Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Konsolidacija civilne zaštite EU-a: Mehanizam za poboljšanje sposobnosti EU-a da odgovori na ekstremne događaje, uključujući one izvan njegova teritorija”

(razmatračko mišljenje na zahtjev francuskog predsjedništva)

(2022/C 290/05)

Izvjestitelj:	Christophe QUAREZ
Suizvjestiteljica:	Violeta JELIĆ

Zahtjev za savjetovanje:	Francusko predsjedništvo Vijeća Europske unije, 21.9.2021.
Pravna osnova:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za vanjske odnose
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	9.3.2022.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.3.2022.
Plenarno zasjedanje br.:	568
Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani):	211/0/2

1. Zaključci i preporuke

1.1.

Mehanizam Unije za civilnu zaštitu (engl. Union Civil Protection Mechanism (UCPM), u daljnjem tekstu: Mehanizam) više ne posjeduje dostatne kapacitete niti je dovoljno opsežan da bi mogao odgovoriti na katastrofe povezane s klimatskim promjenama i višestruke rizike koji nastaju unutar i izvan teritorija EU-a u smislu sprječavanja, pripravnosti, upozoravanja, planiranja i operativnih sposobnosti.

1.2.

Osim obavljanja dobro uhodanih aktivnosti u pogledu prirodnih katastrofa, Mehanizam se suočava i s drugim rizicima, kao što su pandemije, pomoć stanovništvu u ratnim zonama, značajni industrijski rizici, onečišćenja mora velikih razmjera, posljedice kibernapada na mreže za opskrbu električnom energijom ili pitkom vodom i sve ključne infrastrukture ili upravljanje humanitarnim krizama povezanima s migracijom.

1.3.

Potrebno je bolje utvrditi i koordinirati poveznicu između civilne zaštite (kratkoročna djelovanja) i humanitarne pomoći (dugoročno upravljanje).

1.4.

EGSO smatra da je potrebno dodatno utvrditi i razviti djelovanje EU-a nakon katastrofa koje se dogode izvan njegova teritorija.

1.5.

EGSO ističe presudnu važnost razvoja operativne suradnje, što se može postići usklađivanjem osposobljavanja, kompatibilnošću opreme te jasnim i djelotvornim zapovjednim lancima.

1.6.

EGSO smatra da je potrebno ispitati potrebu za uspostavom europske agencije za civilnu zaštitu i humanitarnu pomoć kao praktičnog mehanizma djelovanja u okviru jače vanjske politike.

1.7.

EGSO ukazuje na potrebu za ostvarivanjem napretka u postupku donošenja odluka u pogledu intervencija izvan područja EU-a.

1.8.

EGSO smatra da diplomatska dimenzija europske civilne zaštite nije dovoljno razvijena. Kad je riječ o vanjskim odnosima i reakciji EU-a u slučaju ekstremnih događaja, EGSO naglašava važnost:

—

rada na otpornijim postupcima prevencije, pripravnosti i oporavka; suradnje s UN-om na strategijama smanjenja rizika od katastrofa i provedbe prioriteta „bolje ponovne izgradnje” iz Akcijskog okvira UN-a iz Sendaija radi jačanja otpornosti unutar i izvan EU-a, kao održivog pristupa prilagođenog ciljevima održivog razvoja,

—	poboljšanja razmjene znanja, stručnosti i stečenih iskustava, zajedničkog osposobljavanja i vježbi diljem svijeta, uključujući civilnog društva na lokalnoj razini,

—	isticanja poveznica između civilne zaštite i humanitarne pomoći, posebno u izoliranim područjima svijeta kada se dogodi katastrofa,

—	uključivanja kulturne svijesti kao ključnog pitanja osposobljavanja u području civilne zaštite kako bi se povećala učinkovitost aktivnosti Mehanizma (uvođenje pomoći) u području katastrofe bilo gdje u svijetu.

1.9.

EGSO dovodi u pitanje definiciju zemljopisnog opsega Mehanizma i kriterija za odabir zemalja sudionica.

1.10.

Da bi se ojačalo djelovanje Mehanizma potrebno je poticati primjerenu komunikaciju s međunarodnom javnošću.

