Institucije EU-a moraju surađivati s javnošću kako bi europski zeleni plan 1 bio uspješan i kako bi se postigle trajne promjene. Javnost jest i trebala bi ostati pokretačka snaga tranzicije te bi trebala moći aktivno sudjelovati u razvoju i provedbi novih politika.

Suradnja s javnošću nije samo suradnja s pojedincima, nego i s civilnim društvom. Nevladine organizacije (NVO) za zaštitu okoliša imaju važnu ulogu u zagovaranju zaštite okoliša diljem Europe. Time se podrazumijeva da bi u određenim uvjetima te organizacije trebale imati pravo tražiti preispitivanje odluka koje su donijela javna tijela ako su one u suprotnosti s pravom zaštite okoliša.

Riječima nezavisne odvjetnice Eleanor Sharpston: „Prirodni okoliš pripada svima nama te je njegova zaštita naša zajednička odgovornost. Sud je utvrdio da se pravila Unijina prava zaštite okoliša u većem dijelu odnose na javni interes, a ne samo na zaštitu interesa pojedinaca kao takvih. Ni voda ni ribe u njoj ne mogu pristupiti sudu. Isto tako, ni stabla nemaju procesnu legitimaciju” 2 .

Kad ga provodi javna uprava, preispitivanje se naziva „upravnim preispitivanjem”. Kad ga provodi sud, naziva se „sudskim preispitivanjem”.

Cilj je prijedloga mehanizam upravnog preispitivanja koji je uspostavljen 2006. revidirati u korist NVO-â u pogledu upravnih akata te propusta institucija i tijela EU-a. Mehanizam je dio Uredbe br. 1367/2006, poznate kao Aarhuška uredba („Uredba”) 3 .

Cilj je prijedloga poboljšati provedbu Aarhuške konvencije 4 nakon donošenja Ugovora iz Lisabona i uzeti u obzir pitanja koja je istaknuo Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom (Odbor) u vezi s usklađenošću EU-a s međunarodnim obvezama iz Konvencije. To se nastoji postići u skladu s temeljnim načelima pravnog poretka EU-a i njegovim sustavom sudskog preispitivanja. Izmjenu Uredbe traže Europski Parlament i Vijeće, a Komisija ju je predvidjela u Komunikaciji o europskom zelenom planu, kako je navedeno u odjeljku 1.A.II. u nastavku.

Prijedlogom se povećavaju mogućnosti NVO-â da zatraže upravno preispitivanje. Dok se upravno preispitivanje trenutačno može zatražiti samo za akte „pojedinačnog područja primjene” (akte koji su izravno upućeni određenoj osobi ili za koje se osoba na koju se odnose može pojedinačno utvrditi), u budućnosti će NVO-i moći zatražiti i preispitivanje upravnih akata „općeg područja primjene”.

Prijedlogom se nastoje promijeniti i upućivanja na pravo zaštite okoliša: upravni akti koji trenutačno podliježu preispitivanju moraju doprinositi postizanju ciljeva politike zaštite okoliša, a predlaže se da u budućnosti svi upravni akti koji se kose s pravom zaštite okoliša EU-a podliježu preispitivanju, neovisno o svojim ciljevima politike.

Naposljetku, predlaže se da se produže rokovi za zahtjeve i odgovore kako bi se poboljšala kvaliteta postupka upravnog preispitivanja.

Kao što je Sud EU-a podsjetio u ključnim presudama povezanima sa značajem Aarhuške konvencije u pravnom poretku EU-a, sudski i upravni postupci povezani s pristupom pravosuđu u pravu zaštite okoliša trenutačno „primarno” obuhvaćeni su nacionalnim pravom 5 . Stoga su sva poboljšanja pristupa upravnom i sudskom preispitivanju na razini EU-a komplementarna s pravilnim funkcioniranjem pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša povezanima s EU-om na nacionalnim sudovima država članica.

Nacionalni sudovi osobito imaju obvezu omogućiti pristup pravosuđu u pitanjima okoliša prema članku 9. stavcima 2. i 3. Konvencije, među ostalim pri provedbi prava zaštite okoliša EU-a.

Ako bi provedbene mjere upravnog akta koji je donijela institucija ili tijelo EU-a trebale postojati na nacionalnoj razini, NVO-i bi trebali zatražiti pravnu zaštitu pred nadležnim nacionalnim sudom države članice koja je donijela mjeru. Zatim imaju pristup Sudu EU-a prema prethodnom postupku u skladu s člankom 267. UFEU-a. Taj postupak može se odnositi i na valjanost akata institucija EU-a.

Stoga Komisija iznosi ovaj zakonodavni prijedlog kao dio širih nastojanja da poboljša pristup pravosuđu u pitanjima okoliša. Uloga država članica i nacionalnih sudova bit će navedena u popratnoj Komunikaciji 6 .

EU je donio Uredbu radi uspješnije provedbe obveza koje proizlaze iz Konvencije. EU je 2005. službeno postao stranka Konvencije 7 .

U članku 9. stavku 3. navedeno je da je svaka stranka Konvencije dužna osigurati „pripadnicima javnosti koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš”. U kontekstu EU-a domaće zakonodavstvo znači pravo EU-a, a među pripadnike javnosti spadaju i NVO-i.

Uredba je NVO-ima omogućila da od institucija i tijela EU-a zatraže preispitivanje određenih odluka – akata pojedinačnog područja primjene – donesenih na temelju prava zaštite okoliša. Međutim, u članku 9. stavku 3. Konvencije nije navedena razlika između akata pojedinačnog područja primjene i akata općeg područja primjene.

