Bruxelles, 20.11.2019.

COM(2019) 920 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU

Izvješće Komisije Vijeću u skladu s člankom -11. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97 o misiji pojačanog nadzora provedenoj u Mađarskoj 26. rujna 2019.


Ovo izvješće o misiji pojačanog nadzora u Mađarskoj dostavlja se Vijeću u skladu s člankom -11. stavkom 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97 1 . Kako je predviđeno člankom -11. stavkom 5. Uredbe (EZ) br. 1466/97, privremeni nalazi te misije prethodno su dostavljeni mađarskim tijelima na očitovanje.

Mađarska – postupak zbog značajnog odstupanja

Misija pojačanog nadzora, 26. rujna 2019.

Izvješće

1. Uvod

Postupak zbog značajnog odstupanja primjenjuje se na Mađarsku od proljeća 2018. Vijeće je u lipnju 2018. u skladu s člankom 121. stavkom 4. Ugovora utvrdilo da je u Mađarskoj u 2017. zabilježeno značajno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja. Vijeće je izdalo preporuku u kojoj je od Mađarske zatražilo da poduzme mjere politike potrebne za ispravljanje tog odstupanja. U prosincu 2018. Vijeće je zaključilo da Mađarska nije poduzela učinkovite mjere te joj je uputilo revidiranu preporuku. Međutim, Mađarska nije odgovorila učinkovitim djelovanjem ni na revidiranu preporuku 2 .

Zbog neusklađenosti s preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu u 2018. pokrenut je novi postupak zbog značajnog odstupanja u lipnju 2019. Komisija je 5. lipnja 2019. Mađarsku upozorila da je u 2018. ponovno odstupila od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja te je Vijeću predložila da pokrene novi postupak zbog značajnog odstupanja. Vijeće je od Mađarske zatražilo da poduzme mjere kako bi osigurala da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda ne premaši 3,3 % u 2019. i 4,7 % u 2020., što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 1,0 % BDP-a u 2019. i 0,75 % BDP-a u 2020., pri čemu preporučeni strukturni napor u 2020. ovisi o usklađenosti s potrebnom prilagodbom u 2019.

Zasad nema naznaka da mađarska tijela planiraju poduzeti dodatne korektivne mjere kako bi odgovorila na preporuku Vijeća za 2019. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. deficit je s 2,2 % BDP-a u 2018. trebao pasti na 1,8 % BPD-a u 2019., u skladu s ciljem koji su mađarska tijela postavila u Programu konvergencije za 2019. Međutim, procijenjeni fiskalni napor za 2019. upućivao je na neusklađenost s preporukom Vijeća. Makroekonomski pokazatelji objavljeni za prvu polovinu 2019. pokazuju da je makroekonomsko okruženje u 2019. bolje od očekivanoga te da je rast realnog i nominalnog BDP-a veći od onoga koji su predvidjela mađarska tijela i Komisija. Snažno tržište rada i dodatno smanjenje doprinosa poslodavaca za socijalno osiguranje pridonijeli su povećanju osobne potrošnje. Zbog toga su proračunski podaci za 2019. povoljni te upućuju na to da bi se uskoro mogao ostvariti fiskalni deficit od 1,8 % BDP-a, u skladu s ciljem koji su postavila mađarska tijela. Međutim, nisu donesene dodatne mjere za 2019. kojima bi se odgovorilo na preporuku Vijeća.

U proračunu za 2020., koji je donesen 12. srpnja 2019., ciljni fiskalni deficit revidiran je s prethodno planiranog 1,5 % BDP na 1 % BDP-a. U proljetnoj ocjeni nije bilo moguće uzeti u obzir proračun jer je on donesen nakon datuma donošenja preporuka Vijeća. U proračunu je utvrđen ciljni deficit za 2020. od 1 % BDP-a, što je za 0,5 postotnih bodova niže od ciljnog deficita od 1,5 % BDP-a utvrđenog u Programu konvergencije za 2019. objavljenom krajem travnja. Niži ciljni deficit uglavnom je rezultat poreznih prihoda koji su veći od prethodno predviđenih te nižih rashoda koji su prvenstveno rezultat smanjenja ulaganja. Istodobno proračun za 2020. uključuje ekspanzivne mjere iz Akcijskog plana za zaštitu gospodarstva koji je vlada donijela 30. svibnja 2019.

