|
4.7.2018 |
HR |
Službeni list Europske unije |
C 233/12 |
Sažetak Mišljenja Europskog nadzornika za zaštitu podataka o prijedlozima dviju uredbi o uspostavi okvira za interoperabilnost opsežnih informacijskih sustava EU-a
(Cjeloviti tekst ovog Mišljenja dostupan je na engleskom, francuskom i njemačkom jeziku na internetskim stranicama Europskog nadzornika za zaštitu podataka www.edps.europa.eu)
(2018/C 233/07)
Današnji snažni izazovi povezani sa sigurnošću i upravljanjem granicama zahtijevaju pametnije korištenje informacijama koje su već dostupne nadležnim javnim tijelima. To je potaknulo Europsku komisiju da pokrene postupak ostvarenja interoperabilnosti (postojećih i budućih) opsežnih informacijskih sustava EU-a u području migracija, azila i sigurnosti. Komisija je u prosincu 2017. godine donijela dva prijedloga uredbi kojima bi se uspostavio pravni okvir za interoperabilnost opsežnih informacijskih sustava EU-a.
Interoperabilnost, pod uvjetom da se provodi na promišljen način i uz potpuno poštovanje temeljnih prava, uključujući prava na privatnost i na zaštitu podataka, može biti koristan alat za rješavanje legitimnih potreba nadležnih tijela koja upotrebljavaju opsežne informacijske sustave i doprinijeti razvoju učinkovite i djelotvorne razmjene informacija. Interoperabilnost nije samo ili prvenstveno tehnička odluka, već politička odluka koja može imati znatne zakonske i društvene posljedice koje se ne mogu sakriti iza navodnih tehničkih promjena. Odluka zakonodavca EU-a da opsežne IT sustave učini interoperabilnima ne bi samo trajno i značajno utjecala na njihovu strukturu i način rada, već bi se njome promijenio i način na koji su se pravna načela u tom području do sada tumačila i kao takva označila bi „točku s koje nema povratka”.
Iako je interoperabilnost prvotno možda bila zamišljena kao alat za lakše korištenje sustavima, prijedlozima bi se uvele nove mogućnosti za pristup i uporabu podataka pohranjenih u različitim sustavima kako bi se suzbile prijevare povezane s identitetom i olakšale provjere identiteta te kako bi se tijelima za provedbu zakona omogućio jednostavniji pristup informacijskim sustavima izvan područja zakonodavstva.
Prijedlozima se stvara nova centralizirana baza podataka koja bi sadržavala informacije o milijunima državljana trećih zemalja, uključujući njihove biometrijske podatke. Zbog veličine baze podataka i prirode podataka koji se pohranjuju u njoj, posljedice bilo kakvih povreda podataka mogle bi ozbiljno naštetiti potencijalno velikom broju pojedinaca. Ako takve informacije ikada dospiju u krive ruke, baza podataka mogla bi postati opasan alat protiv temeljnih prava. Stoga je neophodno stvoriti snažne pravne, tehničke i organizacijske zaštitne mjere. Potreban je i poseban oprez kako u pogledu svrhe baze podataka, tako i u pogledu uvjeta i načina njezine uporabe.
U tom kontekstu, Europski nadzornik za zaštitu podataka naglašava važnost dodatnog pojašnjenja opsega problema prijevara povezanih s identitetom među državljanima trećih zemalja kako bi se osiguralo da je predložena mjera prikladna i razmjerna. Mogućnost uvida u centraliziranu bazu podataka kako bi se olakšale provjere identiteta na teritoriju država članica treba više ograničiti.
Europski nadzornik za zaštitu podataka razumije potrebu da tijela za provedbu zakona imaju na raspolaganju najbolje moguće alate za brzo otkrivanje identiteta počinitelja terorističkih djela i drugih teških kaznenih djela. Međutim, olakšavanje pristupa tijela za provedbu zakona sustavima koji su izvan područja zakonodavstva (tj. informacijama dobivenima od nadležnih tijela u druge svrhe osim provedbe zakona), čak i u ograničenoj mjeri, nije nimalo zanemarivo iz perspektive temeljnih prava. Rutinski pristup doista bi predstavljao ozbiljnu povredu načela ograničavanja svrhe. Europski nadzornik za zaštitu podataka stoga poziva na zadržavanje stvarnih zaštitnih mjera za očuvanje temeljnih prava državljana trećih zemalja.