Odbor osnovan radi preispitivanja usklađenosti stranaka s Konvencijom utvrdio je da EU nije u potpunosti usklađen sa svojim obvezama prema zahtjevima Konvencije o pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (predmet ACCC/C/2008/32 8 ).

Konkretnije, Odbor je smatrao: i. da bi Uredba trebala obuhvaćati i opće akte, a ne samo akte pojedinačnog područja primjene; ii. da bi trebalo moći osporiti svaki upravni akt koji je samo „povezan” s okolišem, a ne isključivo akte „u okviru” prava zaštite okoliša; iii. da bi se mehanizam upravnog preispitivanja trebao proširiti izvan NVO-â na ostale pripadnike javnosti; i iv. da bi trebalo moći preispitati i akte koji nemaju pravno obvezujuće i vanjske učinke.

U rujnu 2017., na zadnjem sastanku stranaka Konvencije, EU je objavio da će „nastaviti razmatrati načine i sredstva za usklađivanje s Aarhuškom konvencijom na način koji je kompatibilan s temeljnim načelima pravnog poretka Unije i njezinim sustavom sudskog preispitivanja, uzimajući u obzir pitanja izražena u okviru Konvencije” (Izjava iz Budve).

O predmetu će se ponovno raspravljati na sljedećem sastanku stranaka Konvencije u listopadu 2021.

Vijeće je 2018. u Odluci (EU) 2018/881 9 zatražilo da Komisija, na temelju članka 241. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a), podnese sljedeće:

Komisija je 10. listopada 2019. objavila temeljitu vanjsku studiju 10 o funkcioniranju pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša u pogledu akata i propusta institucija i tijela EU-a te o mogućnostima za poboljšanje trenutačne situacije. To je uključivalo podrobno ispitivanje upravnih preispitivanja koje je Komisija provela u skladu s Uredbom. Na temelju studije službe Komisije izvijestile su o tome kako EU provodi Konvenciju u području pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša (Izvješće) 11 . I u studiji i u Izvješću uzeti su u obzir nalazi Odbora, ali u širem opsegu: oboje se odnosilo na nalaze u kontekstu temeljnih načela pravnog poretka i sustava sudskog preispitivanja u EU-u, u skladu s Izjavom iz Budve i u kontekstu pravâ iz Povelje Europske unije o temeljnim pravima (Povelja).

U Komunikaciji o europskom zelenom planu, koja je uslijedila 11. prosinca 2019., Komisija se obvezala da će „razmotriti reviziju Aarhuške uredbe kako bi se poboljšao pristup upravnim i sudskim preispitivanjima na razini EU-a za građane i nevladine organizacije koji smatraju upitnom zakonitost odluka s učincima na okoliš” te da će „poduzet[i] i mjere za poboljšanje pristupa pravosuđu pred nacionalnim sudovima u svim državama članicama”.

U svojoj rezoluciji od 15. siječnja 2020. o europskom zelenom planu 12 Europski parlament ponovno je istaknuo „da je ključno osigurati da građani EU-a imaju stvaran pristup pravosuđu i dokumentima zajamčen Aarhuškom konvencijom”, pozvao je Komisiju da se „pobrine za to da EU poštuje Konvenciju” i pozdravio činjenicu da Komisija razmatra mogućnost revizije Aarhuške uredbe.

U odnosu na prva dva nalaza Odbora, na temelju analitike i uzimajući u obzir izmjene članka 263. UFEU-a uvedene Ugovorom iz Lisabona, u Izvješću su utvrđena dva nedostatka u Uredbi, koje se sada predlaže ukloniti zakonodavnim mjerama:

Osim toga, u Izvješću je utvrđeno da je bilo prostora za poboljšanja u pogledu rokova za upravno preispitivanje utvrđenih u Uredbi. Konkretno je navedeno da se pokazalo da je rok od 12 tjedana koji institucije i tijela EU-a imaju za odgovor na zahtjev za upravno preispitivanje prekratak i da ga se teško pridržavati 13 .

Komisija predlaže proširenje definicije „upravnog akta” kako bi se NVO-ima omogućilo da zatraže upravno preispitivanje svih nezakonodavnih akata koje su donijele institucije ili tijela EU-a, koji imaju pravno obvezujuće i vanjske učinke te sadržavaju odredbe koje zbog svojih učinaka mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša u smislu članka 2. stavka 1. točke (f), osim onih odredbi ovog akta za koje pravo EU-a izričito zahtijeva provedbene mjere na razini EU-a ili nacionalnoj razini. To je značajna promjena područja primjene u usporedbi s trenutačnim pravnim tekstom Aarhuške uredbe, koji se odnosi samo na „akte pojedinačnog područja primjene” 14 .

U prijedlogu se objašnjava da upravni akt mora sadržavati odredbe koje zbog svojih učinaka mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Uredbe.

Trenutačan izbor riječi u članku 2. stavku 1. točki (g) Uredbe omogućava preispitivanje upravnih akata „u okviru prava zaštite okoliša”. To znači da su institucije i tijela EU-a dosad pri procjenjivanju toga podliježe li akt zahtjevu za interno preispitivanje razmatrali isključivo to je li svrha upravnog akta koji se osporava doprinos ciljevima politike zaštite okoliša, a nisu bili usmjereni na to kosi li se on s pravom zaštite okoliša.

Međutim, potrebno je osigurati mogućnost internog preispitivanja svih akata koji imaju učinke na ciljeve politike zaštite okoliša. Prema članku 1. Konvencije upravo se u „pitanjima okoliša” mora osigurati pristup pravosuđu 15 , a EU se pri polaganju svoje isprave o ratifikaciji Konvencije obvezao na primjenu „relevantnih pravila iz prava EU-a u području na koje se odnosi Konvencija” 16 .

