EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 25.6.2019.
COM(2019) 350 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE
EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I REVIZORSKOM SUDU
Godišnje izvješće tijelu nadležnom za davanje razrješnice o unutarnjim revizijama provedenima u 2018.
{SWD(2019) 300 final}
Sadržaj
1.Uvod
2.Misija Službe za unutarnju reviziju: neovisnost, objektivnost i odgovornost
3.Pregled provedenih revizija
3.1.Provedba plana revizije za 2018.
3.2.Statistički podaci o preporukama Službe za unutarnju reviziju
4.Zaključci koji se temelje na revizijama provedenima 2018.
4.1.Zaključci o revizijama uspješnosti
4.1.1.Uspješnost GU-ova, službi i izvršnih agencija Komisije: horizontalni procesi
4.1.2.Uspješnost provedbe operativnih i administrativnih odobrenih sredstava iz proračuna
4.2.Ograničeni zaključci Službe za unutarnju reviziju
4.3.Opće mišljenje o financijskom upravljanju Komisije
5.Savjetovanje s Komisijinim povjerenstvom za financijske nepravilnosti
6.Mjere ublažavanja mogućih sukoba interesa (međunarodne norme) – istraga Europskog ombudsmana
7.Daljnje praćenje preporuka revizije
1.Uvod
Ovim se izvješćem Europski parlament i Vijeće, u okviru postupka davanja razrješnice te u skladu s člancima 118. i 247. Financijske uredbe, obavješćuju o unutarnjim revizijama koje su provedene u Komisiji tijekom 2018. Izvješće se temelji na izvješću koje je sastavio unutarnji revizor Komisije u pogledu revizijskih i savjetodavnih izvješća Službe za unutarnju reviziju sastavljenih 2018. ( 1 ). Njime su obuhvaćene revizije provedene u glavnim upravama, službama i izvršnim agencijama Komisije ( 2 ) te sadržava i. sažetak broja i vrsta provedenih unutarnjih revizija; ii. sažetak izdanih preporuka; i iii. mjere poduzete na temelju tih preporuka.
2.Misija Službe za unutarnju reviziju: neovisnost, objektivnost i odgovornost
Misija je Službe za unutarnju reviziju unaprijediti i zaštititi vrijednost organizacije pružanjem objektivnih jamstava, savjeta i uvida utemeljenih na rizicima. Služba za unutarnju reviziju pomaže Komisiji da ostvari svoje ciljeve upotrebom sustavnog i discipliniranog pristupa radi evaluacije i poboljšanja učinkovitosti postupaka upravljanja rizicima, kontrole i upravljanja. Njezine zadaće uključuju ocjenu i izdavanje odgovarajućih preporuka za poboljšanje postupaka upravljanja rizicima, kontrole i upravljanja kako bi se ostvarila sljedeća tri cilja: i. promicanje odgovarajućih etičkih načela i vrijednosti unutar organizacije; ii. osiguravanje učinkovitog upravljanja rezultatima i odgovornosti; i iii. učinkovito dostavljanje informacija o riziku i kontroli odgovarajućim sektorima organizacije. Služba za unutarnju reviziju pritom nastoji promicati kulturu učinkovitog i djelotvornog upravljanja unutar Komisije i njezinih službi.
Neovisnost Službe za unutarnju reviziju utvrđena je u Financijskoj uredbi ( 3 ) i Povelji o misiji Službe ( 4 ) koje je donijela Komisija. U Povelji se navodi da, kako bi se osigurala objektivnost njihove prosudbe i izbjegao sukob interesa, revizori Službe za unutarnju reviziju moraju sačuvati svoju neovisnost u odnosu na aktivnosti i operacije koje revidiraju. Ako dođe do stvarnog ili navodnog narušavanja njihove objektivnosti, detalji takvog narušavanja trebali bi se objaviti. Ako to unutarnji revizor smatra potrebnim, može se obratiti izravno predsjedniku Komisije i/ili Kolegiju.
Služba za unutarnju reviziju obavlja svoje dužnosti u skladu s Financijskom uredbom, međunarodnim standardima za stručnu provedbu unutarnje revizije te Etičkim kodeksom Instituta unutarnjih revizora.
Služba za unutarnju reviziju podnosi izvješće, i funkcionalno je odgovorna, Odboru za praćenje tijeka revizije. Odbor za praćenje tijeka revizije pomaže Kolegiju povjerenika u ispunjavanju njegovih obveza iz Ugovorâ, Financijske uredbe i drugih zakonskih instrumenata. To čini i. osiguravanjem neovisnosti Službe za unutarnju reviziju; ii. praćenjem kvalitete unutarnjih revizija; iii. osiguravanjem da službe Komisije propisno uzimaju u obzir preporuke unutarnje i vanjske revizije; i iv. osiguravanjem da se te preporuke prate na odgovarajući način. Na taj način Odbor za praćenje tijeka revizije pridonosi poboljšanju djelotvornosti i učinkovitosti Komisije pri ostvarivanju njezinih ciljeva. Odbor isto tako olakšava nadzor Kolegija nad Komisijinim upravljanjem, upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole. Unutarnji revizor u siječnju 2018. izdao je revizijsko izvješće o upravljanju u Komisiji. U tom je izvješću utvrđena potreba za proporcionalnim poboljšanjima u pogledu, među ostalim, upravljanja rizicima, financijskog izvješćivanja i mandata korporativnih (nadzornih) tijela. Povelja Odbora za praćenje tijeka revizije ažurirana je u studenome 2018. u okviru Komisijina praćenja te revizije.
Služba za unutarnju reviziju ne provodi reviziju sustava kontrole država članica nad financijskim sredstvima EU-a. Takve revizije sežu do razine pojedinačnih korisnika te ih provode unutarnji revizori država članica, nacionalna revizijska tijela, ostale pojedinačne glavne uprave Komisije i Europski revizorski sud. Međutim, Služba za unutarnju reviziju provodi reviziju mjera koje službe Komisije poduzimaju radi nadzora i revizije i. tijela u državama članicama i ii. drugih tijela nadležnih za isplatu sredstava EU-a, kao što su Ujedinjeni narodi. Kako je navedeno u Financijskoj uredbi, Služba za unutarnju reviziju može izvršavati navedene dužnosti na licu mjesta, među ostalim i u državama članicama.
