Mišljenje Europskog odbora regija – Izazovi u području javnog prijevoza u gradovima i metropolskim regijama

(2021/C 37/09)

Izvjestitelj:

Adam STRUZIK (PL/EPP), predsjednik Mazovjeckog vojvodstva

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

ističe da je potrebno smanjiti vanjske troškove prometa kako bi se pridonijelo dekarbonizaciji mobilnosti. Oko četvrtine emisija stakleničkih plinova u EU-u potječe iz prometa. Usto neki načini prijevoza štetno utječu na kvalitetu života i ljudsko zdravlje jer dovode do onečišćenja zraka, gužvi, buke, nesreća i lošeg iskorištavanja prostora;

naglašava potrebu za prelaskom na održive načine prijevoza kako bi se zajamčila visoka kvaliteta života u gradovima i povećala njihova pristupačnost, čistoća i konkurentnost;

napominje da je fragmentacija urbanih funkcija u obliku suburbanizacije i nekontroliranog širenja urbanih područja velika prijetnja održivom razvoju gradova i regija. Navedeni trendovi dovode ne samo do degradacije područja i smanjenja poljoprivrednih, zelenih i otvorenih površina, već i do povećanja vanjskih troškova zbog naseljavanja i do povezanog povećanja prometnih kretanja, koje uglavnom snose lokalne i regionalne vlasti;

Izazovi gradske mobilnosti koje treba uzeti u obzir u strategiji za održivu i pametnu mobilnost (1)

ističe da sve veća gustoća automobilskog prometa u gradovima i metropolskim regijama dovodi do povećanja vanjskih troškova uslijed onečišćenja zraka i gubitka vremena, što posljedično negativno utječe i na ravnotežu između poslovnog i privatnog života. Javni prijevoz stoga mora postati jedan od glavnih oblika gradske mobilnosti. Istodobno bi trebalo ojačati različite oblike aktivne mobilnosti, kao što su vožnja biciklom i pješačenje, kako bi se povećala održivost gradske mobilnosti;

skreće pozornost na izazove metropolskih regija u širem smislu i ističe da obilježja metropolskih regija iziskuju znatna putovanja građana u gradska središta. Zbog toga je pristup ekološki prihvatljivom i troškovno učinkovitom javnom prijevozu jedan od najvećih izazova za metropolske regije (2);

ističe da bi se prometni sustav trebao smatrati integriranim sustavom. Sve veća važnost mobilnosti kao usluge i potreba za inovativnim oblicima upravljanja i organizacije prijevoza trebali bi potaknuti lokalne i regionalne vlasti da u svojim prostornim planovima i planovima prijevoza kombiniraju javni i individualni prijevoz (osobito pješački i biciklistički promet te nove oblike prijevoza malim električnim vozilima);

napominje da se europskim zelenim planom i EU-ovim ciljem postizanja klimatske neutralnosti do 2050. postavljaju ambiciozni, ali neophodni ciljevi za smanjenje emisija CO2. Kako bi gradovi i metropolske regije mogli ostvariti te ciljeve, političke odluke moraju se donositi na temelju konceptualnih i organizacijskih nastojanja te podizanja svijesti, a za postizanje ciljeva moraju se osigurati potrebna financijska sredstva;

preporučuje prikupljanje podataka o tokovima mobilnosti u metropolskim regijama kako bi se dobila sveobuhvatna slika o stanju prometa i kako bi se osmislile prilagođenije mjere, razvili planovi održive gradske mobilnosti koji se temelje na dokazima i preciznije usmjeravalo ulaganja iz fondova kohezijske politike i šire;

naglašava da je jedan od uzroka poteškoća u gradskoj mobilnosti nedostatak financijskih sredstava za infrastrukturu gradskog prometa i nemotoriziranu mobilnost. Lokalnim i regionalnim vlastima i njihovim prijevoznicima potrebna su dodatna sredstva izričito usmjerena na povećanje udjela alternativnih i održivih načina prijevoza u modalnoj razdiobi u odnosu na pojedinačni cestovni prijevoz;

10.

naglašava da politika javnog prijevoza mora biti uklopljena u širu socijalnu politiku. Trebalo bi izbjeći da vanjski troškovi javnog prijevoza kao što su buka, onečišćenje, izvlaštenje, infrastrukturni radovi itd. budu neravnomjerno usmjereni na socijalno najranjivije osobe. Nadalje, mora se osigurati pravedan pristup za sve kada je riječ o određivanju cijena ili povezivosti, kako bi se svima omogućila bolja kvaliteta života.