1.11.

EGSO bi podržao razvoj transnacionalnih timova za brzu intervenciju za zajedničko upravljanje katastrofama koji bi posjedovali vlastite resurse, prolazili zajedničko osposobljavanje i čiji bi resursi i oprema bili standardizirani.

1.12.

EGSO potiče prijedlog za zakonodavnu izmjenu kojim bi se u okviru Mehanizma dozvolio automatski i hitan odgovor na katastrofu uzrokovanu ljudskim djelovanjem na teritoriju EU-a ili izvan njega, s time da predmetna država članica ne treba prethodno podnijeti zahtjev i da može zadržati pravo odbijanja takve pomoći. Takav resurs u obliku radne skupine može doprinijeti jačanju vanjske dimenzije odnosa EU-a putem civilne zaštite.

1.13.

EGSO podržava jačanje volonterskog rada u civilnoj zaštiti i preporučuje izradu normi za programe volontiranja čijim bi se odredbama jamčila zaštita ljudskih i radnih prava volontera, kao i izradu zajedničkog sustava certifikacije za timove za civilnu zaštitu koje čine volonteri.

1.14.

EGSO primjećuje nepostojanje fleksibilnog financijskog instrumenta za brzi odgovor kojim bi se zahvaćenim populacijama na zahtjev osiguralo izravno financiranje u vidu naknade.

1.15.

EGSO podržava upotrebu modernih komunikacijskih sredstava (npr. društvenih mreža) za bolje informiranje javnosti o aktivnostima Mehanizma kao i aktivnu ulogu organiziranih volonterskih organizacija.

1.16.

EGSO primjećuje potrebu za daljnjim usklađivanjem operativnog odgovora Unije s humanitarnim organizacijama i civilnim društvom u svrhu boljeg raspoređivanja pomoći na terenu.

1.17.

EGSO naglašava potrebu za daljnjim razmatranjem osiguravanja nastavka poslovanja MSP-ova nakon katastrofe.

1.18.

EGSO preporučuje da se znanstvena zajednica u većoj mjeri uključi u postupak upozoravanja i sprječavanja u okviru Mehanizma, pri čemu valja iskoristiti resurse Mreže znanja Unije u području civilne zaštite i jačanje Centra znanja za upravljanje rizicima od katastrofa.

2. Kontekst mišljenja

2.1.

Mehanizam Unije za civilnu zaštitu, koji predstavlja okosnicu europske suradnje u području upravljanja rizicima od katastrofa, pruža mrežu uzajamne pomoći i solidarnosti unutar granica Europske unije i izvan njih.

2.2.

Mehanizam okuplja 33 države, odnosno 27 država članica EU-a i šest zemalja sudionica (Island, Norveška, Srbija, Sjeverna Makedonija, Crna Gora i Turska). Upotrebljava se za prevenciju, planiranje i operativne odgovore te omogućuje pružanje koordinirane pomoći u situacijama katastrofa i humanitarne krize. Sve zemlje na svijetu koje se suoče s teškom katastrofom mogu zatražiti pomoć putem Koordinacijskog centra za odgovor na hitne situacije (engl. Emergency Response Coordination Centre (ERCC)), kao mehanizma EU-a za vanjsku politiku.

2.3.

Okvir politike Mehanizma, ojačan već 2019. godine uspostavom pričuve dodatnih kapaciteta i Europskom mrežom znanja u području civilne zaštite, dodatno je ojačan novim zakonodavstvom objavljenim 20. svibnja 2021. Revidirani Mehanizam sada obuhvaća međusektorski i prekogranični pristup upravljanju rizicima i katastrofama, koje se temelji na „ciljevima za otpornost na katastrofe”, kao i planiranje na razini EU-a. Na prijedlog Europskog parlamenta sadrži i načela klimatskih promjena i biološke raznolikosti.

2.4.