Stoga, kako bi se osigurao učinkovit pristup pravosuđu, potrebno je prilagoditi definiciju upravnih akata tako da se obuhvate i akti koji nisu doneseni u okviru prava zaštite okoliša, ali sadržavaju odredbe koje zbog svojih učinaka mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša kako je definirano u članku 2. stavku 1. točki (f) Uredbe.

To odgovara trenutačnom statusu uključivanja pitanja okoliša u druge politike EU-a, u okviru članka 11. UFEU-a, prema kojem se „zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju […] uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja”.

Područje primjene mehanizma internog preispitivanja mora biti u skladu s člankom 9. stavkom 3. Konvencije, koji se odnosi na akte „u suprotnosti s pravom zaštite okoliša”. Stoga je utvrđivanje kršenja prava zaštite okoliša EU-a presudan kriterij za definiranje osnove na kojoj se može provesti interno preispitivanje.

Kad je riječ o definiciji prava zaštite okoliša EU-a, u članku 2. stavku 1. točki (f) postojeće Uredbe dana je široka definicija prava zaštite okoliša. U skladu s njom „pravo zaštite okoliša” znači „zakonodavstvo [Unije], bez obzira na njegovu pravnu osnovu, koje doprinosi provođenju ciljeva politike zaštite okoliša [Unije] utvrđenih u Ugovoru, a to su očuvanje, zaštita i poboljšanje kvalitete okoliša, zaštita zdravlja ljudi, razborita i racionalna uporaba prirodnih resursa te promicanje mjera na međunarodnoj razini radi rješavanja regionalnih i globalnih problema vezanih uz okoliš” 17 .

Predlaže se da se u Uredbi posebno propiše da bi podnositelj zahtjeva pri navođenju osnove zahtjeva za preispitivanje trebao dokazati na koji je način upravni akt u suprotnosti s pravom zaštite okoliša EU-a. Prema zahtjevima sudske prakse, „zbog pojašnjavanja razloga za [interno] preispitivanje na način koji se zahtijeva podnositelj zahtjeva za interno preispitivanje upravnog akta donesenog na temelju prava okoliša dužan [je] navesti sve bitne činjenice ili sve pravne argumente koji mogu izazivati ozbiljne, tj. bitne dvojbe u pogledu ocjene koju su institucija ili tijelo Unije donijeli u predmetnom aktu”. 18

U prijedlogu se produljuju rokovi za postupak internog preispitivanja kako bi se omogućila odgovarajuća kvaliteta procjene. U to je osobito uključeno dvotjedno produljenje za NVO-e i četverotjedno produljenje za institucije EU-a. Dodatno vrijeme dostupno NVO-ima trebalo bi im omogućiti da navedu potrebne činjenične i pravne argumente pri osporavanju upravnih akata i propusta koji su u suprotnosti s pravom zaštite okoliša EU-a. Produljenje vremena dostupnog institucijama i tijelima EU-a za odgovor trebalo bi im omogućiti da provedu podrobnija preispitivanja. Dodatno vrijeme trebalo bi ojačati i pravo na dobru upravu na temelju članka 41. Povelje.

Upravno preispitivanje u skladu s Uredbom samo je jedan od načina na koji EU ispunjava zahtjeve iz članka 9. stavka 3. Konvencije. Usklađenost s člankom 9. stavkom 3. ne ovisi samo o Uredbi.

Članak 9. stavak 3. Konvencije može se provesti upravnim preispitivanjem ili sudskim preispitivanjem (ili na oba načina). Namijenjen je u korist „pripadnika javnosti”, u smislu članka 2. stavka 4. Aarhuške konvencije 19 . Time su obuhvaćeni i pojedinci i NVO-i, a konkretna prava potrebno je definirati (u tom kontekstu) pravom EU-a, u skladu s člankom 9. stavkom 3. Konvencije 20 .

Prvo, iako pojedinci ne mogu zatražiti upravno preispitivanje u skladu s Uredbom, na raspolaganju im je mogućnost da zatraže sudsko preispitivanje akata i propusta institucija i tijela EU-a u slučajevima u kojima su ispunjeni uvjeti utvrđeni UFEU-om, kako je objašnjeno u nastavku. Konvencija od stranaka zahtijeva da stave na raspolaganje upravno ili sudsko preispitivanje, ali ne nužno oba.

Ako postoje nacionalne provedbene mjere, pojedinci ih mogu osporiti pred nacionalnim sudom i zatražiti od nacionalnog suda upućivanje na Sud EU-a radi preispitivanja valjanosti relevantnog akta EU-a u skladu s člankom 267. UFEU-a.

Osim toga, prema članku 263. četvrtom stavku UFEU-a, pojedinci na Općem sudu mogu izravno osporavati: i. akte koji su upućeni njima; ii. akte koji se izravno i osobno odnose na njih; i iii. upravne akte koji se izravno odnose na njih, a ne podrazumijevaju provedbene mjere.

Drugo, u samoj Konvenciji priznaje se da bi NVO-i trebali imati povlašteni pristup pravosuđu u odnosu na pojedince 21 . Ograničavanje upotrebe mehanizma upravnog preispitivanja na NVO-e u skladu je i s tim razlikovanjem i s potrebom osiguranja izravnog pristupa pravosuđu na razini EU-a za NVO-e (osporavanjem u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a protiv odgovora na zahtjev za interno preispitivanje), a da se pritom ne moraju izmijeniti Ugovori 22 .