Konačno, Europski nadzornik za zaštitu podataka želi naglasiti da se prijedlozima i u pravnom i u tehničkom smislu dodaje još jedna razina složenosti postojećim sustavima, kao i onih koji su još uvijek u pripremi, a točne posljedice teško je procijeniti u ovoj fazi. Ta složenost neće utjecati samo na zaštitu podataka, već i na upravljanje i nadgledanje sustava. Točne posljedice za prava i slobode koje su u središtu projekta EU-a teško je u potpunosti procijeniti u ovoj fazi. Zbog tih razloga, Europski nadzornik za zaštitu podataka poziva na širu raspravu o budućnosti razmjene informacija u EU-u, njihovu upravljanju i načinima zaštite temeljnih prava u ovom kontekstu.
1. UVOD
1.1. Kontekst
|
1. |
Komisija je u travnju 2016. donijela Komunikaciju Jači i pametniji informacijski sustavi za granice i sigurnost (1), započevši time raspravu o tome kako bi se informacijskim sustavima u Europskoj uniji moglo poboljšati upravljanje granicama i unutarnja sigurnost. |
|
2. |
Komisija je u lipnju 2016. Osnovala stručnu skupinu na visokoj razini za informacijske sustave i interoperabilnost (dalje u tekstu: HLEG) za praćenje provedbe Komunikacije. HLEG je bio zadužen za rješavanje pravnih, tehničkih i operativnih izazova za postizanje interoperabilnosti između središnjih sustava EU-a za granice i sigurnost (2) |
|
3. |
HLEG je preporuke prvo predstavio u svojem privremenom izvješću iz prosinca 2016. (3), a kasnije u završnom izvješću iz svibnja 2017. (4) Europski nadzornik za zaštitu podataka pozvan je da sudjeluje u radu HLEG-a i dao je izjavu o pojmu interoperabilnosti u području migracija, azila i sigurnosti koja je uključena u završno izvješće HLEG-a. |
|
4. |
Na temelju Komunikacije iz 2016. i preporuka HLEG-a, Komisija je predložila novi pristup prema kojemu bi svi centralizirani informacijski sustavi EU-a za upravljanje sigurnošću, granicama i migracijama bili interoperabilni (5). Komisija je najavila svoju namjeru rada na stvaranju Europskog portala za pretraživanje, zajedničke usluge uspoređivanja biometrijskih uzoraka i zajedničkog repozitorija podataka o identitetu. |
|
5. |
Vijeće je 8. lipnja 2017. pozdravilo stajalište Komisije i predložilo daljnje korake za postizanje interoperabilnosti informacijskih sustava do 2020. (6) Komisija je 27. srpnja 2017. pokrenula javno savjetovanje o interoperabilnosti informacijskih sustava EU-a za granice i sigurnost (7). Savjetovanje je bilo popraćeno početnom procjenom utjecaja. |
|
6. |
Kao dodatni doprinos, 17. studenoga 2017. Europski nadzornik za zaštitu podataka izdao je dokument za razmatranje o interoperabilnosti informacijskih sustava u području slobode, sigurnosti i pravde (8). U tom je dokumentu priznao da interoperabilnost, ako se provede na promišljen način i u skladu s osnovnim zahtjevima nužnosti i proporcionalnosti, može biti koristan alat za rješavanje legitimnih potreba nadležnih tijela koja upotrebljavaju opsežne informacijske sustave, uključujući bolju razmjenu informacija. |
|
7. |
Komisija je 12. prosinca 2017. objavila dva zakonodavna prijedloga (dalje u tekstu: prijedlozi) za:
|
1.2. Ciljevi prijedloga
|
8. |
Opći cilj prijedloga jest poboljšanje upravljanja vanjskim granicama schengenskog prostora i doprinos unutarnjoj sigurnosti Europske unije. U tu svrhu, njima se uspostavlja okvir kojim će se osigurati interoperabilnost postojećih i budućih opsežnih informacijskih sustava EU-a u području graničnih kontrola, azila i imigracije, policijske suradnje i pravosudne suradnje u kaznenim pitanjima. |
|
9. |
Komponente interoperabilnosti uspostavljene prijedlozima obuhvaćale bi:
|
|
10. |
Interoperabilnost među tim sustavima sastoji se od četiri komponente:
|
|
11. |
ESP bi djelovao kao posrednik za poruke. Njegova je svrha osigurati jednostavno sučelje koje bi davalo brze rezultate pretraživanja na transparentan način. Omogućivao bi istodobno pretraživanje više sustava uporabom podataka o identitetu (biografskih i biometrijskih). Drugim riječima, krajnji korisnik mogao bi jednim pretraživanjem dobiti rezultate iz svih sustava kojima je ovlašten pristupiti, umjesto da pretražuje svaki sustav pojedinačno. |
|
12. |
