Mišljenje Europskog odbora regija – Izvješće o provedbi javne nabave

(2020/C 39/09)

Izvjestitelj

:

Thomas Habermann (DE/EPP), predsjednik Okružnog vijeća okruga Rhön-Grabfeld

I.   OPĆE NAPOMENE

EUROPSKI ODBOR REGIJA

1.

naglašava da je ovo mišljenje u skladu s pristankom OR-a da u kontekstu Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije” i programa za bolju regulativu pruži povratne informacije o provedbi zakonodavstva EU-a na lokalnoj i regionalnoj razini. OR je stoga u suradnji s Vijećem europskih općina i regija (CEMR) proveo anketu na razini EU-a u cilju vrednovanja načina na koji su općinske i regionalne vlasti provele pravni okvir javne nabave te je dao izraditi studiju o toj temi; naglašava da rezultati ankete nisu reprezentativni za cijeli EU zbog veoma različite mjere u kojoj su države članice sudjelovale te da se na temelju njih tek mogu prepoznati trendovi; osim toga, upućuje na izvješće objavljeno u srpnju 2019. o prvom savjetovanju Mreže regionalnih središta (RegHub) (1) OR-a, kojim se uglavnom potvrđuju rezultati ankete CEMR-a i OR-a;

2.

utvrđuje da su države članice dio sveobuhvatne reforme direktiva iz 2014. o javnoj nabavi u nacionalno zakonodavstvo prenijele 2016., a dio znatno kasnije; s obzirom na razdoblje od maksimalno tri godine od stupanja na snagu nacionalnog zakonodavstva o javnoj nabavi s izravnim učinkom prema trećim osobama zbog toga postoji tek ograničen uvid u pravnu primjenu novih propisa;

3.

ističe da su se i upravna praksa i gospodarski akteri tek počeli prilagođavati novouvedenom načinu javne nabave i da su procesi prilagodbe djelomično još u tijeku; ujedno naglašava da su ti procesi prilagodbe na mnogim mjestima povezani sa znatnim opterećenjima u pogledu osposobljavanja i savjetovanja, djelomično s vanjskim pravnim savjetnicima; s obzirom na to smatra da u predstojećim godinama nije primjereno uvoditi nove zakonodavne propise;

4.

pojašnjava da se ovo mišljenje stoga ne odnosi na novu zakonodavnu reformu, nego na trenutačne poteškoće s kojima se javni naručitelji na općinskoj i regionalnoj razini susreću pri primjeni regulatornog okvira; usto se odnosi na pojedinačne aspekte koje je Komisija predstavila u svojoj nezakonodavnoj komunikaciji o učinkovitijoj, održivijoj i profesionalnijoj javnoj nabavi iz listopada 2017. (2);

5.

podupire cilj i ključne točke direktiva, posebno elektroničku javnu nabavu i poticanje MSP-ova na sudjelovanje, nove koncepte koji se odnose na internu javnu nabavu i suradnju između lokalnih vlasti, mogućnost primjene strateških kriterija javne nabave u okviru vlastitih procesa donošenja političkih odluka, kao i poticanje transparentnosti i integriteta;

6.

naglašava da općinske i regionalne vlasti nisu ostvarile dodanu vrijednost prekograničnom javnom nabavom, što je vidljivo iz rezultata ankete (3). Unatoč redovitim postupcima javne nabave na razini EU-a, koji iziskuju financijska sredstva i vrijeme, nije predana nijedna prekogranična ponuda ili ih je predan vrlo mali broj; razlog vjerojatno treba tražiti u činjenici da se elektroničke platforme na raspolaganju državama razlikuju i stoga predstavljaju prepreku sudjelovanju poduzeća i subjekata iz susjednih zemalja. Osmišljene i provedene u nacionalnim državama, platforme često ne predviđaju mogućnost uporabe različitih jezika ili uključivanje administrativnih zahtjeva iz država koje nisu države u kojoj se nalazi javni naručitelj;

7.

ukazuje na činjenicu (4) da je ispravna primjena pravnog okvira za javnu nabavu u međuvremenu postala cilj samoj sebi, umjesto da se koristi kao instrument za naručivanje radova, isporuka ili usluga;

8.

naglašava da je potrebno pojasniti u kojim okolnostima lokalne i regionalne vlasti smiju poticati i rast lokalnog gospodarstva i lokalne strukture u kontekstu promišljanja o održivosti i pozitivne ekološke ravnoteže na malim udaljenostima (npr. „lokalno drvo”) u smislu takozvanog načela „kupujmo lokalno”;

9.