Treće, mnogi akti koje su donijeli institucije i tijela EU-a imaju opće područje primjene. Omogućavanje da NVO-i imaju pristup mehanizmu upravnog preispitivanja opravdano je činjenicom da su, kao što je prethodno navedeno 23 , NVO-i često u najboljem položaju za učinkovito predstavljanje javnog interesa i pitanja civilnog društva u tom području uz profesionalnu, osnovanu i potkrijepljenu argumentaciju.

Četvrto, omogućavanje pristupa upravnom preispitivanju svim pojedincima stvorilo bi situaciju sličnu onoj koju je Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom opisao kao actio popularis, što nije obavezno prema Konvenciji 24 .

Kao rezultat toga, za upravne akte koji ne podrazumijevaju provedbene mjere, pod uvjetom da ispunjavaju uvjete legitimnosti u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a, ako bi Uredba omogućavala legitimitet pojedincima, to bi moglo značiti da bi pojedinci imali pravo za isti predmet zatražiti i upravno preispitivanje i sudsko preispitivanje. Međutim, ponovno, to prema Konvenciji nije obvezno. Stranke mogu omogućiti upravno preispitivanje ili sudsko preispitivanje.

Peto, u skladu s Konvencijom relevantna je i dosljednost razine pristupa pravosuđu na nacionalnoj razini. Ne bi bilo dosljedno stvoriti pravo preispitivanja u korist pojedinaca na razini EU-a, a da se pritom ne stvori ekvivalentna razina pristupa na nacionalnoj razini za slične kategorije akata i propustâ (kao što su državne odluke ili drugi akti općeg područja primjene).

Konačno, iako su NVO-ima i pojedincima dostupni različiti mehanizmi preispitivanja, sustav EU-a svakom podnositelju zahtjeva omogućava pristup upravnom i/ili sudskom preispitivanju 25 . Kao što je objašnjeno, revizija Aarhuške uredbe dio je širih nastojanja da se svima osigura učinkovit pristup pravosuđu u pitanjima okoliša.

U Izvješću se analiziralo i pitanje izuzimanja akata koji nemaju „pravno obvezujuće i vanjske učinke” iz primjene internog preispitivanja. To je trenutačno na snazi u skladu s definicijom upravnih akata utvrđenom u članku 2. stavku 1. točki (g) Uredbe. I Odbor se u svojim nalazima osvrnuo na to pitanje 26 .

Iako terminologija nije jednaka, područje primjene tog izuzetka u Uredbi u skladu je s područjem primjene iz članka 263. prvog stavka UFEU-a, kako ga tumači sudska praksa Suda EU-a 27 . Prema članku 263. prvom stavku UFEU-a, Sud EU-a nadležan je da „ispituje zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća s pravnim učinkom prema trećima”. Nadalje je propisano da Sud EU-a „ispituje i zakonitost akata tijelâ, uredâ ili agencija Unije s pravnim učinkom prema trećima”.

Izbor riječi i u trenutačnom članku 2. stavku 1. točki (g) Uredbe i članku 263. prvom stavku UFEU-a pokazuje da akti koji nemaju pravni učinak nisu obuhvaćeni upravnim preispitivanjem na temelju Uredbe ni sudskim preispitivanjem na temelju Ugovorâ. To je potvrđeno činjenicom da su preporuke i mišljenja (koji nisu obvezujući) izuzeti iz područja primjene članka 263. prvog stavka UFEU-a. 28

Kad je riječ o zahtjevu omogućavanja pristupa pravosuđu u skladu s Aarhuškom konvencijom, trebalo bi podsjetiti da samo akti koji imaju pravni učinak mogu biti „u suprotnosti” s pravom zaštite okoliša, kako je navedeno u članku 9. stavku 3. Konvencije. Stoga je jasno da se akti koji nemaju pravni učinak ne mogu smatrati u suprotnosti s pravom zaštite okoliša, u okviru značenja iz članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije.

Na temelju prethodno navedenog i s obzirom na to da je Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom u svojim nalazima uzeo u obzir mehanizam internog preispitivanja predviđen Aarhuškom uredbom samo kao način za „nadoknadu” zahtjeva primjenjivih na pristup pravosuđu na temelju članka 263. UFEU-a 29 , nije primjereno omogućiti upravno preispitivanje akata koji nemaju pravne učinke.

Istovremeno, sudska praksa potvrđuje da je naziv ili oblik mjere nevažan. Presudni su njezin učinak, sadržaj i područje primjene 30 . Mjere s obvezujućim pravnim učinkom, unatoč oznaci i tomu što mogu utjecati na interese podnositelja zahtjeva mijenjajući njegov pravni položaj, mogu se osporiti. 31

Prijedlog je dosljedan s postojećim odredbama u području pristupa pravosuđu i nadopunjuje ih. To se posebno odnosi na:

To obuhvaća odluke, akte i propuste povezane sa zahtjevima za informacije o okolišu, podložne odredbama o sudjelovanju javnosti iz Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, industrijske dozvole i one povezane s odgovornošću za okoliš.

Prijedlog doprinosi jačanju vladavine prava, u skladu s trenutačnim prioritetima Komisije u pogledu europskog zelenog plana i zaštite europskog načina života 38 . Osobito doprinosi učinkovitosti EU-ova sustava upravnog i sudskog preispitivanja i kao rezultat toga ojačava primjenu članaka 41. i 47. Povelje.

