sojeva ili sporog cijepljenja moglo bi se odgoditi ukidanje mjera za sprečavanje širenja zaraze, što bi imalo negativne učinke na povjerenje i dovelo do daljnje preventivne štednje i odgoda odluka o ulaganju. Time se naglašava potreba da se ne ukine politička potpora za gospodarstvo i zapošljavanje, kako bi se izbjegla veća oštećenja europske gospodarske i socijalne strukture 46 . Relevantne mjere politike uključuju programe skraćenog radnog vremena koji su prihvatljivi za potporu u okviru instrumenta SURE kao i one koje promiču otvaranje radnih mjesta i prelazak s jednog radnog mjesta na drugo, u skladu s Preporukom Komisije o učinkovitoj aktivnoj potpori zapošljavanju 47 .
Instrument SURE je po svojoj prirodi privremeni instrument, a više od 90 % njegovih resursa već je namijenjeno. Zadržavanje politika čiji je cilj zadržati ljude na postojećim radnim mjestima izvan okvira onoga što je opravdano okolnostima doista bi moglo usporiti, a ne promicati oporavak. Ako tijekom 2021. izvanredno stanje popusti, situacija bi mogla zahtijevati druge mjere, prvenstveno aktivne politike tržišta rada, kao što su poticaji za zapošljavanje i potpora poduzetnicima, mogućnosti usavršavanja i prekvalifikacije i povećana potpora od strane službi za zapošljavanje.
6Obveze izvješćivanja u skladu s Okvirom za obveznice s društvenim učinkom EU SURE
Ovaj odjeljak sadržava odgovarajuće izvješće u skladu s odjeljkom 2.4. Okvira za obveznice s društvenim učinkom EU SURE (Okvir). To uključuje izvješće o dodjeli sredstava u okviru instrumenta SURE po državi članici korisnici i po predviđenim glavnim vrstama prihvatljivih socijalnih rashoda, kao i izvješće o učinku.
Uvođenje instrumenta SURE dio je predanosti EU-a cilju održivog financiranja, jer se na taj način promiče razvoj tržišta obveznica s društvenim učinkom. Komisija je 7. listopada 2020. objavila da će sve obveznice u okviru instrumenta SURE izdati kao obveznice s društvenim učinkom te donijela EU-ov Okvir za obveznice s društvenim učinkom. Obveznicama s društvenim učinkom ulagateljima se nudi imovina čija se sredstva koriste za promicanje pozitivnih socijalnih ishoda.
Okvir ulagateljima pruža jamstvo usklađenosti s načelima za obveznice s društvenim učinkom Međunarodnog udruženja za tržište kapitala 48 . Tim načelima nastoji se osigurati da sredstva u okviru instrumenta SURE budu upotrijebljena za financiranje ciljanih mjera socijalne politike. U odjeljku 2.4. Okvira utvrđuje se obveza izvješćivanja o nizu stavki kako bi se osigurala transparentnost u tom pogledu, posebno u pogledu dodjele i učinka sredstava instrumenta SURE.
Kao prvo, kada je riječ o dodjeli, potrebno je iskazati raščlambu sredstava u okviru instrumenta SURE po državi članici korisnici i predviđenim glavnim vrstama prihvatljivih socijalnih rashoda. Raščlamba sredstava odobrenih i isplaćenih svakoj državi članici prikazana je u odjeljku II. točki ii. ovog izvješća. Do veljače 2021. pet država članica primilo je ukupni iznos koji im je odobrilo Vijeće, dvije države članice primile su otprilike tri četvrtine, a osam država članica primilo je otprilike pola iznosa. U odjeljku III.1 prikazana je raščlamba dodijeljenih sredstava po vrsti prihvatljivih rashoda, tj. onih namijenjenih za tržište rada u odnosu na zdravstvene mjere, za sve države članice korisnice potpore u okviru instrumenta SURE. Sveukupno su za mjere za tržište rada dodijeljene 94 milijarde EUR, odnosno 95 % javnih rashoda. Taj udio ostaje nepromijenjen ako se isključe Bugarska, Češka i Irska, kojima sredstva još uvijek nisu isplaćena.
Kao drugo, Komisija se obvezala da će izvješćivati o učinku sredstava instrumenta SURE na temelju informacija koje države članice korisnice moraju dostaviti o provedbi planiranih javnih rashoda svakih šest mjeseci. To može primjerice uključivati podatke o broju osoba i poduzeća obuhvaćenih politikama financiranja ili koji primaju potporu. U Okviru se napominje da će to izvješćivanje ovisiti o kvaliteti i detaljnosti informacija koje dostave države članice. U odjeljku III.2 ovog izvješća prikazane su procjene postotka zaposlenih i samozaposlenih osoba obuhvaćenih Instrumentom. Procjenjuje se da je četvrtina zaposlenih i samozaposlenih osoba u državama članicama korisnicama 2020. primila potporu u okviru instrumenta SURE.
Učinak instrumenta SURE analiziran je i u odjeljku IV. ovog izvješća. Pokazalo se da nezaposlenost u državama članicama korisnicama 2020. nije porasla koliko se očekivalo s obzirom na znatan pad proizvodnje, što upućuje na to da je instrument SURE pridonio sprečavanju gubitka radnih mjesta. Razmatrali su se i drugi pozitivni učinci instrumenta, uključujući povećanje povjerenja u gospodarstvo EU-a, poticanje ambicioznih programa skraćenog radnog vremena i uštede država članica na kamatama.
