EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 14.12.2020.

COM(2020) 793 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

o preispitivanju Europske unije u okviru Mehanizma za preispitivanje provedbe Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije (UNCAC)

I. Kontekst i popratne informacije

Europska unija temelji se na nizu zajedničkih vrijednosti, uključujući poštovanje ljudskih prava, demokraciju, jednakost i vladavinu prava. Korupcija narušava funkcioniranje države i javnih tijela na svim razinama i ključan je čimbenik koji omogućuje organizirani kriminal. Djelotvornim okvirima za borbu protiv korupcije, transparentnošću i integritetom u izvršavanju državnih ovlasti moguće je učvrstiti pravne sustave i povećati povjerenje u javna tijela. Ovom se Komunikacijom jačaju i dopunjuju drugi instrumenti EU-a i nastojanja Komisije u borbi protiv korupcije. Kako je navedeno u prvom izvješću Komisije o vladavini prava donesenom ranije ove godine, borba protiv korupcije ključna je za očuvanje vladavine prava, a s obzirom na njezin značaj čini jedan od četiri stupa izvješća 1 . Snažna kultura vladavine prava i borbe protiv korupcije rezultat je povjerenja građana u to da je integritet norma i da se usklađenost sa zakonom štiti.

EU je u više navrata isticao suglasnost s postupkom preispitivanja 2 . Europski parlament i Vijeće naglasili su potrebu da ojačaju vodstvo EU-a u globalnoj borbi protiv korupcije i nastave s procesom preispitivanja u okviru Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije (dalje u tekstu „Konvencija”). Europski parlament i Vijeće podsjetili su na važnost ispunjavanja obveze preispitivanja u EU-u 3 .

EU je potpisao Konvenciju 2008. 4 To je najopsežniji međunarodni sporazum za borbu protiv korupcije s obzirom na geografsku pokrivenost (187 stranaka) i pitanja koja obuhvaća. Sve države članice EU-a stranke su Konvencije 5 . EU je imao važnu ulogu i u donošenju rezolucije o borbi protiv korupcije, koju je 1. lipnja 2020. donijela Opća skupština UN-a. Tom rezolucijom utrt je put za izvanredno zasjedanje Opće skupštine UN-a o problemima i mjerama za sprečavanje i suzbijanje korupcije te jačanje međunarodne suradnje, čije se održavanje planira u lipnju 2021.

Konvencija je i jedini pravno obvezujući univerzalni međunarodni instrument za borbu protiv korupcije. Obuhvaća pet područja: preventivne mjere (poglavlje II.); inkriminaciju i djelatnost organa unutarnjih poslova (poglavlje III.); međunarodnu suradnju (poglavlje IV.); povrat imovine (poglavlje V.); te tehničku pomoć i razmjenu informacija (poglavlje VI.). U Konvenciji se pitanje borbe protiv korupcije rješava u širem smislu, a njezine odredbe obuhvaćaju niz različitih oblika korupcije, kao što su podmićivanje, trgovanje utjecajem, zlouporaba funkcija i razni oblici korupcije u javnom i privatnom sektoru. Konvencijom se uvodi skup normi, mjera i pravila koje zemlje mogu primjenjivati kako bi ojačale svoje pravne i regulatorne režime za borbu protiv korupcije. Njezini su glavni ciljevi jačanje mjera za učinkovitije i djelotvornije sprečavanje korupcije i borbu protiv nje, promicanje čestitosti, odgovornosti i pravilnog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom te olakšavanje i podupiranje međunarodne suradnje i tehničke pomoći u borbi protiv korupcije.

Od presudne je važnosti ojačati ovlasti EU-a u borbi protiv korupcije i stoga osigurati da preostale obveze EU-a u skladu s Konvencijom budu ispunjene do izvanrednog zasjedanja Opće skupštine UN-a (UNGASS). To se odnosi na sudjelovanje u preispitivanju provedbe 6 . 

