EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.5.2020.
COM(2020) 443 final
2018/0166(APP)
Izmijenjeni prijedlog
UREDBE VIJEĆA
o utvrđivanju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027.
OBRAZLOŽENJE
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
1.1.Ambiciozan i inovativan proračun EU-a za europski oporavak
EU je brzo djelovao kako bi osigurao koordinirani i snažan kolektivni odgovor na socijalne i gospodarske posljedice aktualne krize, u granicama postojećeg višegodišnjeg financijskog okvira koji završava 2020. Tim su odgovorom dopunjene diskrecijske gospodarske i financijske mjere koje su poduzele države članice.
Pandemija koronavirusa pogodila je svaki kutak Europe i svijeta. Stoga je njezin socioekonomski učinak iznimno neizvjestan. Već je u ovoj fazi jasno da je kriza stavila na neviđene kušnje financijske i gospodarske sustave država članica. U Komisijinoj proljetnoj gospodarskoj prognozi 2020. predviđa se da će se gospodarstvo europodručja u 2020. smanjiti za dosad nezabilježenih 7,75 %, a gospodarstvo EU-a za 7,5 %. Projekcije rasta za EU i europodručje u odnosu na jesensku gospodarsku prognozu 2019. revidirane su naniže za približno devet postotnih bodova. Udar na gospodarstvo EU-a je simetričan jer je pandemija pogodila sve države članice, ali se očekuje da će smanjenje proizvodnje u 2020. biti vrlo neujednačeno. Međutim, razina nesigurnosti i rizika u proljetnoj prognozi veća je od uobičajene zbog pretpostavki o razvoju pandemije koronavirusa i povezanih mjera za suzbijanje njezina širenja. Ta opća slika potvrđena je i dubinskom procjenom potreba.
Kako bi Unija iz ove krize nezabilježenih razmjera i opsega izašla jača, odgovor mora biti brz, ambiciozan i koordiniran. Zbog razmjera izazova i razine povezanosti europskih gospodarstava nijedna država članica ne može uspjeti sama. Zbog toga okosnica europskog plana oporavka mora biti snažan i moderniziran proračun EU-a.
Komisija je u Komunikaciji „Proračun EU-a za provedbu europskog plana oporavka” utvrdila sveobuhvatan plan za oporavak Europe, utemeljen na solidarnosti i inspiriran temeljnim načelima i vrijednostima Unije. Dugoročni proračun EU-a, ojačan financijskim sredstvima odobrenima Odlukom o vlastitim sredstvima za potrebe Instrumenta Europske unije za oporavak, bit će njegov glavni alat.
Ti će prijedlozi zajedno omogućiti iskorištavanje punog potencijala proračuna EU-a za mobilizaciju ulaganja i pojačanu financijsku potporu i ulaganja u ključnim prvim godinama oporavka, čime će omogućiti pravednu i uključivu tranziciju prema zelenoj i digitalnoj budućnosti te poduprijeti Unijinu dugoročniju stratešku autonomiju i učiniti je otpornom na udare u budućnosti.
Predloženi Instrument Europske unije za oporavak („Europski instrument za oporavak”) izvanredan je mehanizam za hitne situacije kojim se provode mjere oporavka i otpornosti te u tu svrhu na ograničeno razdoblje usmjeravaju financijska sredstva u ključne Unijine programe, s naglaskom na hitne potrebe za ulaganjima koje proizlaze iz krize. Bit će snažan iskaz solidarnosti koja povezuje Uniju. Bit će privremen i namjenski te će imati znatne kapacitete koji su razmjerni izazovima s kojima smo suočeni. Na temelju privremenog i iznimnog ovlaštenja za uzimanje zajmova u okviru Odluke o vlastitim sredstvima, resursi će se osigurati ugovaranjem uzimanja zajmova na kapitalnim tržištima ili od financijskih institucija. Pozajmljena sredstva bit će dodatak sredstvima odobrenima u proračunu Unije i stoga će biti izvan gornjih granica rashoda višegodišnjeg financijskog okvira. U proračunu će biti prikazana odvojeno kako bi se naglasila njihova privremena i iznimna narav te osigurala potpuna transparentnost.
Osnovni elementi Komisijinih prijedloga modernog i fleksibilnog dugoročnog proračuna, koji je tijesno povezan s prioritetima Unije, i dalje su u potpunosti valjani. Komisija i dalje stoji iza tih prijedloga, no sada se moraju ojačati i prilagoditi kako bi se omogućio oporavak Europe s pomoću novih namjenskih instrumenata i povećanih sredstava za programe koji su ključni za oporavak.