Pravna je osnova za djelovanje u ovom području članak 192. stavak 1. UFEU-a. To je u skladu s izvornom pravnom osnovom Uredbe koju se prijedlogom nastoji izmijeniti (članak 175. stavak 1. Ugovora o osnivanju Europske zajednice), sada člankom 192. stavkom 1. UFEU-a 39 . Prijedlogom se nastoji poboljšati zaštita okoliša poboljšanjem postupka upravnog preispitivanja dostupnog NVO-ima u pogledu upravnih akata i propusta institucija i tijela EU-a ako su oni u suprotnosti s pravom zaštite okoliša.

EU je za regulaciju pitanja zaštite okoliša podijelio nadležnost s državama članicama. To znači da može donositi propise samo u mjeri u kojoj je to dopušteno Ugovorima te mora poštovati načela nužnosti, supsidijarnosti i proporcionalnosti.

U ovom je slučaju potrebno djelovanje na razini EU-a jer je EU stranka Konvencije i mora biti usklađen s obvezama u okviru Konvencije, koja je obvezujuća za EU u skladu s člankom 216. UFEU-a. Inicijativa se odnosi na primjenu odredbi Konvencije na upravno ili sudsko preispitivanje određenih kategorija akata EU-a. Stoga se ciljevi mogu postići samo na razini EU-a i potvrđuje se dodana vrijednost EU-a u inicijativi.

Istovremeno je iz područja primjene predložene izmjene potrebno izuzeti odredbe administrativnih akata za koje pravo EU-a izričito zahtijeva provedbene mjere na nacionalnoj razini.

Razlog tomu je što će se te mjere moći izravno osporiti pred nacionalnim sudovima. U skladu s člankom 267. UFEU-a, nacionalni sudovi država članica sastavni su dio sustava odlučivanja o prethodnim pitanjima u pogledu valjanosti i tumačenja kao redovni sudovi s obzirom na pravo EU-a 40 .

Prijedlog ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje usklađenosti s odredbama Konvencije. Odluke o politici potvrđuju razmjernost procjene. Prijedlogom se posebice:

Prijedlog se temelji na nalazima Izvješća i popratne studije. Odluka o politici potvrđena je temeljitom analizom u kojoj je utvrđeno da osim predloženih mjera nema drugih održivih opcija.

Odabrani je pravni instrument uredba, kao i pravni instrument na koji se odnosi prijedlog izmjene.

Prijedlog se temelji na dokazima prikupljenima u Izvješću; dodatni dokazi i analiza dostupni su u objavljenoj studiji. U dokumentima je sadržana sveobuhvatna ex post procjena odredbi Uredbe o pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na razini EU-a.

U skladu sa Smjernicama za bolju regulativu 20. prosinca 2018. pokrenuto je 12-tjedno javno savjetovanje za potporu studiji o tome kako EU provodi Konvenciju u području pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša. Bilo je otvoreno do 14. ožujka 2019. Savjetovanje je uključivalo internetski upitnik na svim jezicima EU-a, koji je stavljen na raspolaganje putem alata EUSurvey.

Javno savjetovanje nadovezalo se na početni plan na temu toga kako EU provodi Konvenciju u području pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša, a koji je bio objavljen od 8. svibnja 2018. do 5. lipnja 2018. radi prikupljanja povratnih informacija. Rezultati su dostupni na internetu 41 . Postupak je bio dopunjen drugim ciljanim savjetovanjima koja su uključivala dionike iz različitih interesnih skupina, uključujući poduzeća, NVO-e, akademsku zajednicu, države članice, nacionalna sudstva i institucije EU-a.

Tijekom javnog savjetovanja 42 zaprimljeno je 175 odgovora, a najviše je bilo odgovora pojedinaca (30 %). Sudjelovale su i organizacije za zaštitu okoliša, uključujući NVO-e (19,4 %) i javna tijela (18,9 %). Od poduzeća i poslovnih udruženja došlo je 17 % primljenih odgovora.

U odgovorima koje su poslale organizacije za zaštitu okoliša, uključujući NVO-e i pojedince, izraženo je nezadovoljstvo postojećim načinom preispitivanja akata EU-a i zatraženo je djelovanje. S druge strane, u odgovorima koje su poslala poduzeća, poslovna udruženja i javna tijela izražena je uglavnom pozitivna percepcija trenutačne situacije. Rezultati savjetovanja potvrdili su prioritete koje je Komisija utvrdila u pogledu pitanja koja su uočena u vezi s Uredbom. Pitanja koja su zainteresirane strane smatrale najvažnijima bila su činjenice da akt ili propust koji se osporava mora biti pojedinačnog područja primjene i da se Uredbom ograničava osporavanje akata ili propustâ u okviru prava zaštite okoliša. Većina poduzeća i poslovnih udruženja smatrala je da su ta i druga pitanja manje važna. Organizacije i NVO-i za zaštitu okoliša, s druge strane, smatrali su da su ta pitanja općenito od velike važnosti 43 .

Osim toga, ugovaratelj koji je proveo studiju organizirao je 22. siječnja 2019. dva sastanka fokusnih skupina dionikâ, na kojima su sudjelovali predstavnici industrije i NVO-i 44 . Rezultati tih sastanaka potvrdili su nalaze javnog savjetovanja.

Komisija je održala i niz sastanaka sa stručnjacima iz država članica 45 kako bi ih informirala o napretku studije i kako bi razmijenili mišljenja. Na tim je sastancima potvrđeno da određene države članice imaju problema s pravom osporavanja nacionalne provedbene mjere.