Komisija je 26. rujna 2019. provela misiju pojačanog nadzora. Misija je provedena na temelju članka 11. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Sudionici misije sastali su se s državnim tajnikom za javne financije pri Ministarstvu financija Peterom Benom Banaijem, izvršnim direktorom u Mađarskoj narodnoj banci (Magyar Nemzeti Bank) zaduženim za ekonomsku znanost i prioritetna pitanja Danielom Palotaijem i predsjednikom Fiskalnog vijeća Arpadom Kovacsem. Cilj misije bio je dobiti detaljne informacije o fiskalnim kretanjima u 2019., o proračunu za 2020. koji su mađarska tijela donijela u srpnju 2019. i o fiskalnim mjerama koje mađarska tijela planiraju donijeti te upozoriti na fiskalne rizike povezane s očekivanim usporavanjem gospodarskog rasta i potaknuti na djelovanje u skladu s preporukom u okviru postupka zbog značajnog odstupanja. Ovo se izvješće temelji na informacijama dobivenima prije i tijekom misije.

2. Nalazi misije

Komisijina delegacija primijetila je da je gospodarstvo u dobrom stanju te da se opća fiskalna situacija poboljšala (i kad je riječ o deficitu opće države i kad je riječ o smanjenju duga). Misija je potvrdila dobre makroekonomske rezultate Mađarske u 2018. i u prvoj polovini 2019. Zajedno s novim ambicioznim fiskalnim ciljem za 2020. ta kretanja upućuju na poboljšanje u odnosu na situaciju zadnjih godina. Međutim, dugoročnije gledano, očekuje se da će vanjski i ciklički čimbenici koji zadnjih godina podupiru rast postupno oslabjeti, s obzirom na usporavanje gospodarskog rasta u nekima od ključnih zapadnih gospodarstava i u sektorima koji imaju sve važniju ulogu za mađarsko gospodarstvo. Mađarska tijela složila su se da, s obzirom na usporavanje gospodarskog rasta u EU-u, neće biti jednostavno održati stope rasta zabilježene proteklih godina u Mađarskoj te da bi se mađarska vlada trebala više usredotočiti na budući rast nego na fiskalnu politiku. Naposljetku, misija je podsjetila na preporuku Vijeća upućenu Mađarskoj u kojoj se ističe da bi Mađarska trebala iskoristiti pozitivan zamah kako bi osigurala svoj fiskalni položaj i dodatno smanjila dug opće države.

Unatoč tome što su makroekonomski i fiskalni podaci za protekli dio godine povoljniji od očekivanoga, mađarska su tijela potvrdila da ne planiraju revidirati ciljni deficit za 2019. niti dodatno smanjiti javni dug. U 2019. mađarska tijela namjeravaju zadržati početni ciljni deficit opće države od 1,8 % BDP-a, kako je utvrđen u proračunu za 2019. odobrenom u srpnju 2018. i potvrđen u Programu konvergencije za 2019. U usporedbi s izvorno odobrenim proračunom za 2019. iskazani su znatni dodatni prihodi. Istodobno se očekuje da će učinak tih prihoda potpuno poništiti veći rashodi, posebno financijski ispravak povezan sa zlouporabom sredstava EU-a koji je nedavno dogovoren s Komisijom. Ispravak u 2019. odnosi se na projekte koji su provedeni u razdoblju od 2017. do 2019. i očekuje se da će dovesti do pogoršanja proračunskog salda za 0,3 % BDP-a. Preostali iznos financijskog ispravka, otprilike 0,3 % BDP-a, prenijet će se u naredne godine. Osim toga, očekuje se da će biti potrebni veći rashodi za „demografski program” (s obzirom na veliki broj zahtjeva i visoku prosječnu vrijednost zatraženih „prenatalnih” kredita) od planiranih. Stoga su mađarska tijela povećala procjene za taj program za sljedeću godinu.