Ključno je brzo donijeti Odluku o vlastitim sredstvima, Europski instrument za oporavak i novi dugoročni okvir. Dogovor o višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2021.–2027. od ključne je važnosti kako bi se gospodarskim subjektima, regijama, MSP-ovima, poljoprivrednicima, istraživačima i drugim korisnicima sredstava EU-a osigurao financijski poticaj i povjerenje potrebno za potporu dugoročnim ulaganjima. Daljnjim radom na temelju znatnog napretka koji je već postignut u Europskom parlamentu i Vijeću stvorit će se najbolji mogući uvjeti za pravodoban dogovor.
Osim toga, gospodarske posljedice pandemije koronavirusa pokazale su koliko je važno da se Uniji osigura dovoljno fiskalnog prostora u slučajevima gospodarskih udara koji uzrokuju veliko i naglo smanjenje bruto nacionalnog dohotka. Kako bi se u okviru gornjih granica iz Odluke o vlastitim sredstvima očuvalo dovoljno prostora za pokrivanje svih financijskih obveza i nepredviđenih obveza Unije koje dospijevaju u određenoj godini, čak i u slučaju najnepovoljnijih gospodarskih kretanja, Komisija predlaže i trajno povećanje gornjih granica iz Odluke o vlastitim sredstvima za obveze i plaćanja na 1,46 % odnosno 1,40 % bruto nacionalnog dohotka EU-a. Osim toga, potrebno je dodatno iznimno i privremeno povećanje gornjih granica iz Odluke o vlastitim sredstvima kako bi se omogućilo uzimanje zajmova u okviru Europskog instrumenta za oporavak.
1.2.Potrebne izmjene nacrta Uredbe o VFO-u i nacrta Međuinstitucijskog sporazuma
Za sveobuhvatan paket oporavka potrebno je ojačati i prilagoditi Komisijine prijedloge iz svibnja 2018. za višegodišnji okvir za razdoblje 2021.–2027. radi uključivanja novih mehanizama i programa namijenjenih najhitnijim potrebama oporavka, znatnog povećanja sredstava drugih programa koji su ključni za odgovor i povećanja fleksibilnosti.
Gornje granice rashoda višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027., kako su utvrđene u Prilogu Komisijinom prijedlogu nacrta Uredbe Vijeća o utvrđivanju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027., treba prilagoditi kako bi se uzeo u obzir napredak postignut u pregovorima, omogućilo financiranje novih inicijativa, pojačanih prioriteta koji su došli u središte pozornosti s aktualnom krizom i zajedničkih izazova koji su se nedavno pojačali na terenu.
Kad je riječ o uzimanju zajmova za plan oporavka, koje je odobreno na temelju Odluke o vlastitim sredstvima i provodi se u okviru Europskog instrumenta za oporavak, potrebna odobrena sredstva za pokrivanje potencijalnih kuponskih isplata tijekom razdoblja 2021.–2027. u skladu su s Komisijinim prijedlogom za višegodišnji financijski okvir, a posebno naslovom 2 „Kohezija i vrijednosti” (ne uključujući „Ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju”). U budućim višegodišnjim financijskim okvirima bit će potrebno predvidjeti potrebna odobrena sredstva za pokriće kuponskih isplata i otkupa po dospijeću.
Zahvaljujući tim ciljanim prilagodbama Unija će imati dugoročni financijski okvir koji je usklađeniji s njezinim prioritetima i ambicijama te prilagođen izgradnji otpornosti i strateške autonomije Unije u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju.
Potrebne su i prilagodbe nacrta Uredbe o utvrđivanju višegodišnjeg financijskog okvira i nacrta međuinstitucijskog sporazuma o proračunskoj disciplini, o suradnji u vezi s proračunskim pitanjima te o dobrom financijskom upravljanju. Te će prilagodbe omogućiti veću fleksibilnost u provedbi, uzimajući u obzir potrebu za novim odredbama koje će se aktivirati u hitnim situacijama. Uključuju i inovacije, npr. Fond za pravednu tranziciju, te proračunskom tijelu osiguravaju transparentne informacije o provedbi Europskog instrumenta za oporavak.