Osim toga, Komisija je sazvala više sastanaka s drugim dionicima, na kojima je predstavila napredak studije i na kojima su razmijenjena mišljenja:

Naposljetku, plan u kojem je iznesena zakonodavna inicijativa objavljen je 6. ožujka 2020. i bio je otvoren za povratne informacije do 3. travnja 46 . Prikupljeno je ukupno 175 odgovora, oko dvije trećine od pojedinaca i jedna trećina od organizacija, uključujući poduzeća i udruga za zaštitu okoliša. Analizom odgovorâ potvrđeno je da je većina pitanja već iznesena tijekom prethodnih savjetovanja s dionicima. Stoga su već temeljito procijenjena u studiji i Izvješću te su uzeta u obzir u prijedlogu.

Većina pojedinaca izrazila je zabrinutost u pogledu pristupa pravosuđu na nacionalnoj razini. Ta će se pitanja razriješiti mjerama navedenima u Komunikaciji uz prijedlog. Neki su zatražili i mogućnost upućivanja pritužbi i predstavki izravno institucijama EU-a. Takvi su mehanizmi već dostupni 47 .

Sudjelovalo je i nekoliko poslovnih udruženja. Kao i ranije, izrazila su pitanja o mogućem dodatnom opterećenju i gospodarskim posljedicama. Na temelju opsežne procjene dostupne baze dokaza zaključeno je da predložene zakonodavne promjene i mjere iz donesene Komunikacije ne bi uzrokovale značajno dodatno administrativno opterećenje ni pravnu nesigurnost, nego bi omogućile uravnotežen pristup.

I NVO-i za zaštitu okoliša ponovno su istaknuli niz važnih pitanja. Ta pitanja nisu bila nova i sva su pažljivo procijenjena. Međutim, jednome od njih treba posvetiti posebnu pozornost.

Istaknuto je da bi prijedlog trebao obuhvaćati i akte EU-a koji podrazumijevaju nacionalne provedbene mjere. Zbog toga i razloga objašnjenih u odjeljku IV.a.3., oslanjanje na nacionalne sudove opravdano je: NVO-i zaista moraju imati ostvarive mogućnosti na nacionalnoj razini za osporavanje nacionalnih provedbenih mjera, a Komisija će, kao čuvarica Ugovorâ, surađivati s državama članicama kako bi se osigurala usklađenost na terenu. Stoga nacionalni sudovi moraju NVO-ima omogućiti pristup Sudu EU-a putem prethodnog postupka u skladu s člankom 267. UFEU-a.

Na temelju rezultata javnog savjetovanja, uključujući povratne informacije povezane s planom, i opširne analize koju je Komisija provela u Izvješću na temelju popratne studije, uzimajući u obzir i pitanja koja je istaknuo Odbor 48 , smatralo se da nema drugih održivih opcija osim da se zakonodavnim prijedlogom otklone dva glavna utvrđena pitanja povezana s Uredbom (vidjeti više pojedinosti u odjeljku o procjeni učinka).

Aktivnosti savjetovanja obuhvatile su sva relevantna pitanja pa stoga nije bilo potrebno daljnje javno savjetovanje o pojedinostima prijedloga.

Izvješće Komisije o tome kako EU provodi Konvenciju u području pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša i studija na kojoj se ono temelji i koja je podržana opširnim postupkom savjetovanja glavni su izvori stručnog znanja i služe kao dokazna osnova prijedloga.

Sveobuhvatna studija i izvješće Komisije u kojima se analizira funkcioniranje odredbi o pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na razini EU-a snažna su dokazna osnova za ovu inicijativu.

U skladu s instrumentom br. 9 iz paketa instrumenata za bolju regulativu, pod nazivom „Kada je potrebna procjena učinka?”, smatralo se da procjena učinka nije potrebna iz sljedećih razloga:

Niz upućivanja i termina u Uredbi odnosi se na razdoblje prije Ugovora iz Lisabona, a trenutačni prijedlog uključuje samo djelomična ažuriranja. Stoga je potrebna kodifikacija Uredbe. Međutim, s obzirom na politički prioritet omogućavanja brze izmjene Uredbe u skladu s međunarodnim obvezama EU-a, Komisija namjerava iznijeti prijedlog kodifikacije nakon što se donese trenutačni prijedlog, u skladu sa stavkom 46. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva 50 .

Izvješćem i studijom razriješeni su aspekti temeljnih prava predloženih zakonodavnih mjera. Utvrđeno je da bi mjere doprinijele poboljšanju učinkovitosti EU-ova sustava upravnog i sudskog preispitivanja i da bi kao posljedica toga ojačale vladavinu prava i primjenu članaka 41. i 47. Povelje (vidjeti, primjerice, odjeljak 3.4.2. studije).

Posebno će se ojačati članak 41., Pravo na dobru upravu. Zahvaljujući široj i preciznijoj definiciji područja primjene upravnih akata koji se mogu osporiti i osnove za preispitivanje kvalificirani NVO-i imat će veću pravnu sigurnost i učinkovitiji način za traženje preispitivanja upravnih akata koji nisu u skladu s pravom zaštite okoliša. Osim toga, očekuje se da će posljedica produljenja vremena koje javna uprava ima za razmatranje zahtjeva i odgovor biti detaljnija analiza i procjena. Stoga će dodatno dostupno vrijeme ojačati zahtjeve u pogledu dobre uprave na temelju članka 41. Povelje.

Uredba će se izmijeniti samo u pogledu uvjeta za upravno preispitivanje. Međutim, NVO-i mogu pred Sudom EU-a zatražiti sudsko preispitivanje svakog odgovora institucije ili tijela EU-a. Stoga će izmjena imati i neizravan učinak na mogućnosti sudskog preispitivanja i ojačat će primjenu članka 47. Povelje.