Mađarska tijela priznala su opetovani nagli rast potrošnje krajem godine, ali i naglasila da su takvi rashodi prošle godine bili niži, u skladu s preporukom o postupku zbog značajnog odstupanja. Tijekom zadnjih triju godina (2016.–2018.) mađarska su tijela temeljila svoj proračun na sustavno opreznim fiskalnim projekcijama te bi fiskalni prostor dobiven tijekom godine iskoristila krajem godine na rashode koji nisu bili planirani u proračunu. Mađarska tijela istaknula su da su ti rashodi krajem godine jednokratni rashodi za ulaganja i da je krajem 2018. vlada odlučila ne iskoristiti u potpunosti raspoloživi manevarski pristup, u skladu s preporukom o postupku zbog značajnog odstupanja. Bez tih rashoda fiskalni je položaj mogao biti bolji.

Cilj u pogledu deficita za 2020. ambiciozniji je od prethodno planiranog jer se dobro stanje gospodarstva iskorištava za ubrzavanje fiskalne konsolidacije, u skladu s preporukom Vijeća. U proračunu za 2020. ciljni deficit revidiran je na 1 % BDP-a, što je ambicioznije od cilja od 1,5 % BDP-a iz Programa konvergencije za 2019. Kao glavne čimbenike za postizanje ambicioznijeg fiskalnog cilja u 2020. mađarska su tijela navela bolji makroekonomski scenarij od očekivanoga, mjere za povećanje porezne discipline, koje tek treba definirati, te smanjenje rashoda. Istodobno, i dalje navode 2023. kao godinu do koje namjeravaju postići uravnoteženi proračun u nominalnom smislu. Stoga revidirani ciljni deficit za 2020. upućuje na brže kretanje prema ostvarenju tog cilja. Naime, mađarska tijela namjeravaju ostvariti ciljni deficit od 0,7 % BDP-a u 2021., 0,4 % BDP-a u 2022. i 0,0 % BDP-a u 2023. U Programu konvergencije za 2019. za iste su godine planirane ciljne vrijednosti od 1,2 %, 0,5 % i 0,0 % BDP-a. Ukupno gledano, prema izračunima Ministarstva financija novi ukupni ciljevi upućuju na to da će se u 2020. ostvariti veće poboljšanje u strukturnom smislu u odnosu na napor koji je preporučilo Vijeće te da će se već u 2021. premašiti srednjoročni proračunski cilj od 1,0 % BDP-a.

Mađarska tijela očekuju da će prihodi u 2019. biti veći od predviđenih u proračunu, s povoljnim baznim učinkom u 2020. Projekcije prihoda u 2020. tek se djelomično oslanjaju na diskrecijske mjere na prihodovnoj ili rashodovnoj strani, a jedina je nova konkretna mjera povećanje trošarina. Iako mađarska tijela nisu revidirala makroekonomski scenarij, u projekcijama rasta prihoda već su uzeti u obzir veći prihodi u 2019. od očekivanih i znatan povoljni bazni učinak za 2020. Međutim, i dalje nije jasno hoće li nove mjere biti uvedene i kada bi se to trebalo dogoditi.