Komisija prilagođava i svoje prijedloge za buduće programe kohezijske politike kako bi, među ostalim, dala veću potporu ulaganjima povezanima s krizom, osigurala veću fleksibilnost kod prijenosa između fondova i kategorija regija i uvela nove odredbe koje će se aktivirati u hitnim situacijama. Kako bi se osigurala dostatna potpora državama članicama i regijama kojima je to najpotrebnije, u Komisijinim revidiranim prijedlozima bit će predviđeno i preispitivanje dodjele sredstava državama članicama u okviru kohezijske politike uzimajući u obzir najnovije dostupne statističke podatke, s mogućnošću prilagodbe samo naviše do povećane ukupne razine od 10 milijardi EUR (u cijenama iz 2018.). Zbog toga će biti potrebne odgovarajuće prilagodbe gornjih granica rashoda VFO-a za razdoblje 2025.–2027.
Iskustvo proteklih tjedana pokazalo je da u slučaju nagle i vrlo raširene krize kao što je pandemija bolesti COVID-19 Unija mora djelovati u roku od nekoliko dana. Kako bi se ublažile ozbiljne posljedice pandemije na javno zdravlje u Uniji i poduprli napori i kapaciteti država članica i regija koje su najviše pogođene krizom, Unija mora pružiti brzu, fleksibilnu i izravnu potporu koja se temelji na načelu solidarnosti.
Aktualni događaji nadalje pokazuju da su odredbe o fleksibilnosti, a naročito posebni instrumenti, iznimne važna i neophodna sastavnica predvidljivosti i stabilnosti koju pruža višegodišnji okvir. Potvrđuju i da je struktura fleksibilnosti koju je Komisija predložila u 2018. za dugoročni proračun za razdoblje 2021.–2027. u potpunosti relevantna i opravdana.
Komisija je 2018. predložila proširenje opsega Pričuve za pomoć u nuždi kako bi se omogućila njezina aktivacija za hitne situacije u Uniji. Komisija predlaže povećanje najvećeg godišnjeg iznosa dostupnog u okviru tog instrumenta, koji je preimenovan u Pričuvu za solidarnost i pomoć u nuždi, na 3 milijarde EUR (u cijenama iz 2018.), tako da se hitno financiranje može mobilizirati u razmjerima koji su potrebni za odgovor na nepredviđene probleme. Povećanom pričuvom moći će se brzo povećati sredstva za djelovanje EU-a, kad god i koliko god bude potrebno, putem instrumenata EU-a u kojima su predviđeni takvi hitni mehanizmi, npr. Instrumenta za hitnu potporu, ali i humanitarne pomoći, sustava RescEU, zdravstvenog programa, programa jedinstvenog tržišta (i njegovih hitnih veterinarskih i fitosanitarnih mjera) ili Fonda za azil i migracije.
Kao dio odgovora na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19 Europski parlament i Vijeće donijeli su 31. ožujka 2020. Uredbu (EU) 2020/461, kojom je proširen opseg Fonda solidarnosti Europske unije kako bi se izvanredna stanja velikih razmjera u području javnog zdravlja uvrstila među katastrofe u slučaju kojih Fond može intervenirati. Komisija stoga predlaže povećanje najvećeg godišnjeg iznosa tog posebnog instrumenta na 1 milijardu EUR (u cijenama iz 2018.).
Naposljetku, Komisija predlaže povećanje najvećeg godišnjeg iznosa koji je na raspolaganju u okviru Europskog fonda za prilagodbu globalizaciji na 386 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.), razmjerno vjerojatnom povećanju broja zahtjeva zbog gospodarskih i socijalnih posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19.
2.PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA
Predložene izmjene uvodnih izjava i članaka Komisijinih prijedloga od 2. svibnja 2018. navedene su u priloženom izmijenjenom prijedlogu. Sve druge uvodne izjave i odredbe ostaju nepromijenjene u odnosu na Komisijine izvorne prijedloge COM(2018) 322 i COM(2018) 323.
U ovom odjeljku objašnjene su i izmjene nacrta međuinstitucijskog sporazuma, koji je naveden u dokumentu COM(2020) 444.
2.1.Članak 2. i uvodna izjava 3. nacrta Uredbe
U vrijeme prijedloga Uredbe o višegodišnjem financijskom okviru u svibnju 2018. revizija Financijske uredbe već je bila predmet političkog dogovora, ali su finalizacija teksta i postupak donošenja još bili u tijeku. Upućivanja na Financijsku uredbu i njezine odredbe u Uredbi o VFO-u stoga su bila privremeno navedena u uglatim zagradama.
Izmjene su provedene isključivo radi usklađivanja upućivanja na Financijsku uredbu kako je donesena u srpnju 2018.