Međutim, teške prirodne katastrofe do kojih je došlo tijekom posljednjih nekoliko godina (masovni požari u južnoj Europi 2017. i 2021., poplave u središnjoj i sjevernoj Europi 2014. i 2021., potresi na Haitiju 2010. i 2021. itd.) te porast njihove učestalosti i intenziteta podrivaju postojeće mehanizme za odgovor kao što je Mehanizam Unije za civilnu zaštitu, koji se istodobno suočava i s drugim složenim krizama (migrantskom, zdravstvenom, humanitarnom). Nedavni događaji u Ukrajini pokazuju da je potrebno jačati mehanizam i učvršćivati veze između civilne zaštite i humanitarne pomoći.

2.5.

Zbog toga su francuske vlasti zatražile od EGSO-a da poradi na europskom odgovoru na klimatske promjene putem triju glavnih područja istraživanja: i. rano upozoravanje i informiranje javnosti; ii. predviđanje i planiranje i iii. sposobnosti za odgovor.

3. Opće napomene

3.1.

Mehanizam Unije za civilnu zaštitu u operativnom je smislu ojačan s nekoliko dopunskih instrumenata, kao što su sustav pričuve resursa rescEU, satelitska usluga programa Copernicus (sustav mapiranja rizika s pomoću satelita), Europska udružena sredstva za civilnu zaštitu i Mreža znanja Unije u području civilne zaštite.

3.2.

Sustav rescEU, koji je uspostavljen 2019., predstavlja novu dodatnu pričuvu resursa (pričuva rescEU), koja uključuje flotu zrakoplova i helikoptera za gašenje požara, opremu za spašavanje, zrakoplove za medicinsku evakuaciju, zdravstvene timove za hitne slučajeve te zalihe medicinske opreme i poljske bolnice koje mogu odgovoriti na hitne zdravstvene situacije te kemijske, biološke, radiološke i nuklearne incidente. Sustav rescEU dopunjuje Mehanizam u zadaćama kao što su gašenje požara, pružanje liječničke pomoći i istraživanje.

3.3.

Koordinacijski centar za odgovor na hitne situacije okosnica je djelovanja Mehanizma. Centar koordinira i centralizira različite oblike pomoći koje upućuju zemlje i odgovoran je za brzo raspoređivanje hitne pomoći područjima zahvaćenima katastrofom.

3.4.

Zemlje putem Zajedničkog komunikacijskog i informacijskog sustava za hitne situacije (engl. Common Emergency Communication and Information System (CECIS)) objavljuju sredstva koja mogu pružiti zemlji koja je zatražila pomoć. Platforma omogućuje vođenje evidencije putem interneta, pri čemu Koordinacijski centar za odgovor na hitne situacije može detaljno opisati potrebe zemalja koje su zatražile pomoć, dok zemlje koje pružaju pomoć mogu navesti sredstva koja namjeravaju staviti na raspolaganje.

3.5.

Osim toga, sudionici mogu namijeniti nacionalne resurse za odgovor na hitne situacije Europskim udruženim sredstvima za civilnu zaštitu. Udružena sredstva omogućavaju bolje planiranje i koordinaciju aktivnosti pružanja odgovora na europskoj i nacionalnoj razini, čime se omogućava pružanje bržeg i pouzdanijeg odgovora EU-a na katastrofe.

3.6.

Radi pružanja potpore aktivnostima prevencije i pripravnosti EU je također povećao financijsku potporu za sredstva registrirana u okviru Europskih udruženih sredstava za civilnu zaštitu. Financijska potpora može se upotrebljavati za prilagodbu i obnovu sredstava, kao i za pokrivanje operativnih troškova (unutar EU-a) i troškova prijevoza (izvan EU-a) kada se sredstva raspoređuju u okviru Mehanizma.

3.7.

Mehanizam je aktiviran nekoliko puta kao dio okvira EU-a za upravljanje krizama tijekom pandemije bolesti COVID-19. Iskustvo je pokazalo da EU treba postići bolju pripravnost kako bi odgovorio na hitne situacije velikih razmjera te da je potrebno ojačati postojeći pravni okvir za zaštitu zdravlja i civilnu zaštitu.

3.8.