Zajednički BMS bio bi tehnički alat za lakšu identifikaciju osobe koja može biti registrirana u različitim bazama podataka. U njemu bi se pohranjivali predlošci biometrijskih podataka (otisaka prstiju i prikaza lica) sadržanih u centraliziranim informacijskim sustavima EU-a (tj. SIS, sustav Eurodac, EES, VIS i ECRIS-TCN). To bi s jedne strane omogućilo istodobno pretraživanje biometrijskih podataka pohranjenih u različitim sustavima, a s druge strane, uspoređivanje tih podataka. |
|
13. |
CIR bi olakšao identifikaciju osoba, uključujući i na teritoriju država članica, te bi pomogao i u pojednostavljenju pristupa tijela za provedbu zakona informacijskim sustavima koji su izvan područja zakonodavstva. U CIR-u bi se pohranjivali biografski i biometrijski podatci zabilježeni u VIS-u, ECRIS-TCN-u, EES-u, sustavu Eurodac i ETIAS-u. U njemu bi se pohranjivali podatci – logički odvojeni – prema sustavu iz kojega su podatci proizišli. |
|
14. |
MID bi bio alat koji bi omogućio povezivanje identiteta unutar CIR-a i SIS-a i pohranjivao bi poveznice među zapisima. U njemu bi se pohranjivale poveznice koje pružaju informacije kada se otkrije jedno ili više definitivnih ili mogućih podudaranja i/ili kada se pojavi prijevara povezana s identitetom. Provjeravao bi postoje li traženi ili uneseni podatci u više sustava za otkrivanje višestrukih identiteta (npr. isti biometrijski podatci povezani s različitim biografskim podatcima ili isti/slični biografski podatci povezani s različitim biometrijskim podatcima). U MID-u bi se prikazivali biografski podatci o identitetu koji imaju poveznice u različitim sustavima. |
|
15. |
S obzirom na četiri komponente interoperabilnosti, cilj prijedloga jest sljedeće:
|
|
16. |
Osim toga, temeljem prijedloga uspostavio bi se središnji repozitorij za izvješćivanje i statistiku (CRRS) i univerzalni format poruka (UMF) te uveli automatizirani mehanizmi kontrole kvalitete podataka. |
|
17. |
Objava dvaju zakonodavnih prijedloga umjesto jednoga proizlazi iz potrebe da se poštuje razlika između sustava koji se odnose na:
|
|
18. |
Ta su dva prijedloga „sestrinski prijedlozi” koje treba čitati zajedno. Brojevi članaka uglavnom su slični u oba prijedloga, kao i njihov sadržaj. Stoga, ako nije drukčije određeno, kada spomenemo određeni članak, taj se članak odnosi na jedan u oba prijedloga. |
5. ZAKLJUČCI
|
142. |
Europski nadzornik za zaštitu podataka priznaje da interoperabilnost, ako se provede na promišljen način i u skladu s osnovnim zahtjevima nužnosti i proporcionalnosti, može biti koristan alat za rješavanje legitimnih potreba nadležnih tijela koja upotrebljavaju opsežne informacijske sustave, uključujući bolju razmjenu informacija. |
|
143. |
Naglašava kako interoperabilnost nije prvenstveno tehnička odluka, to je ponajprije i ponajviše politička odluka koju treba donijeti, sa značajnim zakonskim i društvenim posljedicama u nadolazećim godinama. S obzirom na jasan trend miješanja različitih prava i ciljeva politike EU-a (npr. granične kontrole, azila i imigracija, policijske suradnje, a sada i pravosudne suradnje u kaznenim pitanjima), kao i odobravanje rutinskog pristupa tijela za provedbu zakona bazama podataka koje su izvan područja zakonodavstva, odluka zakonodavca EU-a da opsežne informatičke sustave učini interoperabilnima ne bi samo trajno i značajno utjecala na njihovu strukturu i način rada, već bi se njome promijenio i način na koji su se pravna načela u ovom području do sada tumačila i kao takva označila bi „točku s koje nema povratka”. Zbog tih razloga, Europski nadzornik za zaštitu podataka poziva na širu raspravu o budućnosti razmjene informacija u EU-u, njihovu upravljanju i načinima zaštite temeljnih prava u ovom kontekstu. |
|
144. |