3.Pregled provedenih revizija
3.1.Provedba plana revizije za 2018.
Do krajnjeg roka, odnosno 31. siječnja 2019., provedeno je 100 % ažuriranog plana revizije za 2018. ( 5 ). Tim su planom revizije obuhvaćene revizije u službama i izvršnim agencijama Komisije ( 6 ).
Provedeno je 166 „angažmana” (koji obuhvaćaju revizije, savjetovanja, praćenja i preglede) te je izdano 181 izvješće (uključujući napomene nakon praćenja i dopise rukovodstvu) 7 . Podjela prema vrstama angažmana i završenih izvješća prikazana je na grafikonima u nastavku.
181
Početni plan za 2018. koji je obuhvaćao 52 revizijska angažmana (koji uključuju revizije, preglede i savjetovanja, ali ne i praćenja) ažuriran je sredinom godine. Odbor za praćenje tijeka revizije uzeo je u obzir i početni i ažurirani plan.
Služba za unutarnju reviziju planira revizije na temelju procjene rizika i analize kapaciteta. To se zahtijeva njezinom Poveljom i međunarodnim normama, a pridonosi i učinkovitoj i djelotvornoj provedbi plana revizije. Provedba plana revizije redovito se prati te se prema potrebi unose izmjene. Služba za unutarnju reviziju 2018. provela je dubinsku procjenu rizika na kojoj se temelje strateški višegodišnji plan revizije za razdoblje 2019.–2021. i godišnji plan revizije za 2019.
3.2.Statistički podaci o preporukama Službe za unutarnju reviziju
Broj preporuka koje je Služba za unutarnju reviziju izdala 2018. prikazan je na slici u nastavku.
Prihvaćeno je 100 % izdanih preporuka. Revidirani subjekti sastavili su akcijske planove za sve preporuke i podnijeli ih Službi za unutarnju reviziju koja ih je ocijenila zadovoljavajućima.
Revidirani subjekti procijenili su da je od ukupnog broja prihvaćenih preporuka (prihvaćeno ih je ukupno 1 938) koje je Služba za unutarnju reviziju izdala tijekom razdoblja 2014.–2018. do krajnjeg roka 31. siječnja 2019. provedeno njih 1 572 (81 %) ( 8 ). To znači da je ukupno 366 preporuka (19 %) bilo i dalje otvoreno na taj datum.
1 938
Od tih 366 otvorenih preporuka ( 9 ) jedna je ocijenjena ključnom ( 10 ), 135 ih je ocijenjeno vrlo važnima, dok se s provedbom 103 preporuke kasni (tj. nisu provedene do izvorno dogovorenog roka provedbe). Te preporuke čija provedba kasni čine 5,3 % od ukupno 1 938 prihvaćenih preporuka. Od te 103 preporuke čija provedba kasni, provedba 18 vrlo važnih preporuka znatno kasni (tj. preporuka je i dalje otvorena više od šest mjeseci nakon isteka izvornog roka provedbe). Te preporuke čine samo 2,9 % ukupnog broja ključnih i vrlo važnih preporuka koje su prihvaćene tijekom razdoblja 2014.–2018. (u usporedbi s 2,0 % u prethodnom razdoblju izvješćivanja). Broj vrlo važnih preporuka revizije čija provedba kasni više od šest mjeseci znatno se smanjio tijekom posljednjih godina (s prosjeka od 28 u razdoblju od lipnja 2015. do listopada 2016. na prosjek od 15 od siječnja 2017.). U tijeku je rad na provedbi tih preporuka, što Odbor za praćenje tijeka revizije nastaviti pozorno pratiti.
Služba za unutarnju reviziju smatra da je provedba preporuka revizije zadovoljavajuća i usporediva s prethodnim razdobljima izvješćivanja. Takvo stanje upućuje na to da službe Komisije dobro i djelotvorno provode vrlo važne preporuke te time ublažuju rizike koje je utvrdila Služba za unutarnju reviziju. Međutim, trebalo bi obratiti pozornost na pojedinačne preporuke koje su ocijenjene kao „vrlo važne”, a čija provedba znatno kasni (odnosno više od šest mjeseci).
Sažetak tih vrlo važnih preporuka čija provedba znatno kasni nalazi se u radnom dokumentu službi (odjeljak 3.) priloženom ovom izvješću.
4.Zaključci koji se temelje na revizijama provedenima 2018.
4.1.Zaključci o revizijama uspješnosti
Kako bi se pridonijelo kulturi Komisije koja se temelji na uspješnosti i njezinoj usmjerenosti na bolji omjer vrijednosti i novca, Služba za unutarnju reviziju 2018. je provela je dvije vrste revizija: revizije uspješnosti ( 11 ) i revizije koje obuhvaćaju važne elemente uspješnosti (sveobuhvatne revizije). Provedba tih vrsta revizija bila je dio strateškog revizijskog plana Službe za unutarnju reviziju za razdoblje 2016.–2018.
U skladu sa svojom metodologijom i najboljom praksom Služba za unutarnju reviziju pristupila je provedbi na neizravan način, odnosno ispitivanjem je li rukovodstvo uspostavilo sustave kontrole za mjerenje i osiguravanje uspješnosti (učinkovitosti i djelotvornosti) svojih aktivnosti i kako ih je uspostavilo. Tim pristupom Služba za unutarnju reviziju želi osigurati da glavne uprave i službe uspostave odgovarajuće okvire uspješnosti te alate za mjerenje uspješnosti, ključne pokazatelje i sustave za praćenje. Taj se pristup primjenjuje i zato što su velikim brojem pravnih osnova utvrđeni ciljevi šireg područja primjene koje Komisija ne može sama ostvariti. To znači da se ciljevi i referentne vrijednosti SMART ( 12 ) najprije moraju uspostaviti na razini Komisije. Svrha tih ciljeva i referentnih vrijednosti jest odvojiti, koliko je to moguće, konkretni doprinos Komisije od doprinosa drugih ključnih dionika koji pridonose provedbi i ostvarenju ciljeva EU-a (države članice, regije, zemlje koje nisu članice EU-a, međunarodne organizacije itd.).