Osiguravanje stvarnih mogućnosti izbora uz promicanje održivih prijevoznih sredstava u cilju ostvarenja europskog zelenog plana

11.

ističe da se, u područjima gdje u planiranju i financiranju trenutačno prevladavaju standardi koji pogoduju osobnim automobilima, uvjeti moraju promijeniti na način da se promiču održiviji i učinkovitiji oblici prijevoza. Međutim, trenutačne navike proizlaze iz dostupnosti i privlačnosti različitih oblika prijevoza, a većina je društva fleksibilna u donošenju odluka u tom pogledu. Poboljšanjem privlačnosti javnog prijevoza u pogledu cijene, dostupnosti, učestalosti i kontinuiteta prometnih veza, nastat će stvarna alternativa individualnom prijevozu osobnim automobilima;

12.

naglašava važnost stvaranja javno-privatnih partnerstava u gradovima i regijama kako bi se potaknula privatna ulaganja i razvila inovativna rješenja u javnom prijevozu. U tom pogledu poziva na uspostavu regulatornog okvira povoljnog za poslovanje i kojim se potiče rast novih poslovnih modela i stvara konkurentno tržište;

13.

naglašava važnost pružanja učinkovitog i održivog javnog prijevoza izvan administrativnih granica gradova, posebno za osobe koje putuju na posao, starije osobe i mlade. Dobro upravljanje i suradnja među javnim tijelima na metropolskoj razini ključni su u tom pogledu;

14.

ističe da je kao preduvjet za povećanje udjela oblika prijevoza promjenom u društvenim navikama potrebno da korisnici budu osviješteni i da, ponad svega, imaju stvarnu mogućnost izbora;

15.

ističe da je sljedeći korak svjesno davanje prednosti ekološki prihvatljivim načinima prijevoza. Potrebno je osmisliti područja povoljna za pješake i bicikliste i dati prednost održivoj mobilnosti i javnom prijevozu u smislu dostupnosti i privlačnosti ruta i organizacije prometa. Međutim, takva promjena iziskuje koordinaciju prostornih, urbanih i prometnih politika i višerazinske suradnje koja nadilazi administrativne granice kako bi se stvorio prostor za alternative automobilskom prometu;

16.

poziva Europsku komisiju da u uskoj suradnji s državama članicama preciznije iznese ciljeve ulaganja za razvoj javnog prijevoza; napominje da postoji negativna tendencija povezivanja ulaganja u javni prijevoz sa širenjem i povećanjem kapaciteta cestovne mreže. Umjesto toga, prednost bi se nedvosmisleno trebala dati svim oblicima javnog i kolektivnog prijevoza. U slučajevima kada željeznički prijevoz nije moguć, prednost bi trebalo dati sustavima brzog autobusnog prijevoza i prometnim trakama za visoko popunjena vozila. Odgovarajućim mehanizmima kontrole i zakonodavstvom trebalo bi ograničiti takve prakse koje su u suprotnosti s ciljevima održive prometne politike;

17.

ističe da se istinski ekološki prihvatljivim načinima prijevoza ne samo smanjuju emisije nego se i štedi prostor, vrijeme i energija. Osim pješačenja i vožnje biciklom, u to se ubrajaju željeznički prijevoz ili brzi autobusni prijevoz i prometne trake za visoko popunjena vozila. Stoga bi prigradska i podzemna željeznica, tramvaj, autobusi s niskim emisijama, a osobito brzi autobusni prijevoz trebali biti okosnica javnog prijevoza u metropolskim regijama i većim gradovima;