Konačno, osim doprinosa zemalja sudionica, Mehanizam također prima financijsku omotnicu iz višegodišnjeg proračuna EU-a za razdoblje 2021. – 2027. Konkretno, financijska omotnica za provedbu Mehanizma za razdoblje 2021. – 2027. iznosit će 1 263 000 000 EUR. Nadalje, za provedbu Mehanizma u navedenom razdoblju također će biti dodijeljen vanjski namjenski prihod iz Instrumenta Europske unije za oporavak u iznosu od 2 056 480 000 EUR.

3.9.

Mreža znanja Unije u području civilne zaštite nova je platforma za razmjenu znanja, najboljih praksi i stečenih iskustava stručnjaka u području civilne zaštite i osoblja za upravljanje hitnim situacijama, kojom EU namjerava ojačati svoje upravljanje rizicima od katastrofa.

3.10.

Mrežom znanja nastoje se poticati snažnije sinergije između stručnjaka, tvoraca politika i znanstvenika putem stupova koji se odnose na razvoj kapaciteta i znanost, u okviru kojih se pokreću, planiraju, osmišljavaju i provode aktivnosti. Djelovanja Mreže znanja obuhvaćaju zajedničke vježbe, dvostrane i višestrane razmjene, suradnju i zajedničke projekte.

3.11.

U pogledu civilne zaštite izvan okvira EU-a važno je spomenuti Euroatlantski centar za koordinaciju pomoći u slučaju katastrofa pri NATO-u, koji uglavnom pruža pomoć u slučajevima prirodnih katastrofa i katastrofa izazvanih ljudskim djelovanjem, kao i Sustav Ujedinjenih naroda za procjenu katastrofa i koordinaciju djelovanja, koji pruža pomoć tijekom prve faze iznenadnih hitnih situacija.

3.12.

Unutar Europe, platforma Unije za Mediteran, multilateralnog partnerstva usmjerenog na povećanje potencijala za regionalnu integraciju i koheziju među euromediteranskim zemljama, uključujući Tursku, podržala je akcijski plan koji se odnosi na pripreme za djelotvorno pružanje uzajamne pomoći na euromediteranskom području. Predložena djelovanja obuhvaćala su i brze odgovore. Ključni čimbenici obuhvaćaju pojačanja za hitne javne službe u vidu volontera i uključivanje građana u spašavanje ljudskih života.

3.13.

Između 2007. i 2020. Mehanizam je aktiviran 382 puta. Tijekom 2020. aktiviran je 102 puta, odnosno 82 puta više nego prethodne godine. Od te 102 aktivacije njih 36 bilo je unutar EU-a, 66 izvan EU-a, a 85 je bilo povezano s pandemijom bolesti COVID-19.

4. Posebne napomene

4.1.

Mehanizam više nije dovoljno opsežan da bi se moglo odgovoriti na prirodne katastrofe povezane s klimatskim promjenama u smislu sprječavanja, upozoravanja, planiranja, predviđanja i operativnih kapaciteta.

4.2.

Mehanizam Unije za civilnu zaštitu trebao bi biti bolje opremljen za djelovanje u sektorima kao što su onečišćenje mora, industrijski rizici i katastrofe u mrežama za opskrbu električnom energijom i pitkom vodom.

4.3.

EGSO smatra da diplomatska dimenzija europske civilne zaštite nije dovoljno razvijena s obzirom na neposredno susjedstvo EU-a (osobito Balkan) ili sjevernu Afriku i afričke zemlje, osim razvojne politike EU-a. Diplomatsku dimenziju Mehanizma trebalo bi iskoristiti na nekoliko načina, i. jačanjem pretpristupnog postupka zemalja kandidatkinja za pristup EU-u, uz poštovanje svih pristupnih kriterija; ii. smanjivanjem utjecaja Kine i Rusije u nekim zemljama i zemljopisnim područjima (Afrika, Gruzija, Ukrajina); iii. olakšavanjem diplomatskih odnosa s određenim neprijateljski nastrojenim zemljama (npr. pružanje pomoći u gašenju šumskih požara u Rusiji ili Turskoj); iv. zaključivanjem politike EU-a o razvojnoj pomoći; i v. suradnjom sa zemljama pod izravnim ruskim utjecajem, kao što je Kazahstan, europski energetski partner, koje su velike površinom i izložene značajnom riziku (npr. od šumskih požara).