Konferencija država stranaka Konvencije, glavno tijelo Konvencije za donošenje odluka 7 , u studenome 2009. donijela je Rezoluciju 3/1, kojom je uspostavljen Mehanizam za preispitivanje provedbe Konvencije. EU je podržao uspostavu tog mehanizma za preispitivanje provedbe 8 . U skladu s Rezolucijom 3/1 države stranke moraju se podvrgnuti preispitivanju provedbe Konvencije. Rezultat tog mehanizma koji se temelji na istorazinskom ocjenjivanju je evaluacija u kojoj se ocjenjuje usklađenost pravila i praksi svake države stranke s načelima, ciljevima i zahtjevima Konvencije. Zahvaljujući tim evaluacijama, koje pomažu u utvrđivanju nedostataka u nacionalnim antikorupcijskim politikama, dolazi do potrebnih zakonodavnih, institucijskih i praktičnih reformi.

Međunarodni sporazumi koje sklopi EU obvezujući su za institucije Unije i za njezine države članice 9 , a mehanizam za preispitivanje uspostavljen u okviru te konvencije obvezuje sve stranke Konvencije. Stoga se obveza preispitivanja primjenjuje i na Europsku uniju. Međutim, jedinstveni položaj Europske unije kao jedine organizacije za regionalnu gospodarsku integraciju koja je stranka Konvencije pridonosi složenosti u pogledu načina preispitivanja provedbe u EU-u 10 .

U skladu s člankom 17. Ugovora o Europskoj uniji, Komisija izvršava funkcije koordiniranja, izvršavanja i upravljanja kad je riječ o provedbi međunarodnih sporazuma čija je Unija stranka te osigurava vanjsko predstavljanje Unije i stoga je odgovorna za vođenje postupka preispitivanja u okviru Konvencije radi ispunjavanja obveza Unije u skladu s Konvencijom.

Stoga se u ovoj Komunikaciji iznosi pristup Komisije postupku preispitivanja. Unija kao cjelina obvezna je provoditi Konvenciju i stoga se podvrgnuti postupku preispitivanja koji je uspostavljen Konvencijom. Taj postupak, koji koordinira Komisija, zahtijevat će sudjelovanje svih relevantnih institucija Unije, a moguće i određenih agencija ili tijela, ovisno o zadaćama koje su im dodijeljene Ugovorima ili zakonodavstvom Unije u području koje je relevantno za Konvenciju. Njihovo bi sudjelovanje trebalo biti uređeno načelom administrativne autonomije svake institucije u pitanjima koja se odnose na njihov rad.

Komisija je analizirala posljedice jedinstvenog statusa EU-a kao organizacije za regionalnu gospodarsku integraciju koja je stranka Konvencije. Kako bi se provelo preispitivanje, prvo se mora ažurirati izjava o nadležnosti kako bi se uvažile pravne posljedice stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona (odjeljak II. u nastavku). Kad je riječ o praktičnim načinima preispitivanja, trebale bi se definirati prilagodbe koje su nužne kako bi Europska unija mogla sudjelovati u preispitivanju (odjeljci III., IV. i V. u nastavku).

II. Ažuriranje izjave o nadležnosti

Konvencijom se predviđa da isprava o ratifikaciji, prihvatu ili odobrenju organizacije za regionalnu gospodarsku integraciju mora sadržavati opseg nadležnosti te organizacije 11 . Izjava o nadležnosti Europske zajednice u pogledu pitanja koja su predmet Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije propisno je podnesena glavnom tajniku Ujedinjenih naroda u vrijeme Unijina potpisivanja Konvencije 12 . Člankom 67. stavkom 3. Konvencije također se predviđa da je EU, kao regionalna organizacija, dužna obavijestiti depozitara o svakoj relevantnoj promjeni opsega svoje nadležnosti 13 .

Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona područje primjene i izvršavanje nadležnosti Unije u određenoj su se mjeri promijenili. EU je, primjerice, stekao nove nadležnosti na temelju glave V. UFEU-a (članci 82. i 83. Ugovora o funkcioniranju Europske unije). Stoga se glavnog tajnika Ujedinjenih naroda mora obavijestiti o tim promjenama 14 .