U sljedećim odjeljcima navode se zaključci Službe za unutarnju reviziju o različitim aspektima uspješnosti revizija provedenih 2018.
4.1.1.Uspješnost GU-ova, službi i izvršnih agencija Komisije: horizontalni procesi
4.1.1.1. Revizija sinergija i učinkovitosti
Velik dio unutarnjih revizija tijekom 2018. bio je usmjeren na učinkovito i djelotvorno korištenje resursa u različitim glavnim upravama i službama Komisije.
Ključna je inicijativa Komisije u tom području revizija sinergija i učinkovitosti koja je pokrenuta 2016. ( 13 ). Cilj je te dalekosežne inicijative promijeniti načine rada u Komisiji, ostvariti povećanje učinkovitosti funkcija podrške i osloboditi resurse radi preraspodjele u područja od najveće političke važnosti. Služba za unutarnju reviziju potvrdila je da inicijativa za reviziju sinergija i učinkovitosti predstavlja velik izazov za Komisiju. Inicijativom su uvedeni novi i inovativni načini razmišljanja i rješavanja problema. Konkretno, međusektorski učinak pristupa „predvodnika u području” pomaže u uklanjanju podjela i poticanju zajedničkog načina razmišljanja. Inicijativa je nakon pokretanja prošla kroz vrlo teško razdoblje, što se moglo i očekivati s obzirom na njezinu ambicioznu prirodu. Služba za unutarnju reviziju od samog je početka pratila postignuti napredak i zajednička nastojanja u pogledu uklanjanja nedostataka u temeljnom okviru. Ta su nastojanja usmjerena na uspostavljanje pouzdanih postupaka i davanje novog zamaha inicijativi od koje se i dalje mnogo očekuje, posebno s obzirom na kraj mandata sadašnje Komisije i početak mandata nove Komisije 2019. Rješavaju se brojne početne poteškoće, kao što su i. nedostatak središnjeg upravljanja u pogledu ključnih pitanja; ii. osiguravanje pouzdanosti ušteda i mogućnosti ostvarivanja ušteda; iii. proračunska pitanja; iv. nedostatak djelotvornog praćenja; i v. pristup koji se ne temelji u dovoljnoj mjeri na zajedničkim i udruženim nastojanjima. Međutim, potrebno je uložiti znatne napore kako bi se ostvarile održive i stvarne sinergije i učinkovitosti te na vrijeme postigli ciljevi iz Komunikacije o reviziji sinergija i učinkovitosti iz 2016. Isto tako, potrebno je poduzeti više kako bi se iskoristio već ostvareni napredak te osiguralo uključivanje revizije sinergija i učinkovitosti u kulturu Komisije.
Revizijom je utvrđeno i da bi na korporativnoj razini središnje službe trebale utvrditi jasne kriterije za određivanje ušteda i pozorno pratiti napredak prema ostvarenju cilja, dok bi „predvodnici u području” trebali uspostaviti odgovarajuće mehanizme za osiguranje kvalitete kako bi glavnim upravama koje su im klijenti dokazali razinu kvalitete svojih usluga te, po potrebi, poduzimati korektivne mjere. Preporuke Službe za unutarnju reviziju u tom pogledu trebaju se smatrati proporcionalnim poboljšanjima usmjerenima na omogućavanje da inicijativa za reviziju sinergija i učinkovitosti u konačnici bude uspješna u ostvarivanju svojih ciljeva. Nakon revizije Službe za unutarnju reviziju Komisija je u travnju 2019. izdala novu Komunikaciju o inicijativi za postizanje sinergija i učinkovitosti ( 14 ).
4.1.1.2. Postupci upravljanja
Služba za unutarnju reviziju 2017. izvijestila je o nekoliko nedostataka koji su utvrđeni u postupcima upravljanja u Komisiji. Nakon preporuka Službe za unutarnju reviziju Komisija je izdala niz komunikacija i odluka u studenome 2018. („paket za upravljanje”) namijenjenih rješavanju pitanja koja je utvrdila Služba za unutarnju reviziju i ažuriranju Komisijinih mehanizama korporativnog upravljanja.
Nekoliko je revizija provedenih 2018. bilo usmjereno i na aspekte upravljanja u različitim područjima politike.
Revizija upravljanja telekomunikacijama u okviru Instrumenta za povezivanje Europe pokazala je da program telekomunikacija od svojeg pokretanja 2014. doživio znatno povećanje raspona ponuđenih usluga i složenosti. Struktura za upravljanje, kako je prvotno uspostavljena, više nije prilagođena trenutačnoj složenosti programa i budućem razvoju događaja u okviru programa Digitalna Europa te ta situacija može utjecati i na djelotvornu provedbu na razini programa. Stoga je Služba za unutarnju reviziju Glavnoj upravi za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije preporučila da, u suradnji s ostalim glavnim upravama koje provode program, poboljša postojeći okvir uspješnosti Instrumenta za povezivanje Europe. Služba za unutarnju reviziju preporučila je Glavnoj upravi za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije i da primjereno prati napredak i rezultate utvrđivanjem mjerljivih ciljeva i pokazatelja.
Kada je riječ o upravljanju informacijskim tehnologijama, posebni mehanizmi za upravljanje programom OPSYS (Operativni sustav ( 15 )) i povezanim potprojektima u Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj sveukupno su učinkoviti i djelotvorni. Unatoč tome, uspostavljeni model upravljanja informacijskim sustavima nije dovoljno prilagođen budućem izgledu informacijskih tehnologija u Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj nakon što OPSYS bude pušten u rad. Služba za unutarnju reviziju preporučila je Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj da ojača svoje upravljanje podacima.
Služba za unutarnju reviziju izdala je i preporuke o nedostacima koji su utvrđeni u području upravljanja informacijskom tehnologijom i sigurnosti informacijske tehnologije u okviru integriranog računalnog sustava TRACES (TRAde Control and Expert System) 16 .