Premda bi predstavljeni prijedlozi mogli ostaviti dojam o interoperabilnosti kao konačnoj komponenti već potpuno funkcionalnih informacijskih sustava (ili barem sustava čiji su pravni osnivački akti već „stabilni” i u završnim fazama zakonodavnog procesa), Europski nadzornik za zaštitu podataka želi podsjetiti da to nije slučaj. U stvarnosti, tri od šest informacijskih sustava EU-a koji se prijedlozima nastoje međusobno povezati trenutačno ne postoje (ETIAS, ECRIS-TCN i EES), dva su trenutačno u postupku revizije (SIS i Eurodac), a jedan se treba revidirati kasnije ove godine (VIS). Procjena točnih posljedica za privatnost i zaštitu podataka vrlo složenog sustava s tolikim brojem „pokretnih dijelova” gotovo je nemoguća. Europski nadzornik za zaštitu podataka podsjeća na važnost osiguranja dosljednosti između zakonskih tekstova o kojima se već pregovara (ili o kojima će se pregovarati) i tih prijedloga kako bi se osiguralo jedinstveno pravno, organizacijsko i tehničko okruženje za sve aktivnosti obrade osobnih podataka unutar Unije. On u tom smislu želi naglasiti da se ovim Mišljenjem ne dovode u pitanje daljnje intervencije koje bi mogle uslijediti dok različiti međusobno povezani pravni instrumenti napreduju kroz zakonodavni proces. |
|
145. |
Europski nadzornik za zaštitu podataka ističe da, iako je interoperabilnost prvotno možda bila zamišljena kao alat za lakše korištenje sustavima, prijedlozima bi se uvele nove mogućnosti za pristup i uporabu podataka pohranjenih u različitim sustavima kako bi se suzbile prijevare povezane s identitetom i olakšale provjere identiteta te kako bi se tijelima za provedbu zakona omogućio jednostavniji pristup informacijskim sustavima izvan područja zakonodavstva. |
|
146. |
Kao što je već istaknuo u svojem dokumentu za razmatranje, Europski nadzornik za zaštitu podataka za početak naglašava važnost dodatnog pojašnjenja opsega problema prijevara povezanih s identitetom među državljanima trećih zemalja kako bi se osiguralo da je predložena mjera prikladna i razmjerna. |
|
147. |
Što se tiče uporabe podataka pohranjenih u različitim sustavima radi lakše provjere identiteta na teritoriju država članica, Europski nadzornik za zaštitu podataka ističe da su svrhe takve uporabe, tj. suzbijanje nezakonitih migracija i doprinos visokoj razini sigurnosti, preširoko formulirane i da bi trebale biti „strogo ograničene” i „precizno definirane” u prijedlozima kako bi bile u skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije. Posebice smatra da pristup CIR-u radi utvrđivanja identiteta državljana treće zemlje u svrhu osiguranja visoke razine sigurnosti treba dopustiti samo ako postoji pristup u iste svrhe sličnim nacionalnim bazama podataka (npr. registar državljana/stanovnika itd.), i to pod istim uvjetima. Preporučuje da se to pojasni u prijedlozima. Inače će se činiti da se u prijedlozima stvara pretpostavka da državljani trećih zemalja po definiciji predstavljaju sigurnosnu prijetnju. Preporučuje i da se osigura da pristup podatcima za identifikaciju osobe tijekom provjere identiteta bude omogućen:
ako postoje opravdani ili osnovani razlozi za pretpostavku da su predočeni dokumenti lažni ili da osoba ne govori istinu o svojem identitetu. |
|
148. |
Europski nadzornik za zaštitu podataka razumije potrebu da tijela za provedbu zakona imaju na raspolaganju najbolje moguće alate za brzo otkrivanje identiteta počinitelja terorističkih činova i drugih teških kaznenih djela. Međutim, uklanjanje stvarnih zaštitnih mjera uvedenih radi očuvanja temeljnih prava uglavnom u interesu ubrzanja postupka ne bi bilo prihvatljivo. Stoga preporučuje da se u članku 22. stavku 1. obaju prijedloga dodaju uvjeti koji se odnose na postojanje razumnih osnova, provođenje prethodnog pretraživanja u nacionalnim bazama podataka i pokretanje pretraživanja u sustavu za automatsku identifikaciju otisaka prstiju drugih država članica na temelju Odluke 2008/615/PUP, prije bilo kakvog pretraživanja u zajedničkom repozitoriju podataka o identitetu. Nadalje, smatra da bi se usklađenost s uvjetima pristupa čak i ograničenim informacijama, kao što je sustav ima/nema rezultata, uvijek trebala provjeriti, neovisno o daljnjem pristupu podatcima pohranjenima u sustavu iz kojeg je dobiven rezultat. |
|
149. |
Europski nadzornik za zaštitu podataka smatra da bi se nužnost i razmjernost uporabe podataka pohranjenih u ECRIS-TCN-u za otkrivanje višestrukih identiteta i lakšu provjeru identiteta trebale jasnije opisati i da zahtijevaju pojašnjenje i u pogledu njegove kompatibilnosti s načelom ograničavanja svrhe. Stoga preporučuje da se u prijedlozima osigura da se podatcima pohranjenima u ECRIS-TCN-u može pristupiti i da ih se može upotrebljavati isključivo u svrhu ECRIS-TCN-a kako je definirano u njegovu pravnom instrumentu. |