U Izvješću i popratnoj studiji pažljivo je procijenjen utjecaj različitih opcija na interne resurse institucija EU-a, posebice Komisije i Suda EU-a. Zaključak je da će takav učinak biti ograničen ako se slijede mogućnosti koje će se uvesti prijedlogom. Utjecaj na resurse objašnjen je s pomoću više čimbenika:

Voditeljima predmeta i NVO-ima pružit će se dodatne smjernice o postupku internog preispitivanja u skladu s Uredbom. Bit će potrebno preispitati i interne radne dogovore Komisije s obzirom na nove zahtjeve koji proizlaze iz predloženih izmjena kako bi se negativni učinci dodatnog radnog opterećenja koje će promjene vrlo vjerojatno uzrokovati sveli na najmanju moguću mjeru. Bit će potrebno dodatno poboljšati učinkovitost i djelotvornost postupaka internog preispitivanja, primjerice:

Unatoč tim inicijativama, povećat će se administrativno opterećenje Komisije, uključujući i neke od njezinih agencija, ali bi se to u određenoj mjeri moglo ublažiti, uz uvjet poštovanja prethodno navedenih pitanja. Međutim, jasno je i da budući učinci ovise i o stvarnom broju predmeta i njihovoj raspodjeli među područjima politike. Iako to trenutačno nije moguće kvantificirati, potrebno je pratiti hoće li doći do značajnog ukupnog povećanja radnog opterećenja i kako će to utjecati na određena područja politike. Stoga će biti potrebno stalno nadzirati radno opterećenje i njegovu raspodjelu kako bi se omogućilo poduzimanje radnji ako to bude potrebno.

U popratnoj Komunikaciji navedene su daljnje aktivnosti za olakšavanje provedbe Konvencije u području pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša na nacionalnoj razini. I javnosti i institucijama i tijelima EU-a pružit će se dodatne smjernice o postupku internog preispitivanja u skladu s Uredbom kako bi im se olakšala prilagodba novim zahtjevima.

Nije primjenjivo.

Članak 1. stavak 1.

Člankom 1. stavkom 1. mijenja se definicija upravnih akata prema članku 2. stavku 1. točki (g) Uredbe.

Proširenje preispitivanja na akte općeg područja primjene

Izmjenom se proširuje definicija „upravnog akta” kako bi se osiguralo da svi nezakonodavni akti koje donese institucija ili tijelo EU-a, koji imaju pravno obvezujuće i vanjske učinke i koji zbog svojih učinaka mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša u okviru značenja iz članka 2. stavka 1. točke (f) mogu biti podložni internom preispitivanju. Međutim, izuzete su one odredbe za koje pravo EU-a izričito zahtijeva provedbene mjere na razini EU-a ili nacionalnoj razini. Iz toga slijedi da, u okviru nove definicije, mjera može biti podložna internom preispitivanju neovisno o tome ima li pojedinačno ili opće područje primjene. Dosad su definicijom bili obuhvaćeni samo akti pojedinačnog područja primjene.

Akti koji podrazumijevaju provedbene mjere

Proširenjem definicije namjerava se obuhvatiti one nezakonodavne mjere koje odgovaraju „upravnim aktima” prema članku 263. četvrtom stavku UFEU-a. Time se u izmjeni primjenjuju elementi ustaljene sudske prakse 52 o pojmu „upravnog akta” prema članku 263. UFEU-a.

Prema članku 263. četvrtom stavku UFEU-a, osobe na koje se akti izravno odnose mogu od Suda EU-a zatražiti sudsko preispitivanje upravnih akata koje su donijele institucije i tijela EU-a i koji ne podrazumijevaju provedbene mjere. Sudskom praksom Suda EU-a pojašnjeno je da, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, nije važno radi li se o provedbenoj mjeri na razini EU-a ili nacionalnoj razini 53 . Sud je potvrdio i da, u smislu te nove mogućnosti uvedene Ugovorom iz Lisabona, upravni akti obuhvaćaju sve akte općeg područja primjene, osim zakonodavnih akata 54 .

Iz toga slijedi da, u okviru prijedloga, one odredbe upravnog akta za koje pravo EU-a izričito zahtijeva provedbene mjere na nacionalnoj razini ne bi bile podložne upravnom preispitivanju. Za te je odredbe moguće zatražiti pravni lijek pred nacionalnim sudom, uz dodatan pristup Sudu EU-a u skladu s člankom 267. UFEU-a.

Kako bi se osigurala usklađenost s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a, preispitivanje odredbi upravnog akta za koje pravo EU-a izričito zahtijeva provedbene mjere na razini EU-a može se zatražiti ako se zatraži preispitivanje provedbene mjere na razini Unije.

Kako bi se osigurala pravna sigurnost, u novoj se definiciji jasno navodi da su iz područja primjene internog preispitivanja izuzet samo one odredbe akta za koje pravo EU-a izričito zahtijeva provedbene mjere na razini EU-a ili nacionalnoj razini. Pri utvrđivanju toga postoji li taj zahtjev mora se razmatrati podrazumijevaju li odredbe provedbenog akta koje se osporavaju provedbene mjere, a ne upravni akt kao cjelina. Nije relevantno podrazumijevaju li druge, nepovezane odredbe upravnog akta provedbene mjere. Moguće su situacije u kojima neke odredbe upravnog akta podložnog upravnom preispitivanju zahtijevaju provedbene mjere, dok su druge odredbe izravno primjenjive. Primjerice, neke odredbe uredbe Komisije mogu biti izravno primjenjive, a druge mogu zahtijevati provedbene mjere na razini EU-a ili nacionalnoj razini 55 .