Mađarska tijela pripremaju nove mjere za povećanje porezne discipline i suzbijanje sive ekonomije, ali još nisu odredila jasne rokove za njihovo donošenje. Nove se mjere oslanjaju na uspjeh sličnih mjera uvedenih zadnjih godina. Mađarska su tijela istaknula impresivno smanjenje jaza PDV-a, koji se prema procjenama smanjio s 21 % u 2013. na 9 % u 2018., što je znatno ispod prosjeka EU-a od otprilike 10 % (izvor: Europska komisija). Konkretno, procjenjuje se da je uvođenje elektroničkog izdavanja računa za velika poduzeća u srpnju 2018. pridonijelo smanjenju jaza PDV-a i očekuje se da će ta mjera imati određeni učinak i u 2019. Kad je riječ o malim i srednjim poduzećima, mađarska su tijela uvela dva pojednostavnjena porezna režima (Kata i Kiva) namijenjena suzbijanju sive ekonomije, koja su se pokazala prilično uspješnima u prikupljanju prihoda. Mađarska tijela trenutačno su usmjerena na dva područja: i. nove mjere za suzbijanje sive ekonomije, primjerice poticaji za uporabu elektroničkih sredstava plaćanja; te ii. pojednostavnjenje administracije povezane s poreznim obvezama za poduzeća, što bi prema procjenama trebalo dovesti do smanjenja broja sati koje poduzeća troše na obveze prijavljivanja poreza (sa sadašnjih 277 (izvor: „Paying taxes 2019”, PwC) na manje od 100 sati) te uvođenje sustava unaprijed ispunjenih prijava PDV-a, koje je okvirno planirano za 2021. Mađarska tijela još nisu mogla otkriti pojedinosti o novim mjerama, a kad je riječ o rokovima, prema njihovu mišljenju izmjena prijedloga poreznog zakona mogla bi započeti u jesen 2019., što znači da bi mjere stupile na snagu u drugoj polovini 2020.

Očekuje se da će se u 2020. ostvariti fiskalna konsolidacija, uglavnom zahvaljujući predviđenom kontroliranom kretanju stavki rashoda. U proračunu za 2020. utvrđene su gornje granice rashoda, a javna ulaganja glavno su područje smanjenje rashoda, posebno građevinski sektor (zgrade), koji se ubrzano razvija. Ne očekuje se da će smanjenje sredstava za projekte koje financira država negativno utjecati na gospodarski rast s obzirom na zapažene ograničene kapacitete gospodarstva na strani ponude i očekivano povećanje privatnih ulaganja. Kao primjer projekata za koje su smanjena sredstva mađarska tijela navela su program modernih gradova, za koji se u 2020. predviđaju manji rashodi od očekivanih (smanjenje s početno procijenjenih 135 milijardi HUF na 85 milijardi HUF). Istodobno se očekuje veća dinamičnost drugih stavki rashoda, npr. zbog opsežnije provedbe „demografskog programa” i produljenja programa stanogradnje.

Mađarska tijela naglasila su da proračun za 2020. uključuje neuobičajeno visoku razinu pričuva te da bi, isključe li se te pričuve, mogao biti uravnotežen. Ciljni deficit od 1 % BDP-a za 2020. uključuje znatnu razinu proračunskih pričuva, u iznosu od čak 1 % BDP-a (u odnosu na 0,5 % BDP-a u 2019.). Ukupne pričuve iznose 1,4 % BDP-a, dok su 2019. iznosile 0,8 % BDP-a. Povećanje u odnosu na prethodnu godinu rezultat je znatnog povećanja takozvanog fonda za zaštitu države, s 0,1 % BDP-a 2019. na 0,8 % BDP-a. Mađarska su tijela naglasila da bi se velikim iznosom pričuva mogli pokriti potencijalni dodatni rizici iz scenarija rizika. Glavni rizici proizlazili su iz makroekonomskih kretanja koja bi mogla biti gora od očekivanih te iz većih rashoda od predviđenih u proračunu, primjerice rashoda povezanih s „demografskim programom” i/ili mjerama iz Akcijskog plana za zaštitu gospodarstva (vidjeti u nastavku). Osim toga, mađarska su tijela podsjetila na postojeća pravila i zaštitne mehanizme za korištenje pričuva tijekom jedne godine. Ako se predviđanja ispune i pričuve ne potroše, proračun u 2020. mogao bi biti uravnotežen u nominalnom smislu. Osoblje Komisije izrazilo je sumnju u tu mogućnost, napominjući da bi se pričuve proteklih godina obično potrošile krajem godine, te je upozorilo na nedostatke u proračunskim praksama.