Mobilnost i javni prijevoz kao temeljna zadaća lokalnih i regionalnih vlasti

18.

podsjeća na to da je znatan dio prometnih kretanja posljedica činjenice da nije moguće zadovoljiti sve potrebe u mjestu boravišta. Stoga bi politički cilj trebalo biti osiguravanje dostupnosti svih dobara i usluga, posebno u području zdravstva, obrazovanja, sporta, kulture i socijalne potpore, kako mobilnost ne bi bila sama sebi svrha; istodobno ističe da se promjene u prostoru provode dugoročno, uz podupiranje funkcionalnih veza između urbanih i ruralnih područja radi izbjegavanja depopulacije ruralnih područja, ali da se u prometnom sustavu moraju poduzeti i ad hoc korektivne mjere;

19.

smatra da temeljni cilj prostornog planiranja i prometne politike treba biti osiguravanje što većih mogućnosti ispunjavanja potreba uz što manje potrebe za prijevozom. Drugi je cilj racionalizirati intenzitet prijevoza, posebno s pomoću prikladne modalne razdiobe, kako bi vanjski troškovi prijevoza koje snose lokalne i regionalne vlasti bili što niži; također ističe da bi povećanim radom na daljinu, kao što je iskustvo pokazalo tijekom pandemije COVID-a 19, mogle nastati prilike za ruralna područja jer bi se radnicima omogućila veća fleksibilnost pri odabiru mjesta stanovanja;

20.

primjećuje novi trend prema smanjenju dnevnih potreba za mobilnošću na velike udaljenosti zbog povećanja rada na daljinu tijekom pandemije COVID-a 19 i smatra da bi taj trend mogao biti dugotrajan u kombinaciji s provedbom koncepata kao što je „grad na 15 minuta”;

21.

podsjeća na to da bi u planiranju mreža javnog prijevoza trebalo što prije uzeti u obzir nova stambena naselja ili nove obrasce naseljavanja i omogućiti pristupačnost od ranih faza jer jednom kad nabave automobil, ljudi ga često upotrebljavaju; stanovnici novih stambenih projekata trebali bi imati pristup javnom prijevozu od trenutka kad se prvi među njima useli u novi dom;

22.

ističe da je potrebno ograničiti suburbanizaciju koja se u rubnim urbanim područjima brzo širi do nekoliko desetaka kilometara od središta grada. Što je predmetno područje veće, to je veći problem. Stoga je važno vratiti se na strukturu naselja koja se temelji na povećanju gustoće naseljenosti i mreži centara u kojima se ključne funkcije nalaze u planski raspoređenim centrima odgovarajuće veličine povezanima s učinkovitom prometnom mrežom. Također je važno planirati razvoj novih stambenih naselja zajedno s čvorištima javnog prijevoza;

23.

poziva Europsku komisiju da osigura financiranje ne samo za nova ulaganja u organizaciju gradskog prijevoza, već i za preobrazbu zastarjelih i neučinkovitih rješenja. Ta bi ulaganja trebala biti usmjerena uglavnom na modernizaciju željezničkih sustava, sigurnost željeznica i digitalizaciju, čime bi se stvorili brži, sigurniji i praktičniji prometni sustavi. Istodobno, predložena ulaganja mogla bi uključivati aspekte kao što su sigurni putovi za motorna vozila u gradovima, prave gradske ceste koje omogućuju učinkovitiju upotrebu prostora, smanjenje potrebe za prijevozom, povećanje udjela učinkovitih načina prijevoza u prometu i smanjenje vanjskih troškova prijevoza. Takve mjere promiču odabir kolektivnog prijevoza i prijevoznih sredstava koja su alternativa osobnim automobilima i smanjuju iluziju da su putovanja iz predgrađa automobilom jednostavna i jeftina jer njihove vanjske troškove zapravo snose stanovnici gradova;