naglašava da razmatranje zelenih, socijalnih ili inovativnih kriterija u pružanju javnih usluga, koje je omogućeno reformom iz 2014., mora i dalje u potpunosti biti prepušteno lokalnim vlastima, u skladu s načelom lokalne samouprave; smatra da je potrebno odlučno odbaciti svaku buduću obvezu u pogledu primjene strateških ciljeva javne nabave u okviru svakog postupka javne nabave radi izbjegavanja nepotrebnog preopterećenja tih postupaka; ukazuje na to da razmatranje strateških ciljeva javne nabave u mnogim postupcima javne nabave ne može biti učinkovito, primjerice u okviru standardne javne nabave proizvoda;

10.

naglašava da se s dodatnim ciljevima politika povećava vjerojatnost za pogrešku, kao i opasnost od nepodudaranja tih ciljeva; naglašava da se ciljevi povezani s javnom nabavom mogu postići samo u određenoj mjeri i pod uvjetom da se ne ugrožava primarni cilj, odnosno pružanje kvalitetnih proizvoda i usluga građanima po razumnim cijenama;

11.

ujedno ističe da je pravo vlasti na pružanje i organiziranje vlastitih usluga putem vlastitih institucija, javnih tijela ili javnih poduzeća jasno prepoznato u reformi iz 2014., kao i interni koncept te suradnja između lokalnih vlasti. Dodjela ugovora trećim stranama jedna je od mnogih alternativa za pružanje javnih usluga (5). OR u konačnici naglašava pravo javnih naručitelja da vrate ugovore dodijeljene trećim stranama;

12.

smatra da povišenje pragova iznad kojih je za sklapanje ugovora o javnoj nabavi nužno raspisati natječaj diljem Europe predstavlja ispravan cilj usmjeren na očuvanje ravnoteže između transparentnosti s jedne strane i administrativnog opterećenja za nadležna tijela i MSP-ove s druge strane; stoga poziva Komisiju da dugoročno radi na znatnom povišenju pragova u Sporazumu o javnoj nabavi na razini WTO-a;

II.   PREPORUKE O POLITIKAMA

Strateška javna nabava

13.

smatra da je direktivama iz 2014. o javnoj nabavi javnim naručiteljima omogućeno da pri provedbi javne nabave uzmu u obzir strateške ciljeve u pojedinačnim slučajevima, zbog čega je moguće postići „bolju javnu nabavu” sa stajališta naručitelja;

14.

napominje da administrativno opterećenje za tijela vlasti koje iz toga proizlazi mora biti proporcionalno koristi koju javna nabava može ostvariti za građane. Primarna svrha javne nabave nije postizanje političkih ciljeva, npr. u području utjecaja na okoliš, socijalne uključenosti i inovacija, kao ni promicanje određenih društveno-političkih događanja. Ipak, sve se više upotrebljava kao alat za upravljanje drugim političkim ciljevima i njihovo postizanje. Međutim, cilj i svrhu javne nabave ne smije se izgubiti iz vida: u skladu s načelima ekonomičnog upravljanja proračunom i učinkovitosti javne uprave potrebno je utvrditi najbolji omjer cijene i usluge;

15.

ukazuje na to da je u skladu s rezultatima ankete koju su proveli OR/CEMR vidljivo da su lokalne i regionalne vlasti osviještene u pogledu postojanja mogućnosti primjene zelenih, socijalnih i inovativnih kriterija javne nabave. Po svemu sudeći, njih se rijetko primjenjuje, ponekad jer nema potrebe, a katkad jer veći rizik od pogrešaka automatski povećava vjerojatnost pokretanja žalbenih postupaka. Regionalne i lokalne vlasti posebno se žale na nedostatak vještina potrebnih za intenziviranje ove vrste javne nabave;

16.

ističe da, unatoč mogućnosti za sklapanje ugovora na temelju različitih kvalitativnih kriterija, lokalne i regionalne vlasti često radije biraju najpovoljniju cijenu jer smatraju da se radi o najprikladnijoj upotrebi javnog novca i kriteriju koji je jednostavniji za primjenu;

17.

upućuje na kritiku koju je Komisija iznijela u svojoj komunikaciji (6) da se najniža cijena i dalje primjenjuje kao jedini kriterij odabira u 55 % postupaka javne nabave; pojašnjava da su u predmetnim postupcima javne nabave vrlo vjerojatno u obzir uzeti strateški ciljevi jer je, primjerice, često jednako učinkovito u specifikacije uključiti ekološke kriterije i kriterije povezane s energetskom učinkovitošću, a potom ugovore dosljedno dodjeljivati na temelju najniže cijene;

18.