Općenito su sredstva u okviru instrumenta SURE koja su odobrena i isplaćena državama članicama dodijeljena za javne rashode za programe skraćenog radnog vremena i slične mjere. Kao takva, upotrebljavaju se za financiranje mjera socijalne politike, u skladu s osnovnom svrhom obveznica s društvenim učinkom.
Prilog 1.: Pregled programâ skraćenog radnog vremena i sličnih mjera
Tablica A.1.: Programi skraćenog radnog vremena i slične mjere po državi članici
|
Država |
Programi skraćenog radnog vremena |
Programi slični programima skraćenog radnog vremena (datumi donošenja zakonodavstva, ako su dostupni, na temelju zahtjeva za potporu iz instrumenta SURE) |
|||||
|
|
Novi ili postojeći programi |
Datum donošenja zakonodavstva |
Naziv |
Tip programa |
Za samozaposlene osobe |
Potpora za troškove rada |
Zaštita zaposlenika |
|
BE |
postojeći program je produljen/izmijenjen zbog pandemije bolesti COVID-19 |
30.3.2020. |
Chômage temporaire/tijdelijke werkloosheid |
trajni |
20., 23.3., 6., 7., 10.4., 12.6., 20.7.2020. |
23.4., 14.5., 19.6.2020. |
7.4., 13.5.2020. |
|
BG |
novi program |
30.3. (izvorni akt) i 2.7.2020. (produljenje) |
program 60–40 |
privremeni |
- |
- |
- |
|
CY |
novi programi |
(podaci o datumu nisu dostupni) |
program za potporu poduzećima kojima je potpuno obustavljen rad, program za potporu poduzećima kojima je djelomično obustavljen rad |
privremeni |
da (podaci o datumu nisu dostupni) |
da (podaci o datumu nisu dostupni) |
da (podaci o datumu nisu dostupni) |
|
CZ |
novi program |
31.3.2020. |
program „Antivirus” – opcije A i B |
privremeni |
19., 26., 31.3., 9.4., 4., 18.5.2020. |
8.6.2020. |
- |
|
EL |
novi programi |
14.3.2020. 14.6.2020. |
program skraćenog radnog vremena „Synergasia”: posebna naknada za zaposlenike čiji su ugovori o radu obustavljeni |
privremeni |
20.3.2020. |
14.3.2020. |
- |
|
ES |
postojeći program je produljen/izmijenjen zbog pandemije bolesti COVID-19 |
17.3., 12.5., 26.6.2020. |
Expediente de Regulación Temporal de Empleo |
trajni |
17.3., 31.3., 26.6.2020. |
12., 17.3., 21.4., 12.5., 26.6.2020. |
|
|
HR |
novi programi |
30.3.2020., nastavak odobren u drugoj polovici 2020. |
potpore za očuvanje radnih mjesta u djelatnostima pogođenima koronavirusom; potpora za skraćivanje radnog vremena |
privremeni |
- |
- |
- |
|
HU |
novi program (uz potporu iz ESF-a, nije prihvatljiv za potporu iz instrumenta SURE) |
10.4., 17.6.2020. |
program skraćenog radnog vremena |
privremeni |
13.5., 22.6. |
18., 23.3. |
23.3. |
|
IE |
postojeći program |
– |
(djelomični) „jobseeker’s benefit” |
trajni |
– |
Program privremenih subvencija za plaće, 26.3.2020. |
– |
|
IT |
postojeći program je produljen/izmijenjen zbog pandemije bolesti COVID-19 |
17.3.2020., 19.5.2020. i daljnja produljenja |
Cassa integrazione guadagni |
trajni |
17.3.2020., 19.5.2020. i daljnja produljenja |
|
|
|
LT |
novi program |
19.3.2020. |
subvencije za plaće u razdoblju neaktivnosti |
privremeni |
19.3.2020., 1.8.2020. |
15.5.2020. |
|
|
LV |
novi program |
26.3.2020. |
naknada za neaktivne radnike |
privremeni |
31.3.2020. |
21.3.2020. |
|
|
MT |
– |
– |
– |
– |
– |
Program privremenih subvencija za plaće, 13.4.2020. |
25.3.2020. |
|
PL |
novi program |
2.3. |
subvencije za skraćeno radno vrijeme |
privremeni |
2.3. |
2.3. |
– |
|
PT |
postojeći program (privremeno) je produljen/izmijenjen zbog pandemije bolesti COVID-19 |
26.3.2020. |
potpora za očuvanje radnih mjesta |
trajni |
13.3., 6.6.2020. |
26.3., 6.6., 19.6., 30.7., 31.12.2020. |
13.3., 26.3., 19.6., 30.7., 31.12.2020. |
|
RO |
novi programi |
21.3.2020., 29.5.2020., 7.8.2020. |
naknada za očuvanje radnih mjesta, fleksibilni radni uvjeti |
privremeni |
18.3.2020., 7.8.2020. |
– |
– |
|
SI |
novi programi |
28.3.2020., 30.5.2020. |
program naknada za plaće u cilju očuvanja radnih mjesta, program skraćenog radnog vremena |
privremeni |
28.3.2020. |
28.3.2020. |
– |
|
SK |
postojeći program je produljen/izmijenjen zbog pandemije bolesti COVID-19 |
(podaci o datumu nisu dostupni) |
program skraćenog radnog vremena |
privremeni |
da (podaci o datumu nisu dostupni) |
– |
– |