4.4.

EGSO dovodi u pitanje definiciju zemljopisnog opsega Mehanizma te odabir kriterija za države članice. Primjerice, zemlje kandidatkinje za pristup EU-u te Švicarska i Moldova trebali bi se pridružiti Mehanizmu kako bi stekao istinsku kontinentalnu dimenziju.

4.5.

U pogledu vanjskih operacija koje koordinira Europska komisija, kada treće zemlje zatraže pomoć, potrebno je utvrditi uvjete i postupak donošenja odluka za pokretanje takvih operacija, pri čemu posebnu pozornost valja pridati transparentnosti.

4.6.

EGSO također preporučuje imenovanje dopisnika za civilnu zaštitu pri svakom stalnom predstavništvu EU-a radi sustavnog informiranja trećih zemalja o mogućoj pomoći EU-a u slučaju teške katastrofe, kako bi se zajamčila potrebna koordinacija sa snagama civilne zaštite predmetne zemlje.

4.7.

EGSO skreće pozornost Komisije na velike razlike koje danas postoje među različitim strukturama civilne zaštite te ističe potrebu za usklađivanjem načina na koji su te snage organizirane, osobito u smislu osposobljavanja osoblja, postupaka i opreme (primjerice, promjer mlaznica protupožarne opreme razlikuje se među zemljama). Razlike se mogu otkloniti organiziranjem i standardizacijom modula u svakoj državi članici EU-a. Ti su standardni moduli već uspostavljeni, ali potrebno je aktivno poticati povećanje njihovog broja i stupnja standardizacije. Primjerice, moduli za šumske požare u jednoj zemlji mogu biti opremljeni cestovnim, a u drugoj terenskim vozilima.

4.8.

Nadalje, potrebno je ojačati usku suradnju između nacionalnih nadležnih tijela za civilnu zaštitu, sveučilišta i istraživača. Provedbom Mreže znanja Unije u području civilne zaštite putem stupova koji se odnose na razvoj kapaciteta i znanost te jačanjem Centra znanja za upravljanje rizicima od katastrofa osiguravaju se prostor i sredstva za jačanje te suradnje.

4.9.

U pogledu resursnih kapaciteta, hitno raspoređivanje resursa na velike udaljenosti, odnosno na udaljenosti od nekoliko tisuća, pa čak i nekoliko desetaka tisuća kilometara, također predstavlja prioritet. Hitne situacije često zahtijevaju uporabu zračnih resursa. Ako se osoblje prevozi linijskim putničkim zrakoplovima, za prijevoz opreme bili bi potrebni primjereni transportni zrakoplovi velikog kapaciteta.

4.10.

Pitanje osiguranja kapaciteta za prijevoz moglo bi se riješiti uporabom vojnih ili nacionalnih zrakoplova, odnosno zrakoplova NATO-a. Međutim, za njihovu uporabu potrebno je slijediti propisane postupke i provesti planiranje, što nije spojivo s hitnim situacijama. Primjerenija mogućnost bila bi razmatranje uspostave namjenske flote velikih zrakoplova Airbus A330 ili najam po satu od specijaliziranih poduzeća. Čini se da bi zračna jedinica od tri zrakoplova ispunila očekivanja stručnjaka. Te su jedinice svestrane, a njihova prenamjena tehnički izvediva, primjerice, za uporabu u situacijama kao što je ispuštanje proizvoda za usporavanje požara u borbi sa šumskim požarima te za prijevoz željezničkih vozila.

4.11.

Nabava i vođenje tih zračnih resursa moglo bi biti predmet istraživanja u okviru rescEU-a.

4.12.

Što se tiče upravljanja tim resursima, EGSO poziva na uspostavu europske agencije za civilnu zaštitu i humanitarnu pomoć. Često ih se poziva da djeluju na istim mjestima i pomažu istim populacijama. Civilna zaštita obično djeluje tijekom kratkog vremena, odnosno tijekom nekoliko dana ili tjedana, dok pružanje humanitarne pomoći može potrajati nekoliko mjeseci, pa i dulje.

Bruxelles, 24. ožujka 2022.

Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Christa SCHWENG