Cilj je Akcijskog plana za zaštitu gospodarstva održati gospodarski rast na razini koja je za dva postotna boda iznad prosjeka EU-a. Procjenjuje se da će Akcijski plan za zaštitu gospodarstva, koji je vlada donijela 30. svibnja 2019., imati učinak povećanja deficita od 1 % BDP-a u 2020. Glavna mjera Akcijskog plana jest nastaviti postupno smanjivanje doprinosa poslodavaca za socijalno osiguranje, koje je započelo u studenome 2016.: u proračunu se predviđa dodatno smanjenje za dva postotna boda. Prema mađarskim tijelima tim bi se planom dosad postignuti rezultati mađarskog gospodarstva trebali očuvati i njegov bi se rast trebao održati na razini koja je za dva postotna boda iznad prosjeka EU-a, čak i ako u europodručju i drugim partnerskim zemljama dođe do usporavanja. Iako se mađarska tijela slažu da na opći makroekonomski okvir utječe pogoršanje vanjskog okruženja, naglasila su da donošenjem mjera ekonomske politike namjeravaju održati visoku razinu gospodarskog rasta. Mađarska su tijela svjesna da bi, s obzirom na to da je mađarsko gospodarstvo otvoreno i usko povezano s EU-om, znatno usporavanje gospodarskog rasta na razini EU-a moralo utjecati i na Mađarsku. Stoga ne isključuju mogućnost donošenja dodatnog plana u 2020., kako je nedavno spomenuo mađarski premijer. Delegacija je podsjetila da je ekspanzivna fiskalna politika koju je mađarska vlada provodila zadnjih godina vjerojatno doprinijela pretjeranom povećanju potražnje u gospodarstvu, što je dovelo do stalne inflacije. S obzirom na to da su udio rashoda u BDP-u i udio ulaganja u Mađarskoj među najvećima u EU-u, misija je naglasila da bi dodatni rashodi mogli imati učinak inflacije.

Mađarska su tijela iznijela metodološke primjedbe povezane sa statističkom obradom određenih stavki, žaleći se na dvostruke standarde u primjeni pravila. Prema njihovu mišljenju potrošnja krajem godine trebala bi se smatrati jednokratnim rashodima. Mađarska su tijela priznala zajednički dogovorenu metodologiju koju Europska komisija primjenjuje za procjenu jaza outputa. Međutim, s obzirom na njegovu procikličnost, prema njihovu mišljenju metodologija koju primjenjuje mađarsko Ministarstvo financija bolje odražava situaciju u kojoj se nalazi mađarsko gospodarstvo. Mađarska su tijela usto spomenula zadrške koje je Eurostat iznio u pogledu klasifikacije određenih institucija: 1. dugotrajni problem sektorske klasifikacije zaklada koje je osnovala mađarska središnja banka (MNB) i njihovih društava kćeri, zbog čega je Eurostat izrazio zadršku u pogledu kvalitete podataka koje je Mađarska dostavila za potrebe postupka u slučaju prekomjernog deficita; i 2. priroda Mađarske udruge za zalihe ugljikovodika (Magyar Szenhidrogen Keszletezo Szovetseg – MSZKSZ). Prema mišljenju Eurostata, s kojim se mađarska tijela ne slažu, MSZKSZ i zaklade koje je osnovao MNB trebale bi se klasificirati kao dio sektora opće države, što bi značilo da je državni dug veći, dok bi deficit ostao nepromijenjen. Prema mišljenju mađarskih tijela Eurostat ne primjenjuje pravila klasifikacije transparentno i objektivno, što dovodi do nejednakog tretmana država članica. Mađarska tijela naposljetku su potvrdila da će slijediti Eurostatove smjernice za klasifikaciju, što će omogućiti Eurostatu da ukloni zadrške u sljedećoj obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita. Delegacija je primila na znanje pritužbe mađarskih tijela, ali i naglasila da su Eurostatova pravila klasifikacije jasna i da se primjenjuju jednako na sve države članice te da bi se takva tehnička pitanja trebala raspraviti s Eurostatom.