4.1.1.3. Postupci upravljanja ljudskim resursima
U području ljudskih resursa, revizijom upravljanja ljudskim resursima u Zajedničkom istraživačkom centru utvrđeno je da za sustav upravljanja i kontrole za zapošljavanje privremenog znanstvenog osoblja vrijedi sljedeće: i. ima primjerenu strukturu; ii. osigurava zapošljavanja na zakonit i redovit način i iii. djelotvoran je u odgovaranju na svakodnevne potrebe. Međutim, sustav upravljanja i kontrole nije djelotvoran u pogledu: i. utvrđivanja dugoročnih potreba za kompetencijama znanstvenog osoblja i ii. praćenja postupka zapošljavanja. Ti nedostaci mogu utjecati na ostvarenje ambicioznih ciljeva koje je Zajednički istraživački centar postavio u svojoj strategiji do 2030. Upravljanje ljudskim resursima utvrđeno je kao problematično i u reviziji programa za razgradnju nuklearnih postrojenja i zbrinjavanje otpada Zajedničkog istraživačkog centra. U tom se slučaju radilo o neskladu između resursa koji su potrebni i resursa koji su dostupni za ispunjavanje odgovornosti Zajedničkog istraživačkog centra u pogledu razgradnje postrojenja (u smislu broja osoblja i posebnih profila/stručnosti osoblja). Osim toga, mehanizmi za osiguravanje kontinuiteta poslovanja u slučaju izostanka/manjka osoblja nisu potpuno djelotvorni. Na taj način nastaje prilično nestabilno okruženje koje nije dugoročno održivo, posebno s obzirom na povećanje broja aktivnosti povezanih s razgradnjom nuklearnih postrojenja i zbrinjavanjem otpada te promjene u naravi tih aktivnosti.
Problemi utvrđeni u Zajedničkom istraživačkom centru slični su onima utvrđenima u drugim revizijama koje je Služba za unutarnju reviziju provela od 2016. do 2018. i o kojima je izvijestila prethodnih godina. Stoga je 2018. Služba za unutarnju reviziju poslala dopis rukovodstvu Glavne uprave za ljudske resurse i sigurnost u kojem se navode zajednički problemi utvrđeni u okviru tih revizija. U tom je dopisu postavljen niz pitanja za razmatranje kako bi se Komisiji pomoglo da djelotvorno odgovori na izazove u pogledu ljudskih resursa s kojima se suočavaju glavne uprave i službe. Ta su pitanja posebno važna u kontekstu povećanog političkog pritiska: i. za postizanje rezultata; ii. za preraspodjelu resursa u područja od najveće političke važnosti; iii. za smanjenje broja osoblja i iv. za restrukturiranje ljudskih resursa i novog modela pružanja usluga u području ljudskih resursa kao rezultata inicijative za reviziju sinergija i učinkovitosti. Ključni problemi koji se ponavljaju i koje je utvrdila Služba za unutarnju reviziju sljedeći su: i. nedostatak sveobuhvatnih i usklađenih višegodišnjih strategija i planova ljudskih resursa; ii. nedostaci u procjeni radnog opterećenja, mapiranju zadaća i mapiranju vještina, što su sve ključni elementi za donošenje pouzdanih odluka o raspodjeli ljudskih resursa; i iii. nedostatni podaci i izvješća o ljudskim resursima kojima se dodaje vrijednost, a koje korporativna razina stavlja na raspolaganje.
4.1.1.4. Ostali postupci
Različitim revizijama zaključeno je da se daljnji napredak može ostvariti i u poboljšanju sveukupne uspješnosti ostalih „horizontalnih” procesa (tj. procesa koji utječu na niz različitih područja politike i administrativnih područja).
Sustav ranog otkrivanja i isključenja (EDES) alat je za upozoravanje koji sadržava povjerljive informacije o trećim stranama koje bi mogle predstavljati prijetnju financijskim interesima i ugledu EU-a. Cilj je sustava spriječiti prijevare i zaštititi financijske interese EU-a te time dužnosnicima za ovjeravanje omogućiti donošenje informiranih odluka. Revizijom sustava ranog otkrivanja i isključenja utvrđeno je da sustav kontrole ima općenito djelotvornu i učinkovitu strukturu u skladu s primjenjivim zakonskim odredbama. Međutim, revizijom su utvrđena dva problema: i. smjernice i podizanje svijesti i ii. praktična provedba sustava ranog otkrivanja i isključenja. Stoga je Služba za unutarnju reviziju preporučila da je potrebno, na korporativnoj i na lokalnoj razini, uložiti znatne napore kako bi se svijest o sustavu ranog otkrivanja i isključenja te njegova provedba doveli na razinu zrelosti radi osiguranja da je sustav i operativno učinkovit.
Europska komisija svakodnevno stvara, nabavlja, stječe i distribuira nematerijalnu imovinu. Ta je imovina često zaštićena pravima intelektualnog vlasništva, kao što su autorska prava, žigovi i patenti. Osoblje Komisije istodobno možda treba upotrebljavati intelektualnu imovinu u vlasništvu trećih strana. Stoga je potrebno učinkovito i djelotvorno upravljati intelektualnim vlasništvom u Europskoj komisiji. Iako je Komisija uspostavila primjerene postupke upravljanja, upravljanja rizicima i kontrole za svoje aktivnosti povezane s intelektualnim vlasništvom, utvrđeni su nedostaci u provedbi tih postupaka na korporativnoj razini. Konkretno, utvrđeni su nedostaci u utvrđivanju i klasifikaciji intelektualnog vlasništva te u klauzulama o intelektualnom vlasništvu koje su priložene ugovorima o softveru. Osim preporuka izdanih radi rješavanja tih pitanja, Služba za unutarnju reviziju preporučila je Glavnoj upravi za informatiku i Zajedničkom istraživačkom centru da zajednički razviju korporativnu politiku o softveru za potrebe razvoja i distribucije softvera u vlasništvu Komisije.