2.2.Članak 6. i uvodna izjava 8. nacrta Uredbe
Izmjenama se predviđa preispitivanje dodjele sredstava državama članicama u okviru kohezijske politike, koje će se provesti 2024. uzimajući u obzir najnovije dostupne statističke podatke. U tom preispitivanju omogućit će se samo prilagodbe naviše, a najveći ukupni iznos bit će 10 milijardi EUR. Rezultat tog preispitivanja zahtijevat će odgovarajuće prilagodbe gornjih granica rashoda VFO-a za razdoblje 2025.–2027. višegodišnjeg financijskog okvira.
2.3. Članak 8. nacrta Uredbe
Izmjenom se Fond za pravednu tranziciju dodaje programima u okviru podijeljenog upravljanja za koje može biti potrebno ponovno utvrditi sredstva za preuzimanje obveza, i za koje bi se odgovarajuća prilagodba gornjih granica VFO-a trebala primjenjivati u razdoblju od 2022. do 2025.
2.4.Članak 9. nacrta Uredbe
Izmjenom se predviđa povećanje najvećeg godišnjeg iznosa Europskog fonda za prilagodbu globalizaciji na 386 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.).
2.5.Članak 10. nacrta Uredbe
Izmjenom se predviđa povećanje najvećeg godišnjeg iznosa Fonda solidarnosti EU-a na 1 000 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.).
2.6.Članak 11., članak 13. i uvodna izjava 7. nacrta Uredbe, točka 11. nacrta međuinstitucijskog sporazuma
Izmjenom se predviđa promjena imena posebnog instrumenta u „Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi” i povećanje najvećeg godišnjeg iznosa na 3 000 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.).
2.7.Prilog nacrtu Uredbe
Tablica u Prilogu nacrtu Uredbe zamjenjuje se novom tablicom navedenom u Prilogu ovom izmijenjenom prijedlogu.
2.8. Točka 15.a nacrta međuinstitucijskog sporazuma
Ovom izmjenom u međuinstitucijski sporazum uvodi se nova točka, u skladu s kojom će Komisija Europskom parlamentu i Vijeću dostavljati godišnje izvješće o Instrumentu Europske unije za oporavak. Izvješće će obuhvaćati informacije o imovini i obvezama koji proizlaze iz operacija uzimanja i davanja zajmova u okviru instrumenta, o zbirnom opsegu primitaka dodijeljenih Unijinim programima prethodnih godina i o doprinosu tih iznosa ostvarenju ciljeva relevantnih programa.
2018/0166 (APP)
Izmijenjeni prijedlog
UREDBE VIJEĆA
o utvrđivanju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027.
Komisijin prijedlog COM(2018) 322 mijenja se kako slijedi:
(1)Umeće se sljedeća uvodna izjava 1.a:
„(1a) Zbog gospodarskih posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19 Unija mora osigurati dugoročan financijski okvir kojim se omogućuje pravedna i uključiva tranzicija prema zelenoj i digitalnoj budućnosti te se podupire Unijina dugoročnija strateška autonomija i čini je se otpornom na udare u budućnosti.
(2)Uvodna izjava 3. zamjenjuje se sljedećim:
„(3) Ako je potrebno mobilizirati jamstva dana u okviru općeg proračuna Unije za pružanje financijske pomoći državama članicama odobrene u skladu s člankom 220. stavkom 1. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća („Financijska uredba”), potrebni iznos trebao bi se mobilizirati iznad gornjih granica odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i odobrenih sredstava za plaćanje VFO-a, uz poštovanje gornje granice vlastitih sredstava.”
(3)Uvodna izjava 7. zamjenjuje se sljedećim:
„(7) Sljedeći posebni instrumenti nužni su kako bi se Uniji omogućilo reagiranje na određene nepredviđene okolnosti ili kako bi se omogućilo financiranje jasno utvrđenih rashoda koji se ne mogu financirati u okviru gornjih granica raspoloživih za jedan ili više naslova kako je utvrđeno u VFO-u, te na taj način olakšao proračunski postupak: Europski fond za prilagodbu globalizaciji, Fond solidarnosti Europske unije, pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi, ukupna razlika do gornje granice za obveze (pričuva Unije), instrument fleksibilnosti i pričuva za nepredviđene izdatke. Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi nije namijenjena za suočavanje s posljedicama kriza povezanih s tržištem koje utječu na poljoprivrednu proizvodnju ili distribuciju. Stoga bi trebalo utvrditi posebne odredbe kako bi se omogućilo da se u proračun unesu odobrena sredstva za preuzimanje obveza i odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanje iznad gornjih granica utvrđenih u VFO-u ako je potrebno upotrijebiti posebne instrumente.”