III. Početak preispitivanja EU-a na temelju Konvencije    

Svaku stranku preispituju druge dvije države koje su stranke Konvencije, a te se dvije stranke određuju ždrijebom 15 . Svaka stranka mora izvršiti preispitivanje neke druge stranke. Ždrijeb za odabir stranaka koje vrše preispitivanje može se održati na bilo kojem sastanku Skupine za preispitivanje provedbe. Preispitivanje službeno počinje kad Tajništvo Konvencije (UNODC) obavijesti stranku koja je predmet preispitivanja o početku provođenja preispitivanja zemlje 16 . Stranke moraju dostaviti obavijest o središnjoj točki kako bi se koordiniralo njihovo sudjelovanje u preispitivanju te podnijeti popis vladinih stručnjaka za potrebe postupka preispitivanja (ako stranka vrši preispitivanje drugih stranaka 17 ).

IV. Načini i organizacija preispitivanja u EU-u    

Konferencija država stranaka utvrdila je 2009. Referentni okvir Mehanizma za preispitivanje provedbe Konvencije i osnovala Skupinu za preispitivanje provedbe kako bi nadzirala postupak preispitivanja pod nadležnošću Konferencije. Stranke se ocjenjuju u skladu s Referentnim okvirom Mehanizma za preispitivanje provedbe. Tajništvo je izradilo model rasporeda za dovršetak preispitivanja 18 .

Za svaki ciklus, u postupku se od stranke koja je predmet preispitivanja zahtijeva da sastavi i podnese nacrt samoprocjene, na temelju kojeg će se provesti preispitivanje.

Preispitivanje provedbe u skladu s Konvencijom odvija se u dva ciklusa:

·1. ciklus usmjeren je na inkriminaciju i djelatnost organa unutarnjih poslova (poglavlje III.) te međunarodnu suradnju (poglavlje IV.), a uključivat će izvješćivanje o a) kaznenim djelima i organima unutarnjih poslova; b) zaštiti svjedoka, stručnjaka, žrtava i zviždača; c) posljedicama čina korupcije; d) suradnji unutar i između međunarodnih organizacija; e) suradnji međunarodnih organizacija s EU-om i državama članicama; i f) zajedničkim istragama.

·2. ciklus obuhvaća povrat imovine (poglavlje V.) i sprječavanje (poglavlje II.), što uključuje organe unutarnjih poslova i zakonodavstvo o javnoj nabavi.  

Postupak preispitivanja stoga bi započeo s 1. ciklusom, a zatim bi uslijedio 2. ciklus.

Opseg samoprocjene obuhvatio bi ona područja koja su izravno relevantna za EU i njegove institucije (te osoblje), u pogledu pitanja koja podliježu Konvenciji i ovisno o tome o kojem je ciklusu riječ: primjerice preventivne mjere protiv korupcije, međunarodna suradnja i povrat imovine.

EU neće u okviru samoprocjene ulaziti u pitanja provedbe prava Unije u državama članicama, jer su ta pitanja obuhvaćena njihovim postupcima preispitivanja, već će objasniti obveze institucija EU-a koje proizlaze iz Ugovora i relevantnog zakonodavstva EU-a.

2. Pregled dokumentacije i provjera na licu mjesta

Nakon podnošenja samoprocjene stručnjaci koji vrše preispitivanje pregledavaju dokumentaciju dovršene samoprocjene. Ako se s time složi stranka koja je predmet preispitivanja, u duhu uspostavljanja konstruktivnog dijaloga, pregled dokumentacije može se dopuniti bilo kojim drugim sredstvom izravnog dijaloga, kao što je posjet zemlji ili zajednički sastanak u Uredu Ujedinjenih naroda u Beču. Provjera na licu mjesta sastoji se od sastanaka stručnjaka koje su imenovale stranke koje vrše preispitivanje i stručnjaka stranke koja je predmet preispitivanja, uz pomoć tajništva. Dionike se potiče da sudjeluju u tim posjetima koji se održavaju na stručnoj razini. Svrha je tih sastanaka pojasniti određene aspekte podnesenog odgovora i prema potrebi prikupiti dodatne informacije. Kako je predviđeno Referentnim okvirom, države stranke koje vrše preispitivanje i Tajništvo dužni su čuvati povjerljivost svih informacija dobivenih ili korištenih tijekom postupka preispitivanja zemlje.