U takvim situacijama, u kojima se nacionalna provedbena mjera odnosi na odredbe upravnog akta koje se osporavaju, NVO-i mogu pred nacionalnim sudovima zatražiti samo preispitivanje provedbene mjere. Slično tomu, ako se provedbena mjera na razini EU-a odnosi na odredbe upravnog akta koje se osporavaju, NVO-i moraju pričekati da se donese provedbeni akt ili, u slučaju propusta, da prođe rok kad se trebao donijeti. U suprotnosti s tim, ako se provedbene mjere odnose samo na nepovezane odredbe akta, izravno primjenjive odredbe upravnog akta mogu se osporiti upravnim preispitivanjem u skladu s Uredbom.

Kao rezultat toga, NVO-i bi imali drugačije mogućnosti za provedbene akte koji podrazumijevaju provedbene mjere na razini EU-a, ovisno o tome koje odredbe žele osporiti.

NVO-i bi imali pravo zatražiti interno preispitivanje onih odredbi upravnog akta koje ne podrazumijevaju provedbene mjere na razini EU-a.

Međutim, s obzirom na to da se interno preispitivanje omogućava kako bi se poboljšao pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, za koje je sustav pravnih lijekova utvrđen u UFEU-u, i u skladu s mogućnostima dostupnima prema članku 263. UFEU-a, NVO-i ne bi mogli zatražiti interno preispitivanje izravno za odredbe upravnih akata koje podrazumijevaju provedbene mjere na razini EU-a.

Naprotiv, kao i drugi pojedinci ili organizacije koje pristupaju pravosuđu u skladu s člankom 263. UFEU-a, NVO-i mogu podnijeti zahtjev samo u kasnijoj fazi, kad se donese predmetni provedbeni akt na razini EU-a 56 . Zahtjev za preispitivanje onih odredbi nezakonodavnog akta koje podrazumijevaju provedbenu mjeru također se može uložiti tek tada.

Upućivanja na pravo zaštite okoliša

Izmjenom se iz definicije upravnog akta uklanja izraz „u okviru prava zaštite okoliša”. Umjesto toga zahtijeva se da upravni akt sadržava odredbe koje zbog svojih učinaka mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša u smislu članka 2. stavka 1. točke (f). Ta bi se izmjena trebala čitati zajedno s člankom 1. stavkom 2. u nastavku, u kojem se navodi da samo oni akti ili propusti koji su u suprotnosti s pravom zaštite okoliša EU-a mogu biti podložni preispitivanju.

Izmjena se temelji na primjenjivoj sudskoj praksi, koja je trenutačni izbor riječi u Uredbi tumačila s obzirom na ciljeve Konvencije 57 . Njome se osiguravaju jasnoća i pravna sigurnost u pogledu činjenice da se svaki upravni akt koji sadržava odredbe koje mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša EU-a mogu osporiti, neovisno o pravnoj osnovi ili cilju politike akta, kako se zahtijeva člankom 9. stavkom 3. Konvencije.

Definicijom se istovremeno zadržava poveznica između upravnog akta za koji se zahtijeva preispitivanje i ciljeva politike zaštite okoliša. To se postiže omogućavanjem internog preispitivanja samo onih akata koji sadržavaju odredbe koje zbog svojih učinaka mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša EU-a u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Uredbe.

Članak 1. stavak 2.

Upućivanja na pravo zaštite okoliša

Slično članku 1. stavku 1., kojim se izmjenjuje definicija „upravnog akta”, ovom se izmjenom zahtjev „u okviru prava zaštite okoliša” uklanja i iz članka 10. stavka 1. prvog podstavka Uredbe. U novoj se odredbi objašnjava i da zahtjevu za preispitivanje mogu biti podložni samo oni akti i propusti koji su u suprotnosti s pravom zaštite okoliša EU-a. Stoga se izmjenom osigurava da izbor riječi u Uredbi odražava zahtjeve članka 9. stavka 3. Konvencije.

Produljenje rokova

U članku 1. stavku 2. izmjenjuje se i članak 10. stavak 1. drugi podstavak kako bi se rok koji je dostupan NVO-ima za upućivanje internog preispitivanja produljio s trenutačnih šest na predloženih osam tjedana. Izmjenjuje se i članak 10. stavak 2. kako bi se vrijeme dostupno institucijama i tijelima EU-a za odgovor na zahtjev za interno preispitivanje produljilo s trenutačnih 12 na predloženih 16 tjedana.

Kao logična posljedica prethodno navedenog, u slučajevima u kojima institucija ili tijelo EU-a unatoč dužnoj pažnji nije u mogućnosti odgovoriti u roku od 16 tjedana, člankom 1. stavkom 2. mijenja se i članak 10. stavak 3. drugi podstavak kako bi se ukupno vrijeme dostupno institucijama i tijelima EU-a za odgovor na zahtjev za interno preispitivanje produljilo s trenutačnih 18 tjedana na predložena 22 tjedna.

Izmjenama bi se omogućilo dvotjedno produljenje za NVO-e i četverotjedno produljenje za institucije i tijela EU-a. Produljenjem za NVO-e nastoji se poboljšati kvaliteta zahtjeva, a produljenjem za institucije i tijela EU-a nastoje se poboljšati kvaliteta i temeljitost preispitivanja. Dodatno vrijeme omogućit će temeljitiju analizu, koja bi kao posljedicu trebala imati čvršću dokaznu osnovu i jasnija obrazloženja u krajnjoj odluci internog preispitivanja. Stoga će produljenje imati učinak i na načelo dobre uprave te će povećati povjerenje javnosti u EU-ov postupak odlučivanja.