|
150. |
Europski nadzornik za zaštitu podataka pozdravlja to što su prijedlozi usmjereni na stvaranje usklađenog tehničkog okruženja sustava koji će funkcionirati zajedno kako bi se osigurao brz, jednostavan, kontroliran i sustavan pristup informacijama koje različiti dionici trebaju kao bi obavljali svoje zadaće. Podsjeća da se temeljna načela zaštite podataka trebaju uzeti u obzir tijekom svih faza provedbe tih prijedloga i stoga preporučuje da se u prijedloge uključi obveza da eu-LISA i države članice slijede načela tehničke i integrirane zaštite podataka. |
|
151. |
Osim općih primjedbi i prethodno navedenih ključnih pitanja, Europski nadzornik za zaštitu podataka ima dodatne preporuke koje se odnose na sljedeće aspekte prijedloga:
|
|
152. |
Europski nadzornik za zaštitu podataka dostupan je za pružanje dodatnih savjeta o prijedlozima kao i u vezi s bilo kojim delegiranim ili provedbenim aktom donesenim u skladu s predloženim uredbama koji bi mogao utjecati na obradu osobnih podataka. |
Bruxelles
Giovanni BUTTARELLI
Europski nadzornik za zaštitu podataka
(1) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o jačim i pametnijim informacijskim sustavima za granice i sigurnost, 6.4.2017., COM (2016) 205 završna verzija.
(2) Idem, str. 15.
(3) Privremeno izvješće predsjedatelja stručne skupine na visokoj razini o informacijskim sustavima i interoperabilnosti, koju je osnovala Europska komisija, Privremeno izvješće predsjedatelja stručne skupine na visokoj razini iz prosinca 2016. dostupno je na: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3435.
(4) Završno izvješće stručne skupine na visokoj razini za informacijske sustave i interoperabilnost koju je osnovala Europska komisija, objavljeno 11. svibnja 2017., dostupno na http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3435.
(5) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću od 16.5.2017., Sedmo izvješće o napretku prema uspostavi učinkovite i istinske sigurnosne unije, COM(2017) 261 završna verzija.
(6) Zaključci Vijeća o daljnjim koracima za poboljšanje razmjene informacija i osiguravanje interoperabilnosti informacijskih sustava EU-a, 8. lipnja 2017.: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10151-2017-INIT/hr/pdf.
(7) Javno savjetovanje i procjena utjecaja dostupni su na: https://ec.europa.eu/home-affairs/content/consultation-interoperability-eu-information-systems-borders-and-security_en.
(8) https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/17-11-16_opinion_interoperability_en.pdf.
(9) Uredba (EU) 2017/2226 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2017. o uspostavi sustava ulaska/izlaska (EES) za registraciju podataka o ulasku i izlasku te podataka o odbijanju ulaska za državljane trećih zemalja koji prelaze vanjske granice država članica i određivanju uvjeta za pristup EES-u za potrebe izvršavanja zakonodavstva te o izmjeni Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma i uredbi (EZ) br. 767/2008 i (EU) br. 1077/2011 (SL L 327, 9.12.2017., str. 20.).
(10) Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi europskog sustava za informacije o putovanjima i njihovu odobrenju (ETIAS) i izmjeni uredaba (EU) br. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/794 i (EU) 2016/1624, COM(2016) 731 završna verzija, 16.11.2016.
(11) Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi centraliziranog sustava za utvrđivanje država članica koje imaju informacije o osuđujućim presudama protiv državljana trećih zemalja i osoba bez državljanstva (sustav ECRIS-TCN) za dopunu i potporu Europskom informacijskom sustavu kaznene evidencije te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1077/2011, COM(2017) 344 završna verzija, 29.6.2017.
(12) Uredba (EU) 2016/794 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o Agenciji Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) te zamjeni i stavljanju izvan snage odluka Vijeća 2009/371/PUP, 2009/934/PUP, 2009/935/PUP, 2009/936/PUP i 2009/968/PUP (SL L 135, 24.5.2016., str. 53.).