ističe da je na temelju rezultata ankete vidljivo da se potreba za strateškim kriterijima javne nabave uvelike razlikuje. Javni naručitelji uglavnom smatraju kako nema potrebe da javna nabava potiče inovativnost, imaju podijeljena mišljenja o socijalnoj javnoj nabavi i većinom su naklonjeni zelenoj javnoj nabavi; napominje da zbog složenosti pravnog okvira imaju poteškoća s primjenom svih kriterija u pogledu utvrđivanja uvjeta za izvršenje ugovornih obveza te, posebno, procjenjivanja istovrijednosti nacionalnih certifikata i oznaka koje se koriste da se dokaže ispunjenje kriterija (7);

19.

ističe da je primjena inovativne javne nabave, uključujući partnerstva za inovacije ili predkomercijalnu javnu nabavu, dosad bila ograničena na mali broj tijela vlasti u određenim državama članicama. Glavni razlozi tomu jesu to što se poticanju istraživanja i razvoja rijetko daje prioritet, nabavljaju se standardni proizvodi ili postoje proračunska ograničenja. Inicijativa Komisije „Veliki kupci” mogla bi biti instrument za poticanje inovativne javne nabave. OR naglašava da bi objedinjeni obrasci za javnu nabavu i kolektivna kupnja doveli i do pojednostavljenja za manja tijela vlasti, kao i do veće učinkovitosti;

Pristup MSP-ova tržištima javne nabave

20.

podsjeća na to da je promicanje MSP-ova bilo jedan od pet prioriteta reforme javne nabave provedene 2014.; napominje da MSP-ovi i novoosnovana poduzeća i dalje teško ispunjavaju gospodarske ili tehničke kriterije za odabir. Osim toga, zakašnjela plaćanja, nedostatak znanja MSP-ova u pogledu ključnih aspekata javne nabave te visoki potencijalni troškovi žalbenih postupaka i dalje predstavljaju znatne prepreke;

21.

ukazuje na to da dosadašnje mjere u cilju postizanja većeg sudjelovanja MSP-ova nisu dovele do očekivanog poboljšanja, kako pokazuju i rezultati ankete koju su proveli OR/CEMR;

22.

naglašava da upravo strateški ciljevi javne nabave MSP-ovima često predstavljaju znatnu prepreku pri sudjelovanju u postupcima javne nabave u usporedbi s profesionalnim velikim poduzećima jer MSP-ovi često ne raspolažu resursima potrebnima za postizanje strateških ciljeva javne nabave; naglašava da postoji opasnost da bi jačanje strateške javne nabave bilo protivno ispravnom cilju koji je potrebno podupirati, odnosno poticanju i olakšavanju pristupa MSP-ova postupcima javne nabave;

23.

u tom kontekstu naglašava potrebu za revizijom definicije MSP-ova koja se koristi na razini EU-a (8); ukazuje na činjenicu da su prema sadašnjoj definiciji poduzeća srednje veličine („srednje kapitalizirana poduzeća” s najviše 500 zaposlenika) strukturno vrlo usporediva s MSP-ovima (< 250 zaposlenika i godišnji promet ≤ 50 milijuna EUR ili bilanca stanja ≤ 43 milijuna EUR), a ipak nemaju povlašteni tretman u odnosu na velika poduzeća; u kontekstu rastućeg protekcionizma na ključnim tržištima naglašava da je važno da EU u korist domaćeg europskog gospodarstva zauzme konstruktivnu i jasnu tržišnu poziciju u pogledu svjetske konkurencije te da vodi računa o malim i srednjim poduzećima kao snažnom gospodarskom čimbeniku, posebno u ruralnim područjima;

24.

ukazuje na činjenicu da se općinske i regionalne vlasti suočavaju s teškoćama zbog novog režima za pružanje socijalnih i drugih posebnih usluga; primjećuje da su uočeni problemi povezani s, među ostalim, posebnom prirodom tih usluga i posebnim kontekstom u kojem se one pružaju; izražava nezadovoljstvo zbog toga što sada postoji obveza raspisivanja javnog natječaja za iznose veće od određenog praga (750 000 EUR), iako i dalje postoje razlozi zbog kojih takve usluge nisu relevantne za unutarnje tržište; objašnjava da ti propisi nisu uvijek u skladu s nacionalnim sustavima država članica. Sud EU-a presudio je da se Direktiva o javnoj nabavi ne primjenjuje u slučajevima kada javna tijela ne donose selektivne odluke o tome djeluju li pružatelji usluga u okviru jednostavnog postupka odobrenja ili tzv. modela open house (9). Međutim, pravila iz Direktive o nabavi nisu uvijek usklađena s nacionalnim sustavima država članica i mogu u praksi dovesti do neproporcionalnih administrativnih opterećenja za lokalne i regionalne vlasti (10). Nadalje, područje primjene režima nije jasno vidljivo iz upućivanja na sadržajno neodređene CPV oznake iz Priloga XIV.;