Upravljanje rizicima odnosi se na utvrđivanje i pažljivu procjenu potencijalnih problema koji bi mogli utjecati na aktivnosti organizacije i postizanje njezinih ciljeva. Stabilan i napredan postupak upravljanja rizicima, koji čini sastavni dio postupaka upravljanja, može organizaciji dodati vrijednost povećavanjem vjerojatnosti da će organizacija postići svoje ciljeve, posebno ako su te organizacije pod utjecajem znatnih promjena. U Glavnoj upravi za migracije i unutarnje poslove te Glavnoj upravi za pravosuđe i zaštitu potrošača, revizijama je utvrđeno da postupak upravljanja rizicima i dalje nije u potpunosti integriran u kulturu i sustave tih glavnih uprava. Služba za unutarnju reviziju, s obzirom na utvrđene probleme, objema je glavnim upravama preporučila da ojačaju smjernice i metodologije za utvrđivanje i procjenu rizika kako bi se u njima u obzir uzele izgubljene prilike, vanjske dimenzije i međusektorski rizici te mogućnost primjene različitih metodologija utvrđivanja rizika koje bolje odgovaraju njihovim posebnim okolnostima.
U slučaju kada bi jedan od kritičnih sustava Komisije zatajio (ili više njih), to bi moglo imati znatan utjecaj na ugled. Iz toga slijedi da su zahtjevi u pogledu kontinuiteta poslovanja Glavne uprave za komunikaciju vrlo strogi. Iako je Glavna uprava za komunikaciju uspostavila brojne kontrole usmjerene na smanjenje rizika, Služba za unutarnju reviziju utvrdila je nedostatak u ključnom koraku na kojem se temelji upravljanje kontinuitetom poslovanja – u njezinu postupku analize učinka na poslovanje.
Primjerena koordinacija aktivnosti i suradnja s dionicima ključne su za osiguranje usklađenog i učinkovitog djelovanja među različitim područjima politike.
U području vanjskog djelovanja postoje koordinacijske aktivnosti između Komisije (Glavne uprave za međunarodnu suradnju i razvoj, Glavne uprave za susjedsku politiku i pregovore o proširenju i Službe za instrumente vanjske politike) i Europske službe za vanjsko djelovanje u pogledu upravljanja delegacijama EU-a te programiranja i provedbe vanjskih instrumenata. Te koordinacijske aktivnosti odvijaju se na razini sjedišta i delegacija EU-a. Za koordinacijske aktivnosti utvrđeno je da su općenito djelotvorne i učinkovite, iako je utvrđen nedostatak u koordinaciji na razini zemalja. Služba za unutarnju reviziju posebno je preporučila Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj te Glavnoj upravi za susjedsku politiku i pregovore o proširenju da dodatno poboljšaju operativni alat (nadzorna ploča za provedbu pomoći) radi uspostave konsolidiranog portfelja projekata koji se financiraju sredstvima EU-a.
Eurostat blisko surađuje s drugim tijelima EU-a i međunarodnim organizacijama na poboljšanju statističke metodologije i razmjene podataka. Ta suradnja s vanjskim dionicima ima znatan utjecaj na provedbu europskog statističkog programa. Eurostat je uspostavio djelotvorne mehanizme suradnje s nizom vanjskih dionika, ali u pogledu uspostavljenih sustava upravljanja i kontrole postoji nedostatak jasne opće politike na razini glavne uprave. Osim toga, potrebno je unaprijediti koordinaciju aktivnosti i razmjenu relevantnih informacija unutar glavne uprave.
U okviru različitih revizija revidirano je nekoliko aspekata inicijative za bolju regulativu. To je uključivalo revizije postupka ocjenjivanja u Glavnoj upravi za poljoprivredu i ruralni razvoj, Glavnoj upravi za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te Glavnoj upravi za regionalnu i urbanu politiku, reviziju pripreme zakonodavnih inicijativa u Glavnoj upravi za oporezivanje i carinsku uniju i reviziju praćenja i provedbe zakonodavstva EU-a u području zdravlja u Glavnoj upravi za zdravlje i sigurnost hrane. U tim područjima nisu utvrđeni znatni problemi u pogledu uspješnosti.
4.1.2.Uspješnost provedbe operativnih i administrativnih odobrenih sredstava iz proračuna
4.1.2.1. Izravno upravljanje
Kada je riječ o sredstvima kojima se izravno upravlja, u nekoliko revizija ocjenjivalo se upravljanje izvršnih agencija bespovratnim sredstvima (Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu, Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća, Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća, Izvršna agencija za inovacije i mreže, Izvršna agencija za istraživanje). Nije utvrđen nijedan znatan nedostatak u uspješnosti, osim u Izvršnoj agenciji za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu. U toj su agenciji, iako u ispitanom uzorku projekata nisu otkriveni znatni problemi u pogledu upravljanja projektima i obrade plaćanja, utvrđeni ozbiljni nedostaci koji utječu na djelotvornost cjelokupnog sustava unutarnje kontrole. Agencija je nakon revizije poduzela mjere za rješavanje tih nedostataka. Služba za unutarnju reviziju utvrdila je da su temeljni rizici djelomično ublaženi, zbog čega je smanjila ocjenu prioritetne razine te ključne preporuke te je sada ona vrlo važna.
Aktivnosti širenja i iskorištavanja od presudne su važnosti za postizanje najvećeg mogućeg učinka programa Obzor 2020. To se postiže osiguravanjem djelotvornog korištenja i širenja rezultata istraživačkih aktivnosti koje financira EU. Uloga je Komisije podržati korisnike programa Obzor 2020. konkretnim inicijativama i namjenskim alatima te osigurati da korisnici ispunjavaju ugovorne obveze. Zajednički centar za podršku uspostavio je primjeren postupak širenja i iskorištavanja kojem se pruža podrška informacijsko-tehnološkim radnim postupkom koji sadržava obvezne provjere koje projektni službenici moraju provesti pri ocjenjivanju provedbe plana širenja i iskorištavanja utvrđenog u sporazumu o bespovratnim sredstvima. Međutim, postoje nedostaci u praktičnoj primjeni sadašnjeg postupka. Stoga je Služba za unutarnju reviziju izdala preporuke kako bi se osiguralo: i. da se ispunjavanje ugovornih obveza i zahtjeva izvješćivanja u pogledu širenja i iskorištavanja prati na odgovarajući način te ii. da postoji primjerena razina praćenja aktivnosti širenja i iskorištavanja nakon provedbe projekata.
Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju provodi postupke dodjele bespovratnih sredstava i javne nabave u okviru Instrumenta europskog susjedstva pod izravnim upravljanjem. Nadzorne misije u delegacijama EU-a važan su alat za pružanje razumnog jamstva dužnosniku za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja o djelotvornosti i učinkovitosti sustava upravljanja i kontrole uspostavljenih u delegacijama EU-a u svrhu provedbe Instrumenta europskog susjedstva. Služba za unutarnju reviziju utvrdila je jedan problem u pogledu nadzornih misija. Služba za unutarnju reviziju preporučila je Glavnoj upravi za susjedsku politiku i pregovore o proširenju da revidira svoje postupke kako bi se poboljšala djelotvornost nadzornih misija, posebno i. uvođenjem planiranja nadzornih misija na temelju rizika; ii. revidiranjem učestalosti misija; iii. prilagođavanjem duljine posjeta na licu mjesta zahtjevima iz uputa o fazi dovršetka misija; i iv. uspostavljanjem postupka za širenje najbolje prakse ostalim delegacijama EU-a.
Revizijom Instrumenta za partnerstvo u Službi za instrumente vanjske politike utvrđeni su nedostaci u oblikovanju i provedbi nadzornih misija za koje je odgovorno sjedište. Osim toga, Služba za unutarnju reviziju preporučila je Službi za instrumente vanjske politike da ojača kontrolno okruženje u delegaciji EU-a u Sjedinjenim Američkim Državama s obzirom na nedostatke u raspodjeli odgovornosti za upravljanje Instrumentom za partnerstvo utvrđene u toj delegaciji EU-a. Ti nedostaci mogu utjecati na djelotvornost i učinkovitost operacija i mogu dovesti do nepravodobnog otkrivanja prijevarnih aktivnosti.
Ured za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu odgovoran je za upravljanje Zajedničkim sustavom zdravstvenog osiguranja i osiguranjem od ozljeda na radu i profesionalnih bolesti. U reviziji strategije kontrole Ureda za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu zaključeno je da Ured ima primjerenu strukturu te provodi učinkovite i djelotvorne unutarnje kontrole Zajedničkog sustava zdravstvenog osiguranja i osiguranja od ozljeda na radu, osim dvaju nedostataka. Stoga su izdane preporuke u pogledu: i. pregleda i dokumentiranja strategije kontrole Zajedničkog sustava zdravstvenog osiguranja i ii. djelotvornosti i učinkovitosti ex ante i ex post kontrola.
4.1.2.2. Neizravno upravljanje
Kada je riječ o sredstvima kojima se neizravno upravlja, nekoliko revizija bilo je usmjereno na nadzorne mehanizme uspostavljene u glavnim upravama i službama. U okviru tih dviju revizija nisu utvrđeni znatni nedostaci u uspješnosti ( 17 ).
Međutim, u drugim su dvjema revizijama u posebnim područjima utvrđeni nedostaci u upravljanju financijskim instrumentima ( 18 ). Budući da je glavni uzrok nekih utvrđenih problema na središnjoj razini, Glavnoj upravi za proračun i Glavnoj upravi za ekonomske i financijske poslove isto je tako izdan dopis rukovodstvu u kojem se navode prijedlozi za poboljšanje.
·Revizijom financijskih instrumenata u okviru programa LIFE u Glavnoj upravi za klimatsku politiku i Glavnoj upravi za okoliš Služba za unutarnju reviziju zaključila je da, iako su obje glavne uprave uspostavile primjerene nadzorne postupke za praćenje provedbe financijskih instrumenata, postoji nedostatak u vidljivosti i promicanju doprinosa EU-a. Kako bi se uklonio taj nedostatak, glavne uprave trebale bi redovito provjeravati i djelotvorno pratiti da se zahtjevi iz sporazuma o delegiranju poštuju u praksi.
·Nakon dovršetka revizije upravljanja investicijskim instrumentima, u Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj u 2017., Služba za unutarnju reviziju 2018. provela je sličnu reviziju Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvo i Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan u Glavnoj upravi za susjedsku politiku i pregovore o proširenju. Revizijom je utvrđeno da, iako oba investicijska instrumenta imaju primjerenu strukturu, postoji nekoliko nedostataka u njihovoj provedbi koje treba ukloniti kako bi se poboljšalo aktivnosti praćenja i financijsko upravljanje.
Konačno, revizijom postupka izgradnje jamstva u sjedištu Glavne uprave za međunarodnu suradnju i razvoj utvrđen je nedostatak u postupku praćenja godišnjih izjava o upravljanju. Te godišnje izjave o upravljanju izdaju međunarodne financijske institucije i/ili nacionalne agencije koje provode projekte pod neizravnim upravljanjem. Služba za unutarnju reviziju preporučila je Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj da bi trebala: i. uspostaviti posebne smjernice o postupku praćenja (kontrole, raspored i praćenje) te ii. u godišnjem izvješću o radu navesti informacije o statusu izjava o upravljanju i njihovu doprinosu postupku izgradnje jamstva.
4.1.2.3.Podijeljeno upravljanje
Kada je riječ o podijeljenom upravljanju, u šest revizija uspješnosti/sveobuhvatnih revizija ocjenjivali su se postupci upravljanja programima i postupci plaćanja u okviru programa. U tom području nisu utvrđeni znatni nedostaci u uspješnosti.
4.2.Ograničeni zaključci Službe za unutarnju reviziju
U veljači 2019. Služba za unutarnju reviziju svakoj je glavnoj upravi i službi dostavila ograničene zaključke o stanju unutarnje kontrole. Ti ograničeni zaključci dodatak su godišnjim izvješćima o radu predmetnih glavnih uprava i službi za 2018. Oslanjaju se na revizije provedene u posljednje tri godine i obuhvaćaju sve otvorene preporuke koje su izdali Služba za unutarnju reviziju i bivši odjeli za unutarnju reviziju (ako je te preporuke preuzela Služba za unutarnju reviziju). Zaključak Službe za unutarnju reviziju o stanju unutarnje kontrole ograničava se na sustave upravljanja i kontrole koji su revidirani. Zaključkom nisu obuhvaćeni sustavi koje Služba za unutarnju reviziju nije revidirala u posljednje tri godine.