Predstavnici Komisije napomenuli su da unatoč trendu smanjenja duga opće države preostaje problem visokih troškova njegova financiranja. Delegacija je priznala pozitivna kretanja zadnjih godina, među ostalim u pogledu strukture duga opće države, u kojoj je zabilježen prelazak na imovinu iskazanu u domaćoj valuti (HUF) i domaće vlasništvo. Međutim, to za sobom povlači relativno visoke troškove financiranja, među ostalim zbog visokih premija na maloprodajne obveznice. To ima distribucijske učinke jer koristi obično imaju bogatija kućanstva, a visoke troškove plaćaju svi porezni obveznici. Delegacija je potaknula mađarska tijela da neiskorištene proračunske pričuve iskoriste za isplatu skupljih obveznica. Mađarska tijela smatraju to političkom odlukom i naglašavaju da se unatoč odstupanjima u pogledu strukturnog napora nastavio trend smanjenja javnog duga, među ostalim zahvaljujući većem rastu nominalnog BDP-a. I niži ciljni deficit za 2020. pogoduje smanjenju udjela duga u BPD-u.

Fiskalno vijeće pohvalilo je gospodarske rezultate posljednjih godina. Ostvareni su dobri gospodarski rezultati, poboljšala se održivost javnih financija i gospodarstva. Znatno se povećala stopa potencijalnog rasta (trenutačno iznosi 3–3,5 %), čemu su pridonijeli vanjski čimbenici (vanjska trgovina i tečajna stopa) te sredstva EU-a. Potencijalni rast ubuduće bi se trebao više oslanjati na konkurentnost nego na sredstva EU-a. Prema mišljenju Fiskalnog vijeća Mađarska bi se mogla nositi s blažim usporavanjem gospodarskog rasta, ali teško bi se suočila s globalnom krizom ili znatnijim usporavanjem njemačkog gospodarstva. Kad je riječ o fiskalnoj situaciji, Fiskalno vijeće naglasilo je da je ovo prvi put da su mađarska tijela spomenula mogućnost postizanja uravnoteženog stanja proračuna u nominalnom smislu. Fiskalno vijeće ponovilo je argument mađarskih tijela da je postizanje uravnoteženog proračuna u 2020. pitanje političke odluke. Kad je riječ o visokoj razini pričuva u proračunu za 2020., Fiskalno vijeće istaknulo je važnost održavanja socijalnog mira. Ako se pričuve ne potroše, to će neizbježno loše utjecati na neke programe, posebno u osjetljivim područjima, kao što su javna ulaganja i zdravstveni sustav.

Glavni predmet rasprava sa središnjom bankom bili su potencijalni znakovi pregrijavanja gospodarstva. Središnja banka raspravljala je s misijom o makroekonomskim projekcijama koje je nedavno objavila. Središnja banka tvrdi da unatoč brzom gospodarskom rastu i nedostatku radne snage mađarsko gospodarstvo ne pokazuje znakove pregrijavanja, te ga je stoga primjerenije opisati kao gospodarstvo „pod velikim pritiskom”. Fiskalna politika vjerojatno će postati restriktivnija u 2020., a monetarni uvjeti trebali bi ostati akomodativni. Istodobno povoljna cijena novih maloprodajnih obveznica potiče kućanstva na štednju i smanjuje špekulativnu potražnju na tržištu stambenih nekretnina. Zbog niskog duga kućanstava ublaženi su rizici na tržištu stambenih nekretnina. Čini se da je inflacija dosegnula vrhunac i jačaju vanjski dezinflacijski čimbenici. Središnja banka tvrdi da se mađarska industrija uspjela odvojiti od njemačke proizvodnje zahvaljujući promjeni strukture proizvoda u automobilskoj industriji. Osim toga, potvrdila je da je početni opseg provedbe „demografskog programa” premašio očekivanja, ali tvrdi da je to uglavnom povezano s konkretnim trenutkom i da se ukupni opseg programa možda neće jednako povećati. S druge strane, interes za produljenim subvencijama za stambene nekretnine u prvim mjesecima nije ispunio očekivanja.

(1)

Uredba Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika, SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

(2)

Preporuke Vijeća i drugi relevantni dokumenti o postupku zbog značajnog odstupanja dostupni su na: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/preventive-arm/significant-deviation-procedure_en#hungary