25.

smatra da MSP-ovi i srednja gospodarstva imaju posebnu korist od raspisivanja natječaja u grupama te se stoga radi o dobrom pristupu; ukazuje na to da neodrživa poduzeća ili premale grupe mogu povećati administrativno opterećenje i opterećenje u pogledu koordiniranja za javne naručitelje;

Prekogranična kupnja robe i usluga

26.

napominje da je ukupni udio prekograničnih ugovora spao s 5,95 %, koliko je iznosio 2013., na 3,4 % u 2017. (11);

27.

naglašava da pojam javne nabave treba tumačiti funkcionalno, ali da čak i u slučaju funkcionalnog shvaćanja ne treba zbrajati različite vrste usluga planiranja pri izračunu vrijednosti ugovora, nego ih se može smatrati zasebnim ugovorima; pojašnjava da je to osobito bitno za zaštitu i povećano sudjelovanje MSP-ova u postupcima javne nabave;

28.

poziva Komisiju da donese sveobuhvatnije smjernice o elektroničkim postupcima javne nabave kako bi se povećala pravna sigurnost i poboljšalo sudjelovanje MSP-ova u elektroničkoj javnoj nabavi;

29.

upućuje na to da izuzeća iz članka 10. točke (h) Direktive o javnoj nabavi (Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća (12)) odražavaju velik značaj koji se pridaje neprofitnim humanitarnim organizacijama, koje mogu nastati kao rezultat volonterskog rada, osobito u slučaju civilne zaštite; smatra da države članice u nacionalnom pravu mogu izričito odrediti koje se organizacije smatraju neprofitnima ako se nacionalnim pravom jamči da te organizacije ispunjavaju kriterije za neprofitne organizacije koje je utvrdio Sud EU-a (13);

30.

naglašava da je u okviru ankete koju su proveli OR/CEMR 70 % ispitanika navelo da se prekograničnom kupnjom ne ostvaruje dodana vrijednost zbog izostanka ponuda iz drugih država članica te da je samo 24 % navelo da se na taj način potiče tržišno natjecanje i nude bolje alternative; ukazuje na zaključke iz izvješća Mreže regionalnih središta, prema kojima neki sektori, osobito u socijalnim područjima, po svojoj naravi nemaju prekograničnu dimenziju te stoga nisu relevantni za unutarnje tržište;

31.

načelno se slaže s ciljem Komisije koji se odnosi na potrebu za povećanjem broja prekograničnih javnih nabava; ukazuje na to da su razlozi za mali broj prekograničnih javnih nabava, među ostalim, nužna višejezičnost dokumenata javne nabave, koja iziskuje vrijeme i resurse te zbog koje neizbježno rastu troškovi, kao i različiti načini na koji države članice tumače direktive o javnoj nabavi;

32.

objašnjava da su dodatan glavni uzrok različiti standardi i pravni propisi koje države članice provode u području radnog prava i prava zaštite na radu ili graditeljstva; time se potencijalne strane ponuditelje, a posebno MSP-ove, koji često ne raspolažu stvarnim i pravnim resursima potrebnima za ispunjenje odredbi drugih država članica, odvraća od predaje ponuda;

33.

nadalje ističe da trgovačka društva često osnivaju društva kćeri u drugim državama članicama kako bi se približila lokalnim tržištima. U slučajevima lokalnih i regionalnih natječaja ponude većinom dostavljaju društva kćeri, a ne matično društvo. Te transakcije nisu uključene u statističke podatke o prekograničnoj nabavi;

34.

u konačnici posebno naglašava teškoće s kojima se ponuditelji susreću pri ispunjenju različitih odredbi država članica koje se odnose na certifikate i elektroničke potpise u okviru prekograničnih postupaka; zbog toga su potrebne zajedničke smjernice za izradu zajedničkih regulatornih i informatičkih sustava i uspostavu elektroničkih platformi kojima se omogućuje sudjelovanje subjekata i poduzeća s poslovnim nastanom u različitim susjednim državama;

Mjere za poboljšanje provedbe

35.