U ograničenom zaključku osobita se pozornost, koja je dovela do rezervacija u godišnjem izvješću o radu predmetne službe, skreće na Agenciju za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu s obzirom na jednu ključnu i dvije vrlo važne preporuke izdane u kontekstu revizije faze II. upravljanja bespovratnim sredstvima programâ Erasmus+ i Kreativna Europa.
4.3.Opće mišljenje o financijskom upravljanju Komisije
U skladu sa svojom Poveljom o misiji Služba za unutarnju reviziju jedanput godišnje izdaje opće mišljenje o financijskom upravljanju Komisije. To se mišljenje temelji na revizijama u području financijskog upravljanja u Komisiji koje je provela Služba za unutarnju reviziju tijekom prethodne tri godine (2016.–2018.). U obzir se uzimaju i informacije iz drugih izvora, odnosno izvješća Europskog revizorskog suda.
Kao i u prethodnim izdanjima, opće mišljenje za 2018. kvalificira se s obzirom na rezervacije u okviru izjava o jamstvu dužnosnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja. Služba za unutarnju reviziju donijela je mišljenje na temelju kombiniranog učinka: i. procijenjenih rizičnih iznosa koji su navedeni u godišnjim izvješćima o radu; ii. korektivne sposobnosti koja je dokazana financijskim ispravcima i povratima izvršenima u prošlosti; te iii. procjenama budućih ispravaka i rizičnih iznosa pri zaključivanju. S obzirom na dosadašnji opseg financijskih ispravaka i povrata te pod pretpostavkom da će ispravci plaćanja budućih godina biti na sličnoj razini, proračun EU-a primjereno je zaštićen u cjelini (ne nužno u pojedinim područjima politika) i tijekom vremena (ponekad nekoliko godina kasnije).
Bez dodatnog kvalificiranja općeg mišljenja Služba za unutarnju reviziju dodala je posebnu napomenu koja se odnosi na sljedeće:
Strategije nadzora koje se odnose na treće strane koje provode politike i programe
Iako ostaje u potpunosti odgovorna za osiguravanje zakonitosti i regularnosti rashoda i dobro financijsko upravljanje (te ispunjenje ciljeva politike), Komisija se u provođenju svojih programa sve više oslanja na treće strane. To u najvećoj mjeri čini delegiranjem provedbe operativnog proračuna ili određenih zadataka zemljama koje nisu članice EU-a, međunarodnim organizacijama ili međunarodnim financijskim institucijama, nacionalnim tijelima i agencijama, zajedničkim poduzećima, tijelima koja nisu dio strukture EU-a i decentraliziranim agencijama EU-a. Osim toga, u nekim područjima politike sve se više upotrebljavaju financijski instrumenti u okviru postojećeg višegodišnjeg financijskog okvira (2014.–2020.). Europski revizorski sud istaknuo je da ti instrumenti i alternativni mehanizmi financiranja dovode do određenih izazova i rizika za Komisiju.
Da bi ispunile svoje opće odgovornosti, službe Komisije moraju nadgledati provedbu programa i politika te pružati smjernice i pomoć tamo gdje su potrebni. Stoga moraju definirati i provesti odgovarajuće, djelotvorne i učinkovite aktivnosti nadzora/praćenja/izvješćivanja kako bi osigurale da ovlašteni subjekti i drugi partneri djelotvorno provode programe, primjereno štite financijske interese EU-a, postupaju u skladu sa sporazumima o delegiranju, ako je primjenljivo, te da se svi potencijalni problemi koji se utvrde rješavaju što je prije moguće.
Služba za unutarnju reviziju u nizu revizija preporučila je da se strategijama kontrole i nadzornim mehanizmima relevantnih službi Komisije trebaju jasnije odrediti prioriteti i potreba za dobivanjem jamstva o dobrom financijskom upravljanju u tim tijelima EU-a i tijelima koja nisu dio strukture EU-a. Iako su posljednjih godina na razini središnjih službi i na razini relevantnih službi Komisije poduzete mjere za ublažavanje rizika utvrđenih revizijama, u nekim područjima i dalje su potrebna dodatna poboljšanja.
Osim toga, Služba za unutarnju reviziju napominje da će, ne dovodeći u pitanje rezultat trenutačnih pregovora o novom višegodišnjem financijskom okviru (2021.–2027.), decentralizirane agencije i ostala provedbena tijela i dalje imati operativne odgovornosti u određenim područjima. U tom bi kontekstu službe Komisije trebale nastaviti raditi na utvrđivanju i procjeni rizika koji postoje u delegiranju zadataka trećim stranama te na provedbi djelotvornih i učinkovitih aktivnosti nadzora daljnjim razvojem relevantnih strategija kontrole.
Služba za unutarnju reviziju u budućnosti će pratiti razvoj događaja u pogledu novog višegodišnjeg financijskog okvira u okviru ažuriranja svoje strateške procjene rizika i plana revizije kako bi mogla pravodobno procijeniti povezane visoke rizike te, prema potrebi, procijeniti pripremljenost službi Komisije za provedbu novih okvira nakon njihova donošenja.
|
Problemi koji se navode u posebnoj napomeni unutarnjeg revizora o prethodno navedenim pitanjima točke su kojima će Komisija posvetiti posebnu pozornost. Inovativni financijski instrumenti i alternativni mehanizmi financiranja imaju sve važniju ulogu u izvršenju proračuna EU-a. Veća upotreba financijskih instrumenata u okviru trenutačnog višegodišnjeg financijskog okvira pokazala se ključnom za poticanje privatnih ulaganja i postizanje najvećeg mogućeg učinka proračuna EU-a. Komisija je predložila da bi se to trebalo nastaviti u okviru sljedećeg višegodišnjeg okvira te je predana osiguravanju da se svi povezani rizici ublažavaju na odgovarajući način. Komisija će posebnu pozornost posvetiti i odgovarajućem nadzoru agencija i ostalih provedbenih tijela. Na primjer, središnje službe i službe Komisije 2018. uspostavile su radnu skupinu za pojašnjenje i jasno definiranje uloge službi koje nadziru izvršne agencije. Kada je riječ o decentraliziranim agencijama, novom su Okvirnom financijskom uredbom poboljšani mehanizmi upravljanja, a decentralizirane agencije jačaju svoje upravljanje rizicima. Komisija će prema potrebi nastaviti poduzimati mjere kontinuiranog praćenja, ublažavanja i uklanjanja rizika povezanih s delegiranjem zadataka trećim stranama. |
5.Savjetovanje s Komisijinim povjerenstvom za financijske nepravilnosti
Kada daje mišljenje iz članka 93. Financijske uredbe ( 19 ), Povjerenstvo za financijske nepravilnosti uspostavljeno na temelju članka 143. Financijske uredbe nije prijavilo nikakve sustavne probleme u 2018.