Odgovarajuća kombinacija načina prijevoza i internalizacija vanjskih troškova kao preduvjet za financiranje EU-a u regijama

24.

smatra da bi trebalo razmotriti mogućnosti za povećanje ulaganja u održivu mobilnost, primjerice putem Instrumenta za povezivanje Europe, Fonda za modernizaciju i Mehanizma za oporavak i otpornost. Također je važno povećati mobilnost ulaganjima u infrastrukturu kojom se poboljšava pristup gradskim čvorištima ili čvorištima transeuropskih prometnih mreža (TEN-T) i davanjem prednosti tim čvorištima;

25.

smatra da se glavni izazov odnosi na povećanje udjela kretanja u prometu načinima prijevoza koji su manje štetni za okoliš, tj. načinima prijevoza za koje je potrebno manje energije i prostora. Stoga bi održivi i inovativni oblici mobilnosti mogli biti sastavni dio podnesenih reformi u okviru nacionalnih planova za oporavak i otpornost. To znači da se različiti načini prijevoza moraju upotrebljavati na odgovarajući način kako bi se što više povećale koristi i smanjili troškovi za društvo, u skladu s načelom „onečišćivač plaća”;

26.

poziva da se dovrši rad na internalizaciji vanjskih troškova prijevoza kako bi korisnici pri odabiru prijevoznih sredstava uzeli u obzir i dobrobit društva. To se posebno odnosi na razmatranje stvarnih troškova cestovnog prijevoza, koji su trenutačno znatno podcijenjeni. Bolja ravnoteža u tom pogledu znatno će promicati povećanu uporabu prijevoznih sredstava s najnižim vanjskim troškovima, na primjer željezničkog prijevoza i brzog autobusnog prijevoza, koji bi trebali biti okosnica javnog prijevoza u metropolskim regijama;

27.

naglašava da se mora osigurati troškovna konkurentnost javnog prijevoza za putnike. Budući da je automobilski prijevoz najveći izvor vanjskih troškova, privlačnost javnog prijevoza trebala bi se osigurati dovoljno visokom razinom javnih sredstava, koja se djelomično financiraju prihodima od internalizacije troškova individualnog cestovnog prijevoza;

28.

naglašava da željeznica kao okosnica regionalne mobilnosti uvelike doprinosi teritorijalnoj koheziji. Poziva na povećanje ulaganja u gradska željeznička čvorišta, njihovu bolju integraciju u mrežu TEN-T, poboljšanje prekograničnih veza i razvoj infrastrukture „posljednjeg kilometra” kako bi se željeznice bolje integrirale u lance gradske i prigradske mobilnosti; (3)

29.

ističe da je potrebno podupirati druga održiva prijevozna sredstva, kao što su autobusi s niskim emisijama, radi smanjenja prometnih gužvi u gradovima, smanjenja emisija i postizanja klimatskih ciljeva europskog zelenog plana. U tu je svrhu ključno osigurati ekonomske poticaje za obnovu voznog parka, uvođenje čistih tehnologija i ulaganja u infrastrukturu (npr. prometne trake za autobuse i visoko popunjena vozila u velegradskim područjima, prijevozna čvorišta kojima se olakšava presjedanje, stanice za ukrcaj i iskrcaj, destimulacija parkiranja itd.);

30.

poziva na dodjelu većeg udjela sredstava za gradski javni prijevoz iz Instrumenta za povezivanje Europe, Kohezijskog fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj, njihovo brže korištenje i veći učinak financiranja na regionalnoj i lokalnoj razini. Ta će sredstva biti ključna za provedbu operativnih i tehničkih rješenja na gradskoj razini te za osiguravanje održivih i ekološki prihvatljivih rješenja;

31.

poziva na to da se potpora gradskoj mobilnosti i boljoj povezanosti s prigradskim i ruralnim dijelovima metropolskih regija u sljedećem financijskom okviru za razdoblje 2021. – 2027. pruža prvenstveno preko regionalnih vlasti i njihovih operativnih programa, čime bi se stvorili funkcionalni integrirani sustavi javnog prijevoza. Bogato iskustvo, znanje i kapaciteti regionalnih tijela moraju se iskoristiti za osiguravanje koordiniranog, djelotvornog i učinkovitog pristupa;