(4)U uvodnoj izjavi 8. dodaje se sljedeća rečenica:
„Osim toga, kako bi se osigurala adekvatna potpora svim državama članicama nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19, trebalo bi omogućiti samo prilagodbe naviše.”
(5)U članku 2. stavak 3. zamjenjuje se sljedećim:
„3. Ako je potrebno mobilizirati jamstvo za pružanje financijske pomoći državama članicama odobrene u skladu s člankom 220. stavkom 1. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 („Financijska uredba”), potrebni iznos mobilizira se iznad gornjih granica utvrđenih u VFO-u.”
(6)Članak 6. mijenja se kako slijedi:
(a)u stavku 1. druga rečenica zamjenjuje se sljedećim:
„Komisija te ukupne dodjele sredstava prilagođava naviše kad god postoji kumulativna divergencija veća od +/–5 %.”
(b)Stavak 3. zamjenjuje se sljedećim:
„3. Ukupni učinak prilagodbi iz stavka 2. ne smije biti veći od 10 milijardi EUR (u cijenama iz 2018.).”
(7)Članak 8. zamjenjuje se sljedećim:
„Članak 8.
Prilagodba nakon donošenja novih pravila ili programa u okviru podijeljenog upravljanja
U slučaju donošenja novih pravila ili programa nakon 1. siječnja 2021. u okviru podijeljenog upravljanja za strukturne fondove, Kohezijski fond, Fond za pravednu tranziciju, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj, Europski fond za pomorstvo i ribarstvo, Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost te instrument za upravljanje granicama i vize u okviru Fonda za integrirano upravljanje granicama, iznosi dodijeljenih sredstava koja nisu iskorištena 2021. u jednakim se dijelovima raspoređuju tijekom razdoblja 2022.–2025., a odgovarajuće gornje granice VFO-a prilagođavaju se u skladu s time.”
(8)U članku 9. stavak 1. zamjenjuje se sljedećim:
„1. Europski fond za prilagodbu globalizaciji, čiji su ciljevi i područje primjene utvrđeni u Uredbi (EU) XXXX/XX Europskog parlamenta i Vijeća, ne smije premašiti najveći godišnji iznos od 386 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.).”
(9)U članku 10. stavku 1. prva rečenica zamjenjuje se sljedećim:
„Fond solidarnosti Europske unije, čiji su ciljevi i područje primjene utvrđeni u Uredbi Vijeća (EZ) br. 2012/2002, ne smije premašiti najveći godišnji iznos od 1 000 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.).”
(10)Članak 11. zamjenjuje se sljedećim:
„Članak 11.
Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi
1. Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi može se iskoristiti za brz odgovor na posebne hitne potrebe u Uniji ili u trećim zemljama nakon događaja koje nije bilo moguće predvidjeti kad je proračun donesen, posebno za hitan odgovor i aktivnosti potpore nakon prirodne katastrofe ili nesreće izazvane ljudskim djelovanjem, humanitarne krize, u slučajevima velikih prijetnji za javno zdravlje, veterinarskih ili fitosanitarnih prijetnji te u situacijama u kojima dolazi do osobitog pritiska zbog migracijskih tokova na vanjskim granicama Unije ako to zahtijevaju okolnosti.
2. Godišnji iznos pričuve za solidarnost i pomoć u nuždi utvrđen je na 3 000 milijuna EUR (u cijenama iz 2018.) i može se u skladu s Financijskom uredbom iskoristiti do godine n+1. Pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi unosi se u opći proračun Unije kao rezervacija. Dio godišnjeg iznosa koji proizlazi iz prethodne godine koristi se prvi. Dio godišnjeg iznosa iz godine n koji nije iskorišten u godini n+1 prestaje važiti.
Do 1. listopada svake godine najmanje četvrtina godišnjeg iznosa za godinu n mora ostati na raspolaganju radi pokrivanja potreba koje bi se mogle pojaviti do kraja te godine.
Najviše polovina raspoloživog iznosa do 30. rujna svake godine može se mobilizirati za unutarnje odnosno vanjske operacije.
Od 1. listopada preostali dio raspoloživog iznosa može se mobilizirati za unutarnje ili vanjske operacije kako bi se pokrile potrebe koje se pojave do kraja te godine.”
(11)U članku 13. stavku 1. točka (c) zamjenjuje se sljedećim:
„(c) iznos ekvivalentan dijelu godišnjeg iznosa za pričuvu za solidarnost i pomoć u nuždi koji je prestao važiti u prethodnoj godini u skladu s člankom 11. stavkom 2.”
(12)Prilog se zamjenjuje prilogom ovom izmijenjenom prijedlogu.