6.Mjere ublažavanja mogućih sukoba interesa (međunarodne norme) – istraga Europskog ombudsmana
Sadašnji glavni direktor Službe za unutarnju reviziju, unutarnji revizor Komisije Manfred Kraff, taj je položaj preuzeo 1. ožujka 2017. Prije toga radio je na položaju zamjenika glavnog direktora i računovodstvenog službenika Komisije u njezinoj Glavnoj upravi za proračun.
U skladu s međunarodnim revizijskim standardima ( 20 ), nakon što je imenovan glavnim direktorom i unutarnjim revizorom, Manfred Kraff izdao je 7. ožujka 2017. upute o mehanizmima koji se moraju uspostaviti kako bi se ublažili i/ili izbjegli mogući ili navodni sukobi interesa u pogledu revizija Službe za unutarnju reviziju povezanih s njegovim prethodnim nadležnostima. Upotreba tih mehanizama produljena je 2018. (za razdoblje od 1. ožujka 2018. do 1. ožujka 2019.) i 2019. putem uputa koje je Manfred Kraff izdao svim članovima osoblja Službe za unutarnju reviziju 1. ožujka 2018. i 1. ožujka 2019. U skladu s tim mehanizmima, čija je upotreba sada produljena do 1. ožujka 2020., Manfred Kraff ne bi bio uključen u nadzor revizija koje se odnose na aktivnosti za koje je on bio nadležan prije pridruživanja Službi za unutarnju reviziju. Nadzor revizija koje se odnose na te slučajeve u konačnici je odgovornost Jeffa Masona, nekadašnjeg vršitelja dužnosti glavnog direktora Službe za unutarnju reviziju (rujan 2016. – veljača 2017.) i sadašnjeg direktora u Službi za unutarnju reviziju (IAS.B, Revizija u Komisiji i izvršnim agencijama I.). U mehanizmima je predviđeno i da se Odbor za praćenje tijeka revizije obavijesti o tim uputama i njihovoj provedbi te da će se Jeff Mason obratiti Odboru za praćenje tijeka revizije u pogledu ocjene bilo koje situacije za koju bi se moglo zaključiti da narušava neovisnost ili objektivnost Manfreda Kraffa. U tim slučajevima Manfred Kraff suzdržao bi se ikakvog nadzora povezane revizije.
O uspostavljenim mehanizmima raspravljalo se s Odborom za praćenje tijeka revizije na sastanku u ožujku 2018. Odbor je zaključio da mjere koje je utvrdila Služba za unutarnju reviziju prikladno otklanjaju rizik od sukoba interesa u skladu s međunarodnim standardima i najboljom praksom. Odbor je isto tako sa zadovoljstvom primijetio da su mehanizmi za osiguranje neovisnosti organizacije provedeni u praksi tijekom relevantnih revizija. Odbor za praćenje tijeka revizije dodatno je razmotrio stvarnu provedbu tih mehanizama u 2018. na sastanku pripremne skupine Odbora 30. siječnja 2019. Odbor za praćenje tijeka revizije sa zadovoljstvom je primijetio da su ti mehanizmi provedeni u praksi u nizu revizija te zaključio da je to vodeća praksa u području unutarnje revizije.
Europski ombudsman poslao je 4. prosinca 2017. dopis Europskoj komisiji u kojem je obavještava da će se zbog pritužbe građana otvoriti istraga kako bi se ocijenila prikladnost mjera koje je Komisija poduzela kako bi spriječila sve sukobe interesa (ili dojam da oni postoje) u pogledu imenovanja novog glavnog direktora Službe za unutarnju reviziju. Služba za unutarnju reviziju i središnje službe Komisije odgovorile su na različita pitanja koja je postavio Ombudsman te dostavile sve relevantne popratne dokumente i informacije koji su zatraženi. Služba za unutarnju reviziju ističe da je 17. prosinca 2018. Ombudsman u dopisu Komisiji naveo da je mjere koje je Komisija poduzela kako bi spriječila sve stvarne ili moguće sukobe interesa ili dojam da oni postoje ocijenio kao „vrlo uvjerljive”. Međutim, u tom je dopisu Ombudsman isto tako zatražio dodatne informacije o jednom konkretnom pitanju koje se odnosi na linije izvješćivanja u pogledu ocjena za 2017. Komisija je Ombudsmanu poslala relevantne informacije u travnju 2019.
Manfed Kraff je 27. rujna 2018. i 7. siječnja 2019., tijekom rasprava u okviru postupka davanja razrješnice za izvještajnu godinu 2017., Odboru za proračunski nadzor Europskog parlamenta (CONT) predstavio uspostavljene mehanizme. Ti su mehanizmi objavljeni u godišnjim izvješćima o radu Službe za unutarnju reviziju za 2017. i 2018. (izdanima u ožujku 2018. i ožujku 2019.) te u godišnjem izvješću Komisije o unutarnjim revizijama (izvješće iz članka 99. stavka 5. prethodne Financijske uredbe, izdano u rujnu 2018.).
7.Daljnje praćenje preporuka revizije
Provedba akcijskih planova sastavljenih na temelju ovogodišnjih i prethodnih revizija Službe za unutarnju reviziju pridonosi stalnom poboljšanju Komisijina okvira unutarnje kontrole. Radni dokument službi priložen ovom izvješću sadržava sažetak naknadnih mjera koje službe Komisije trenutačno provode. Služba za unutarnju reviziju provest će dodatne revizije provedbe akcijskih planova. Odbor za praćenje tijeka revizije razmotrit će te revizije i prema potrebi obavijestiti Kolegij.