32.

u tom pogledu zalaže se za to da održiv i ekološki neškodljiv javni prijevoz bude prihvatljiv u okviru posebnog cilja „zelenija Europa s niskom razinom emisija ugljika promicanjem tranzicije na čistu i pravednu energiju, zelenih i plavih ulaganja, kružnoga gospodarstva, prilagodbe klimatskim promjenama i upravljanja rizikom i njegova sprječavanja” („2. cilj politike”) u okviru Uredbe o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu (EFRR-KF) – Prijedlog Komisije COM(2018) 372 final (kako je izmijenjen dokumentom COM(2020) 452 final), čime će se pridonijeti poboljšanju kvalitete zraka i smanjenju buke te znatno pomoći metropolskim regijama u ostvarenju ciljeva zelenog plana i klimatske neutralnosti;

Kvaliteta usluga javnog prijevoza, predviđanje kriznih situacija i sigurnost u pogledu prijetnji, uključujući pandemije

33.

ističe da je potrebno osigurati visoke standarde kvalitete javnog prijevoza kako bi se on mogao natjecati s individualnim cestovnim prijevozom. Odlučujući čimbenici u tom pogledu uključuju: prostornu pristupačnost, vrijeme rada i učestalost, točnost i pouzdanost, konkurentnost u odnosu na trajanje putovanja, postojanje izravnih veza odnosno jednostavnih mogućnosti presjedanja kao i udobnost i sigurnost prijevoznih sredstava;

34.

ističe da bi u metropolskim regijama zbog kritične situacije uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19 moglo doći do preokreta u prelasku na korištenje javnog prijevoza. Građani i građanke ponovno žele koristiti automobile i, u mnogim slučajevima, putovati na posao sami. Istodobno metropolske regije moraju ulagati znatna financijska sredstva u provedbu preventivnih higijenskih mjera u vozilima javnog prijevoza. Međutim, veći troškovi nisu doveli do toga da se više putnika koristi javnim prijevozom, a metropolske regije izgubile su velik dio zarade od cijena karata. Metropolske regije istodobno su suočene sa znatnim smanjenjem regionalnih proračuna zbog nedostatka financijskih sredstava u javnom sektoru uslijed pandemije bolesti COVID-19. Stoga je potrebno nadoknaditi proračune metropolskih regija te izvući pouke i razviti otporne sustave javnog prijevoza koji će moći biti dobar izbor tijekom sljedeće moguće krize;

35.

poziva na upotrebu Fonda za pravednu tranziciju za potporu gradovima i metropolskim područjima u njihovu prelasku na dekarbonizirani javni prijevoz;

36.

predlaže zajedničke natječaje za javnu nabavu na razini EU-a i za čiste minibuse koji se upotrebljavaju osobito za prijevoz starijih osoba, osoba s invaliditetom i školske djece, kojima su potrebna prilagođenija rješenja. Ti su minibusi po putničkom kilometru skuplji od većih vozila i imaju dulje razdoblje amortizacije, ali su jednako važni za potpuno čistu mrežu javnog prijevoza;

37.

ističe da je prostorna, organizacijska i tarifna integracija javnog prijevoza ključna za njegovu učinkovitost. To je posebno važno u metropolskim regijama, regijama oko glavnih gradova i većim gradskim aglomeracijama, u kojima se spajaju svakodnevna putovanja na posao, gradski, prigradski i lokalni prijevoz, kao i nacionalni prijevoz, ali i u ruralnim područjima, gdje osobito učestalost javnog prijevoza može biti velik izazov. Integracija označava zajedničke sustave cijena i bolju interoperabilnost različitih poduzeća javnog prijevoza koja djeluju u istom gradskom području, uključujući interoperabilnost željezničkih prijevoznika. Integracija se odnosi i na održivu mobilnost, pojednostavljivanje pristupa stanicama javnog prijevoza za osobe bez motornih vozila i, u slučaju željezničkih stanica u rjeđe naseljenim predgrađima, također za individualna motorna vozila;

38.

ističe da moramo poboljšati i objekte željezničkih stanica i stvoriti centre za pametnu mobilnost koji se sastoje od logističkih čvorišta, ali i mjesta s ugodnim okruženjem za promjenu načina prijevoza, ali i ljudsku interakciju;

39.

upućuje Komisiju na to da je u suradnji s operaterima javnog prijevoza potrebno ubrzati razvoj suradnje na razini EU-a u pogledu pružanja informacija o javnom prijevozu. Trebalo bi biti jednostavnije planirati putovanja i putovati javnim prijevozom koristeći se i internetskim stranicama pojedinačnih regionalnih prijevoznika;

40.

preporučuje Europskoj komisiji da u suradnji s pružateljima usluga javnog prijevoza utvrdi i usvoji okvir na europskoj razini kako bi se omogućila učinkovita uporaba javnog prijevoza u europskim gradovima. Trebalo bi razmotriti različite mogućnosti koje su dugoročno održive;

41.

skreće pozornost Europske komisije na mogućnost da se u suradnji s pružateljima usluga javnog prijevoza razvije paneuropski okvir za kombiniranje željezničkih karata s kartama za gradski prijevoz u polazišnim i odredišnim gradovima (npr. uz određenu nadoplatu). Korisnicima bi vrlo korisna bila jedinstvena platforma ili mobilna aplikacija i sustav plaćanja. Takva se rješenja već primjenjuju u različitim državama članicama, a uvođenje takve mogućnosti u cijeloj Europskoj uniji olakšalo bi planiranje putovanja;

42.

poziva na pronalaženje načelnog rješenja za problem neopravdano visokih pristojbi koje ubiru operateri željezničkih mreža od prijevoznika, a time i od putnika, kada prelaze nacionalnu granicu unutar EU-a. Takve pristojbe ne smiju premašivati stvarne tehničke troškove prelaska s jedne na drugu mrežu, ako su ti troškovi nastali. U suprotnom bi ih trebalo ukinuti. To je jedan od osnovnih preduvjeta za ponovnu uspostavu konkurentnosti usluga željezničkog prijevoza na velike udaljenosti, što pak doprinosi većoj uporabi javnog prijevoza u gradovima koji su odredišta putovanja;

43.

naglašava da je potrebno razviti paneuropske standarde za sprečavanje i otkrivanje specifičnih opasnosti, uključujući pandemije, te postupke za osiguravanje sigurnog kretanja osoba u slučaju takvih opasnosti. Trenutačni rad na strategiji EU-a za održivu i pametnu mobilnost, kojom se zamjenjuje Bijela knjiga „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – ususret konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima” (4), trebao bi se temeljiti na iskustvu i dobrim primjerima mjera poduzetih u mnogim regijama i gradovima EU-a za borbu protiv posljedica pandemije COVID-a 19.

Bruxelles, 10. prosinca 2020.

Predsjednik Europskog odbora regija

Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) U skladu s akcijskim planom u tijeku su javna savjetovanja o strategiji za održivu i pametnu mobilnost (predstavljanje mišljenja do 23. rujna 2020.) (ref. Ares(2020)3438177 – 01/07/2020): https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12438-Sustainable-and-Smart-Mobility-Strategy.

(2) Mišljenje CDR 1896/2019 (SL C 79, 10.3.2020., str. 8.).

(3) Mišljenje CDR 2633/2020 (SL C 440, 18.12.2020., str. 183.).

(4) U skladu s akcijskim planom u tijeku su javna savjetovanja o strategiji za održivu i pametnu mobilnost (predstavljanje mišljenja do 23. rujna 2020.) (ref. Ares(2020)3438177 – 01/07/2020): https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12438-Sustainable-and-Smart-Mobility-Strategy.