ukazuje na to da je organizacija takozvane profesionalizacije koju predviđa Komisija, odnosno obrazovanje administrativnog osoblja, u isključivoj nadležnosti država članica, a posebno općinskih i regionalnih vlasti; međutim, izražava zabrinutost zbog toga što bi dodatne smjernice i priručnici Komisije za profesionalizaciju javnih naručitelja (kao, primjerice, trenutačno planirani sveobuhvatan Europski okvir za profesionalizaciju) značili dodatno administrativno opterećenje za javne naručitelje koji već primjenjuju sveobuhvatan regulatorni okvir;

36.

pozdravlja konačni akcijski plan od 26. listopada 2018. koji je izradilo Partnerstvo za inovativnu i odgovornu javnu nabavu u okviru Plana za gradove (14) i osobito podupire preporuke upućene EU-u da razmotri mogućnost da EU financira zajedničku prekograničnu javnu nabavu, javnu nabavu inovativnih rješenja, stratešku javnu nabavu, a osobito socijalnu javnu nabavu (npr. upotrebom socijalnih klauzula i kriterija za dodjelu u natječajnim postupcima i ugovorima) i kružnu javnu nabavu, kao i preporuke upućene državama članicama da ulažu u izgradnju kapaciteta za inovativnu i odgovornu javnu nabavu te preporuke upućene državama članicama i gradovima da povećaju edukaciju o kružnoj javnoj nabavi i o inovativnoj i odgovornoj javnoj nabavi;

37.

smatra da EU mora zajamčiti usklađenost među različitim područjima europske politike koja se odnosi na javnu nabavu, tržišno natjecanje i potpore kako bi ujedno zajamčio općenito jačanje EU-a kao industrijske regije te konkurentnost europskih poduzeća u globaliziranom svijetu;

38.

poziva Komisiju da pokrene postupak za izradu pouzdanih i jednoznačnih oznaka i certifikata na razini EU-a, posebno u području utjecaja na okoliš, u cilju postizanja pravne sigurnosti i rasterećenja javnih naručitelja;

39.

ukazuje na to da je izrada vlastitih elektroničkih sustava javne nabave i nacionalnih portala za javnu nabavu djelomično prouzročila probleme među državama članicama u pogledu kompatibilnosti, ali i unutar samih država članica; izrada potpuno kompatibilnih sustava mogla bi znatno pojednostavniti i ubrzati postupak javne nabave;

40.

u konačnici naglašava da direktivama nije ostvaren glavni cilj sveobuhvatnog pojednostavnjenja za lokalne i regionalne vlasti; međutim, zbog kontinuiteta te prethodno navedenih razloga izričito ne preporučuje provedbu nove zakonodavne reforme u predstojećim godinama.

---

(1)  Odbor regija, Upravljačka skupina za supsidijarnost, Mreža regionalnih središta za politike EU-a, revizija provedbe, izvješće o provedbi, prvo savjetovanje o javnoj nabavi, srpanj 2019.

(2)  Komunikacija Komisije „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju” od 3. listopada 2017. (COM(2017) 572).

(3)  Vidjeti anketu OR-a i Vijeća europskih općina i regija (CEMR) provedenu za potrebe izvješća Assessing the implementation of the 2014 Directives on public procurement: challenges and opportunities at regional and local level („Vrednovanje provedbe direktiva iz 2014. o javnoj nabavi: izazovi i prilike na regionalnoj i lokalnoj razini”).

(4)  Vidjeti anketu koju su zajedno proveli OR/CEMR.

(5)  Vidjeti mišljenje Europskog odbora regija „Paket o javnoj nabavi” od 5. srpnja 2018., izvjestitelj: Adrian Ovidiu Teban (RO/EPP).

(6)  Komunikacija Komisije „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju” od 3. listopada 2017. (COM(2017) 572).

(7)  Anketa koju su proveli OR/CEMR.

(8)  Preporuka Komisije 2003/361/EZ od 6. svibnja 2003. (SL L 124, 20.5.2003., str. 36.).

(9)  Predmeti C-410/14 Falk Pharma i C-9/17 Tirkkonen

(10)  Platforma REFIT, mišljenje o učinkovitosti i djelotvornosti javne nabave (skrb za mlade i socijalna pomoć), nizozemsko Ministarstvo zdravlja, socijalne skrbi i sporta, 14.3.2019.

(11)  Europski parlament, Resorni odjel za ekonomsku i znanstvenu politiku te politiku kvalitete života: Contribution to Growth. European Public Procurement. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses („Doprinos rastu. Europska javna nabava. Ostvarivanje ekonomskih prednosti za građane i poduzeća”), siječanj 2019.

(12)  SL L 94, 28.3.2014., str. 65.

(13)  Sud EU-a, presuda u predmetu C-465/17 od 21.3.2019.

(14)  https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf